習近平總書記指出：“現(xiàn)階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農業(yè)問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路。”總結分析改革開放之初家庭聯(lián)產承包責任制“兩權分離”的制度安排到現(xiàn)階段在堅持農村土地集體所有的前提下，所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置格局形成的制度績效，是理解把握總書記論述精髓的鑰匙。
一、中國農地制度的創(chuàng)新特點
中國是富有創(chuàng)新的國家，改革開放以來的土地制度變遷充分表明了這一點。這種創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下幾個方面：
——漸進性。從人民公社的所有權經(jīng)營權高度集中，到家庭聯(lián)產承包責任制的集體所有、家庭承包經(jīng)營，再到農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，“公有公營、公有私營、公有共營”，中國農地制度變遷的漸進性特征十分明顯。
——靈活性。在始終堅持農村土地集體所有根本地位的前提下，農戶承包經(jīng)營權擁有足夠的權利調整和分解空間。在不流轉時，農戶承包經(jīng)營權享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押擔保、繼承退出等處分權。而在流轉時，承包權派生出租、轉包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經(jīng)營權。農戶擁有承包經(jīng)營的權益獲得與內生權利分解有足夠的靈活性。
——包容性。家庭聯(lián)產承包制的集體所有、家庭承包經(jīng)營權“兩權分離”的制度安排，承包經(jīng)營權的取得是依戶籍決定的社區(qū)成員身份或集體經(jīng)濟組織成員資格取得，因而權利有專屬性、特定性和排他性。“三權分置”的經(jīng)營權取得身份則并不由社區(qū)成員或集體經(jīng)濟組織成員資格決定，經(jīng)營權的獲取在嚴格限制工商資本租賃農地不規(guī)范行為的同時，表現(xiàn)出開放性、社會性和非排他性特征，中國農村土地制度安排有足夠的包容性。
——同向性。近年來中國的農地制度的靈活性和包容性，促使家庭農場、合作社、企業(yè)、社會化服務組織多元新型農業(yè)經(jīng)營組織大量出現(xiàn)，填補了農村勞動力轉移進城騰出的農業(yè)就業(yè)空間，比較好地克服了“誰來種地”、“地怎么種好”的農業(yè)發(fā)展制約因素。新型農業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展成長與農地制度演進相伴而生，呈現(xiàn)高度的同向一致。
——規(guī)范性。中國農村土地制度尤其是經(jīng)營制度不斷創(chuàng)新，在改革過程中體現(xiàn)了基本遵循。要堅持基本原則，其要義是始終堅持農村土地集體所有，維護承包農戶的基本權利，這是一切制度創(chuàng)新的前提和出發(fā)點。同時制度創(chuàng)新要尊重農民意愿，“兩權分離”制度設計中的“生不增、死不減，大穩(wěn)定、小調整”都是農民自愿選擇的結果。“三權分置”，經(jīng)營權流轉的多種實現(xiàn)形式，也要尊重農民的選擇。
二、中國農地制度的績效分析
中國農地制度表現(xiàn)的時代特征為促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，特別是農業(yè)供給側結構性改革、提高農業(yè)效益和競爭力提供了堅實的制度前提，并表現(xiàn)出明顯的制度績效。
——從公平到效率。改革開放之初，人民公社時期集體所有集體經(jīng)營大鍋飯，導致農村生產力效率低下。新的安排動因既要通過變革舊的制度，采取家庭承包經(jīng)營的方式，激發(fā)農民的生產積極性，又要兼顧當時農業(yè)生產條件差，土地資源質量層次不齊的客觀現(xiàn)實，采取以家庭為單位，按人平均分配，遠近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的原則。幾十年過去了，一方面在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深度推進的背景下，農村勞動力大量轉移進城，常年外出流動農民工已達2.81億，“誰來種地”問題日益顯現(xiàn)。另一方面，隨著農業(yè)生產條件改善，土地資源質量普遍提升，改善按戶平均分配土地零碎分散狀況，實現(xiàn)由分散到集中的條件逐漸成熟。如何提升農業(yè)勞動生產率、土地產出率以及資源配置效率成為迫切需要解決的問題。土地“三權分置”滿足了從公平到效率的制度設計。
