——“重慶地票”是增加掛鉤制度的成功實踐
重慶地票制度的實施原理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度是基本一致的，都是以農(nóng)村低效用地的集約利用為對象，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤為手段，達到城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標。因此，重慶地票制度實質(zhì)就是以增減掛鉤政策為依據(jù)，實施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的模式之一。
一、對重慶地票與增減掛鉤的比較分析
增減掛鉤制度是根據(jù)2004年國務(wù)院國發(fā)28號文件關(guān)于“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的規(guī)定實施的。這項政策為城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換，城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源優(yōu)化配置開辟了道路。國土資源部根據(jù)28號文件精神出臺了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，從2005年起，組織開展了增減掛鉤試點工作。采取設(shè)定農(nóng)村整理拆舊和建新項目區(qū)進行管理，確定項目規(guī)模，配置周轉(zhuǎn)用地指標(用后收回)，整理的建設(shè)用地在優(yōu)先保證農(nóng)村居住和生產(chǎn)用地之后，多余的建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)用于建設(shè)項目的新增用地與占補平衡指標。增減掛鉤制度實現(xiàn)了拆舊面積大于建新面積，復(fù)墾耕地面積大于占用耕地面積的效果。2012年，為控制增減掛鉤的規(guī)模，國土部將增減掛鉤指標納入土地利用計劃進行管理。
總體來看，增減掛鉤制度的實施，給農(nóng)村的改革發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展創(chuàng)造了條件，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，到2015年，全國29個省份(不含新疆和西藏)共下達增減掛鉤指標763.22萬畝，各地實際批準使用增減掛鉤指標640.75萬畝，其中88.72%已完成和正在進行項目實施。粗略統(tǒng)計，在實施的項目中，拆舊面積459.46萬畝；建新面積369.58萬畝，占掛鉤項目面積48%；用于城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標292.88萬畝，占掛鉤項目面積的39%；占用耕地287.52萬畝，復(fù)墾補償耕地379.97萬畝，增加耕地92萬畝，占掛鉤項目面積13%。增減掛鉤制度加強了耕地保護，促進了新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，帶動了農(nóng)村的綜合改革，達到了節(jié)約集約用地的目標。
但制度的實施也存在一些需要研究和完善的問題:一是目前的增減掛鉤制度是政府主導(dǎo)為主，中央和省級政府控制為主體，發(fā)揮市場的調(diào)控作用不足；二是推進中由于整村推進，農(nóng)村大拆大建引發(fā)的農(nóng)村歷史風(fēng)貌和文化傳統(tǒng)保留難度較大；三是現(xiàn)行的模式對沒有條件進行規(guī)模化推進項目的農(nóng)村地區(qū)的閑置和低效建設(shè)用地發(fā)揮作用較難。
重慶地票制度是2008年開始起步，是根據(jù)增減掛鉤政策，結(jié)合重慶實際為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長問題，完善農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式，促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求而設(shè)計的。重慶人多地少，山地、丘陵占90%以上。重慶地票制度是以零星分散的農(nóng)村廢棄、閑置的宅基地和低效建設(shè)用地為整理的對象，采取政府搭建平臺，以市場化的方式進行運作。重慶地票制度具體做法是，把農(nóng)村閑置、廢棄的宅基地、建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾驗收合格后，形成的建設(shè)用地指標，少部分用于農(nóng)村自身發(fā)展、重點是新建宅基地使用，絕大部分經(jīng)市國土主管部門確認，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標，通過重慶農(nóng)村土地交易所，形成地票，以市場化方式公開交易。地票具有新增建設(shè)用地指標和耕地占補平衡指標的性質(zhì)，依據(jù)國家土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的控制，目前主要用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)經(jīng)營性建設(shè)用地項目。
