——一個分析框架及以若干個案為例
當今世界在總體和平中局部性動蕩不安，當今中國在總體穩(wěn)定中也存在著不穩(wěn)定因素并引發(fā)群體性事件。進入新世紀以來，特別是近年來，與農(nóng)民進城相伴隨的是社會矛盾進城。農(nóng)村群體性事件的一個重要特點就是“由鄉(xiāng)入城”，其規(guī)模擴大，烈度提高，處理難度增大。規(guī)模性群體性事件主要發(fā)生于城鄉(xiāng)結(jié)合、人口相對集中的縣城，如貴州甕安事件、江西南康事件、湖北石首事件等。這一系列群體性事件，看似偶然和孤立，但其中也有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性。本文認為，應該將這一系列群體性事件放在特定的歷史-制度背景下考察。農(nóng)村群體性事件向縣城擴展，是歷史和體制變遷的結(jié)構(gòu)性問題，是不同社會和政治要素銜接過程中最為脆弱部分的“接點”問題。
一、“接點政治”：一種解釋框架
群體性事件是一種由突發(fā)或者偶發(fā)事件引起，并演化和擴大為參與人數(shù)較多，規(guī)模和影響較大，并直接針對政府的聚眾事件。其特征是來得快、去得也快；突然而起，迅速消退。由于其突發(fā)性、影響大，人們較多關(guān)注的是事件和現(xiàn)象本身，而對事件背后的內(nèi)在依據(jù)卻缺乏深入的分析。如果我們進一步追問，這些事件為什么頻頻發(fā)生于縣城?便缺乏相應的解釋。這就需要我們將這一系列事件置于整個中國宏觀背景下考察。無論人們使用什么概念，都不可否認的是，當今中國正處于前所未有的歷史變革中。這種變革是一種結(jié)構(gòu)性的變化，即不同的社會要素共存同一時空。只有使不同的要素有機的銜接，達到相對和諧狀態(tài)，歷史變革才能有序進行。否則就會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的社會矛盾、社會摩擦、社會撕裂，乃至社會沖突。群體性事件正是在這一結(jié)構(gòu)性變革的大背景下發(fā)生的。但我們要進一步追問；為什么群體性事件又持續(xù)不斷地發(fā)生于縣城?這需要我們引入新的解釋框架。
作者作為沒有“知識”的青少年下鄉(xiāng)五年后，在一家工礦企業(yè)做過三年電焊工人。電焊工的工作是將兩個部件焊接為一個整體。兩個部件焊接在一起的地方稱之為接點，即電焊接口。為了將兩個部件連接在一起，對焊接工藝的要求十分高。即使如此，接點部分仍然是一個整體中最為脆弱的部分，不僅容易銹蝕，而且容易產(chǎn)生金屬疲勞，因此成為整體構(gòu)件中最有可能斷裂的部位。為此，在尋找焊接口時，一般選擇在應力最小的部位，使它不至于應力太大而斷裂。
我們也可以將“接點”用于政治社會現(xiàn)象的分析。一般而言，政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，是經(jīng)濟利益的分配者或調(diào)節(jié)者，也成為社會矛盾的集中反映的領(lǐng)域。但是，政治體系并不是沒有差別的一個整體。在政治體系中，有力量強大的部分，也有力量弱小的部分，有矛盾集中爆發(fā)的部分，也有矛盾相對平和的部分。這就是所謂的政治非均衡狀態(tài)。早在1992年，作者在出版《非均衡的中國政治；城市與鄉(xiāng)村比較》時，就認為；“國家整體層次的一元性、一致性與國家統(tǒng)轄下的政治社會的非等同性、非一致性的結(jié)合，`大一統(tǒng)與非均衡的結(jié)合，才是中國政治社會的完整狀況和典型特點。”①毛澤東領(lǐng)導的新民主主義革命之所以將革命的重點由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，并取得革命勝利，就在于找到了統(tǒng)治力量最薄弱的邊遠鄉(xiāng)村。在當今政府治理中，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往成為治理的“盲區(qū)”和“難點”，就在于其是不同要素的“接合”部位。特別是在社會結(jié)構(gòu)性變革的當今，政治體系各部分的“政治應力”更為不平衡。社會矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些“政治應力”最為脆弱的“接點”部位發(fā)生。
二、縣級政治：群體性事件的政治“接點”
