不久前，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），該文件提出“以強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能為重點”，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。那么，如何強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能呢？
筆者認為，在新的歷史時期，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，應(yīng)著力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系再造、服務(wù)需求鏈接和服務(wù)生態(tài)營造；有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能、全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)效能，離不開三者之間耦合共生、協(xié)同發(fā)展，它們構(gòu)成一個良性運行系統(tǒng)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系再造
強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，首先必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系進行再造。我國現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系脫胎于計劃經(jīng)濟體制，盡管隨后歷經(jīng)多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，但依然延續(xù)了較多的原有體制特色，難以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)人員的積極性、能動性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走不出“生之者寡、食之者眾”的困境；鄉(xiāng)鎮(zhèn)“選擇性治理”“選擇性服務(wù)”明顯，服務(wù)與需求錯位、脫節(jié)，難以做到“以人民群眾需求為導(dǎo)向，為人民群眾提供精準有效服務(wù)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)（民生訴求）性差。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以存在“選擇性服務(wù)”現(xiàn)象，原因是多方面的，但從客觀上而言也與農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能弱化不無關(guān)系。特別是在中西部地區(qū)，農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多權(quán)能實際上都被上繳了，“鄉(xiāng)財縣管”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)不能自主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎沒有執(zhí)法權(quán)，這個時候的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為縣級政府事實上的派出機構(gòu)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)、公共服務(wù)的職能不但沒有隨之減少，卻在不斷層層“加碼”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“責”“權(quán)”“利”嚴重失衡。在這種情勢之下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行“選擇性服務(wù)”“選擇性治理”，也是情有可原、不得已為之。可是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“選擇性服務(wù)”顯然會偏離農(nóng)民群眾的需求，導(dǎo)致其回應(yīng)性下降，并最終影響其合法性。這就要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系適時進行再造。
第一，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行“賦權(quán)增能”。《意見》要求“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能”，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的基本公共服務(wù)的范圍，就必須賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)能，使之“權(quán)責一致”。對直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項權(quán)力，盡量下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本區(qū)域內(nèi)關(guān)系人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)；同時，縣級職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“賦權(quán)增能”，實際上是進一步理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，厘清各自權(quán)責。
第二，深化改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所體制。各地從本地實際出發(fā)，除了保留必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所外，可將更多的公共服務(wù)事項通過“以錢養(yǎng)事”交由公益性社會組織去承辦。對適宜采取市場方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)項目，應(yīng)盡可能交由社會力量承擔，由“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”轉(zhuǎn)變。為了強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系的完整性及其服務(wù)功能的發(fā)揮，確有必要保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，也應(yīng)盡量交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理。
