中國(guó)正處于史無前例的高速城市化進(jìn)程中，城市化就不僅意味著大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市變成城市人口，而且城市面積會(huì)擴(kuò)張，之前用于農(nóng)業(yè)的土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘卸⑷a(chǎn)業(yè)用地。當(dāng)前學(xué)界和政策部門在如何城市化上面存在著不同觀點(diǎn)，有些觀點(diǎn)還激烈對(duì)立。不過，學(xué)界和政策部門在反對(duì)攤大餅式城市化上面有著難得的一致意見。只是什么是攤大餅式城市的內(nèi)涵上，認(rèn)識(shí)存在分歧。
一、農(nóng)村工業(yè)化與城市化
中國(guó)工業(yè)化有一個(gè)十分特殊的歷程，就是在改革開放前后，以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為典型的農(nóng)村工業(yè)化過程。農(nóng)村工業(yè)化快速推動(dòng)了中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)向工的轉(zhuǎn)型，為農(nóng)民提供了大量從農(nóng)業(yè)進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)。一般來講，工業(yè)化是以城市化為前提條件的，城市化帶來聚集效應(yīng)，形成規(guī)模效益，正是城市化基礎(chǔ)上的社會(huì)分工為工業(yè)化提供了便利與前提。中國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)分割的二元體制一方面限制了城市的擴(kuò)張，一方面為農(nóng)村工業(yè)化提供了機(jī)會(huì)。早在1970年代，蘇南地區(qū)即利用鄰近上海這個(gè)當(dāng)時(shí)中國(guó)最大工業(yè)城市的便利，開展為上海工業(yè)提供配套的各種部件加工。蘇南農(nóng)村有的是集體土地，村社集體在集體土地上修建廠房，利用上海大工業(yè)所淘汰機(jī)床和上海星期日工程師的技術(shù)，在很短時(shí)間即形成了巨大工業(yè)生產(chǎn)能力。從1970年代一直延續(xù)到1990年代的工業(yè)品短缺和賣方市場(chǎng)條件為鄉(xiāng)村工業(yè)迅速猛發(fā)展提供了難得機(jī)遇。
蘇南發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)很快成為全國(guó)農(nóng)村學(xué)習(xí)的榜樣。“無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富”，全國(guó)幾乎所有地方政府都推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，到了1980年代末，在國(guó)民生產(chǎn)總值中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)奇跡般達(dá)到了三分天下有其一。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，工業(yè)制成品短缺局面發(fā)生改觀，進(jìn)入1990年代，中國(guó)商品供給過剩局面出現(xiàn)，之前工業(yè)品只愁產(chǎn)不愁銷的賣方市場(chǎng)終結(jié)，生產(chǎn)過剩銷售困難的買方市場(chǎng)出現(xiàn)。
買方市場(chǎng)的出現(xiàn)導(dǎo)致全國(guó)絕大多數(shù)土法上馬、產(chǎn)權(quán)不清、技術(shù)水平低的鄉(xiāng)村工業(yè)難以生存。進(jìn)入世紀(jì)之交，全國(guó)中西部大部分鄉(xiāng)村工業(yè)都失去了活力，僅少數(shù)面向地方市場(chǎng)的鄉(xiāng)村工業(yè)仍然得以茍延殘喘。
東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大多消失了，但蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1990年代轉(zhuǎn)制，浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)受住了市場(chǎng)考驗(yàn)而生存下來，珠三角招商引資、三來一補(bǔ)的工業(yè)化則完全沒有受到買方市場(chǎng)的影響，因?yàn)橹槿青l(xiāng)村工業(yè)主要是兩頭在外的制造業(yè)，其市場(chǎng)是整個(gè)世界（世界工廠）。同時(shí)，蘇南地區(qū)利用其良好區(qū)位和鄉(xiāng)村工業(yè)化的基礎(chǔ)在1990年代招商引資成功。這樣一來，在世紀(jì)之交的時(shí)期，在長(zhǎng)三角和珠三角廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化。這樣一種以村村點(diǎn)火、戶戶冒煙為起點(diǎn)的鄉(xiāng)村工業(yè)化。進(jìn)入21世紀(jì)穩(wěn)定下來，不僅生產(chǎn)出來大量工業(yè)品，而且吸收了數(shù)以億計(jì)的外來農(nóng)民工就業(yè)。沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化逐步形成了與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施，而且形成了產(chǎn)業(yè)之間的配套。這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村融入到了沿海城市帶中，成為城市經(jīng)濟(jì)帶的一部分，也成了中國(guó)制造的核心區(qū)域。因此，長(zhǎng)三角地區(qū)與珠三角地區(qū)雖然存在著城鄉(xiāng)建制以及城市與城市行政轄區(qū)的差異，卻事實(shí)上在形成經(jīng)濟(jì)聚集和產(chǎn)業(yè)配套方面、在不同產(chǎn)業(yè)相互支持方面、在共同產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)方面，形成了一個(gè)完整的城市經(jīng)濟(jì)帶。或者說，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化形成了一個(gè)地域廣大的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，也正是這樣一個(gè)沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，使沿海農(nóng)村工業(yè)化成果可以在買方市場(chǎng)條件下面保持下來。而中西部大部分鄉(xiāng)村工業(yè)化的成果因?yàn)槿鄙賲^(qū)位優(yōu)勢(shì)而喪失掉了。
