隨著人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域快速聚集，一些縣城人口流失、活力不足的趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。這些人口小縣的改革與前景，近年來(lái)的討論不勝枚舉。“大部制”改革就是其中一個(gè)方向。
2019年年底，時(shí)任山西省委主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，全省人口小縣存在一些共性問(wèn)題，比如財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，財(cái)政支出主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付。因此，省委決策部署開(kāi)展人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作。2020年4月，山西省開(kāi)始了這場(chǎng)改革，6個(gè)人口不足20萬(wàn)的小縣列入改革試點(diǎn)。2022年下半年，山西省河曲縣、石樓縣率先完成改革。
小縣試點(diǎn)“大部制”，既是因時(shí)應(yīng)勢(shì)之舉，也是自我強(qiáng)化之策。據(jù)報(bào)道，河曲縣36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為22個(gè)、1964名事業(yè)編制核減為659名。石樓縣縣政府組成部門從26個(gè)精簡(jiǎn)到了16個(gè)，經(jīng)初步測(cè)算，改革后人員經(jīng)費(fèi)可減少2200余萬(wàn)元。
大部制改革的多面性
機(jī)構(gòu)改革不易，背后部門權(quán)力、個(gè)人利益盤根錯(cuò)節(jié)。本文根據(jù)作者以往調(diào)研的江西省改革案例和經(jīng)驗(yàn)，來(lái)立體地展現(xiàn)大部制改革的多面性。
2019年，江西全省自上而下進(jìn)行了大部制改革，起初從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)大部制改革開(kāi)始，后續(xù)從省市進(jìn)一步推到了縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系。基層的大部制改革想要解決“管得到看不見(jiàn)、看得見(jiàn)管不著”問(wèn)題，因?yàn)榭h鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際操作中能夠看到很多事情，比如說(shuō)車輛亂停亂放、市場(chǎng)違法經(jīng)營(yíng)等，街道沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，需要通知相關(guān)部門執(zhí)法人員來(lái)執(zhí)法，當(dāng)成立綜合行政執(zhí)法隊(duì)后，執(zhí)法權(quán)就能夠下放到街道，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能及時(shí)處理。
我認(rèn)為改革分兩種，一種是為了適應(yīng)社會(huì)需求、時(shí)代變遷的真改革，改革有風(fēng)險(xiǎn)，需要魄力和膽量來(lái)推進(jìn)。另一種是政績(jī)創(chuàng)新等原因的“換湯不換藥”的形式主義改革，在實(shí)際的情況中，我們要區(qū)分這兩種形式的改革。
從我的調(diào)研經(jīng)歷來(lái)看，第一種改革碰到的阻力非常大。首先是編制，在小縣城，編制就是飯碗和生命。改掉編制就等于要人家的命，所以現(xiàn)實(shí)中幾乎沒(méi)有真正減編減員的改革。最終的改革結(jié)果是讓一部分老弱人員分流、提前退休，但工資不變。或者政府以平臺(tái)、外包、公司等形式承接被改的人員和職能，數(shù)據(jù)上則是改革縮減了一定的編制，節(jié)省了財(cái)政支出。
其次，改革會(huì)涉及各個(gè)部門之間的利益。用基層干部的話來(lái)說(shuō)，改革存在強(qiáng)勢(shì)部門和弱勢(shì)部門之間的博弈，往往是強(qiáng)勢(shì)部門主導(dǎo)改革進(jìn)程，權(quán)力和利益向強(qiáng)勢(shì)部門集中，執(zhí)行和落實(shí)等具體事務(wù)移交給其他部門。所以，這類真正的改革需要主政者具有全局觀，具有超越部門利益的政治性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性。這種改革也一般是自上而下才能推動(dòng)。
從我調(diào)研的江西G縣情況來(lái)看，大部制改革的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，建立高效服務(wù)型政府，讓老百姓辦事更方便。從執(zhí)行層面來(lái)說(shuō)，大部制改革最大的優(yōu)點(diǎn)是將一些執(zhí)法權(quán)綜合，解決行政分割化和碎片化的問(wèn)題，使得后續(xù)管理上比較協(xié)調(diào)。
