編者按：由農(nóng)業(yè)部國際合作司與德國農(nóng)業(yè)與食品部國際合作司共同主辦、農(nóng)業(yè)部對外經(jīng)濟(jì)合作中心和德國GIZ國際合作機(jī)構(gòu)具體承辦的中德農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對話研討會17日在京舉行。會上，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶作了題為“中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)折性變化和政策走向”的報告，以下文字根據(jù)報告錄音整理。
非常高興今天有這個機(jī)會，參加農(nóng)業(yè)部中德農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對話研討會，今天我是第一次參加中德農(nóng)業(yè)中心的活動，我向大家分享一下中國農(nóng)業(yè)目前發(fā)展的一些新的變化以及未來農(nóng)業(yè)政策走向的一些探索，因為我們要討論農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，因此我們要知道中國農(nóng)業(yè)目前面臨一個什么樣的大的背景，因為任何一項政策都要服從大的背景。
農(nóng)業(yè)也好，整個中國經(jīng)濟(jì)也好，經(jīng)過了三十多年的快速增長，從過去的高速增長平臺，已經(jīng)轉(zhuǎn)向一個中速增長平臺。我們從整個中國經(jīng)濟(jì)的情況來看，我們1979年到2002年，中國GDP年均增長率接近10%。但最近這幾年，速度明顯在降下來，去年我們是6.7%，絕大部分專家認(rèn)為6.5%是增長速度下一個臺階的一個標(biāo)志。也就是說我們要從過去三十多年10%左右的增長，大概切換到6.5%左右的增長。再看我們農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的情況也是一樣的，過去三年我們農(nóng)業(yè)增加值年均增長4.5%，但最近兩年，農(nóng)業(yè)的增長速度也在降下來，去年我們是3.3%，中國這么大的一個經(jīng)濟(jì)體，在30多年的時間里，農(nóng)業(yè)GDP能夠年均增長4.5%，這個速度已經(jīng)是很高的了，但是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了這個階段，今后我們的農(nóng)業(yè)要再保持4.5%的增長速度，幾乎是不可能的因為隨著我們的恩格爾系數(shù)下降，全社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不需要發(fā)展這么快，農(nóng)業(yè)自身的條件也不可能支撐我們發(fā)展這么快，農(nóng)業(yè)增長也可能從4.5%這樣一個高速平臺，轉(zhuǎn)向一個新的平臺，那么新的平臺速度是多少，與宏觀經(jīng)濟(jì)的新平臺不太一樣，整個宏觀經(jīng)濟(jì)的新平臺在17年我們認(rèn)為是6.5%左右，但是農(nóng)業(yè)的新的增長平臺到底是多少，我們認(rèn)為還是處于一個探索的過程，去年我們是3.3%，希望中國農(nóng)業(yè)增長能夠維持在3%，再保持十年至二十年，那已經(jīng)是很好的成績了。
這是一個大的背景，因為有這樣一個大的背景，所以中國農(nóng)業(yè)會面臨一些新的情況，我們把中國農(nóng)業(yè)目前面臨的問題概括為三個方面：第一是成本倒掛。因為我們規(guī)劃到一定程度之后，我們的勞動力成本、土地成本在快速上升，現(xiàn)在中國的農(nóng)產(chǎn)品成本已經(jīng)明顯超過主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國的生產(chǎn)成本。第二個是環(huán)境超載。德國、歐盟的農(nóng)業(yè)政策里將環(huán)境問題上升到非常高的高度，其實中國現(xiàn)在也到了這個階段。第三是中國農(nóng)業(yè)包括農(nóng)民收入的增長動能衰減。我們剛才講到了新平臺，高速平臺和中速平臺，之前在高速平臺支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)收入增長的一些因素在新的平臺里面明顯下降，在新的平臺怎么去培育支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展新的力量也需要去探索。