國家是政治領(lǐng)域的主要組織。社會由國家治理和組織。而國家組織又是由一個個層級構(gòu)成的。秦始皇統(tǒng)一中國，最重要的舉措就是設(shè)立“郡縣制”。“皇權(quán)達縣”，縣是國家的基層政權(quán)。管轄縣的首長由皇帝直接任命，并吃“皇糧”。縣官是皇權(quán)在地方的代表，直接面對和管轄民眾。縣官以上的官都是管官的官，只有縣官才是管民的官。在一般看來，皇帝高高在上，遙不可及，只有縣官才是真實的存在和具體的權(quán)威。平民百姓將縣官稱之為“父母官”，希望他們能夠“愛民如子”。縣官親民，民眾有福，縣官欺民，民眾有難。矛盾激化時，百姓首先攻打的是縣府，捉拿的是縣官。因此，2000多年來，縣一直是國家與社會、政權(quán)與民眾的“接點”部位。“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安”。國家治理，成在縣，敗也在縣。
正因為縣的地位重要，中國民主革命的先驅(qū)孫中山先生在設(shè)計現(xiàn)代中國的政治體制時，主張實行以縣為基礎(chǔ)的地方自治，將縣作為民主政治的底座。20世紀以后，特別是中華人民共和國建立以來，國家政權(quán)延伸至縣以下，在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層政權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊設(shè)立政府指導下的基層組織，形成龐大的政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)。“官”一直延伸到了民的家門口。這是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家所不同的重要之處。但是，縣政承上啟下，仍然是國家與社會、政權(quán)與民眾的主要“接點”。作者在為一本有關(guān)縣政研究的專著所作的序言里認為；“縣在整個國家政治運行中具有特殊的地位。不僅國家的大政方針要通過縣一級加以貫徹，而且縣要根據(jù)地方情況作出決定。縣可以說是整個國家政治運作的樞紐，只有通過縣，治理國家的機器才可以運轉(zhuǎn)起來。也正因為如此，從上往下看，縣距中央最遠，往往成為中央權(quán)力鞭長莫及之處；從下往上看，縣的主政者又執(zhí)掌著當?shù)厝说拿\，對于一般平民百姓來說又極具威嚴和神秘性。”②所以，縣政是縣域社會利益的集中反映，也是縣域社會矛盾的集聚點，直接關(guān)系到地方治理成敗，也往往成為群體性事件的多發(fā)部位。
其一，縣政是國家上層與地方基層的接點，是地方?jīng)Q策中心。與傳統(tǒng)國家的縣不同，現(xiàn)代中國的縣的地位愈益重要。傳統(tǒng)國家的縣令只是皇帝在地方的代言人，有時候只是皇權(quán)在地方的象征性權(quán)威，沒有多少實際權(quán)力。而20世紀以來，除了中央行使決策權(quán)以外，地方的決策權(quán)也愈來愈多。一方面是國家上層愈來愈深地滲透到地方基層，另一方面是地方基層的自主性也愈來愈大。縣政則是直接面對民眾的地方?jīng)Q策中心。從利益關(guān)聯(lián)和政治層級性的角度，愈是距離民眾愈遠的權(quán)力，愈能夠獲得民眾的信任；愈是距離民眾愈近的權(quán)力，愈與民眾的直接利益相關(guān)，也愈為民眾所關(guān)注。在傳統(tǒng)社會，民眾“只反貪官，不反皇帝”，在當下，一般民眾認為國家上層領(lǐng)導是“好人”，地方基層領(lǐng)導是“惡人”，都是利益關(guān)聯(lián)和政治層級的不同造成的。所以，在整體國家政治體系中，縣政是國家上層與地方基層權(quán)力的“接點”，也是政治應力最為薄弱的部位。
當代中國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨的縣委會在所有縣級政治組織中占據(jù)中心地位，縣委書記是縣的最高領(lǐng)導者，即俗稱的“一把手”。縣委主要是通過頒發(fā)“紅頭文件”進行領(lǐng)導和治理。縣委的“紅頭文件”既是中央和上級決策在縣的落實，同時也體現(xiàn)著本縣領(lǐng)導的意志。特別是隨著地方?jīng)Q策的事務(wù)愈來愈多，縣級決策的地方性愈來愈突出。決策科學民主，有可能造福一方，決策不當，則有可能作孽一方，產(chǎn)生矛盾，甚至激化矛盾，引發(fā)群體性事件。
