編者按：由農(nóng)業(yè)部國(guó)際合作司與德國(guó)農(nóng)業(yè)與食品部國(guó)際合作司共同主辦、農(nóng)業(yè)部對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中心和德國(guó)GIZ國(guó)際合作機(jī)構(gòu)具體承辦的中德農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)話研討會(huì)17日在京舉行。會(huì)上，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶作了題為“中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)折性變化和政策走向”的報(bào)告，以下文字根據(jù)報(bào)告錄音整理。
非常高興今天有這個(gè)機(jī)會(huì)，參加農(nóng)業(yè)部中德農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)話研討會(huì)，今天我是第一次參加中德農(nóng)業(yè)中心的活動(dòng)，我向大家分享一下中國(guó)農(nóng)業(yè)目前發(fā)展的一些新的變化以及未來(lái)農(nóng)業(yè)政策走向的一些探索，因?yàn)槲覀円懻撧r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，因此我們要知道中國(guó)農(nóng)業(yè)目前面臨一個(gè)什么樣的大的背景，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政策都要服從大的背景。
農(nóng)業(yè)也好，整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)也好，經(jīng)過(guò)了三十多年的快速增長(zhǎng)，從過(guò)去的高速增長(zhǎng)平臺(tái)，已經(jīng)轉(zhuǎn)向一個(gè)中速增長(zhǎng)平臺(tái)。我們從整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的情況來(lái)看，我們1979年到2002年，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率接近10%。但最近這幾年，速度明顯在降下來(lái)，去年我們是6.7%，絕大部分專(zhuān)家認(rèn)為6.5%是增長(zhǎng)速度下一個(gè)臺(tái)階的一個(gè)標(biāo)志。也就是說(shuō)我們要從過(guò)去三十多年10%左右的增長(zhǎng)，大概切換到6.5%左右的增長(zhǎng)。再看我們農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的情況也是一樣的，過(guò)去三年我們農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)4.5%，但最近兩年，農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)速度也在降下來(lái)，去年我們是3.3%，中國(guó)這么大的一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，在30多年的時(shí)間里，農(nóng)業(yè)GDP能夠年均增長(zhǎng)4.5%，這個(gè)速度已經(jīng)是很高的了，但是中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了這個(gè)階段，今后我們的農(nóng)業(yè)要再保持4.5%的增長(zhǎng)速度，幾乎是不可能的因?yàn)殡S著我們的恩格爾系數(shù)下降，全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不需要發(fā)展這么快，農(nóng)業(yè)自身的條件也不可能支撐我們發(fā)展這么快，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)也可能從4.5%這樣一個(gè)高速平臺(tái)，轉(zhuǎn)向一個(gè)新的平臺(tái)，那么新的平臺(tái)速度是多少，與宏觀經(jīng)濟(jì)的新平臺(tái)不太一樣，整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的新平臺(tái)在17年我們認(rèn)為是6.5%左右，但是農(nóng)業(yè)的新的增長(zhǎng)平臺(tái)到底是多少，我們認(rèn)為還是處于一個(gè)探索的過(guò)程，去年我們是3.3%，希望中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)能夠維持在3%，再保持十年至二十年，那已經(jīng)是很好的成績(jī)了。