那么我們看看第一個問題，成本倒掛：最近這兩年，中國國內(nèi)研究農(nóng)業(yè)政策的學(xué)者研究討論的比較多，就不多作解釋。因為2004年以來到現(xiàn)在，中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已經(jīng)連續(xù)十三年出現(xiàn)赤字，今年上半年同樣出現(xiàn)赤字，比去年同期上升的比較大，由此我們可以得出一個判斷，中國農(nóng)業(yè)其實從2004年開始，就進(jìn)入一個對外貿(mào)易依存度逐步上升的一個發(fā)展階段，這個趨勢恐怕會持續(xù)一段時間，因為只要中國對外開放，只要中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前發(fā)展，那么中國農(nóng)業(yè)貿(mào)易恐怕就是一個新的常態(tài)。這里邊主要是成本的問題，因為貿(mào)易赤字表象上看是價格倒掛，但是價格因素受短期供求的影響，會有些變化，但是最為根本的原因，還是成本的問題。所以我們把中國主要農(nóng)產(chǎn)品的成本，同美國主要農(nóng)產(chǎn)品的成本進(jìn)行比較，在不同年份這幾種產(chǎn)品的成本已經(jīng)都超過了美國的成本，下面具體看看年份。這六種產(chǎn)品，像玉米在2011年就已經(jīng)超過了美國，大豆在2004年就已經(jīng)超過了美國，那么我們總的成本比美國要高不少。尤其是稻谷，我們的成本大概比美國要高48%，我們的小麥比美國要高33%，玉米比美國要高120%，大豆高114%，棉花高89%，花生高84%。而且我們認(rèn)為，這個成本的差異恐怕還在擴(kuò)大，因為中國的成本上升速度是明顯超過美國成本上升速度，所以這個成本差還是在繼續(xù)擴(kuò)大。
第二個問題是環(huán)境超載的問題，我們中國現(xiàn)在的6.2億噸的糧食產(chǎn)量，一億八千萬噸的肉類，七千萬噸的水產(chǎn)品，還有其他的棉花等產(chǎn)品。能有這樣的產(chǎn)能是很大的成就，但是，我們也要清醒地看到，中國實現(xiàn)目前的生產(chǎn)能力，它是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，我們目前達(dá)到這些產(chǎn)能里邊，有相當(dāng)一部分產(chǎn)能，從環(huán)境角度看是不可持續(xù)的，也是未來我們需要逐步退出的產(chǎn)能，在這個過程中間為我們整個農(nóng)業(yè)政策體系帶來重大挑戰(zhàn)，包括我們的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，怎樣去適應(yīng)這樣一個重大變化。
第三個問題是動能衰減問題，就是我們農(nóng)業(yè)發(fā)展也好，農(nóng)業(yè)增收也好，以前的支撐因素現(xiàn)在來看已經(jīng)都靠不上。第一個是財政投入，前些年財政收入增長速度非常快，財政對農(nóng)業(yè)投入增長速度也很快，但是這些年財政增長速度降下來，我們從2011年到2016年，全國一般公共預(yù)算增長速度以前都是兩位數(shù)，25%、12%、10%，到去年，我們只有4%，所以說，財政收入的速度下來了，財政農(nóng)業(yè)投入的速度肯定也要下來。第二個是財政即便是有錢，現(xiàn)在也不能很任性的來支持農(nóng)業(yè)，在2001年加入WTO時候所達(dá)成的一些協(xié)議，在前些年有非常充足的利用空間，但是最近幾年空間逐步縮小。包括我們黃箱的8.5%，現(xiàn)在我們的口徑，我們認(rèn)為還沒有突破，但是接近，就是我們的空間很小。再比如說我們的關(guān)稅配額，我們的稻谷、小麥、玉米，三大谷物我們實行關(guān)稅配額管理，我們的配額外，關(guān)稅稅率是多少呢？只有65%。最近我看了一下日本和韓國，日本大米1999年4月份實行關(guān)稅化以后，征收每公斤351日元的配套的關(guān)稅，按照當(dāng)時價格算是778%的關(guān)稅；韓國2015年實行關(guān)稅化之后，它的關(guān)稅是513%。中國2001年加入WTO后，我們使用的是關(guān)稅配額，只有65%，也就是說中國與韓國日本有很多類似的地方，都是人多地少，小規(guī)模農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)。他們以778%和513%的關(guān)稅保護(hù)國內(nèi)大米市場的安全，中國只有65%的關(guān)稅，現(xiàn)在按照65%的關(guān)稅進(jìn)口大米到國內(nèi)還是安全的，比國內(nèi)大米價格還要高，但是這個高的邊際也不會太高，而且這個安全期也是在逐步減少，擔(dān)心未來很短的時間，就有可能國外大米按照65%的關(guān)稅，進(jìn)入中國國內(nèi)這一天會很快到來，這對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展會帶來一系列的挑戰(zhàn)。
那么怎么辦，我們的成本倒掛、環(huán)境超載、動能衰減，留給我們的出路就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的效益和競爭力。剛才主持人也講了，今年的中央一號文件是把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一條主線，我個人理解，下一步就是我們在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面我認(rèn)為是要沿著三條主線往前推進(jìn)：
