在經濟上保障農民的物質利益，在政治上尊重農民的民主權利，是十一屆三中全會以來我們黨領導億萬農民建設社會主義新農村的一條重要經驗。最近召開的中央經濟工作會議明確提出，深化農村產權制度改革，明確農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。2016年11月27日，中共中央、國務院發布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計政策，文件對完善產權保護制度、推進產權保護法治化進行了全面部署，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。賦予農民更加充分的財產權利，保護農民正當合法的財產權利，是新時期全面深化農村改革的重要主題。
賦權：最基本的著力點
改革以來，我國“三農”問題之所以突出以及未能得到有效解決，一個重要原因就是我國照搬蘇聯模式建立計劃經濟體制留下的兩個最基本的制度結構遺產，與社會主義市場經濟發展極不相適應，且至今沒有得到根本性的改革。一是農村集體所有制，二是城鄉二元體制。農村集體所有制最大的問題是農民的財產權利歸屬不清晰，城鄉二元體制最大的問題是農民的基本權利不平等。
解決“三農”問題有兩個最基本的著力點，一是要改革農村集體所有制，深化農村集體產權制度改革，賦予農民更加充分的財產權利；二是要破除城鄉二元結構，推進城鄉發展一體化，賦予農民平等的公民權利。
完整的財產權具有占有、使用、收益和處分四大權能。改革以來，農民的產權得到了很大的發展，但國家對農民產權的賦權還很不充分，這嚴重制約了農民的財產性收入和社會經濟的健康發展。
由于我國建立集體所有制的特殊國情，賦予農民更加充分的財產權利，就是要適應社會主義市場經濟發展的需要，探索集體所有制的有效實現形式，不斷深化農村產權制度改革，使農民對全部集體產權享有占有、使用、收益和處分的更充分的權能。我國農村集體資產包括集體土地等資源性資產、參與市場交易的經營性資產、用于社區公共服務的公益性資產三大類。對不同類型的資產，賦權的內容和重點也不一樣。必須針對實際情況，有針對性地賦權。
承包地的賦權
相對于宅基地、集體建設用地等其他資源性資產來說，目前國家對承包地的賦權是最多的。現行法律已賦予農民對承包地享有占有權、使用權、收益權以及流轉權等部分處分權。《土地承包法》還規定農民進城轉為非農業戶口要交回承包地。黨的十八屆三中全會《決定》提出賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。這項賦權政策正處在試點之中。國家對農民承包地的處分權的賦權內容已越來越多。當前在承包地賦權上，重點有三個方面：
一是要在法律上明確規定農民對承包地享有占有、使用、收益和處分的完整權能。賦權的著力點在于不斷擴展處分權能的具體內容，使農民享有對承包地的有償退出權和繼承權。要通過比較充分的賦權，使承包權具備比較完整的財產權利，具有準所有權的性質。
二是正確理解現有土地承包關系要保持穩定并長久不變的真實涵義。目前一些人在如何理解“長久不變”上有不同的觀點。從中央一直強調要穩定土地承包關系、承包期到期后要無條件延長的基本精神來看，實行土地承包期限長久不變，其政策含義應當是農戶在第二輪承包期到期后，其承包地無條件延期為“長久”，或者明確一個為期70年、99年等更長、更具體的期限。如果第二輪承包期到期后重新收回承包地再進行長久不變式的發包，這實質上破壞了穩定土地承包關系的基本原則。
三是在“三權分置”中謹防對承包權的損害。“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，具有重要的意義。但在政策實踐中，承包權可能面臨兩方面的壓力與夾擊，一方面是村干部借口堅持集體所有權而侵害農戶承包權，比如在第二輪承包期到期后收回承包地再重新進行發包；另一方面是地方政府與社會資本借口放活土地經營權而聯合損害農戶承包權。
宅基地的賦權