2009年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]3號文），明確：“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易實驗（地票交易），逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)”。據(jù)此，2015年重慶市人民政府發(fā)布《重慶地票管理辦法》。重慶地票制度是我國土地管理制度改革中，經(jīng)中央授權(quán)，由地方法規(guī)規(guī)范的成功的改革實踐。
總體看來，重慶地票制度在重慶社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，盤活了農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地資產(chǎn)，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置與布局，強化了耕地保護，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等交換，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，重慶截至2016年底，累計進行地票交易19.95萬畝，畝均成交價近20萬元，成交總價396.02億元；截至2016年底，全市累計交易使用13.39萬畝地票，占地票交易總量的67.12%，建設(shè)項目實際占用耕地8.4萬畝，實現(xiàn)了耕地的先補后占，多補少占。重慶地票作為有價證券，同時具有抵押融資的功能。在地票價款收益中，除3-4萬元/畝土地復(fù)墾費用外，其余部分85%補償給農(nóng)戶，15%補償給農(nóng)民集體。為促進農(nóng)民進城落戶，重慶配合地票制度，在戶籍、社保、住房、就業(yè)等方面，對進城農(nóng)民實施配套政策優(yōu)惠，實現(xiàn)農(nóng)民自愿復(fù)墾，收益歸農(nóng)，地權(quán)隨人，長遠生計有保障的目標。重慶地票制度，切實賦予了農(nóng)民土地權(quán)利權(quán)能和財產(chǎn)權(quán)益，使放棄宅基地使用權(quán)功能的農(nóng)民得到了平等的價值補償，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的一種有效實施模式。
制度實施也存在一些需要研究和完善的問題: 一是如何與宅基地管理制度相協(xié)調(diào)。地票制度實現(xiàn)了農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，但另一方面，存在宅基地“無償配給，有償退出”可能會刺激農(nóng)民申請、占有宅基地的主張，要研究如何與宅基地制度改革相協(xié)調(diào)問題。二是地票生產(chǎn)規(guī)模如何有效控制問題。地票的生產(chǎn)和交易具有一定的周期性，而對已退出并實施復(fù)墾原宅基地的農(nóng)民，只有實現(xiàn)了地票交易之后，交易機構(gòu)才有條件全額兌付地票交易價款。長遠看地票供給和需求是平衡的，但由于農(nóng)民申請退出宅基地積極性較高，在一定時間，也會產(chǎn)生交易置后，這可能產(chǎn)生支付的空間；三是地票交易規(guī)模受限于用地條件制約。現(xiàn)行地票制度產(chǎn)生的地票指標，只用于經(jīng)營性建設(shè)用地項目，由于工業(yè)用地成本受限無法采用地票形成的用地指標，一定意義上影響了地票交易的空間。
現(xiàn)行增減掛鉤制度和重慶地票制度，都是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，推動土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的好制度。二者有共同特點，也各有不同特點，這里可做簡要的比較:
二者的共同性包括:第一、都尚缺少必要的法律依據(jù)，只是依據(jù)政策規(guī)定進行實施；第二、都是以盤活農(nóng)村的低效閑置建設(shè)用地、宅基地為對象；第三、都實現(xiàn)增加了耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量的效果；第四、都盤活了農(nóng)村土地財產(chǎn)，實現(xiàn)了農(nóng)民土地權(quán)益，增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入；第五、都實現(xiàn)了形成的多余建設(shè)用地指標可直接流轉(zhuǎn)，作為城鎮(zhèn)土地利用計劃的新增建設(shè)用地指標和耕地占補平衡指標使用，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