江西南康事件主要是由縣政決策而引起。2009年5月初，南康市以加強家具市場規(guī)范管理為名，部署從6月至8月對全市所有家具企業(yè)進行集中清理整頓，提出《南康市家具企業(yè)清理整頓實施方案》，并對原有的稅收征管辦法進行規(guī)范調(diào)整，重新制定了《木(竹)材產(chǎn)品成品方單位稅額表》。按照這一部署，南康市從6月15日起執(zhí)行新的稅收征管辦法。方案以市的“紅頭文件”下發(fā)的。但是，這一文件引起利益相關(guān)人的不滿，認為新的稅額加重了負擔。6月15日上午，部分家具業(yè)主及家屬數(shù)百人到市政府門口集體上訪，后又擴大到將高速公路南康進出口處和相鄰的105國道阻斷。事件發(fā)生后，江西省委、省政府高度重視，省委書記和省長均批示要求，公開宣布立即廢止南康市的相關(guān)規(guī)定。南康市委、市政府隨即下發(fā)文件，立即終止此次家具整治相關(guān)措施，事態(tài)因此得以平息。這一事件的發(fā)生與平息都源自于該市的“紅頭文件”。中華人民共和國建立以來，由于主要實行“政策治國”，“紅頭文件”具有極大權(quán)威性的。③由“紅頭文件”引發(fā)群體性事件是極其少見的。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，因利益關(guān)系調(diào)整不當而引發(fā)群體性事件的可能性將愈來愈多，縣政決策也需要更為慎重，充分考慮利益相關(guān)者的要求。否則，“紅頭文件”的輕易發(fā)廢，不僅會失去“紅頭文件”的權(quán)威性，而且會傳遞出不良的政治信號；只有“鬧事”，將事情搞大，才會解決問題。
其二，縣政是中央領(lǐng)導與地方治理的“接點”，是一級完備的基層地方國家政權(quán)。中國是一個超大型國家，政府體系完備并實行分級治理。自20世紀以來，國家政權(quán)延伸至鄉(xiāng)，政治組織網(wǎng)絡(luò)則一直延伸到村。但是只有縣才是一級完備的基層地方政權(quán)。特別是改革開放以來，縣有完整的地方人大機構(gòu)、政府行政機構(gòu)和司法機構(gòu)，可以說是中央及其上級政府在基層地方政權(quán)體系的復制。縣級政府機構(gòu)與中央政府機構(gòu)“對口”設(shè)置。雖然縣以下還設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷來都不是一級完備的政權(quán)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機構(gòu)及其他實力機構(gòu)屬于縣的派出機構(gòu)。特別是本世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)都為縣所支配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力更加殘缺不全和進一步弱化。縣政擁有治理所轄區(qū)域的主要權(quán)力。從權(quán)力與責任對等的角度看，權(quán)力愈大，責任也重。特別是直接面對民眾的權(quán)力，對權(quán)力所要承負的責任要求更高。因為這種權(quán)力直接指向民眾，也直接涉及民眾的利益。因此，從政權(quán)體系的角度看，縣政是中央領(lǐng)導與地方治理的“接點”，也是政治應力最為薄弱的部位。正因為如此，從歷史上看，在縣政與民眾之間需要有一個“政治緩沖地帶”，由半官半民的“吏”或者具有官方背景的“鄉(xiāng)紳”作為防護層，避免縣政直接與民眾沖突。《后漢書》因此言；“治亂之要，其本在吏”。如果沒有辦理庶務(wù)的“吏”，主政的“官”便缺乏“擋風墻”；如果沒有介于官民之間的“鄉(xiāng)紳”，主持縣政的“縣官”便沒有化解社會矛盾的“擋土墻”。而當下的中國，由于缺乏鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò)的庇護，縣的地方政權(quán)權(quán)威象征更加凸顯，其權(quán)力指向更加直接面對民眾，同時其政治責任心更突出，也會將矛盾直接聚焦于縣政。
貴州甕安事件和湖北石首事件都起源于一起縣城內(nèi)的人員非正常死亡的事故。作為直接負責案件的公安局未能給予及時有效的回復，由親屬的不滿而引發(fā)群體性事件。群體性事件的直接針對對象是作為國家政權(quán)支柱的公安機構(gòu)和人員。甕安事件將縣委辦公樓燒毀，縣政府大樓受到嚴重損壞，縣公安局則是直接攻擊對象。有一位當?shù)乩先吮硎荆B中華人民共和國建立前的土匪也不敢燒毀縣府。④石首事件甚至出現(xiàn)了民眾與國家武裝警察部隊的對峙。群體性事件迅速直接指向縣政，與當?shù)卣?quán)組織網(wǎng)絡(luò)“無力”，甚至“形同虛設(shè)”密切相關(guān)。如果基層政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)有能力，可以起到緩沖地帶的作用，使矛盾得到化解，不至于很快將矛盾直接聚焦于縣政。
