剛才聽了各位老師和各位專家的發(fā)言，我覺得挺受啟發(fā)的。這些年來，我主要致力于金融發(fā)展與創(chuàng)新方面的研究，特別是在農(nóng)村金融方面。回顧21世紀(jì)的事關(guān)三農(nóng)的14個(gè)“一號(hào)文件”是從2004年開始的。而新一輪的農(nóng)村金融體制改革又是從2003年開始的。在農(nóng)村金融改革與“一號(hào)文件”之間有一個(gè)契合度，“一號(hào)文件”在多大的程度上體現(xiàn)了農(nóng)村金融改革的愿景與預(yù)期？
由于“一號(hào)文件”是問題導(dǎo)向和對(duì)策導(dǎo)向的。所以我就在想，農(nóng)村金融體制改革，在這個(gè)文件里面是怎么得到體現(xiàn)的呢？我梳理了一下14個(gè)“一號(hào)文件”的內(nèi)容。我發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村金融體系的演變，其實(shí)遵循了政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的路徑。這種強(qiáng)制性制度變遷體現(xiàn)在14年的農(nóng)村金融體系中的農(nóng)村信用社股份制改革、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的誕生、金融服務(wù)以及金融產(chǎn)品的創(chuàng)新等方面。農(nóng)村金融體系的發(fā)展與改革創(chuàng)新無不是深深的烙上了政府的痕跡。從制度變遷的角度來說，我國(guó)農(nóng)村金融體系的變革存在政府的目標(biāo)導(dǎo)向。例如2004年的中央“一號(hào)文件”提出：“要加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制的制度”，將提高農(nóng)村金融體系對(duì)三農(nóng)的服務(wù)效率作為其制度變遷的目標(biāo)。到了2017年的時(shí)候，中央一號(hào)文件中提出來的依然將“加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，確保三農(nóng)貸款投放持續(xù)增長(zhǎng)”作為其改革創(chuàng)新的目標(biāo)。那就是說，十四年來，農(nóng)村金融體系改革一直將“農(nóng)村金融剩余投放三農(nóng)，預(yù)防農(nóng)村資金外流”為改革創(chuàng)新的目標(biāo)。
從這十四個(gè)中央一號(hào)文件中可以看出，我國(guó)農(nóng)村金融體系的演變，它有一個(gè)什么內(nèi)在的規(guī)律呢？從文件的文字表述中，我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于農(nóng)村金融體系的發(fā)展方式，我們更多的是基于人們的主觀設(shè)計(jì)，而不是基于市場(chǎng)的內(nèi)生演化。我們更多地是基于政府的目標(biāo)追求，而忽視了制度的需求與供給之間的沖突。2003年我國(guó)農(nóng)村金融體制改革始于農(nóng)村信用社。而我國(guó)的農(nóng)村信用社，從一開始，它在設(shè)計(jì)的時(shí)候，就不是基于真正意義上的合作制。在農(nóng)民看來，農(nóng)村信用合作社的信貸模式，與銀行里面的貸款方式?jīng)]有什么區(qū)別。它要看你的抵押，你能不能提供相應(yīng)的抵押物品；它不是看你在社區(qū)里面所形成的信用聲譽(yù)，不是看你在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中能夠產(chǎn)生多少收入，你能夠提供多少的未來現(xiàn)金流，它不是看這些東西的。這樣一來，農(nóng)村信用合作社的信息優(yōu)勢(shì)在信貸時(shí)就難以發(fā)揮，農(nóng)村金融體系的效率就難以提高。我們的信用社跟西方本來意義上的信用社，特別跟德國(guó)的信用社相比，事實(shí)上是不一樣的。跟我們理論上所講的信用社也是不一樣的。事實(shí)上，我們的信用社系統(tǒng)是政府獲取金融剩余的工具，在這一點(diǎn)上與國(guó)有銀行并沒有本質(zhì)的區(qū)別。
在2003年進(jìn)行農(nóng)村金融體制改革，特別是信用社改革的時(shí)候，我們的兩難問題是：第一，把這個(gè)信用社改成真正意義上的信用社？還是把這個(gè)信用社改成商業(yè)銀行？。在這個(gè)事關(guān)農(nóng)村信用社改革方向的問題上面，后來我們基本上選擇了對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行銀行化改造的改革方案。就是說，先是提高它的自生能力，讓它能夠盈利賺錢。如何提高農(nóng)村信用社的自生能力？當(dāng)時(shí)農(nóng)村信用社在經(jīng)營(yíng)方面面臨兩個(gè)問題：第一個(gè)是“內(nèi)部人控制”；第二個(gè)是不良債務(wù)非常嚴(yán)重。解決內(nèi)部人控制的關(guān)鍵是對(duì)信用社實(shí)施股份制改造，具體表現(xiàn)為增資擴(kuò)股，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，從而解決農(nóng)村信用社的股權(quán)分散這個(gè)普遍的問題。