二者的不同性包括:第一、增減掛鉤基本是成規(guī)模推進，以推動新農(nóng)村建設(shè)為手段，通過對農(nóng)村建設(shè)用地的整理開發(fā)，大拆大建，整村推進開展。重慶地票是以整理零星分散的低效、閑置宅基地為主要的對象，一般不進行村莊土地的大規(guī)模整理，不需要整村推進；第二、增減掛鉤設(shè)定以拆舊、建新為主要形式的項目區(qū)，并根據(jù)項目的規(guī)模配置周轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標（用后收回）；重慶地票不設(shè)定項目區(qū)，一般只拆除建設(shè)用地的建筑和設(shè)施并直接將其建設(shè)用地復(fù)墾為耕地；第三、增減掛鉤中被整理土地主體原地動遷，改善居住條件和環(huán)境，一般不涉及身份、戶籍的改變。重慶地票的整理復(fù)墾土地主體，除屬于一戶多宅放棄宅基地的以外，一般不進行原地動遷，直接放棄宅基地使用權(quán)，通過在城鎮(zhèn)就業(yè)和戶籍的改變，進城或異地落戶；第四、增減掛鉤對被整理土地、拆舊住房和設(shè)施的農(nóng)民，以置換集中居住的新型住房、實現(xiàn)其生活環(huán)境和居住條件的改善，為主要補償方式。重慶地票對拆除住房、設(shè)施的農(nóng)民，以宅基地復(fù)墾形成的建設(shè)用地指標交易所得的貨幣，為主要補償方式；第五、增減掛鉤項目計劃指標納入國土資源部年度土地利用計劃，形成的結(jié)果直接進入全國國土資源管理“一張圖”，實現(xiàn)“上圖入庫、在線監(jiān)管”。重慶地票只列入省級土地利用年度計劃，每年年底將結(jié)果與國家國土資源監(jiān)管系統(tǒng)對接。
比較來看，二者都是實現(xiàn)了農(nóng)村低效建設(shè)用地復(fù)墾開發(fā)、集約高效利用，以及農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的結(jié)果，但運行和操作的條件和方式卻有所不同，其效果是一致的。
增減掛鉤和重慶地票的運行，沒有改變農(nóng)民土地的所有權(quán)和使用權(quán)，僅是對土地用途和功能的調(diào)整、宅基地上房屋所有權(quán)的改變。增減掛鉤是通過置換方式農(nóng)民部分放棄宅基地大部分建設(shè)用地功能和原房屋所有權(quán)，獲得新建房屋所有權(quán)和部分建設(shè)用地使用權(quán)以及居住條件的改變；重慶地票是農(nóng)民全部放棄宅基地的建設(shè)用地功能和宅基地上房屋所有權(quán)，獲得相等價值的貨幣補償。增減掛鉤和重慶地票實施過程，實質(zhì)上是農(nóng)民土地和房屋的權(quán)利權(quán)能以及財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)過程，是土地使用用途（功能）的交易，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的運行模式之一。
二、改革和完善增減掛鉤制度，推廣重慶地票制度
隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，到2015年我國城鎮(zhèn)常住人口到達7.7億人，人口城鎮(zhèn)化率提升到56.1%。但是，農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地并沒有因人口向城市轉(zhuǎn)移而減少。大量農(nóng)村居民點空心化，部分宅基地、建設(shè)用地閑置浪費、低效利用，據(jù)估算總計有300萬公頃上下。農(nóng)村閑置、低效的建設(shè)用地和宅基地的開發(fā)遇到空間布局和政策約束的限制。一是大量閑置浪費、低效利用的農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地零散分布，有些遠離大中城市；二是以土地為主體的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素不能平等流動和交換，農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)不能實現(xiàn)，無法將農(nóng)村的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到城市，進城落戶農(nóng)民不會放棄農(nóng)村的土地使用權(quán)；三是農(nóng)村建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)受到法律和政策的約束，需要進行綜合配套改革和制度創(chuàng)新。
我國當前和今后城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，是一個自然發(fā)展的漸進過程，是歷史發(fā)展的趨勢。增減掛鉤和重慶地票等制度適應(yīng)了解決城鄉(xiāng)建設(shè)用優(yōu)化配置，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的客觀要求。因此，在解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置方面，應(yīng)當總結(jié)和整合包括現(xiàn)行增減掛鉤、重慶地票以及各地在這方面的創(chuàng)新思路和改革探索、實踐中的成功經(jīng)驗和做法，堅持因地制宜的方針，進一步完善和拓展增減掛鉤制度，適度推廣重慶地票制度。