其三，縣政是權(quán)力運作與權(quán)力監(jiān)督的“接點”，是國家權(quán)力監(jiān)督體系中的“末梢”。縣政上接中央，下連民眾，是國家與社會的接合部。縣政領(lǐng)導被稱為一方諸侯，直接行使對當?shù)孛癖姷墓茌牂?quán)。相對民眾而言，縣政的權(quán)力很大，但在整個國家權(quán)力監(jiān)控體系中又處于薄弱地位。在傳統(tǒng)國家，縣的長官由皇帝直接任命，但由于路途遙遠，“山高皇帝遠”，“統(tǒng)而不治”，皇權(quán)的監(jiān)控實際上處于鞭長莫及狀態(tài)。作為“七品芝麻官”的知縣在當?shù)赝蔀樽魍鞲５摹翱h太爺”，清代民諺甚至形容“殺人的知州、滅門的知縣”。與傳統(tǒng)國家相比，當今的縣政權(quán)力不斷增大。雖然國家建立了完備的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但對縣政的監(jiān)控仍然是薄弱環(huán)節(jié)。由于地理和權(quán)力空間距離，自上而下的權(quán)力監(jiān)督管不到；由于民主政治建設(shè)還不完善，當?shù)孛癖姷谋O(jiān)督夠不著；由于權(quán)力結(jié)構(gòu)，縣級平行權(quán)力監(jiān)督管不了。從政治學基本原理看，權(quán)力是一種強制力量。權(quán)力運行需要監(jiān)督，否則它就會超越其權(quán)力邊界，造成對社會的傷害。愈是接近于民眾的權(quán)力，這種傷害的危害性就愈大，因為這種權(quán)力的運作直接指向民眾，也會直接影響民眾的利益和態(tài)度。因此，縣政是權(quán)力運作與權(quán)力監(jiān)督的“接點”，也是權(quán)力監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。改革開放以來，縣一級領(lǐng)導，特別是縣級“一把手”領(lǐng)導發(fā)生腐敗的程度最高，便與我國縣級權(quán)力監(jiān)督薄弱的結(jié)構(gòu)性問題有關(guān)。近些年，中央部門將許多部門管轄權(quán)力從縣一級上收，將支農(nóng)資金直接下?lián)芙o農(nóng)戶，就反映中央和民眾對縣政權(quán)力的不信任。而這種不信任則與縣政權(quán)力監(jiān)督薄弱密切相關(guān)。
由于縣政權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，很容易失控，從而引發(fā)縣級官員與民爭利，以權(quán)謀私，隨意執(zhí)法，甚至違法枉法，引發(fā)、積累和激化矛盾，如遇特殊事件，則很容易引發(fā)群體性事件。
貴州甕安事件和湖北石首事件烈度高，影響大，與這兩個縣的矛盾較深、民怨較大密切相關(guān)。甕安近些年來因移民、征地、拆遷等，矛盾積累甚多，特別是“甕安不安”，治安不好，破案率低，黑社會猖獗，黨群、干群、警民關(guān)系緊張，縣民缺乏安全感并強烈不滿。⑤石首市的治安狀況也不好，以往只有大城市才有的涉毒問題增多。非正常死亡人員所在的酒店以前發(fā)生過類似的事件，沒有能夠得到有效處理，從而引起當?shù)厝藢φ牟粷M。由不滿而引起的不信任，使政府治理的難度增大。如果政府不能及時察覺民情民意，采取有效措施應對偶發(fā)事件，就容易觸發(fā)規(guī)模性的群體性事件。
三、縣域社會：群體性事件的社會“接點”
