不久前，中辦、國辦聯合發布了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（以下簡稱《意見》），該文件提出“以強化鄉鎮政府服務功能為重點”，加強鄉鎮政府服務能力建設，進一步推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。那么，如何強化鄉鎮政府服務功能呢？
筆者認為，在新的歷史時期，強化鄉鎮政府服務功能，應著力于鄉鎮服務體系再造、服務需求鏈接和服務生態營造；有效發揮鄉鎮政府服務功能、全面提升鄉鎮政府服務效能，離不開三者之間耦合共生、協同發展，它們構成一個良性運行系統。
鄉鎮服務體系再造
強化鄉鎮政府服務功能，首先必須對鄉鎮服務體系進行再造。我國現有的鄉鎮服務體系脫胎于計劃經濟體制，盡管隨后歷經多次鄉鎮機構改革，但依然延續了較多的原有體制特色，難以調動鄉鎮服務人員的積極性、能動性，鄉鎮政府走不出“生之者寡、食之者眾”的困境；鄉鎮“選擇性治理”“選擇性服務”明顯，服務與需求錯位、脫節，難以做到“以人民群眾需求為導向，為人民群眾提供精準有效服務”，鄉鎮政府的回應（民生訴求）性差。
鄉鎮之所以存在“選擇性服務”現象，原因是多方面的，但從客觀上而言也與農村稅費改革之后鄉鎮政府權能弱化不無關系。特別是在中西部地區，農村稅費改革之后，鄉鎮政府的許多權能實際上都被上繳了，“鄉財縣管”使得鄉鎮財政權不能自主，鄉鎮政府幾乎沒有執法權，這個時候的鄉鎮政府淪為縣級政府事實上的派出機構。然而，鄉鎮政府的行政事務、公共服務的職能不但沒有隨之減少，卻在不斷層層“加碼”，鄉鎮的“責”“權”“利”嚴重失衡。在這種情勢之下，一些鄉鎮政府進行“選擇性服務”“選擇性治理”，也是情有可原、不得已為之。可是，鄉鎮“選擇性服務”顯然會偏離農民群眾的需求，導致其回應性下降，并最終影響其合法性。這就要求對鄉鎮服務體系適時進行再造。
第一，要對鄉鎮政府進行“賦權增能”。《意見》要求“加強鄉鎮政府公共服務職能”，進一步明確鄉鎮政府所提供的基本公共服務的范圍，就必須賦予鄉鎮政府相應的權能，使之“權責一致”。對直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項權力，盡量下放給鄉鎮政府；加強鄉鎮政府對本區域內關系人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務設施布局的參與權和建議權；同時，縣級職能部門不得隨意將工作任務轉嫁給鄉鎮政府。對鄉鎮政府“賦權增能”，實際上是進一步理順縣與鄉鎮的關系，厘清各自權責。
第二，深化改革鄉鎮站所體制。各地從本地實際出發，除了保留必要的鄉鎮事業站所外，可將更多的公共服務事項通過“以錢養事”交由公益性社會組織去承辦。對適宜采取市場方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務項目，應盡可能交由社會力量承擔，由“花錢養人”向“花錢辦事”轉變。為了強化鄉鎮服務體系的完整性及其服務功能的發揮，確有必要保留的鄉鎮事業站所，也應盡量交由鄉鎮政府直接管理。
第三，建立公共服務多元供給機制。長期以來，我國公共服務主要由各級政府及其事業單位主辦，不但公共服務的提供主體和提供方式單一，公共服務供給不足、效率不高，不能滿足人民群眾日益增長的基本需求，而且在這種“政府出錢辦、群眾圍著看”的傳統公共服務模式中，人民群眾只是消極被動的享受者，不能激發公共服務的社會活力和創造力，也從一定程度上限制了公共服務效能的提升。現代公共服務與傳統公共服務的一個重要分野在于，政府及其事業單位不再是公共服務的單一提供主體。“現在，政府有各種各樣的工具可供選擇—貸款、貸款擔保、政府資助、合同、社會性規制、經濟性規制、保險、稅收優惠、代金券等。