實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，從而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須建立在土地利用規(guī)劃、計劃管理方式改革的基礎(chǔ)上。
第一、釋放用地空間。根據(jù)發(fā)展需要加快逐年縮小新增建設(shè)用地計劃指標的規(guī)模，在土地利用計劃中為增減掛鉤和地票等制度實施產(chǎn)生的農(nóng)村騰退的建設(shè)用地指標釋放空間，應(yīng)當對經(jīng)營性用地、倉促等綜合性用地、文化產(chǎn)業(yè)用地和有條件的工業(yè)用地項目，規(guī)定不再安排或限制使用新增建設(shè)用地計劃指標，只能使用增減掛鉤形成的建設(shè)用地指標；
第二、管理權(quán)適度下放。中央在控制規(guī)模和總量，加強監(jiān)控管理的基礎(chǔ)上，主要由省級政府根據(jù)本地城鄉(xiāng)發(fā)展的條件和需要，具體調(diào)控安排中央分配地方的增減掛鉤指標的配置方案，實行向中央報備制度。
第三、實施方式應(yīng)當因地制宜。根據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地的賦存狀況和地形條件，分不同類別地區(qū)設(shè)定多種增減掛鉤方式，主要省級政府選擇在所轄區(qū)域適合的方式進行。可以選擇整村推進，也可以選擇重慶地票模式，也可以選擇只拆不建，政府集中使用指標方式等等。應(yīng)當逐步減少政府主導(dǎo)設(shè)定拆舊、建新區(qū)方式的運動式的增減掛鉤方式。現(xiàn)行的增減掛鉤方式適應(yīng)了過去城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，模式比較特定，但在一定程度上也收窄或限制了增減掛鉤政策實施的空間；
第四、構(gòu)建增減掛鉤指標市場化交易體系。在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的條件下，對增減掛鉤運行，進一步強化總量控制，嚴格實施標準，加強監(jiān)督管理的同時，建立起增減掛鉤指標或地票的市場化運行體系，由省級政府規(guī)定限制指標流通的區(qū)域范圍。具備條件的省級政府之間形成雙邊合作的，在經(jīng)過中央同意后也應(yīng)當允許指標按一定比例跨省流動。
總之城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤制度，應(yīng)當建立起政府引導(dǎo)，宏觀調(diào)控，因地制宜，市場運作，農(nóng)民自愿，人地掛鉤，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的運行體系。2015年兩辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（中辦發(fā)【2015】49號文）已明確提出完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、地票改革探索的要求，這方面的改革，需要土地管理和其他相關(guān)領(lǐng)域的配套改革和對現(xiàn)行制度必要的調(diào)整，必定會沖擊長期以來形成的管理方式和管理習(xí)慣，改變已形成的管理慣性思維方式，但只要符合改革發(fā)展的趨勢，符合法律行政法規(guī)的基本原則和規(guī)定，是值得積極探索和嘗試的。
三、建議
1、制定《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》已列入國土資源部2017年立法計劃，建議在對增減掛鉤和重慶地票以及各地相關(guān)改革探索實施效果進行調(diào)研、綜合評估的基礎(chǔ)上，跳出現(xiàn)行增減掛鉤的實施模式，構(gòu)建與城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的新型制度模式。
2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，不涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的改變，僅僅是土地用途管制過程中對土地用途和功能的調(diào)整和轉(zhuǎn)移，是土地用途功能價值的交易，也是農(nóng)民土地權(quán)利權(quán)能與土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式。建議在《土地管理法》修改中，明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的法律規(guī)定，為推進制度實施提供法律依據(jù)。
作者系國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部主任、研究員，國土資源部政策法規(guī)司原司長。
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