從改革結(jié)果來(lái)看，大部制改革確實(shí)能提高辦事效率。江西G縣將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)等執(zhí)法職責(zé)整合，設(shè)立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局，作為政府工作部門，副縣長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)，原來(lái)不同的局變成了內(nèi)部科室的溝通，提高了效率。
改革最大的變化，可能是由原來(lái)一個(gè)局里七八個(gè)副局長(zhǎng)變成了一正兩副，但是以前的副科級(jí)干部并沒(méi)有免職，只是重新排列組合，以前的副局長(zhǎng)會(huì)成為班子成員，享受的待遇沒(méi)有改變，只是稱呼上改變了。
大部制改革一方面提升了效率，另一方面也有人質(zhì)疑其權(quán)力和職能過(guò)于集中的問(wèn)題。我認(rèn)為權(quán)力集中分為兩種情況，第一種是制度性集權(quán)，大部制改革就是一個(gè)制度性集權(quán)，比如全縣有2000多個(gè)執(zhí)法權(quán)，而市監(jiān)局就有1000多項(xiàng)。執(zhí)法權(quán)主要是執(zhí)行權(quán)，都有法可依法，這種情況，按照制度、流程進(jìn)行，能夠協(xié)調(diào)以往“看得見(jiàn)管不到，管得到看不見(jiàn)”等問(wèn)題，在今天越來(lái)越僵化的基層治理模式下，執(zhí)行往往更需要制度性的集權(quán)。
第二種是個(gè)人性集權(quán)，尤其是決策權(quán)的個(gè)人性集中。比如縣城里最有權(quán)力的是縣委書記，縣委書記對(duì)于重大項(xiàng)目和重大人事任免有絕對(duì)性的權(quán)力。這種權(quán)力集中對(duì)基層財(cái)政運(yùn)行影響甚大。
縣域的財(cái)政供養(yǎng)難題
山西省石樓縣和河曲縣兩地改革的初衷是為了解決財(cái)政供養(yǎng)失衡和人浮于事的問(wèn)題，但是我認(rèn)為財(cái)政困難的根源并不是因?yàn)轲B(yǎng)了太多的編制人員。
目前，山西省河曲縣人口12.4萬(wàn)，河曲縣煤炭資源豐富，煤儲(chǔ)量120億噸。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，煤炭資源使得河曲縣逐步擺脫了貧窮，2021年河曲縣GDP達(dá)到174億元。不同于河曲縣，作為剛退出貧困縣兩年多的石樓縣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上尤為艱辛。石樓縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，戶籍人口9.7萬(wàn)人，去年國(guó)民生產(chǎn)總值僅為21億元。石樓縣2021年全縣一般公共預(yù)算收入總計(jì)218987萬(wàn)元，其中上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占了多數(shù)。
在中西部地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行的目標(biāo)一直是保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生和求發(fā)展。“保運(yùn)轉(zhuǎn)”就是財(cái)政供養(yǎng)人員，即保工資，這部分一直是依靠中央一般性轉(zhuǎn)移支付做保底。只要中央沒(méi)有削減預(yù)算，那么保運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題就不大，地方也就沒(méi)有壓力來(lái)精簡(jiǎn)黨政機(jī)關(guān)、縮減編制。
“保民生”也主要依靠中央和省級(jí)財(cái)政的項(xiàng)目資金（即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）。只有“求發(fā)展”與本級(jí)財(cái)政相關(guān)。中西部縣級(jí)政府的本級(jí)財(cái)政收入主要是土地財(cái)政收入或資源性財(cái)政收入（煤炭礦產(chǎn)等），稅收收入很少。這兩年土地財(cái)政收入減少，疊加疫情沖擊工業(yè)園區(qū)和居民消費(fèi)等活動(dòng)，地方政府無(wú)財(cái)力求發(fā)展，即“做事的錢”變少了。
問(wèn)題是，如果保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生都有轉(zhuǎn)移支付，那為什么地方財(cái)政還會(huì)出現(xiàn)困難？一是由于地方政府賣不動(dòng)地了，沒(méi)有了土地財(cái)政這塊主要的收入。雖然保運(yùn)轉(zhuǎn)和民生工程有上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，但人員的公積金、職業(yè)年金和年終福利都是需要地方財(cái)政保障，一些民生工程也需要地方財(cái)政配套，以前這部分支出主要依靠土地財(cái)政。現(xiàn)在土地財(cái)政沒(méi)有，基層干部的福利就無(wú)法按時(shí)保證。