這是一個(gè)大的背景，因?yàn)橛羞@樣一個(gè)大的背景，所以中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)面臨一些新的情況，我們把中國(guó)農(nóng)業(yè)目前面臨的問(wèn)題概括為三個(gè)方面：第一是成本倒掛。因?yàn)槲覀円?guī)劃到一定程度之后，我們的勞動(dòng)力成本、土地成本在快速上升，現(xiàn)在中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品成本已經(jīng)明顯超過(guò)主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)的生產(chǎn)成本。第二個(gè)是環(huán)境超載。德國(guó)、歐盟的農(nóng)業(yè)政策里將環(huán)境問(wèn)題上升到非常高的高度，其實(shí)中國(guó)現(xiàn)在也到了這個(gè)階段。第三是中國(guó)農(nóng)業(yè)包括農(nóng)民收入的增長(zhǎng)動(dòng)能衰減。我們剛才講到了新平臺(tái)，高速平臺(tái)和中速平臺(tái)，之前在高速平臺(tái)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)的一些因素在新的平臺(tái)里面明顯下降，在新的平臺(tái)怎么去培育支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展新的力量也需要去探索。
那么我們看看第一個(gè)問(wèn)題，成本倒掛：最近這兩年，中國(guó)國(guó)內(nèi)研究農(nóng)業(yè)政策的學(xué)者研究討論的比較多，就不多作解釋。因?yàn)?004年以來(lái)到現(xiàn)在，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已經(jīng)連續(xù)十三年出現(xiàn)赤字，今年上半年同樣出現(xiàn)赤字，比去年同期上升的比較大，由此我們可以得出一個(gè)判斷，中國(guó)農(nóng)業(yè)其實(shí)從2004年開(kāi)始，就進(jìn)入一個(gè)對(duì)外貿(mào)易依存度逐步上升的一個(gè)發(fā)展階段，這個(gè)趨勢(shì)恐怕會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，因?yàn)橹灰袊?guó)對(duì)外開(kāi)放，只要中國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前發(fā)展，那么中國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易恐怕就是一個(gè)新的常態(tài)。這里邊主要是成本的問(wèn)題，因?yàn)橘Q(mào)易赤字表象上看是價(jià)格倒掛，但是價(jià)格因素受短期供求的影響，會(huì)有些變化，但是最為根本的原因，還是成本的問(wèn)題。所以我們把中國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的成本，同美國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的成本進(jìn)行比較，在不同年份這幾種產(chǎn)品的成本已經(jīng)都超過(guò)了美國(guó)的成本，下面具體看看年份。這六種產(chǎn)品，像玉米在2011年就已經(jīng)超過(guò)了美國(guó)，大豆在2004年就已經(jīng)超過(guò)了美國(guó)，那么我們總的成本比美國(guó)要高不少。尤其是稻谷，我們的成本大概比美國(guó)要高48%，我們的小麥比美國(guó)要高33%，玉米比美國(guó)要高120%，大豆高114%，棉花高89%，花生高84%。而且我們認(rèn)為，這個(gè)成本的差異恐怕還在擴(kuò)大，因?yàn)橹袊?guó)的成本上升速度是明顯超過(guò)美國(guó)成本上升速度，所以這個(gè)成本差還是在繼續(xù)擴(kuò)大。
第二個(gè)問(wèn)題是環(huán)境超載的問(wèn)題，我們中國(guó)現(xiàn)在的6.2億噸的糧食產(chǎn)量，一億八千萬(wàn)噸的肉類(lèi)，七千萬(wàn)噸的水產(chǎn)品，還有其他的棉花等產(chǎn)品。能有這樣的產(chǎn)能是很大的成就，但是，我們也要清醒地看到，中國(guó)實(shí)現(xiàn)目前的生產(chǎn)能力，它是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，我們目前達(dá)到這些產(chǎn)能里邊，有相當(dāng)一部分產(chǎn)能，從環(huán)境角度看是不可持續(xù)的，也是未來(lái)我們需要逐步退出的產(chǎn)能，在這個(gè)過(guò)程中間為我們整個(gè)農(nóng)業(yè)政策體系帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，包括我們的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，怎樣去適應(yīng)這樣一個(gè)重大變化。
