【摘要】要穩定基層干部隊伍，制度創新是關鍵。要將“基層歷練”作為干部隊伍建設的“蓄水池”。不論是領導干部還是普通干部，都應增加到基層任職和鍛煉時間，這既有利于干部成長，又為基層干部穩定發展提供巨大平臺。要建立基層干部能“上”能“下”制度機制，還要對基層干部進行“重獎嚴懲”考核辦法。
【關鍵詞】基層干部 穩定隊伍 制度創新
長期以來，坊間就有公務員是“鐵飯碗”，國家干部是“金飯碗”的說法。然而，近年來，開始出現一種“不作為”和辭職去官現象，這在基層干部中表現得比較突出。不少人將之歸因于反腐舉措，有人甚至從細枝末節上找原因。筆者認為，一些干部隊伍“不作為”和辭職確與黨和國家反腐力度加大有關，但這是次要的，最主要的原因還是缺乏制度創新。干部隊伍是一個全局性和結構性問題，必須緊緊抓住干部隊伍建設的主要矛盾，方能克服“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的偏向。
將“基層歷練”作為干部蓄水池
如果說，何處是干部隊伍的關鍵穴位，那就是基層干部。這不僅是因為基層干部人數眾多、條件艱苦、工作壓力大、待遇不高，還因為基層面臨著被忽略和優秀基層干部匱乏的瓶頸問題。可以說，基層干部穩定則國家干部穩定；基層干部地基不牢，就會地動山搖。
目前，國家也有相應的基層工作規定，如國家干部要到基層甚至村莊當“第一書記”，鼓勵大學畢業生作村官，等等。又如2014年，中共中央發文明確規定：“應當樹立注重基層的導向。”“擔任縣處級領導職務的，應當具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經歷。”①所有這些都是很好的制度安排，有助于干部培養及其成長，也確實緩解了基層干部缺乏的情況。不過，這些制度的最大問題是，許多下基層的干部不安心、鍍金意識濃、時間較短、普及率不高，尤其是沒有形成常態化和制度化機制，更未成為國家選人用人的絕對標準。這也是為什么每年下基層的國家干部人數和次數不少，但真正有效、得力、被點贊者并不多。
從領導干部角度來說，“兩年”的“基層工作經歷”時間太短，他怎能真正了解基層，更談不上與人民群眾同呼吸共命運，這也是現在不少領導干部用“兩年”的“基層工作經歷”為自己鍍金，就可獲得提升機會的重要原因。基于此，應增加被提拔領導干部在基層工作的時間，越是高層領導越要有多年基層鍛煉和磨礪的經歷。如能建立“基層工作經歷”時間與“干部晉升”直接掛鉤的制度，那么就可達到兩個目的：一是基層這塊“磨刀石”會讓領導干部快速成長起來，二是基層干部隊伍這個“蓄水池”會有更多的“蛟龍”生矣。
從普通干部角度來說，應建立所有干部都必須經較長時間基層鍛煉的制度，從而讓廣大干部能真正理解基層，也讓他們成為基層干部隊伍的生力軍。目前，對于普通干部的基層鍛煉主要是實習性的，時間也比較短，有的就是走馬觀花，甚至是完成任務和走過場，根本達不到鍛煉目的。普通干部雖不如領導干部那樣肩負重擔，但同樣需要了解基層和接受磨礪，一個年輕干部如能真正在基層工作三年以上，不管對于今后自己的工作，還是基層干部隊伍建設，都是相當重要和有益的。普通干部至少經歷三年基層鍛煉的制度安排，將從根本上改變包括基層干部在內的整個國家干部隊伍的水平，是一項利國利民的戰略性構想。
將“基層歷練”作為整個國家干部培養和發展的“不二法則”固定下來，至少有以下優點：一是真正重視和強調了基層，有助于基層干部的自豪感、榮譽感和積極性發揮。二是將基層變成國家優秀干部的“蓄水池”和培養基地，這既有利于基層干部人才穩定，也有助于國家干部人才成長。三是吸引更多年輕干部投身基層，可更好發揮其積極性和創造性。四是為更多有志于在基層創業的干部提供更大平臺。五是真正做到城市反哺鄉村，在城鄉干部的交流和融通中不斷提升鄉村干部能力水平。