但是，如果只是保運(yùn)轉(zhuǎn)，地方財(cái)政向上級(jí)等、靠、要，也基本能應(yīng)付。導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政困難甚至負(fù)債的主要原因是“求發(fā)展”，而且是往往是求“超前發(fā)展”。
從我調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)看，許多地方的求發(fā)展會(huì)產(chǎn)生地方財(cái)政的“無(wú)效經(jīng)營(yíng)”或者是“非市場(chǎng)化投資”行為。舉個(gè)例子，我所調(diào)研過(guò)的一個(gè)只能保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的縣，每任縣委書記上任都要打造各類“亮點(diǎn)工程”，以迎接每年上級(jí)的“看變化”。（每年春天，市委書記帶領(lǐng)全市領(lǐng)導(dǎo)和縣委書記去每個(gè)縣實(shí)地看變化，評(píng)比哪個(gè)縣做得好）。比如，2018年該縣的亮點(diǎn)工程是財(cái)政投資6個(gè)億在江邊建一個(gè)超級(jí)大亭子，第二年的亮點(diǎn)工程投入5億建一個(gè)特色小鎮(zhèn)（僅僅一年后，這個(gè)小鎮(zhèn)雜草從生，無(wú)人光顧）……一個(gè)原本只是吃飯財(cái)政的縣，為什么每年會(huì)有這樣的“豪投”？哪來(lái)的錢？
我們發(fā)現(xiàn)這些“投資”的錢一部分通過(guò)項(xiàng)目包裝，依靠國(guó)家專項(xiàng)項(xiàng)目，一部分是通過(guò)縣級(jí)的融資平臺(tái)進(jìn)行融資，即向銀行貸款。而縣級(jí)的財(cái)政負(fù)債，很大一部分是源于這類亮點(diǎn)工程的“非市場(chǎng)化投資”導(dǎo)致的，即這些大規(guī)模投資，除了好看，幾乎不產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)收益。如此高成本的形式主義的亮點(diǎn)工程才是基層財(cái)政困境和地方債務(wù)的主要原因。
這些亮點(diǎn)工程也主要產(chǎn)生于縣委書記個(gè)體性的權(quán)力過(guò)于集中。這些重大投資為什么不通過(guò)公開(kāi)討論？比如給網(wǎng)民評(píng)議？我想，沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng)主體每年會(huì)如此投資，而對(duì)一些政府主體來(lái)說(shuō)，反正錢都是國(guó)家的，虧了也不需要負(fù)責(zé)。
從我們團(tuán)隊(duì)調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)看，在可用財(cái)力有限情況下，中西部地區(qū)的大部分市縣只是吃財(cái)政飯，發(fā)展主要依靠融資平臺(tái)（地方國(guó)控、城投、城建和旅投等公司），融資平臺(tái)承接了絕大部分亮點(diǎn)工程，而不計(jì)成本的“造點(diǎn)運(yùn)動(dòng)”在全國(guó)盛行，這也隱藏了大量的地方債務(wù)。
搞清了中西部縣級(jí)財(cái)政困境的來(lái)源，也就能明白財(cái)政困難與編制改革之間表面上相關(guān)，實(shí)質(zhì)關(guān)系不大。在我看來(lái)，大部制改革主要解決效率問(wèn)題，而不能解決財(cái)政供養(yǎng)問(wèn)題，正如上文所說(shuō)，人員分流在理論上可以減少財(cái)政支出，但在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中無(wú)法達(dá)到。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，縣級(jí)財(cái)政問(wèn)題需要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)解決。落后地區(qū)地方政府都在招商引資，一方面大家想要山清水秀、綠水青山，但是另一方面不犧牲環(huán)境和資源，經(jīng)濟(jì)也發(fā)展不起來(lái)，地方政府也面臨發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的兩難。我曾經(jīng)調(diào)研過(guò)一個(gè)山區(qū)的縣城，當(dāng)時(shí)縣委書記親自帶隊(duì)到處去招商，有一個(gè)臺(tái)企愿意將自己的工廠從廣州挪到縣城，我當(dāng)時(shí)十分不解，后來(lái)一打聽(tīng)，才明白是招商時(shí)對(duì)于企業(yè)有所承諾，即可以獨(dú)享本地的一種稀有資源。