第三，建立公共服務(wù)多元供給機制。長期以來，我國公共服務(wù)主要由各級政府及其事業(yè)單位主辦，不但公共服務(wù)的提供主體和提供方式單一，公共服務(wù)供給不足、效率不高，不能滿足人民群眾日益增長的基本需求，而且在這種“政府出錢辦、群眾圍著看”的傳統(tǒng)公共服務(wù)模式中，人民群眾只是消極被動的享受者，不能激發(fā)公共服務(wù)的社會活力和創(chuàng)造力，也從一定程度上限制了公共服務(wù)效能的提升。現(xiàn)代公共服務(wù)與傳統(tǒng)公共服務(wù)的一個重要分野在于，政府及其事業(yè)單位不再是公共服務(wù)的單一提供主體。“現(xiàn)在，政府有各種各樣的工具可供選擇—貸款、貸款擔保、政府資助、合同、社會性規(guī)制、經(jīng)濟性規(guī)制、保險、稅收優(yōu)惠、代金券等。其中每種工具都有一套獨特的操作程序、技能要求和提供機制，有它自己的‘政治經(jīng)濟性’”。“這些廣泛應(yīng)用的新工具有一個共同特征：它們的運作具有間接性，表現(xiàn)為由公共部門投資及授權(quán)的政策項目在執(zhí)行中通常廣泛地納入各種‘第三方’組織”。（萊斯特·M.薩拉蒙：“新政府治理與公共行為的工具：對中國的啟示”，《中國行政管理》2009年第11期）在現(xiàn)代公共服務(wù)中，各種參與的社會力量就屬于這樣的“第三方”組織。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)而言，參與公共服務(wù)多元供給的社會力量，主要包括農(nóng)村群團組織、村民自治組織、農(nóng)村社區(qū)組織、農(nóng)村社會工作組織、農(nóng)村（其他）公益性社會組織、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織等，甚至包括企業(yè)和公民個人。要在實踐中具體探索這些社會力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的有效機制，積極引導(dǎo)社會力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)。
不過，我們也必須認識到，當政府在公共服務(wù)領(lǐng)域使用一些新的公共工具（譬如，社會力量參與公共服務(wù)），這些新的公共工具并非新公共管理、新公共服務(wù)運動所標榜的那樣成為萬能靈藥，它們也會反身向政府提出新的挑戰(zhàn)。恰如薩拉蒙（Lester M. Salamon）所言，首先是對管理的挑戰(zhàn)，其次是對責任的挑戰(zhàn)和對合法性的挑戰(zhàn)。尤其是在管理上，“隨著公共項目過程中權(quán)力被分散，且涉及眾多獨立的主體，原本在直接政府行為中可以由政府內(nèi)部臨時解決的問題，就變成了必須在預(yù)先估計到且寫入與第三方簽訂的具法律效力的合同中。類似地，激勵機制必須設(shè)計合理，既要足以鼓勵有益的行為，又不能導(dǎo)致暴利收入；必須在復(fù)雜的決策鏈條的眾多節(jié)點上達成共識；必須將離散的組織打造成具有共同行動能力的有效網(wǎng)絡(luò)。這其中的每一項任務(wù)不僅需要廣博的項目知識，還需要足夠的策略技巧、對不同工具在操作過程中涉及的指標的詳細了解、對各種工具涉及的多方機構(gòu)的內(nèi)在需求有所認識以及對工具應(yīng)用的具體背景有精細的洞察”。（同上）這些都倒逼政府不得不對自身進行革新、提升。很顯然，社會力量參與公共服務(wù)，不是政府給自己“減包袱”（或“甩包袱”），而是對政府自身的管理和服務(wù)提出了更高的要求。引入社會力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)，就必須將這種更高要求的管理和服務(wù)能力，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)權(quán)能建設(shè)之中，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎接公共服務(wù)體系再造的一項重要內(nèi)容。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)需求鏈接
強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，還必須與群眾服務(wù)需求有效鏈接。所謂服務(wù)需求鏈接，實際上是建構(gòu)服務(wù)體系與民眾基本需求的雙向互動機制，形成服務(wù)供給與服務(wù)需求的有效對接。
第一，建構(gòu)公共服務(wù)需求表達和反饋機制。沒有一定的公共服務(wù)需求表達機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的公共服務(wù)難免偏離群眾基本需求，因為生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的人民群眾的公共服務(wù)需求往往更加具體瑣碎、更具在地性、富有彈性或群眾性，很顯然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能簡單地照搬上一級政府的公共服務(wù)項目（目錄清單）。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，不能滿足或止步于做好現(xiàn)有的基本公共服務(wù)項目，更需滿足一些具體的、在地性、群眾性的服務(wù)需求，因此，它比任何一級政府更加急迫需要建立健全公共服務(wù)需求表達機制，能夠?qū)⑷罕姷姆?wù)需求及時反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。與此同時，也須建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪制度，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)系服務(wù)群眾常態(tài)化、全覆蓋的有效途徑，及時就地解決群眾合理合法訴求。此外，還要從本地實際出發(fā)，運用先進的科技手段或新興載體，不但可以及時了解公共服務(wù)需求，動態(tài)掌握實施效果，而且可以“讓信息多跑路群眾少跑腿”，提高公共服務(wù)實效。
第二，健全公共服務(wù)民主參與機制。改善政府公共服務(wù)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，還需徹底轉(zhuǎn)變觀念—群眾不單單是服務(wù)的對象，同時也是服務(wù)的重要參與主體。這就要求，不僅要探索建立群眾參與公共服務(wù)的運行機制，還要不斷拓寬群眾參與渠道，讓群眾能夠切實參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的決策、運作、監(jiān)督和評價的全過程之中，真正落實群眾對公共服務(wù)供給決策及運營的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