第一條就是要提高中國農(nóng)業(yè)的競爭力。解決我們的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題，就是應(yīng)該借鑒歐美加入WTO以來在農(nóng)業(yè)政策方面的一些調(diào)整，因為到目前為止，我們認(rèn)為中國的農(nóng)業(yè)支持政策仍然是增產(chǎn)導(dǎo)向的，我認(rèn)為應(yīng)該盡快的轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向，怎樣轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向？從中國這種小規(guī)模農(nóng)業(yè)來講，要提高競爭力應(yīng)該堅持兩條規(guī)則。一方面，還是要在成本和價格方面提高競爭力。第一通過降低成本來增強(qiáng)價格競爭力，盡管我們的規(guī)模小，資源稟賦與大國相比沒有優(yōu)勢，但是這方面還是有潛力的，針對中國農(nóng)業(yè)目前的現(xiàn)狀來看，在這方面還可以采取一些措施。比如說，在價格倒掛的形成里邊，政府托市收購起到了很大的作用，我們現(xiàn)在這兩年，實行棉花和大豆的目標(biāo)價格補(bǔ)貼，去年實行玉米的收儲制度體系改革，改革的大的思路就是價補(bǔ)分離，原先托市收購價格里邊所含有的收入保障功能，價格由市場決定，市場決定價格的情況下，國內(nèi)市場真正價格就會降下來，這樣我們的價格倒掛程度就會有所緩和。第二個是擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，中國還是小規(guī)模生產(chǎn)占主導(dǎo)，盡管我們心里也很清楚，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模無論農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到什么程度，就是99%的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移出去了，留下1%的農(nóng)業(yè)勞動力繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國農(nóng)業(yè)規(guī)模仍然是趕不上新大陸國家，恐怕也趕不上其他歐盟國家，但是中國在擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力方面還有很大潛力，這方面潛力沒有充分挖掘；第三個是與我們的農(nóng)業(yè)支持政策有很大的關(guān)系，根據(jù)OECD的資料，近些年，中國農(nóng)業(yè)支持水平上升較快，但是存在一個大的問題，中國農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)有相當(dāng)一部分是市場價格支持，我們要把這一部分降下來，加大一般公共服務(wù)的支持。包括土地整治、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械化。通過這些領(lǐng)域的支持，能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接成本，這方面還是有很大的潛力。提高農(nóng)業(yè)競爭力的第二個方面，除了成本和價格方面繼續(xù)挖潛力以外，對小規(guī)模農(nóng)業(yè)提高競爭力，要把精力放在特色和功能上，要延長產(chǎn)業(yè)鏈條、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性，這些方面能夠發(fā)揮小規(guī)模農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，這方面有很大的余地，這些領(lǐng)域在我們整個農(nóng)業(yè)支持政策里邊，用于這些方面的政策工具是嚴(yán)重不足的，下一步我們重新構(gòu)造中國農(nóng)業(yè)支持政策體系時候要把這些方面作為重點。
第二條就是要提高農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。從2004年以來，從中央政策的角度，已經(jīng)開始在采取一系列措施，加大對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的治理力度，包括農(nóng)業(yè)部近年來提倡的化肥農(nóng)藥減量，“一控、兩減、三基本”，其實有些地方已經(jīng)不用2020年，農(nóng)藥使用量已經(jīng)開始逐年下降，化肥、農(nóng)藥減量的速度比我們原先預(yù)計要快。在提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力里邊，有兩個產(chǎn)業(yè)一個是種植業(yè)，另一個是畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)。在種植業(yè)里邊是促進(jìn)邊際產(chǎn)能退出。剛才講6.2億噸的糧食產(chǎn)量確實來之不易，這里邊有相當(dāng)一部分來自邊際產(chǎn)能，如果說把生產(chǎn)者的財務(wù)成本加上他對環(huán)境的破壞的外部成本都算在成本里的話，有相當(dāng)一部分產(chǎn)能成本太高，這一部分高成本產(chǎn)能應(yīng)該退出。