早在2006年，習近平同志就指出：“打牢基層基礎，既是構建和諧社會的重要內容，也是有序推進和諧社會建設的重要保障，意義十分重大。”“夯實基層基礎，有利于形成強大的社會凝聚力，逐步筑牢穩定合理的社會結構。”②2014年，習近平在會見基層干部時又說：“鄉村處在貫徹執行黨的路線方針政策的末端，是我們黨執政大廈的地基，在座各位可以說是這個地基中的鋼筋，位子不高但責任很大。現在，農村發展和管理對基層干部素質和能力提出了更高要求，大家要多思考如何把基層干部當好。”③如果沿著這一思路，確立國家干部嚴格的“基層歷練”的制度規定，不愁基層干部隊伍不穩，更不用擔心國家干部缺乏和國家的長治久安。
建立基層“能上能下”制度機制
改革開放以后，尤其是近些年來，基層干部制度不斷得以完善和發展，但也有一些關鍵性問題需要解決。如許多干部“只能上”、“不能下”，即便是能“下”，也是很難實現的。這是因為，我們雖有相應的總體制度規定，但規定不夠具體，尤其缺乏可操作性、有效實施的細則。以村干部為例，《村委會組織法》明確規定可罷免不合格村干部，但由于任職周期較長、無具體細則、監督力度弱、執行力不夠等原因，真正被罷免者極為有限，哪怕是群眾再不滿意的村干部也得不到罷免。因此，要真正使基層干部隊伍保持穩定，必須建立“能上能下”的干部管理機制。
關于基層干部的“能上”問題應當注意：一是突破“界際”分別，將基層干部與國家干部作為一個整體和系統來統籌謀劃。以基層干部為例，由于各種限制和偏見，他們往往較難獲得更大的發展空間。村干部更是如此，因為村干部不是國家干部，升遷機會很少，這就限制了其工作積極性和創造性。其實，國家在用人方面應打破區間、界限等阻隔，只要表現突出和優秀，哪怕是村干部也可得到提升，進入國家干部行列，而一些大有作為的鄉鎮干部更要委以重任。從目前情況看，雖然也有一些地方規定優秀村干部可成為鄉鎮干部，但這樣的例子并不多見，更沒在全國進行推廣。
二是突破刻板的基層干部提拔時間規定。現在的基層干部要一步一步升上去，那是很難升到高位和擔任要職的。其實，對于優秀基層干部尤其是縣委書記，可以進行大膽試點，讓他們擔任更重要職務。因為有豐富基層實踐經驗的干部，遠比那些身在高位卻尸位素餐的“不作為”干部，來得重要和可靠。應大膽提拔德、廉、能、勤、績均優的基層干部，必要時可超常規任用。還有，應注重從聲譽好的普通黨員甚至普通群眾中選拔干部。
三是克服基層干部“唯上”才能“上”的局限。官員腐敗的一個重要原因是基層干部任用制度的漏洞，即只要能得到上級認可，群眾滿不滿意無所謂，因此不少地方任用干部時，民意只是走過場。這就是習近平總書記所說的讓有的干部“帶病上崗”。基層干部任用雖然要有上級組織的推薦和考察，但一定要將“民意”作為真正重要的因子，因為人民群眾最了解基層干部。否則就會形成這樣的局面：不該“上”的人得到升遷，應該升遷的卻“上”不去。久而久之，干部用人信譽盡失，干部穩定也就無從談起。
關于基層干部的“能下”問題，也要確立這樣的改革目標：一是貪腐干部必須“下”，并且保持“老虎”、“蒼蠅”一起打的決心、恒心和常心，讓反腐永遠在路上。只有這樣，干部隊伍才能不斷純潔，才會真正穩定。
二是將“不作為”的干部淘汰出局。所謂“不作為”，主要是指“不敢為”、“不愿為”、“不會為”、“不想為”，其具體表現為怕事、懶政、平庸、為私幾個方面。以往，對“胡作非為”的違法亂紀者是有相關的懲處措施的，但對“不作為”干部卻無相關的法律規定。因此，應針對“不作為”基層干部制定科學有效的法律法規，真正起到使其“能下”的懲治規范作用。浙江省一些地區探索的基層干部“底線管理”經驗值得思考和借鑒。如浙江臺州玉環縣清港鎮2014年出臺《農村黨員干部底線管理制度》，對農村黨員干部容易違反的行為施行“底線管理”，它們是黨紀國法底線、財務底線、工程底線、工作底線、品德底線及配合中心工作底線6大類，共分為25小項。制度規定，凡違反底線的干部，違者必糾。其具體方式有：責令公開道歉、誡勉談話、通報批評、立案處理等。④