政治來自于社會，社會是政治的基礎(chǔ)。群體性事件的主體是社會群體。群體性事件之所以發(fā)生在縣域而不是其他地域，之所以發(fā)生在這個縣域而不是那個縣域，與縣域的社會特質(zhì)及其在整個社會結(jié)構(gòu)中的位置也相關(guān)。當今中國的社會正處于從未有過的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型中。在這一歷史性轉(zhuǎn)變中，一方面，不斷產(chǎn)生新的社會要素，另一方面，各個社會要素又處于極其活躍、相互沖突之中。社會發(fā)展處于非均衡的狀態(tài)。中國歷史悠久，縣不僅僅是一個行政區(qū)劃概念，而且具有很強的地域性和歷史的沿襲性。以縣城為中心，形成一個個縣域社會。對于一般人的交往來說，國家和省都太大，而鄉(xiāng)和村又太小，縣域是一個包含政治、經(jīng)濟、文化和社會各要素一體的完整地域社會；同時也是國家社會的縮小和村莊社會的放大，是國家社會與村莊社會的連接點。一個人達則進入國家宏觀社會，衰則退回村莊家庭社會。特別是在當代中國，新的社會要素迅速產(chǎn)生，要素之間的摩擦和矛盾增多，并集中體現(xiàn)在縣域社會。縣域社會由此成為整體社會體系中的最脆弱的部分，并成為產(chǎn)生群體性事件的社會“接點”。其一，縣域社會是城市與鄉(xiāng)村社會的“接點”。在傳統(tǒng)中國，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是主要甚至唯一產(chǎn)業(yè)。雖然城市產(chǎn)生的歷史也相當漫長，但農(nóng)業(yè)社會的城市主要是政治性城市，城市的居民主要是官員及其附屬群體。⑥這些社會群體只是居住在城墻內(nèi)的農(nóng)民，他們與農(nóng)村人口沒有什么本質(zhì)的區(qū)別。隨著工業(yè)的發(fā)展，城市人口更多是從事工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的市民群體。工商業(yè)城市是與農(nóng)業(yè)村莊完全不同性質(zhì)的社會。由此就出現(xiàn)了工商城市和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu)性差異。在這二元結(jié)構(gòu)性差異的整體社會體系中，縣域則是城市和鄉(xiāng)村結(jié)合的“接點”。縣是現(xiàn)代城市的尾，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的頭。改革開放以來，在沿海地區(qū)，縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，縣的城鄉(xiāng)接點部位模糊化，而在內(nèi)地農(nóng)業(yè)地區(qū)，縣的接點地位卻愈益突出，特別是縣城的“結(jié)點”社會特性更明顯。以往，農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣城人口很少，主要是政府機關(guān)人員及其少量其他產(chǎn)業(yè)群體。隨著20世紀90年代農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程加快，縣城人口迅速增長，甚至極度膨脹。但是，縣城人口的增長與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴重不對稱。大量在大城市務(wù)工的人員由于大城市生活成本太高，只有返回原籍，但他們中的相當一部分不再從事農(nóng)業(yè)，而進入當?shù)氐目h城。還有相當一部分失去土地的人也只能在縣城謀生。而這些地方的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)卻很不發(fā)達，根本無法吸納進入縣城的人口。由此使這部分人口脫離了原有的鄉(xiāng)土社會的規(guī)范，又沒有進入城市體制網(wǎng)絡(luò)之中，形成一個沒有穩(wěn)定的職業(yè)，甚至沒有穩(wěn)定的居所而游移不定的“游民群體”。這部分群體是最不穩(wěn)定的群體。他們實現(xiàn)了進城的夢想?yún)s沒有獲得夢想的城市生活，他們滿足于進城卻不滿足于進城后的生活，他們成了“新市民”卻沒有形成一個有穩(wěn)定感的市民社會，由此產(chǎn)生出各種不滿情緒。這種不滿情緒的日積月累，一旦出現(xiàn)偶發(fā)事件，就有可能爆發(fā)出來，將具有不滿情緒的各種人集聚在一起，形成突發(fā)性群體事件。由于縣城人口相對集中，事件的規(guī)模和影響也比分散的鄉(xiāng)村要大得多。與此同時，縣城人口的社會分化不足，只是簡單分化為官民、貧富兩極，而不如大城市人口高度分化為相互牽制的多元社會，干群矛盾一旦激化，就容易直接對立，發(fā)生沖突性的群體事件。