目前，我國一些地方已有一些很好的實踐探索。譬如，浙江溫嶺市的民主懇談會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共項目的決策、公共預(yù)算的審議等事項中，充分發(fā)揮人大代表、民意代表的作用，積極吸納民意，取得了顯著成效。今后，應(yīng)進一步建立健全人民建議征集、重大事項聽證、開放會議旁聽以及人大代表、政協(xié)委員反映情況和建議“直通車”等各種行之有效的民主協(xié)商、民主參與機制。
第三，完善公共服務(wù)社會評價機制。過去，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的評價，主要是上級政府的工作考核；即便在一些地方建立了一定的群眾監(jiān)督、評價機制，但在最終的公共服務(wù)評價中，人民群眾的評價權(quán)重很小，甚至是走過場、搞形式。人民群眾是政府公共服務(wù)的“顧客”，對政府公共服務(wù)的評價也應(yīng)建立類似商品服務(wù)那樣的“顧客”評價機制。此外，也要根據(jù)不同的公共服務(wù)項目，探索建立第三方評估機制，充分發(fā)揮各類社會組織在公共服務(wù)監(jiān)督評價方面的作用。
總之，通過服務(wù)需求的有效鏈接，達成可及服務(wù)和精準服務(wù)的目的。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)生態(tài)營造
強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，離不開良好服務(wù)生態(tài)的支撐和配合。營造良好的服務(wù)生態(tài)至少包括以下三個方面的內(nèi)容。
第一，營造服務(wù)文化認同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強化公共服務(wù)功能，絕不是簡單的供給公共服務(wù)產(chǎn)品，滿足人民群眾的公共需求。更為重要的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)過程之中，不斷生產(chǎn)出“服務(wù)文化”“服務(wù)價值”，使之成為新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一種“文化認同”。為人民服務(wù)，不僅僅是一種號召，而應(yīng)滲透于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政運作的每個環(huán)節(jié)、每個領(lǐng)域、每個服務(wù)事項之中，成為它的“靈魂”或“血液”。如果是這樣的話，就沒有做不好的公共服務(wù)。
第二，加強服務(wù)激勵配套。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和從事公共服務(wù)的人員而言，首先要大力改善其工作、生活待遇，讓其安心工作。在我國行政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的職級、工資待遇、晉升機會和社會地位均遠不如上一級政府機關(guān)的公務(wù)員，而且其工作條件也十分艱苦，工作任務(wù)繁重，且面臨大量偶發(fā)的、各式各樣的社會問題需要及時解決。如果不建立服務(wù)激勵機制，勢必影響這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和公共服務(wù)人員的積極性，最終會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的正常運作，遑論強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)功能。為此，《意見》提出“實行縣以下機關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼和艱苦邊遠地區(qū)津貼政策”，“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員崗位聘用、職級晉升和職稱評定方面的傾斜政策”，“建立健全有利于各類人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動的政策支持體系……有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級機關(guān)之間干部交流”。這些政策設(shè)計和制度創(chuàng)新，都是符合當前農(nóng)村實際的，關(guān)鍵是要落實好。
此外，我國自從實行公務(wù)員制度以后，幾乎堵塞了村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍的通道（而在此之前，許多優(yōu)秀村干部可以通過“轉(zhuǎn)干”“提干”等方式成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員），這也在一定程度上影響了村干部工作積極性—對于再優(yōu)秀的村干部而言，無論貢獻多大，一輩子都無法改變農(nóng)民身份。鑒于此，不少村干部因為成為公務(wù)員無望而消極沉淪，甚至腐敗墮落。為此，應(yīng)從我國鄉(xiāng)村社會實際出發(fā)，積極打通、拓寬優(yōu)秀村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的通道，加大從優(yōu)秀村干部中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和事業(yè)編制人員力度，注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，切實調(diào)動鄉(xiāng)村干部和公共服務(wù)人員的積極性。
第三，營造服務(wù)創(chuàng)新氛圍。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)功能，更需鼓勵基層服務(wù)創(chuàng)新。對于那些積極開展服務(wù)創(chuàng)新，且取得實效的鄉(xiāng)村干部和基層公共服務(wù)人員，要大力獎勵，在職務(wù)升遷、崗位聘用、職級晉升和職稱評定等方面進行傾斜。此外，還需建立健全創(chuàng)新容錯機制，充分激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)活力，這對于營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)創(chuàng)新氛圍尤為重要。
（作者系華中師范大學教授、湖北經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院副院長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國黨政干部論壇
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