第三個(gè)問(wèn)題是動(dòng)能衰減問(wèn)題，就是我們農(nóng)業(yè)發(fā)展也好，農(nóng)業(yè)增收也好，以前的支撐因素現(xiàn)在來(lái)看已經(jīng)都靠不上。第一個(gè)是財(cái)政投入，前些年財(cái)政收入增長(zhǎng)速度非常快，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)速度也很快，但是這些年財(cái)政增長(zhǎng)速度降下來(lái)，我們從2011年到2016年，全國(guó)一般公共預(yù)算增長(zhǎng)速度以前都是兩位數(shù)，25%、12%、10%，到去年，我們只有4%，所以說(shuō)，財(cái)政收入的速度下來(lái)了，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的速度肯定也要下來(lái)。第二個(gè)是財(cái)政即便是有錢(qián)，現(xiàn)在也不能很任性的來(lái)支持農(nóng)業(yè)，在2001年加入WTO時(shí)候所達(dá)成的一些協(xié)議，在前些年有非常充足的利用空間，但是最近幾年空間逐步縮小。包括我們黃箱的8.5%，現(xiàn)在我們的口徑，我們認(rèn)為還沒(méi)有突破，但是接近，就是我們的空間很小。再比如說(shuō)我們的關(guān)稅配額，我們的稻谷、小麥、玉米，三大谷物我們實(shí)行關(guān)稅配額管理，我們的配額外，關(guān)稅稅率是多少呢？只有65%。最近我看了一下日本和韓國(guó)，日本大米1999年4月份實(shí)行關(guān)稅化以后，征收每公斤351日元的配套的關(guān)稅，按照當(dāng)時(shí)價(jià)格算是778%的關(guān)稅；韓國(guó)2015年實(shí)行關(guān)稅化之后，它的關(guān)稅是513%。中國(guó)2001年加入WTO后，我們使用的是關(guān)稅配額，只有65%，也就是說(shuō)中國(guó)與韓國(guó)日本有很多類(lèi)似的地方，都是人多地少，小規(guī)模農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)。他們以778%和513%的關(guān)稅保護(hù)國(guó)內(nèi)大米市場(chǎng)的安全，中國(guó)只有65%的關(guān)稅，現(xiàn)在按照65%的關(guān)稅進(jìn)口大米到國(guó)內(nèi)還是安全的，比國(guó)內(nèi)大米價(jià)格還要高，但是這個(gè)高的邊際也不會(huì)太高，而且這個(gè)安全期也是在逐步減少，擔(dān)心未來(lái)很短的時(shí)間，就有可能?chē)?guó)外大米按照65%的關(guān)稅，進(jìn)入中國(guó)國(guó)內(nèi)這一天會(huì)很快到來(lái)，這對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展會(huì)帶來(lái)一系列的挑戰(zhàn)。
那么怎么辦，我們的成本倒掛、環(huán)境超載、動(dòng)能衰減，留給我們的出路就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的效益和競(jìng)爭(zhēng)力。剛才主持人也講了，今年的中央一號(hào)文件是把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一條主線，我個(gè)人理解，下一步就是我們?cè)谕七M(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面我認(rèn)為是要沿著三條主線往前推進(jìn)：
第一條就是要提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。解決我們的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，就是應(yīng)該借鑒歐美加入WTO以來(lái)在農(nóng)業(yè)政策方面的一些調(diào)整，因?yàn)榈侥壳盀橹梗覀冋J(rèn)為中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持政策仍然是增產(chǎn)導(dǎo)向的，我認(rèn)為應(yīng)該盡快的轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向，怎樣轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向？從中國(guó)這種小規(guī)模農(nóng)業(yè)來(lái)講，要提高競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)該堅(jiān)持兩條規(guī)則。一方面，還是要在成本和價(jià)格方面提高競(jìng)爭(zhēng)力。第一通過(guò)降低成本來(lái)增強(qiáng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，盡管我們的規(guī)模小，資源稟賦與大國(guó)相比沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，但是這方面還是有潛力的，針對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)目前的現(xiàn)狀來(lái)看，在這方面還可以采取一些措施。比如說(shuō)，在價(jià)格倒掛的形成里邊，政府托市收購(gòu)起到了很大的作用，我們現(xiàn)在這兩年，實(shí)行棉花和大豆的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，去年實(shí)行玉米的收儲(chǔ)制度體系改革，改革的大的思路就是價(jià)補(bǔ)分離，原先托市收購(gòu)價(jià)格里邊所含有的收入保障功能，價(jià)格由市場(chǎng)決定，市場(chǎng)決定價(jià)格的情況下，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)真正價(jià)格就會(huì)降下來(lái)，這樣我們的價(jià)格倒掛程度就會(huì)有所緩和。