甕安位于西部貧困地區(qū)，全縣有近四分之一的人口外出務(wù)工，僅“留守兒童”便達3萬之多。參與群體性事件的學生多屬于缺乏家庭看護的青少年。石首市位于長江中段的江漢平原，是一個典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化，石首撤縣改市，但是其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達。雖然有大量人口脫離農(nóng)業(yè)，進入縣城，但縣城的產(chǎn)業(yè)很難消化進城的人口，相當一部分人口缺乏穩(wěn)定的職業(yè)，也未能納入相應的體制內(nèi)管理。這為群體性事件的發(fā)生提供了社會土壤。江西的南康市也是一個撤縣改市的縣級市。近些年，城市人口迅速增加，僅2008年增加的城鎮(zhèn)人口就達1萬人。該市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，特別是木材家具業(yè)迅速發(fā)展，相當一部分進城人口從事家具業(yè)生產(chǎn)加工。而家具業(yè)受外部環(huán)境經(jīng)濟影響較大。2009年上半年正值國家金融危機逐步擴展之時，國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境尚較嚴峻，當?shù)卣疀Q定提高稅費，自然受到強烈反對，并最終引發(fā)群體性事件。
其二，縣域社會是傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會的“接點”。在傳統(tǒng)國家，縣域社會實際上是具有高度自治性的社會，自上而下的皇權(quán)更具有象征性意義。縣域社會作為農(nóng)業(yè)社會的載體，受農(nóng)業(yè)社會的規(guī)則所支配。血緣、地緣關(guān)系是主要的社會關(guān)系。人情、習俗是主要的交往原則。正因為如此，皇帝委派的縣官也不得不借助當?shù)剜l(xiāng)紳才能進行有效治理。進入20世紀以后，現(xiàn)代國家體系全面滲透社會，理性化的現(xiàn)代科層制和法治也延伸到全社會。但是，傳統(tǒng)社會的習慣仍然沿襲，并以各種形式頑強地存在和擴展。由此形成傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會二元并存的社會格局。而縣域社會正處于這一二元格局的“接點”之處。一方面，自上而下的科層管理和法治體系下沉到縣；另一方面，自下而上的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土規(guī)則又深深地滲透到科層管理和法治體系之中。特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，現(xiàn)代科層和法治體系只有其殼，而無其實。許多縣官仍然以“父母官”自居，將自己自覺不自覺地置于說一不二的“土皇帝”之位。這種意識也滲透到執(zhí)行公務(wù)活動之中，執(zhí)法不公，“人情高于王法”，“關(guān)系大于公章”。而在縣域社會里，現(xiàn)代民主法制意識也在不斷萌生和增長，對公平正義的要求日益強烈。當兩種社會意識相碰撞之時，一旦遭遇偶發(fā)事件，很容易引起眾怒，造成群體性事件。同時，群體性事件本身也說明縣域社會里的相當多數(shù)民眾仍然是以傳統(tǒng)的破壞性方式來表達其不滿，這又進一步傷害十分脆弱的現(xiàn)代法治秩序。
貴州甕安事件和湖北石首事件都是由非正常死亡事故引起的。在甕安，調(diào)查非正常死亡事故的公安警察竟然幕后指使黑幫成員對事主家屬進行報復毆打，由此觸犯眾怒，激化警民矛盾，導致不滿情緒迅速蔓延。⑦石首非正常死亡事件出現(xiàn)后，得不到及時有效的處理，事態(tài)迅速擴大。這兩起事件的共同特點就是人們對警方不信任，試圖以擴大事態(tài)獲得事件的解決。特別是甕安事件極具破壞性，參與者中有三分之一的是在讀中小學生。這些學生在行使破壞行為時，不僅沒有意識到正在嚴重損害現(xiàn)代法治秩序，反而覺得極具英雄氣概。⑧這實際上是“以暴易暴”的政治傳統(tǒng)的現(xiàn)代翻版。由此也可看出，盡管現(xiàn)代中國的“法律下鄉(xiāng)”已有多年，但法治意識并沒有深入人心，甚至傳統(tǒng)的不得打砸搶燒的基本準則也未能延續(xù)。而近年來的一些大城市也出現(xiàn)了群體性事件，但其方式主要是“集體散步”、“集體停工”等，無直接利益相關(guān)人士參加者少，方式相對緩和，大多限定在法律秩序以內(nèi)。