目前國家對宅基地的賦權明顯不足，對宅基地的認識明顯欠缺，對宅基地的立法明顯滯后。我們首先需要重新認識農村宅基地的多重功能和價值。鄉村是傳承和弘揚中華優秀傳統文化的主要載體，鄉村文明是中華文明的核心內容和主要標識。我國傳統的農村宅基地制度為支撐和繁榮鄉村文明起到了不可替代的特殊作用。現行的土地分類將宅基地簡單地劃歸為建設用地，這存在嚴重認識偏差和實踐問題。
在長期歷史發展進程中形成的農村宅基地，既具有建設用地的性質，也具有農用地的性質。農民在宅院內放置農具，堆放、儲藏糧食，這是延續農用地的基本功能；農民在宅院內種植蔬菜果樹，飼養雞鴨鵝、豬牛羊，這是發揮農用地生產養殖功能的生動體現。有的農戶還在宅院內從事農產品加工和傳統手工藝制作，有的發展農家樂，實現了一二三產業的融合發展。從現實情況來看，農村宅基地具有農業生產、居住生活、休閑服務、文化傳承、公共活動等多重功能，并不只是簡單的建設用地，也不是單一的居住功能。
自古以來，住宅都是農民一生一世最重要的財產。但現行的《物權法》只賦予農民對宅基地享有占有、使用兩項權利，這既嚴重脫離實際，又嚴重違背傳統，并從根本上限制了農民財產權利的實現。當城市的房價累漲不跌時，農村的住宅卻大量閑置不值錢，這是農村宅基地和住房財產制度嚴重扭曲和滯后的結果。在宅基地賦權上，必須進一步解放思想，改變計劃經濟體制中形成的嚴格控制農民產權的思想觀念，要從讓農民有更多的獲得感和幸福感出發，邁開改革大步伐。
一是修改《物權法》，賦予農民對宅基地占有、使用、收益和處分的完整權能，使農民對宅基地享有準所有權的充分權能，實現農村的房地產權分離到房地產權的一體化。
二是允許和鼓勵農民通過出租和經營住宅獲得合法收益。城郊地區的農民主要通過出租住房獲得租金收入，純農區農民可以通過發展民宿產業獲得經營性收入。國家可以制定相關稅法從農民經營住宅收益中獲得稅收，但也可減免稅收。
三是建立健全和規范農村房地產市場，農民的住宅可以通過市場轉讓交易，應當擴大農民住宅交易的市場半徑，建立城鄉統一的住宅市場，將農村住宅市場作為農村產權流轉交易市場的重要組成部分，促進城鄉要素平等交換。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位。農民轉讓住宅時，住房和宅基地一同轉讓，宅基地仍然保留集體所有制不變。國家要給農民住宅發放產權證書。當農民擁有合法的住宅產權時，其抵押、擔保權能就會自然順利地體現出來。
四是區別對待“一戶多宅”和有償使用宅基地。對于歷史上形成的“一戶多宅”要區別對待。在福利分配宅基地制度安排中，必須堅持一戶只能申請一處宅基地，除此之外，應當實行宅基地有償申請使用。隨著人口的變化，原來的一戶產生了多戶，新分戶的仍然可以申請一處宅基地。在沒有宅基地福利分配的情況下，一方面可以實行宅基地的有償使用，另一方面應當建立保障性住房制度，確保無房戶或家庭經濟困難戶住有所居。
集體經營性資產的賦權
十八屆三中全會《決定》提出，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。對集體資產股份的賦權，必須通過推進和深化農村集體產權制度改革才能實現。2015年5月，經中央深改組、國務院同意，全國確定29個縣（市、區）開展農村集體資產股份權能改革試點。
推進和深化農村集體產權制度改革，首先要明確界定集體經濟組織成員權。只有集體經濟組織的成員，才有資格享有集體資產的股份。其次要通過清產核資，將集體資產折股量化到人，明確股民的股權份額。再次，要明確收益分配方案，處理好積累與分配的關系，逐年分配股權收益，保障股民的收益分配權。
最后，要制定股權管理辦法。一般不設集體股，但因實際情況設有集體股的，其收益應當公開并接受股東的監督管理。股權可以在本集體經濟組織內部有償轉讓，也可以自愿無償贈與。經集體經濟組織同意批準，股權也可以轉讓給集體經濟組織以外的單位和個人。股權轉讓時，集體經濟組織有優先收購權。應當修改《繼承法》，在合法繼承的個人財產內容中增加股權繼承的條款。股權可以根據《繼承法》的法定繼承順序實行繼承。集體資產股份的抵押、擔保，要以股份的配股價值及其收益預期為依據。實現集體資產股份的抵押、擔保，還需要探索建立相應的配套機制，盡量降低抵押、擔保風險。
