——“重慶地票”是增加掛鉤制度的成功實踐
重慶地票制度的實施原理與城鄉建設用地增減掛鉤制度是基本一致的，都是以農村低效用地的集約利用為對象，以城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤為手段，達到城鄉生產要素平等交換和城鄉統籌發展的目標。因此，重慶地票制度實質就是以增減掛鉤政策為依據，實施的城鄉建設用地增減掛鉤的模式之一。
一、對重慶地票與增減掛鉤的比較分析
增減掛鉤制度是根據2004年國務院國發28號文件關于“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的規定實施的。這項政策為城鄉生產要素平等交換，城鄉建設用地資源優化配置開辟了道路。國土資源部根據28號文件精神出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，從2005年起，組織開展了增減掛鉤試點工作。采取設定農村整理拆舊和建新項目區進行管理，確定項目規模，配置周轉用地指標(用后收回)，整理的建設用地在優先保證農村居住和生產用地之后，多余的建設用地指標流轉到城鎮用于建設項目的新增用地與占補平衡指標。增減掛鉤制度實現了拆舊面積大于建新面積，復墾耕地面積大于占用耕地面積的效果。2012年，為控制增減掛鉤的規模，國土部將增減掛鉤指標納入土地利用計劃進行管理。
總體來看，增減掛鉤制度的實施，給農村的改革發展和城鎮建設發展創造了條件，推動了城鄉統籌發展。據統計，到2015年，全國29個省份(不含新疆和西藏)共下達增減掛鉤指標763.22萬畝，各地實際批準使用增減掛鉤指標640.75萬畝，其中88.72%已完成和正在進行項目實施。粗略統計，在實施的項目中，拆舊面積459.46萬畝；建新面積369.58萬畝，占掛鉤項目面積48%；用于城鎮的建設用地指標292.88萬畝，占掛鉤項目面積的39%；占用耕地287.52萬畝，復墾補償耕地379.97萬畝，增加耕地92萬畝，占掛鉤項目面積13%。增減掛鉤制度加強了耕地保護，促進了新農村建設發展，帶動了農村的綜合改革，達到了節約集約用地的目標。
但制度的實施也存在一些需要研究和完善的問題:一是目前的增減掛鉤制度是政府主導為主，中央和省級政府控制為主體，發揮市場的調控作用不足；二是推進中由于整村推進，農村大拆大建引發的農村歷史風貌和文化傳統保留難度較大；三是現行的模式對沒有條件進行規模化推進項目的農村地區的閑置和低效建設用地發揮作用較難。
重慶地票制度是2008年開始起步，是根據增減掛鉤政策，結合重慶實際為解決城鄉建設用地雙增長問題，完善農民土地財產權實現方式，促進統籌城鄉發展的要求而設計的。重慶人多地少，山地、丘陵占90%以上。重慶地票制度是以零星分散的農村廢棄、閑置的宅基地和低效建設用地為整理的對象，采取政府搭建平臺，以市場化的方式進行運作。重慶地票制度具體做法是，把農村閑置、廢棄的宅基地、建設用地復墾為耕地，復墾驗收合格后，形成的建設用地指標，少部分用于農村自身發展、重點是新建宅基地使用，絕大部分經市國土主管部門確認，轉化為建設用地指標，通過重慶農村土地交易所，形成地票，以市場化方式公開交易。地票具有新增建設用地指標和耕地占補平衡指標的性質，依據國家土地利用總體規劃和年度計劃的控制，目前主要用于城鎮建設用地范圍內經營性建設用地項目。
2009年1月，國務院發布《關于推進重慶統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發[2009]3號文），明確：“設立重慶農村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易實驗（地票交易），逐步建立城鄉統一的建設用地市場，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，率先探索完善配套政策法規”。據此，2015年重慶市人民政府發布《重慶地票管理辦法》。重慶地票制度是我國土地管理制度改革中，經中央授權，由地方法規規范的成功的改革實踐。