第二個(gè)是擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，中國(guó)還是小規(guī)模生產(chǎn)占主導(dǎo)，盡管我們心里也很清楚，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模無(wú)論農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到什么程度，就是99%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去了，留下1%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模仍然是趕不上新大陸國(guó)家，恐怕也趕不上其他歐盟國(guó)家，但是中國(guó)在擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力方面還有很大潛力，這方面潛力沒(méi)有充分挖掘；第三個(gè)是與我們的農(nóng)業(yè)支持政策有很大的關(guān)系，根據(jù)OECD的資料，近些年，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持水平上升較快，但是存在一個(gè)大的問(wèn)題，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)有相當(dāng)一部分是市場(chǎng)價(jià)格支持，我們要把這一部分降下來(lái)，加大一般公共服務(wù)的支持。包括土地整治、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械化。通過(guò)這些領(lǐng)域的支持，能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接成本，這方面還是有很大的潛力。提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的第二個(gè)方面，除了成本和價(jià)格方面繼續(xù)挖潛力以外，對(duì)小規(guī)模農(nóng)業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力，要把精力放在特色和功能上，要延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性，這些方面能夠發(fā)揮小規(guī)模農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，這方面有很大的余地，這些領(lǐng)域在我們整個(gè)農(nóng)業(yè)支持政策里邊，用于這些方面的政策工具是嚴(yán)重不足的，下一步我們重新構(gòu)造中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系時(shí)候要把這些方面作為重點(diǎn)。
第二條就是要提高農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。從2004年以來(lái)，從中央政策的角度，已經(jīng)開(kāi)始在采取一系列措施，加大對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題的治理力度，包括農(nóng)業(yè)部近年來(lái)提倡的化肥農(nóng)藥減量，“一控、兩減、三基本”，其實(shí)有些地方已經(jīng)不用2020年，農(nóng)藥使用量已經(jīng)開(kāi)始逐年下降，化肥、農(nóng)藥減量的速度比我們?cè)阮A(yù)計(jì)要快。在提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力里邊，有兩個(gè)產(chǎn)業(yè)一個(gè)是種植業(yè)，另一個(gè)是畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)。在種植業(yè)里邊是促進(jìn)邊際產(chǎn)能退出。剛才講6.2億噸的糧食產(chǎn)量確實(shí)來(lái)之不易，這里邊有相當(dāng)一部分來(lái)自邊際產(chǎn)能，如果說(shuō)把生產(chǎn)者的財(cái)務(wù)成本加上他對(duì)環(huán)境的破壞的外部成本都算在成本里的話，有相當(dāng)一部分產(chǎn)能成本太高，這一部分高成本產(chǎn)能應(yīng)該退出。現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始規(guī)劃，包括農(nóng)業(yè)部的“鐮刀彎”策略，我們玉米產(chǎn)區(qū)，就是說(shuō)非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)區(qū)，相當(dāng)于玉米的邊際產(chǎn)出大概有五千萬(wàn)畝要退出來(lái)，還有一些其他的地區(qū)有一些輪作休耕的試點(diǎn)。這些方面我們應(yīng)該向歐盟學(xué)習(xí)，這方面他們經(jīng)驗(yàn)豐富，政策成熟，有很多政策值得我們借鑒。在畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)同樣也有邊際產(chǎn)能退出的問(wèn)題，包括我們生豬養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)捕撈，如果把對(duì)環(huán)境的影響、對(duì)環(huán)境造成的損害，計(jì)入到生產(chǎn)成本里邊來(lái)的話，也有一部分產(chǎn)能成本太高，這部分產(chǎn)能也是應(yīng)該退出來(lái)的。包括今年的中央一號(hào)文件，在這些方面也有一些措施，包括我們南方水網(wǎng)地區(qū)，生豬養(yǎng)殖力度降下來(lái)；包括我們江河湖海要限捕、禁捕；包括近海捕撈，2015年近海捕撈的產(chǎn)量是1300萬(wàn)噸，按照農(nóng)業(yè)部的規(guī)劃2020年降到1000萬(wàn)噸，這意味著中國(guó)近海捕撈的產(chǎn)能要去存300萬(wàn)噸。這與中國(guó)的煤炭鋼鐵去產(chǎn)能從政策操作上也是一樣的，政府要投入錢(qián)把這個(gè)產(chǎn)能退出來(lái)。
第三條是培育新動(dòng)能。因?yàn)榕f的支持因素靠不住，我們需要有新的因素支撐，新的因素需要改革來(lái)釋放。這個(gè)改革我們認(rèn)為一個(gè)是人的問(wèn)題，我們覺(jué)得目前來(lái)看，中國(guó)仍然處在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重太高，我們目前第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重仍然有27%，這明顯是偏高的，從現(xiàn)在開(kāi)始我們也要注意培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，包括城市打工的一部分愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的人，能夠把他們吸引回農(nóng)村。我們始終認(rèn)為，中國(guó)的農(nóng)民工進(jìn)城，年輕的文化水平高的都出去了，年紀(jì)大的文化水平低的留在農(nóng)村，把中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展交給留在農(nóng)村的年紀(jì)大的文化水平低的人，恐怕是不行的。我們?nèi)匀幌Ｍ幸恍┠贻p的、文化水平高的人回到農(nóng)村，高起點(diǎn)的發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)要相應(yīng)的采取一定的措施。第二個(gè)是土地的問(wèn)題，中國(guó)的土地制度非常好，通過(guò)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)發(fā)展。其實(shí)還有一個(gè)很大的問(wèn)題，就是農(nóng)村的建筑用地、包括宅基地，我們也希望這些方面在下一步能有一些改革，把農(nóng)村的閑置宅基地、閑置房利用起來(lái)。最后一個(gè)是錢(qián)的問(wèn)題，從財(cái)政的角度要增量有困難，所以現(xiàn)在通過(guò)財(cái)政投入機(jī)制的調(diào)整，通過(guò)杠桿放大更多撬動(dòng)金融資本和社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村。錢(qián)的問(wèn)題上，對(duì)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展來(lái)講，還有一個(gè)非常頭疼的問(wèn)題，就是農(nóng)村金融問(wèn)題，農(nóng)村金融問(wèn)題恐怕在中國(guó)農(nóng)村政策研究的人一直持批評(píng)態(tài)度，另外我們的農(nóng)村金融政策，在中國(guó)不是由從事農(nóng)村政策的人來(lái)制定的，它是由從事金融政策、從事宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究的人來(lái)指導(dǎo)，所以說(shuō)，從農(nóng)村政策研究角度來(lái)講，基本上是持批評(píng)態(tài)度，下一步希望加快農(nóng)村金融改革的步伐，在財(cái)政資金之外能夠更多利用信貸資金，為新一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供金融方面的支持，這方面我們下一步也會(huì)采取相應(yīng)的措施。我想今天就匯報(bào)這三個(gè)方面，就是我們?cè)诠┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，一個(gè)是競(jìng)爭(zhēng)力，一個(gè)是可持續(xù)發(fā)展能力，第三個(gè)是多改革，來(lái)培育新的推進(jìn)發(fā)展的支撐力。這是我們下一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革我認(rèn)為是最核心的三個(gè)方面。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新三農(nóng) 微信公眾號(hào)
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