其三，縣域社會是中心與邊緣社會的“接點”。中國地域遼闊，歷史悠久，人口眾多。國家是以中心-邊緣的方式逐步形成的。發(fā)達的中心區(qū)域和落后的邊緣區(qū)域相互并存，形成地域性的二元格局。一般來講，在國家治理體系之中，中心區(qū)域的位置更為重要，治理能力較強，權(quán)力監(jiān)控也較強。在傳統(tǒng)中國，作為政治中心的京城和作為經(jīng)濟中心的江浙、湖廣處于重要位置，能夠得到有效治理。而在一些非中心的邊緣地域，位置不重，治理困難，官不愿去，民不聊生。許多動亂也因此首先在這些地方發(fā)生。特別是在鄉(xiāng)村社會向城市社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的過程中，地域二元格局的結(jié)構(gòu)性差異更加突出。在中心地域，現(xiàn)代城市性、國家性較為明顯；在邊緣地域，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土性、地方性更為突出。縣域社會，特別是偏遠的縣域社會，國家滲透和治理較弱，在國家治理體系中的位置不甚重要，地方發(fā)展的能動性和權(quán)力的監(jiān)控也相對較弱，矛盾得不到及時有效的化解，由此成為中心與邊緣社會的“接點”。在這些地方，比較容易產(chǎn)生群體性事件。貴州、江西和湖北都屬于中西部地區(qū)。這些地方的經(jīng)濟社會發(fā)展相對于沿海發(fā)達地區(qū)落后，治理難度相對較大。貴州省在長期歷史上都處于邊緣山區(qū)，史稱“天無三日晴，地無三尺平，人無三分銀”，不僅貧窮，而且民風慓悍，經(jīng)濟發(fā)展長期位于全國后排位置。
貴州中部的甕安長期處于貧困狀態(tài)，近幾年由于礦山資源的開采，經(jīng)濟發(fā)展迅速，但發(fā)展結(jié)構(gòu)嚴重失衡，積累問題很多，特別是以犧牲環(huán)境、犧牲資源和犧牲群眾利益為代價，民眾意見很大。全縣城鄉(xiāng)吃低保的人口占總?cè)丝诘?%。與貧困人口多相映照的是，黑社會勢力大，僅僅一個“玉山幫”的成員便達數(shù)千人之眾。⑨湖北石首所在的江漢平原在歷史上是富庶地區(qū)，但隨著農(nóng)業(yè)的邊緣化，江漢平原地區(qū)人多地少，經(jīng)濟發(fā)展困難較大，不僅在全國，就是在湖北省的位置都處于下降狀態(tài)。與石首市毗鄰的監(jiān)利縣在本世紀初就因為農(nóng)民負擔沉重出現(xiàn)大量拋荒而為全國注目。這種因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)落后導致的地區(qū)發(fā)展落后成為整體社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，也因此容易成為群體性事件的高發(fā)地區(qū)。石首市位于湖北和湖南兩省交界之處，流動人口多，管理“真空”多，涉毒問題突出，2008年實際吸毒人員達3000人左右，為全市人口的1/200，⑩治理難度大，產(chǎn)生群體性事件的概率高。
四、應對群體性事件必須高度重視“接點政治”
運用“接點政治”的框架解釋農(nóng)村群體性事件，是要說明不能孤立地看待已發(fā)生的群體性事件，也不能僅僅將其視之為互不相干的個案，而是要將農(nóng)村群體性事件置于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和整個國家治理體系的背景下考察。持續(xù)不斷的縣域群體性事件的發(fā)生，說明它們不是孤立的個案，必有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)；也不能只是簡單地處理當事人，而要從完善國家治理體系的角度尋求長治久安之策。
首先，應該充分認識到，社會發(fā)展的非均衡性和國家治理的非一致性。中國是一個超大型國家，當今又處于歷史上從未有過的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之中。社會發(fā)展必然會以非均衡的狀態(tài)發(fā)生，盡管國家實行統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，力圖縮小城鄉(xiāng)、地域差距，但應該看到，這種差距將會長期存在。那么，社會矛盾在不同地方的表現(xiàn)是不一樣的，有的較為緩和，有的較為尖銳。