總體看來，重慶地票制度在重慶社會經濟發展中發揮了巨大的作用，盤活了農村閑置、廢棄的建設用地資產，優化了城鄉建設用地配置與布局，強化了耕地保護，實現了城鄉生產要素的平等交換，促進了城鄉統籌發展。據統計，重慶截至2016年底，累計進行地票交易19.95萬畝，畝均成交價近20萬元，成交總價396.02億元；截至2016年底，全市累計交易使用13.39萬畝地票，占地票交易總量的67.12%，建設項目實際占用耕地8.4萬畝，實現了耕地的先補后占，多補少占。重慶地票作為有價證券，同時具有抵押融資的功能。在地票價款收益中，除3-4萬元/畝土地復墾費用外，其余部分85%補償給農戶，15%補償給農民集體。為促進農民進城落戶，重慶配合地票制度，在戶籍、社保、住房、就業等方面，對進城農民實施配套政策優惠，實現農民自愿復墾，收益歸農，地權隨人，長遠生計有保障的目標。重慶地票制度，切實賦予了農民土地權利權能和財產權益，使放棄宅基地使用權功能的農民得到了平等的價值補償，是城鄉建設用地增減掛鉤的一種有效實施模式。
制度實施也存在一些需要研究和完善的問題: 一是如何與宅基地管理制度相協調。地票制度實現了農民宅基地的用益物權，但另一方面，存在宅基地“無償配給，有償退出”可能會刺激農民申請、占有宅基地的主張，要研究如何與宅基地制度改革相協調問題。二是地票生產規模如何有效控制問題。地票的生產和交易具有一定的周期性，而對已退出并實施復墾原宅基地的農民，只有實現了地票交易之后，交易機構才有條件全額兌付地票交易價款。長遠看地票供給和需求是平衡的，但由于農民申請退出宅基地積極性較高，在一定時間，也會產生交易置后，這可能產生支付的空間；三是地票交易規模受限于用地條件制約。現行地票制度產生的地票指標，只用于經營性建設用地項目，由于工業用地成本受限無法采用地票形成的用地指標，一定意義上影響了地票交易的空間。
現行增減掛鉤制度和重慶地票制度，都是在新型城鎮化發展中，優化城鄉土地資源配置，推動土地節約集約利用，促進城鄉統籌發展的好制度。二者有共同特點，也各有不同特點，這里可做簡要的比較:
二者的共同性包括:第一、都尚缺少必要的法律依據，只是依據政策規定進行實施；第二、都是以盤活農村的低效閑置建設用地、宅基地為對象；第三、都實現增加了耕地數量，提高耕地質量的效果；第四、都盤活了農村土地財產，實現了農民土地權益，增加了農民土地財產性收入；第五、都實現了形成的多余建設用地指標可直接流轉，作為城鎮土地利用計劃的新增建設用地指標和耕地占補平衡指標使用，推動了城鄉統籌發展。
二者的不同性包括:第一、增減掛鉤基本是成規模推進，以推動新農村建設為手段，通過對農村建設用地的整理開發，大拆大建，整村推進開展。重慶地票是以整理零星分散的低效、閑置宅基地為主要的對象，一般不進行村莊土地的大規模整理，不需要整村推進；第二、增減掛鉤設定以拆舊、建新為主要形式的項目區，并根據項目的規模配置周轉建設用地指標（用后收回）；重慶地票不設定項目區，一般只拆除建設用地的建筑和設施并直接將其建設用地復墾為耕地；第三、增減掛鉤中被整理土地主體原地動遷，改善居住條件和環境，一般不涉及身份、戶籍的改變。重慶地票的整理復墾土地主體，除屬于一戶多宅放棄宅基地的以外，一般不進行原地動遷，直接放棄宅基地使用權，通過在城鎮就業和戶籍的改變，進城或異地落戶；第四、增減掛鉤對被整理土地、拆舊住房和設施的農民，以置換集中居住的新型住房、實現其生活環境和居住條件的改善，為主要補償方式。重慶地票對拆除住房、設施的農民，以宅基地復墾形成的建設用地指標交易所得的貨幣，為主要補償方式；第五、增減掛鉤項目計劃指標納入國土資源部年度土地利用計劃，形成的結果直接進入全國國土資源管理“一張圖”，實現“上圖入庫、在線監管”。重慶地票只列入省級土地利用年度計劃，每年年底將結果與國家國土資源監管系統對接。
比較來看，二者都是實現了農村低效建設用地復墾開發、集約高效利用，以及農村建設用地減少和城鎮建設用地增加的結果，但運行和操作的條件和方式卻有所不同，其效果是一致的。
增減掛鉤和重慶地票的運行，沒有改變農民土地的所有權和使用權，僅是對土地用途和功能的調整、宅基地上房屋所有權的改變。增減掛鉤是通過置換方式農民部分放棄宅基地大部分建設用地功能和原房屋所有權，獲得新建房屋所有權和部分建設用地使用權以及居住條件的改變；重慶地票是農民全部放棄宅基地的建設用地功能和宅基地上房屋所有權，獲得相等價值的貨幣補償。增減掛鉤和重慶地票實施過程，實質上是農民土地和房屋的權利權能以及財產權的實現過程，是土地使用用途（功能）的交易，是城鄉建設用地統一市場的運行模式之一。
二、改革和完善增減掛鉤制度，推廣重慶地票制度
隨著我國工業化和城鎮化快速推進，大量農村人口向城鎮轉移，到2015年我國城鎮常住人口到達7.7億人，人口城鎮化率提升到56.1%。但是，農村建設用地和宅基地并沒有因人口向城市轉移而減少。大量農村居民點空心化，部分宅基地、建設用地閑置浪費、低效利用，據估算總計有300萬公頃上下。農村閑置、低效的建設用地和宅基地的開發遇到空間布局和政策約束的限制。一是大量閑置浪費、低效利用的農村宅基地、建設用地零散分布，有些遠離大中城市；二是以土地為主體的城鄉生產要素不能平等流動和交換，農民土地的財產權不能實現，無法將農村的財產轉移到城市，進城落戶農民不會放棄農村的土地使用權；三是農村建設用地進入市場流轉受到法律和政策的約束，需要進行綜合配套改革和制度創新。