推進農村集體產權制度改革，要以建立農民股份合作制為基本方式，在改革進程中以及改革完成后，要組建新型集體經濟組織，建立法人治理結構，保障全體股東的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。民法典的編纂要賦予集體經濟組織以明確的法人地位。與集體產權制度改革相適應，應當配套推進村級政經分開試點探索，增強政府提供農村社區公共服務的責任與能力，相應減輕農村集體經濟組織承擔的社區公共服務負擔。
集體經營性建設用地不像承包地、宅基地那樣便于農民進行物理分割，因而只適應由集體經濟組織進行統籌利用，其入市利用的收益，應納入集體經營資產的收益賬戶進行統一管理與分配，讓農民公平享有集體建設用地入市后的收益分配權。十八屆三中全會《決定》明確在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
在集體經營性建設用地賦權上，關鍵是國家要賦予農民集體的土地發展權。一方面，要加快改革征地制度，縮小征地范圍。根據憲法規定，只有因公共利益的需要才能實行征地。同時，公益性征地也要給予公平合理的補償。其他經營性用地，一律不得使用國家征地權，用地單位只能通過與農民集體的市場談判，達成租賃集體土地的合約，國家從土地租賃市場中獲得稅收。
另一方面，農民集體在符合規劃和用途管制的前提下，可以根據市場發展的需要，自主實現集體經營性建設用地入市利用，發展壯大集體經濟，增加集體經濟收入。同時，農民通過股權分配，獲得股權收益。
護權與賦權同等重要
在對農民充分賦權的基礎上，必須依法保護農民正當合法的財產權利，護權與賦權同等重要。一段時期以來，有的地方非法實施暴力強征強拆，嚴重侵害農民的承包地、宅基地、住房等財產權利，激化了社會矛盾，破壞了黨群干群關系，損害了黨和政府的公信力。《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出，產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是社會主義基本經濟制度的必然要求。孟子說：“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。”財產權的有效保護和實現是經濟社會持續健康發展的基礎。加強產權保護，根本之策是全面推進依法治國。
在保護農民產權上，我們有許多工作要做。當前，要突出抓好以下幾項重點工作：
一是要堅決制止和消除一些地方的非法暴力強征強拆現象。一些地方發生的非法暴力強征強拆，實質上是嚴重侵犯農民財產權利的違法犯罪行為，不符合為人民服務的根本宗旨，違背了執政為民的根本要求，與全面依法治國相背離，應當嚴格追求責任人的法律責任。
二是要把保護農民產權作為解決“三農”問題的重要突破口和重要抓手。改革以來，我國農村和農民面貌都發生了歷史性的巨大變化，但“三農”問題仍然尖銳地存在，一個重要原因就是農民的產權保護嚴重滯后。各級黨委和政府應當把保護農民產權作為“三農”工作的重要內容，作為推進農業供給側結構性改革的重要任務，進行統籌部署安排。
三是大力加強農民產權保護的法治建設。《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》對產權保護提出了重要意見，具有里程碑式的意義。但該《意見》主要側重于對民營企業的產權保護。建議制定加強對農民產權保護的政策文件，加快編纂民法典，修改《物權法》《刑法》等法律，進一步明確對農民產權的法律保護，加大對侵犯農民產權違法犯罪現象的打擊力度，加快形成全社會重視農民產權保護的良好法治環境。
2016年12月24日
中國鄉村發現網轉自:《農村工作通訊》2017年第6期(發表時標題改為《深化農村產權制度改革：賦權與護權須并重》)
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