現(xiàn)在已經(jīng)開始規(guī)劃，包括農(nóng)業(yè)部的“鐮刀彎”策略，我們玉米產(chǎn)區(qū)，就是說非優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)，相當(dāng)于玉米的邊際產(chǎn)出大概有五千萬畝要退出來，還有一些其他的地區(qū)有一些輪作休耕的試點。這些方面我們應(yīng)該向歐盟學(xué)習(xí)，這方面他們經(jīng)驗豐富，政策成熟，有很多政策值得我們借鑒。在畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)同樣也有邊際產(chǎn)能退出的問題，包括我們生豬養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水產(chǎn)捕撈，如果把對環(huán)境的影響、對環(huán)境造成的損害，計入到生產(chǎn)成本里邊來的話，也有一部分產(chǎn)能成本太高，這部分產(chǎn)能也是應(yīng)該退出來的。包括今年的中央一號文件，在這些方面也有一些措施，包括我們南方水網(wǎng)地區(qū)，生豬養(yǎng)殖力度降下來；包括我們江河湖海要限捕、禁捕；包括近海捕撈，2015年近海捕撈的產(chǎn)量是1300萬噸，按照農(nóng)業(yè)部的規(guī)劃2020年降到1000萬噸，這意味著中國近海捕撈的產(chǎn)能要去存300萬噸。這與中國的煤炭鋼鐵去產(chǎn)能從政策操作上也是一樣的，政府要投入錢把這個產(chǎn)能退出來。
第三條是培育新動能。因為舊的支持因素靠不住，我們需要有新的因素支撐，新的因素需要改革來釋放。這個改革我們認(rèn)為一個是人的問題，我們覺得目前來看，中國仍然處在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重太高，我們目前第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重仍然有27%，這明顯是偏高的，從現(xiàn)在開始我們也要注意培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，包括城市打工的一部分愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的人，能夠把他們吸引回農(nóng)村。我們始終認(rèn)為，中國的農(nóng)民工進(jìn)城，年輕的文化水平高的都出去了，年紀(jì)大的文化水平低的留在農(nóng)村，把中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展交給留在農(nóng)村的年紀(jì)大的文化水平低的人，恐怕是不行的。我們?nèi)匀幌Ｍ幸恍┠贻p的、文化水平高的人回到農(nóng)村，高起點的發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要達(dá)到這個目標(biāo)要相應(yīng)的采取一定的措施。第二個是土地的問題，中國的土地制度非常好，通過三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來發(fā)展。其實還有一個很大的問題，就是農(nóng)村的建筑用地、包括宅基地，我們也希望這些方面在下一步能有一些改革，把農(nóng)村的閑置宅基地、閑置房利用起來。最后一個是錢的問題，從財政的角度要增量有困難，所以現(xiàn)在通過財政投入機(jī)制的調(diào)整，通過杠桿放大更多撬動金融資本和社會力量進(jìn)入農(nóng)村。錢的問題上，對中國農(nóng)村發(fā)展來講，還有一個非常頭疼的問題，就是農(nóng)村金融問題，農(nóng)村金融問題恐怕在中國農(nóng)村政策研究的人一直持批評態(tài)度，另外我們的農(nóng)村金融政策，在中國不是由從事農(nóng)村政策的人來制定的，它是由從事金融政策、從事宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究的人來指導(dǎo)，所以說，從農(nóng)村政策研究角度來講，基本上是持批評態(tài)度，下一步希望加快農(nóng)村金融改革的步伐，在財政資金之外能夠更多利用信貸資金，為新一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供金融方面的支持，這方面我們下一步也會采取相應(yīng)的措施。我想今天就匯報這三個方面，就是我們在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，一個是競爭力，一個是可持續(xù)發(fā)展能力，第三個是多改革，來培育新的推進(jìn)發(fā)展的支撐力。這是我們下一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革我認(rèn)為是最核心的三個方面。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長
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