三是讓沒有創新性的基層干部“能下”。與“不作為”的基層干部相比，無創新性的基層干部不一定不作為，有的甚至將動靜鬧得很大；與貪官相比，無創新性的基層干部也可能清廉自律、勤政愛民，但就是缺乏創新能力，工作平庸無效。對此，也應制定相應的規則，令其“能下”，將其崗位讓給那些創新有為的基層干部。
當然，制度機制的規定是一回事，對之加強監管與實施是另一回事。事實上，我國在許多方面并不缺乏制度建設，問題關鍵是，如何將“能下”的制度機制落到實處，這就要求監管到位、實施有方、從嚴治理。
推行“重獎嚴懲”基層考核辦法
基層干部干事激情不足，與其工資待遇較低直接相關。一些偏僻地區的基層干部每月只有大約2000元工資，這直接影響其工作積極性、日常生活開銷，甚至是人格尊嚴。然而，從國家財政來說，全國基層干部隊伍數量龐大，要想將其工資待遇大幅提升，既不切實又不可能。因此，如何在現有矛盾中，找到能提高基層干部待遇的途徑，是擺在我們面前的重要課題。我們認為，有以下方面值得考慮。
首先，從資金上說，或可在基層干部工資外，加大投入獎勵資金，以鼓勵基層優秀干部；或可在基層干部現有工資不增量情況下，保留其基本工資，其他部分拿出來作為獎懲資金使用；或可結合各地經濟實況，由政府、企業補貼和贊助，以作為優秀基層干部獎勵資金。總之，應打破現有基層干部工資較為平均（至少在同一層級比較接近）這一狀況，讓優秀干部和平庸干部的待遇真正拉開距離。
其次，建立考核、評估、監管等一系列制度機制，尤其是讓人民群眾成為衡量基層干部優劣的試金石，并以此作為獎懲標準和方案。如安徽青陽縣實行“三查三述三評”，即“查作風”、“查效能”、“查廉潔”；向“紀委”、“服務對象”、“單位職工”述職、述廉、述效；“群眾評議服務”、“社會評選先進”、“機關評定位次”。這種方法雖有些簡略，但可作為推進基層干部“獎懲”制度制定的參考，以做到公平、合理、有效，確保基層干部在“干”與“不干”上真的不一樣。其實，這也是在基層限制“腐敗干部”、減少“平庸干部”、淘汰“不作為干部”的良策。
再次，在加大物質獎勵的同時，重視精神與其他獎勵。以“全國百名優秀縣委書記”評選活動為例，這是一種莫大的榮譽，它對廣大基層干部的激勵作用難以估價。今后，還應舉辦優秀鄉鎮、村干部的評選活動，舉辦優秀基層婦女干部、志愿扎根基層干部等評選活動，以推動基層干部隊伍全面均衡發展。還有，應多給一些基層干部，尤其是偏遠基層干部外出培訓、學習與交流的機會。某種程度上說，這也是一種莫大的鼓舞和更重要的“獎勵”。
總之，要創新形成更加科學有序的基層干部管理制度，就要從基層實際出發、獎能罰懶，獎優汰劣。如此，基層干部隊伍就會變得更加純潔、優化、高效和穩定，才能不辜負我們這個偉大時代。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員）
【注釋】
①《黨政領導干部選拔任用工作條例》（修訂稿），《人民日報》，2014年1月16日。
②習近平：《加強基層基礎工作，夯實社會和諧之基》，《求是》，2006年第21期。
③《習近平總書記在河北、蘭考兩地調研指導黨的群眾路線教育實踐活動報道集》，北京：人民出版社，2014年，第16頁。
④詹曉霞、謝肖燕：《六條底線管理農村黨員干部》，《臺州日報》，2015年11月27日。
中國鄉村發現網轉自：人民論壇 2017-03-27
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