從實(shí)踐看，中西部地區(qū)的招商引資除了賤賣獨(dú)特資源外，大多數(shù)是承接沿海淘汰的污染企業(yè)，而且實(shí)際產(chǎn)生的稅收很少，因?yàn)榈胤秸廊粫?huì)以變相返還稅收給落戶的企業(yè)。所以，落后地區(qū)的招商引資往往是貼本賺吆喝。
人口小縣的發(fā)展趨勢(shì)
從全國(guó)范圍看，人口和資源的流動(dòng)使得中西部落后地區(qū)出現(xiàn)了一些人口小縣、邊緣小城的情況，與此同時(shí)，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)、省會(huì)城市不斷擴(kuò)張調(diào)整行政區(qū)劃，以提升自身綜合承載和資源配置的能力。
從我所在的江西省來(lái)說(shuō)，江西是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，年輕人外出打工，有一部分會(huì)回流到山清水秀的農(nóng)村。然而，山西省有一些煤礦小鎮(zhèn)，這種資源型縣城，人口勢(shì)必會(huì)隨著資源的枯竭而自然流失。人口小縣的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)肯定是中心吸納邊緣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成城鎮(zhèn)中心區(qū)的邊緣地帶，這也是一個(gè)城鎮(zhèn)化的過(guò)程，也是城市發(fā)展的趨勢(shì)。
人口一直在向東部發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口也不斷向縣城集聚，人口通過(guò)流動(dòng)、進(jìn)城實(shí)現(xiàn)了城市化，在城市買房立足。在這個(gè)過(guò)程中，省會(huì)城市、長(zhǎng)三角珠三角城市與縣城相比，發(fā)生著相同又不相同的城市化進(jìn)程。落后地區(qū)的縣城也正在城鎮(zhèn)化，比如說(shuō)近年農(nóng)民在縣城買房的新聞，但農(nóng)民在縣城買房的主要目的是陪讀。
中西部地區(qū)的城市化與沿海地區(qū)城市化存在很大的差別。中西部地區(qū)縣城的城市化根本不是人的城市化，因?yàn)橹形鞑靠h城無(wú)法提供就業(yè)，經(jīng)濟(jì)主要依賴于消費(fèi)，縣城是一個(gè)消費(fèi)的區(qū)域而不是生產(chǎn)的區(qū)域，這種城市化沒(méi)有辦法讓人長(zhǎng)足發(fā)展。我們團(tuán)隊(duì)觀察到，現(xiàn)在縣城的模式是爸爸在城市打工，媽媽在小縣城陪讀，爺爺奶奶在農(nóng)村種地，而且這種模式很普遍。
與省會(huì)城市擁有發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)不同，省會(huì)城市可以為進(jìn)城務(wù)工人員提供家政、保安、快遞員等多個(gè)崗位，而落后地區(qū)縣城以個(gè)體戶居多，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，無(wú)法創(chuàng)造就業(yè)崗位。一個(gè)縣城只有兩三個(gè)大老板，一般是房地產(chǎn)老板、特產(chǎn)老板，再者就是煤礦、林業(yè)等資源產(chǎn)業(yè)的老板，縣城的工業(yè)園區(qū)大多是一些發(fā)展前景堪憂的污染企業(yè)。
現(xiàn)在縣城高樓林立，大量農(nóng)民工到縣城買房，但絕大部分房子只是為了陪小孩在縣城上學(xué)，而非就業(yè)和生產(chǎn)。其中的邏輯是：土地財(cái)政使得地方政府鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房，買了房小孩子就可以在縣城讀書。于是，土地財(cái)政催生了教育資源的聚集，而教育資源集聚，又推動(dòng)了小縣城的教育內(nèi)卷（因?yàn)?0后農(nóng)民工父母更重視孩子的教育），并產(chǎn)生了一個(gè)獨(dú)特的群體——陪讀媽媽。
媽媽在縣城陪讀，爸爸在沿海城市打工掙錢，寄錢給陪讀媽媽在縣城生活開(kāi)支，爺爺奶奶在農(nóng)村種地，負(fù)責(zé)向縣城的陪讀媽媽供給糧食。縣城于是只是一個(gè)農(nóng)民工子女上學(xué)和消費(fèi)的場(chǎng)所，爸爸在外掙錢，老人在農(nóng)村種地來(lái)支撐這個(gè)縣城的教育、消費(fèi)和房貸。這是目前中西部地區(qū)縣城“城鎮(zhèn)化”的圖景。
從這個(gè)角度看， 落后地區(qū)的人口小縣產(chǎn)業(yè)支撐能力弱、“留不住人”困境突出，也許這才是縣域現(xiàn)代化的阻礙，也是打破基層財(cái)政供養(yǎng)難題的關(guān)鍵。
（作者系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授、社會(huì)學(xué)博士；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：觀察者網(wǎng)）
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