其中每種工具都有一套獨特的操作程序、技能要求和提供機制，有它自己的‘政治經濟性’”。“這些廣泛應用的新工具有一個共同特征：它們的運作具有間接性，表現為由公共部門投資及授權的政策項目在執行中通常廣泛地納入各種‘第三方’組織”。（萊斯特·M.薩拉蒙：“新政府治理與公共行為的工具：對中國的啟示”，《中國行政管理》2009年第11期）在現代公共服務中，各種參與的社會力量就屬于這樣的“第三方”組織。對鄉鎮公共服務而言，參與公共服務多元供給的社會力量，主要包括農村群團組織、村民自治組織、農村社區組織、農村社會工作組織、農村（其他）公益性社會組織、農村經濟合作組織等，甚至包括企業和公民個人。要在實踐中具體探索這些社會力量參與鄉鎮公共服務供給的有效機制，積極引導社會力量參與鄉鎮公共服務。
不過，我們也必須認識到，當政府在公共服務領域使用一些新的公共工具（譬如，社會力量參與公共服務），這些新的公共工具并非新公共管理、新公共服務運動所標榜的那樣成為萬能靈藥，它們也會反身向政府提出新的挑戰。恰如薩拉蒙（Lester M. Salamon）所言，首先是對管理的挑戰，其次是對責任的挑戰和對合法性的挑戰。尤其是在管理上，“隨著公共項目過程中權力被分散，且涉及眾多獨立的主體，原本在直接政府行為中可以由政府內部臨時解決的問題，就變成了必須在預先估計到且寫入與第三方簽訂的具法律效力的合同中。類似地，激勵機制必須設計合理，既要足以鼓勵有益的行為，又不能導致暴利收入；必須在復雜的決策鏈條的眾多節點上達成共識；必須將離散的組織打造成具有共同行動能力的有效網絡。這其中的每一項任務不僅需要廣博的項目知識，還需要足夠的策略技巧、對不同工具在操作過程中涉及的指標的詳細了解、對各種工具涉及的多方機構的內在需求有所認識以及對工具應用的具體背景有精細的洞察”。（同上）這些都倒逼政府不得不對自身進行革新、提升。很顯然，社會力量參與公共服務，不是政府給自己“減包袱”（或“甩包袱”），而是對政府自身的管理和服務提出了更高的要求。引入社會力量參與鄉鎮公共服務，就必須將這種更高要求的管理和服務能力，納入鄉鎮公共服務權能建設之中，作為鄉鎮政府迎接公共服務體系再造的一項重要內容。
鄉鎮服務需求鏈接
強化鄉鎮政府服務功能，還必須與群眾服務需求有效鏈接。所謂服務需求鏈接，實際上是建構服務體系與民眾基本需求的雙向互動機制，形成服務供給與服務需求的有效對接。
第一，建構公共服務需求表達和反饋機制。沒有一定的公共服務需求表達機制，鄉鎮政府所提供的公共服務難免偏離群眾基本需求，因為生活在鄉鎮區域內的人民群眾的公共服務需求往往更加具體瑣碎、更具在地性、富有彈性或群眾性，很顯然鄉鎮政府不能簡單地照搬上一級政府的公共服務項目（目錄清單）。強化鄉鎮政府服務功能，不能滿足或止步于做好現有的基本公共服務項目，更需滿足一些具體的、在地性、群眾性的服務需求，因此，它比任何一級政府更加急迫需要建立健全公共服務需求表達機制，能夠將群眾的服務需求及時反饋給鄉鎮政府。與此同時，也須建立健全鄉鎮領導干部接訪下訪制度，探索鄉鎮干部聯系服務群眾常態化、全覆蓋的有效途徑，及時就地解決群眾合理合法訴求。此外，還要從本地實際出發，運用先進的科技手段或新興載體，不但可以及時了解公共服務需求，動態掌握實施效果，而且可以“讓信息多跑路群眾少跑腿”，提高公共服務實效。
第二，健全公共服務民主參與機制。改善政府公共服務，強化鄉鎮政府服務功能，還需徹底轉變觀念—群眾不單單是服務的對象，同時也是服務的重要參與主體。這就要求，不僅要探索建立群眾參與公共服務的運行機制，還要不斷拓寬群眾參與渠道，讓群眾能夠切實參與到鄉鎮政府公共服務的決策、運作、監督和評價的全過程之中，真正落實群眾對公共服務供給決策及運營的知情權、參與權和監督權。