同時，我國雖然實行中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導，實行自上而下的單一制政權(quán)體系，但是，各個地方、各個部門的治理能力和績效都不一樣，國家治理過程也處于非均衡的狀態(tài)，而且這種狀態(tài)不是一時能夠改變的。正因為如此，在我國整體社會發(fā)展和國家治理體系中，必然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。這些薄弱環(huán)節(jié)往往最有可能發(fā)生預料不到的群體性事件，甚至更激烈的社會沖突。運用“接點政治”框架，就是要努力發(fā)現(xiàn)整體社會發(fā)展和國家治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)和脆弱地帶，以采取有針對性的舉措。“接點政治”的解釋框架不僅可以分析縣，也可以用于分析其他地域或領(lǐng)域。
其次，應該從整體系統(tǒng)的角度采取有針對性的對策。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，縣域愈益重要。為了促進城鄉(xiāng)一體化，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國家提出了“強縣擴權(quán)”的思路。特別是隨著近年來縣域群體性事件的發(fā)生，提高縣的地位，擴大縣的權(quán)力的舉措迅速增多。如有的省已開始實行將縣的“一把手”提升到副廳級，將縣委書記的提名由地級市提升到省，將全國的縣委書記和相關(guān)部門主要負責人都集中到北京學習培訓，財政上由省直接管縣，等等。這些舉措對于提升縣的地位，擴大縣的權(quán)力，無疑具有重要意義。但是，這些舉措仍然具有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的特點，沒有能夠從整個社會發(fā)展和國家治理體系的角度，有針對性分析問題并提出相應的一攬子解決方案。“接點政治”的分析框架要求將縣置于整體社會發(fā)展和國家治理體系中分析，找準縣的位置和特性，把握其薄弱環(huán)節(jié)，采取相互聯(lián)系的整體性措施。
從縣的地位看，無疑需要強縣擴權(quán)。但強縣是為了增強縣的經(jīng)濟社會發(fā)展實力，為化解矛盾創(chuàng)造條件。擴權(quán)是為了促使縣域經(jīng)濟社會的更好發(fā)展。如果只是擴大了縣政權(quán)力，甚至只是擴大了縣政主要領(lǐng)導人的權(quán)力，而得不到相應的制約，則很容易產(chǎn)生相反的結(jié)果。事實上，就縣的外部而言，縣的權(quán)力確實需要擴大，但就縣內(nèi)部而言，縣政“一把手”的權(quán)力已足夠大。縣的“一把手”權(quán)力能否謹慎和有效使用，主要取決于個人的德行和操守，而不是體制。在這種背景下，僅僅是提升主要領(lǐng)導人的權(quán)力，可能會進一步造成個人的權(quán)力擴大而制約更加弱化，從而增強權(quán)力失控的風險，也可能引發(fā)和產(chǎn)生更多的群體性事件。為此，在強縣擴權(quán)的過程中，應該注意對權(quán)力監(jiān)控體系的建構(gòu)。一是自上而下的權(quán)力監(jiān)督。如果縣領(lǐng)導的人事權(quán)實行越級掌握的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的人事權(quán)同樣也可實行越級掌握，由地級市監(jiān)控。縣主要領(lǐng)導的人事權(quán)過多，難免造成基層干部對個人而不是對組織的人身依附。二是自上而下的權(quán)力監(jiān)督。隨著村級民主的發(fā)展，基層民主可以向上延伸至縣，讓縣民在縣域公共事務(wù)方面有更多的表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是避免農(nóng)村群體性事件頻頻發(fā)生的根基。
注釋：略
作者系華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心院長,研究領(lǐng)域:基層政治與鄉(xiāng)村治理,著有《非均衡的中國政治:城市與鄉(xiāng)村比較》等
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2009（11）
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