連續(xù)三年，中央一號(hào)文件中對(duì)農(nóng)村信用社的股份化改造提出了指導(dǎo)性建議。在化解農(nóng)信社的債務(wù)方面，人民銀行發(fā)行了專項(xiàng)票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按照適當(dāng)利率分年付息。此外，還對(duì)農(nóng)信社提供了保值補(bǔ)貼政策與稅收減免政策，從政策層面確保了農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)得以大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)村信用社的收益得以大幅度提高。通過股份制改造、負(fù)債對(duì)沖以后，農(nóng)村信用社在一段時(shí)間內(nèi)，成為涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)里面效益最好的金融組織。農(nóng)村信用社的職工待遇比農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要高。
農(nóng)信社效率提高之后，中央一號(hào)文件中要求農(nóng)信社服務(wù)三農(nóng)的政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)？通過調(diào)查研究，我們就發(fā)現(xiàn)，通過差不多13年的改革創(chuàng)新，我們把名義上的信用社改成了實(shí)質(zhì)上的農(nóng)村商業(yè)銀行以后，結(jié)果怎么樣呢？結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村信用社給農(nóng)民貸款的意愿下降了，而不是提高了。原因是什么？對(duì)這個(gè)問題的探索也體現(xiàn)在“一號(hào)文件”里面。認(rèn)為農(nóng)村資金外流的關(guān)鍵在于農(nóng)民的融資能力不夠。我們農(nóng)民的融資能力不夠，怎么才能提高農(nóng)民的融資能力呢？按照銀行放貸的邏輯就是說，你要提高他的融資能力，那就是要讓農(nóng)戶有可資抵押的東西。從而將金融改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何讓農(nóng)民有更多的東西來抵押等制度創(chuàng)新方面。于是出現(xiàn)了農(nóng)民的住房、農(nóng)民的承包地等資產(chǎn)的抵押賦權(quán)方面的理論研討與實(shí)踐探索。
隨著規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)過來的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押又成為了一個(gè)政策難題。總之，從一號(hào)文件的邏輯上來看，農(nóng)村金融改革創(chuàng)新是沿著賦權(quán)農(nóng)民資產(chǎn)抵押權(quán)的方式在演進(jìn)。
通過將農(nóng)民所擁有的這些資產(chǎn)權(quán)利制度化以后，讓他具有抵押功能，讓農(nóng)戶，或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者融資能力提高，這個(gè)思路是基于銀行信貸技術(shù)的思路，而不是基于農(nóng)村信息優(yōu)勢(shì)整合的改革思路。由于資本的逐利性，由于農(nóng)信社戰(zhàn)略投資者的追求利益最大的目標(biāo)訴求，面對(duì)著盈利能力低下而貸款成本高昂的農(nóng)戶，農(nóng)信社放貸脫農(nóng)的趨勢(shì)會(huì)越演越烈。
此外當(dāng)時(shí)以扶持三農(nóng)為目標(biāo)，建立起來的郵政儲(chǔ)蓄銀行，事實(shí)上后來也是越來越多地將錢投到了城市項(xiàng)目里面去了。村鎮(zhèn)銀行，更加沒有使農(nóng)村資金實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)匮h(huán)，提高農(nóng)村區(qū)域中經(jīng)營(yíng)主體的融資能力。由此可見，從服務(wù)三農(nóng)的改革初心來看，農(nóng)村金融體現(xiàn)改革沒有達(dá)到原來的預(yù)期，制度設(shè)計(jì)與操作結(jié)果出現(xiàn)了較大的差異。這個(gè)差異怎么解決？這可能是未來中央相關(guān)文件應(yīng)該予以關(guān)注的問題。
（作者系長(zhǎng)沙理工大學(xué)教授，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號(hào)文件回顧與展望”研討會(huì)上的發(fā)言，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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