目前，我國一些地方已有一些很好的實踐探索。譬如，浙江溫嶺市的民主懇談會，在鄉鎮公共項目的決策、公共預算的審議等事項中，充分發揮人大代表、民意代表的作用，積極吸納民意，取得了顯著成效。今后，應進一步建立健全人民建議征集、重大事項聽證、開放會議旁聽以及人大代表、政協委員反映情況和建議“直通車”等各種行之有效的民主協商、民主參與機制。
第三，完善公共服務社會評價機制。過去，對鄉鎮政府公共服務的評價，主要是上級政府的工作考核；即便在一些地方建立了一定的群眾監督、評價機制，但在最終的公共服務評價中，人民群眾的評價權重很小，甚至是走過場、搞形式。人民群眾是政府公共服務的“顧客”，對政府公共服務的評價也應建立類似商品服務那樣的“顧客”評價機制。此外，也要根據不同的公共服務項目，探索建立第三方評估機制，充分發揮各類社會組織在公共服務監督評價方面的作用。
總之，通過服務需求的有效鏈接，達成可及服務和精準服務的目的。
鄉鎮服務生態營造
強化鄉鎮政府服務功能，離不開良好服務生態的支撐和配合。營造良好的服務生態至少包括以下三個方面的內容。
第一，營造服務文化認同。鄉鎮政府強化公共服務功能，絕不是簡單的供給公共服務產品，滿足人民群眾的公共需求。更為重要的是在鄉鎮政府公共服務過程之中，不斷生產出“服務文化”“服務價值”，使之成為新時期鄉鎮政府的一種“文化認同”。為人民服務，不僅僅是一種號召，而應滲透于鄉鎮政府行政運作的每個環節、每個領域、每個服務事項之中，成為它的“靈魂”或“血液”。如果是這樣的話，就沒有做不好的公共服務。
第二，加強服務激勵配套。對于鄉鎮公務員和從事公共服務的人員而言，首先要大力改善其工作、生活待遇，讓其安心工作。在我國行政體系中，鄉鎮公務員的職級、工資待遇、晉升機會和社會地位均遠不如上一級政府機關的公務員，而且其工作條件也十分艱苦，工作任務繁重，且面臨大量偶發的、各式各樣的社會問題需要及時解決。如果不建立服務激勵機制，勢必影響這些鄉鎮公務員和公共服務人員的積極性，最終會影響鄉鎮政府公共服務的正常運作，遑論強化鄉鎮政府公共服務功能。為此，《意見》提出“實行縣以下機關公務員職務與職級并行制度，落實鄉鎮工作補貼和艱苦邊遠地區津貼政策”，“完善鄉鎮事業編制人員崗位聘用、職級晉升和職稱評定方面的傾斜政策”，“建立健全有利于各類人才向鄉鎮流動的政策支持體系……有序推進鄉鎮之間、鄉鎮與縣級機關之間干部交流”。這些政策設計和制度創新，都是符合當前農村實際的，關鍵是要落實好。
此外，我國自從實行公務員制度以后，幾乎堵塞了村干部進入鄉鎮公務員隊伍的通道（而在此之前，許多優秀村干部可以通過“轉干”“提干”等方式成為鄉鎮公務員），這也在一定程度上影響了村干部工作積極性—對于再優秀的村干部而言，無論貢獻多大，一輩子都無法改變農民身份。鑒于此，不少村干部因為成為公務員無望而消極沉淪，甚至腐敗墮落。為此，應從我國鄉村社會實際出發，積極打通、拓寬優秀村干部進入鄉鎮公務員的通道，加大從優秀村干部中招錄鄉鎮公務員和事業編制人員力度，注重從鄉鎮事業編制人員、優秀村干部、大學生村官中選拔鄉鎮領導干部，切實調動鄉村干部和公共服務人員的積極性。
第三，營造服務創新氛圍。強化鄉鎮政府公共服務功能，更需鼓勵基層服務創新。對于那些積極開展服務創新，且取得實效的鄉村干部和基層公共服務人員，要大力獎勵，在職務升遷、崗位聘用、職級晉升和職稱評定等方面進行傾斜。此外，還需建立健全創新容錯機制，充分激發鄉鎮干部干事創業活力，這對于營造鄉鎮服務創新氛圍尤為重要。
（作者系華中師范大學教授、湖北經濟與社會發展研究院副院長）
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇
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