我國當前和今后城鎮化快速發展的過程中，農村建設用地減少與城鎮建設用地的增加，是一個自然發展的漸進過程，是歷史發展的趨勢。增減掛鉤和重慶地票等制度適應了解決城鄉建設用優化配置，推動城鄉統籌發展的客觀要求。因此，在解決城鄉建設用地優化配置方面，應當總結和整合包括現行增減掛鉤、重慶地票以及各地在這方面的創新思路和改革探索、實踐中的成功經驗和做法，堅持因地制宜的方針，進一步完善和拓展增減掛鉤制度，適度推廣重慶地票制度。
實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，從而建立城鄉統一的建設用地市場，必須建立在土地利用規劃、計劃管理方式改革的基礎上。
第一、釋放用地空間。根據發展需要加快逐年縮小新增建設用地計劃指標的規模，在土地利用計劃中為增減掛鉤和地票等制度實施產生的農村騰退的建設用地指標釋放空間，應當對經營性用地、倉促等綜合性用地、文化產業用地和有條件的工業用地項目，規定不再安排或限制使用新增建設用地計劃指標，只能使用增減掛鉤形成的建設用地指標；
第二、管理權適度下放。中央在控制規模和總量，加強監控管理的基礎上，主要由省級政府根據本地城鄉發展的條件和需要，具體調控安排中央分配地方的增減掛鉤指標的配置方案，實行向中央報備制度。
第三、實施方式應當因地制宜。根據農村建設用地的賦存狀況和地形條件，分不同類別地區設定多種增減掛鉤方式，主要省級政府選擇在所轄區域適合的方式進行。可以選擇整村推進，也可以選擇重慶地票模式，也可以選擇只拆不建，政府集中使用指標方式等等。應當逐步減少政府主導設定拆舊、建新區方式的運動式的增減掛鉤方式。現行的增減掛鉤方式適應了過去城鄉統籌發展的要求，模式比較特定，但在一定程度上也收窄或限制了增減掛鉤政策實施的空間；
第四、構建增減掛鉤指標市場化交易體系。在構建城鄉統一建設用地市場的條件下，對增減掛鉤運行，進一步強化總量控制，嚴格實施標準，加強監督管理的同時，建立起增減掛鉤指標或地票的市場化運行體系，由省級政府規定限制指標流通的區域范圍。具備條件的省級政府之間形成雙邊合作的，在經過中央同意后也應當允許指標按一定比例跨省流動。
總之城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤制度，應當建立起政府引導，宏觀調控，因地制宜，市場運作，農民自愿，人地掛鉤，城鄉統籌的運行體系。2015年兩辦印發《深化農村改革綜合性實施方案》（中辦發【2015】49號文）已明確提出完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤、地票改革探索的要求，這方面的改革，需要土地管理和其他相關領域的配套改革和對現行制度必要的調整，必定會沖擊長期以來形成的管理方式和管理習慣，改變已形成的管理慣性思維方式，但只要符合改革發展的趨勢，符合法律行政法規的基本原則和規定，是值得積極探索和嘗試的。
三、建議
1、制定《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》已列入國土資源部2017年立法計劃，建議在對增減掛鉤和重慶地票以及各地相關改革探索實施效果進行調研、綜合評估的基礎上，跳出現行增減掛鉤的實施模式，構建與城鄉統一建設用地市場體系相協調的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的新型制度模式。
2、城鄉建設用地增減掛鉤制度，不涉及土地所有權和使用權關系的改變，僅僅是土地用途管制過程中對土地用途和功能的調整和轉移，是土地用途功能價值的交易，也是農民土地權利權能與土地財產權的實現形式。建議在《土地管理法》修改中，明確城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的法律規定，為推進制度實施提供法律依據。
作者系國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部主任、研究員，國土資源部政策法規司原司長。
中國鄉村發現網轉自：生活多彩樂在其中 微信公眾號
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