——從封閉到開放。傳統(tǒng)農業(yè)與現(xiàn)代農業(yè)最大的區(qū)別表現(xiàn)為傳統(tǒng)農業(yè)是生存農業(yè)，現(xiàn)代農業(yè)是競爭農業(yè)。要提高中國農業(yè)的質量效益競爭力，家家有地、戶戶種田的小規(guī)模經(jīng)營方式顯然無法適應。從全球經(jīng)驗看，通過租地、入股方式使土地經(jīng)營權在更大范圍內集中，形成規(guī)模經(jīng)營基礎是普遍做法。中國的“三權分置”制度設計，在堅持農村土地集體所有、維護農戶承包權益的基礎上，土地經(jīng)營權在更大范圍內得到優(yōu)化配置，在更多主體中得以分享，為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。農業(yè)部統(tǒng)計，2016年全國家庭承包耕地流轉面積4.79億畝，占家庭承包耕地面積的35.1%，流轉出承包耕地的農戶達6789萬戶，占承包農戶總數(shù)的29.7%。上海、江蘇、北京的土地流轉比重達到74.8%、60.2%和60%。土地經(jīng)營權的行使由封閉到開放，推動了資源的優(yōu)化配置，有利于提升農業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益。
——從弱勢到強勢。中國農業(yè)大而不強，不僅是“四化同步”發(fā)展的短腿，在全球農業(yè)競爭中也處于弱勢地位。農產品進出口貿易逆差多年居高不下，進口油料、糖料、棉花、谷物等資源性農產品品種多、數(shù)量大，對外依存度越來越高，這固然與我們農業(yè)資源稟賦有關，更與人地資源配置不均衡相聯(lián)。因此，提升中國農業(yè)競爭力，要在中國具有比較優(yōu)勢的產業(yè)和產品發(fā)展上做文章。除了找準中國現(xiàn)代農業(yè)的定位和突破口外，通過土地經(jīng)營權流轉，使土地向“能種地、愛種地”的新型農業(yè)經(jīng)營主體集中，“三權分置”提供了相應制度保障。通過經(jīng)營規(guī)模擴張產生規(guī)模效益，通過結構調整形成比較優(yōu)勢，通過資源集約實現(xiàn)綠色發(fā)展，使弱勢農業(yè)成為強勢農業(yè)是完全可能的。
三、構建中國特色的農村土地制度
創(chuàng)新永無止境。從“兩權分離”到“三權分置”，我們正在踐行和構建具有鮮明中國特色的農村土地制度，中國的農村土地制度安排凸顯出越來越明顯的制度績效，完全可以成為全球范圍內特別是人多地少的東亞國家和地區(qū)土地制度創(chuàng)新的成功范例。對此，我們要有足夠的制度自信和道路自信，并為之付諸更多的努力。
——強化學習借鑒。從全球經(jīng)驗看，隨著現(xiàn)代農業(yè)科技應用，農業(yè)生產條件改善，提升農業(yè)競爭力，擴張土地經(jīng)營規(guī)模是共同取向。無論是資源稟賦豐富的美歐國家，抑或是資源稟賦相對稀缺的東亞國家和地區(qū)，在各自土地所有制不變的前提下，土地權利在不同主體間不斷細分，并由不同主體分享是普遍現(xiàn)象，特別是賦予使用權物權性質是共同經(jīng)驗。美歐日韓等國租地農場越來越多，通過租佃獲得的經(jīng)營權可以轉讓、抵押、再出租，產權關系由“重所有”到“重使用”轉變，這對提高農地的配置效率和規(guī)模效率無疑是成功的舉措，也是提升農業(yè)競爭力的必然選擇。我們完全可以學習借鑒，從中獲取于中國農地制度改革的有用經(jīng)驗。
——強化模式總結。農村土地“三權分置”、多元主體經(jīng)營在中國有著豐富的實踐模式。從最基本的表現(xiàn)看，有通過將經(jīng)營權完全流轉給第三方的出租、轉包、入股等方式，形成土地經(jīng)營規(guī)模模式；也有將經(jīng)營權讓渡于第三方共同分享，生產環(huán)節(jié)全部或部分委托生產性服務組織，形成的托管半托管服務規(guī)模經(jīng)營模式。無論哪種方式，都表現(xiàn)出降低單位生產成本、有利于科技成果應用、規(guī)避農業(yè)風險、促進生產發(fā)展、提高效益、促進競爭力提升的制度績效，四川農業(yè)共營制、安徽農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體、湖北沙洋模式等由于土地經(jīng)營權流轉、入股、互換產生的土地經(jīng)營模式，內生著豐富的承包經(jīng)營權分解的制度內涵，是需要認真總結推廣的。
——強化頂層設計。土地制度創(chuàng)新一直在中國農村改革中扮演著最重要的角色。如何走出一條有中國特色并在全球范圍內成為制度創(chuàng)新范例，需要在理念、制度、政策三個層面強化頂層設計。既要有原則底線，也要有制度設計，不僅要考慮改革的總體目標，同時要規(guī)劃具體的實施路徑。基本思路是要始終堅持農村土地集體所有，體現(xiàn)社會主義公有制優(yōu)越性。需要認真研究如何鞏固和完善農村土地公有制基礎，農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經(jīng)營主體在土地流轉中的權利邊界，以及在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，承包農戶如何退出承包地等重大問題。同時，秉承因地制宜、分類推進的原則，依據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展程度、勞動力轉移情況和農業(yè)生產條件等多重因素，積極探索經(jīng)營權流轉的多種形式。在推進農地制度改革的實踐中，探索無止境，要保持足夠的歷史耐心。
（作者系農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：微信公眾號 村莊與城市
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