東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化有三種模式，一是蘇南發(fā)展集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的模式，上海與蘇南類似；二是浙江民營(yíng)企業(yè)模式；三是珠三角“三來一補(bǔ)”模式。無論哪種鄉(xiāng)村工業(yè)化模式都是在農(nóng)村集體土地上建廠房搞開發(fā)。珠三角當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村工業(yè)化模式叫做“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，即縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民組四級(jí)均以集體土地招商引資。進(jìn)入新世紀(jì)時(shí)，珠三角核心區(qū)幾乎所有農(nóng)地上都已被二、三產(chǎn)業(yè)覆蓋，土地由農(nóng)業(yè)用途變?yōu)榻ㄔO(shè)用途。土地上的產(chǎn)權(quán)或歸村社集體，或歸農(nóng)戶，或歸地方政府，或歸外來資本，由此形成了珠三角土地上十分復(fù)雜的地權(quán)覆蓋。
相對(duì)來講，長(zhǎng)三角土地產(chǎn)權(quán)比較清晰，尤其是蘇南和上海，主要土地產(chǎn)權(quán)歸村社集體，農(nóng)戶一般只有一塊宅基地及其上住房的產(chǎn)權(quán)。浙江個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是利用房前屋后的空地。
東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，利用農(nóng)村土地進(jìn)行工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)就業(yè)到二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，并實(shí)際上融入到了沿海城市經(jīng)濟(jì)帶中的城市化模式，可以稱為“農(nóng)民自主城市化”的模式。“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”是對(duì)這種工業(yè)化與城市化模式的最好概括。這樣一種農(nóng)民自主的城市化模式，就在沿海地區(qū)形成帶狀城市化，這個(gè)帶狀城市化打破了行政建制與城鄉(xiāng)體制的界限，是攤大餅的城市化。這種城市化是歷史形成的，有其歷史功績(jī)。
二、攤大餅城市化存在的問題
經(jīng)過多年“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的鄉(xiāng)村工業(yè)化，在中國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)形成了一個(gè)跨越行政建制和城鄉(xiāng)邊界的巨大工業(yè)化城市帶區(qū)域，其中大部分土地都已經(jīng)成為了二、三產(chǎn)業(yè)用地。
村村點(diǎn)火、戶戶冒煙的工業(yè)化顯然不可能規(guī)劃，且招商引資、三來一補(bǔ)也是市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組各行其是，外來資本或在土地上自建廠房，或租用村社集體提供的廠房。村社集體土地或直接出租，或在土地上修建廠房再租廠房，村社集體都是要將之前用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地轉(zhuǎn)用于二、三產(chǎn)業(yè)，從而或獲得土地租金，或獲取物業(yè)收入。土地所有權(quán)是村社集體的，土地或物業(yè)的使用權(quán)出租給外來企業(yè)。用于二、三產(chǎn)業(yè)的土地租金收入要遠(yuǎn)高于之前農(nóng)業(yè)收入，即使按一畝一年1萬元租金收入，一個(gè)村社集體出租2000畝土地，每年就可以獲得2000萬租金收入。如果在土地上建廠房再出租廠房，從物業(yè)上所獲租金就更高。大量外資內(nèi)資的進(jìn)入必然吸引大量外來農(nóng)民工的流入，從而帶來三產(chǎn)服務(wù)機(jī)會(huì)，尤其是房屋出租可以獲取收入。在之前農(nóng)業(yè)型的鄉(xiāng)村，隨著外來資本和勞動(dòng)力流入，土地上產(chǎn)生了密集利益，宅基地等可以蓋住房的土地就變得有價(jià)。農(nóng)民借錢在宅基地上蓋高層樓房出租。且村莊所有土地都被利用起來，土地使用權(quán)交易頻繁發(fā)生，村莊每一寸土地都具有利益，土地上都覆蓋了權(quán)利，甚至覆蓋了物業(yè)。
缺少規(guī)劃、已經(jīng)被產(chǎn)權(quán)和物業(yè)覆蓋的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地，要更加有效地利用，就需要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，甚至需要進(jìn)行舊村莊與舊廠房的改造，以在缺少規(guī)劃往往也是基礎(chǔ)設(shè)施不足的土地上進(jìn)行高水平建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要占用土地，因?yàn)檗r(nóng)民和村社集體是有極高土地利益預(yù)期，而使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落地十分困難。
要對(duì)缺少規(guī)劃的幾乎是無序的農(nóng)村土地上的物業(yè)進(jìn)行改造，以提高這些土地上建筑的品質(zhì)，形成相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，會(huì)涉及到對(duì)既有利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，幾乎所有土地上的既得利益都會(huì)按他們預(yù)期最高價(jià)值要求補(bǔ)償。結(jié)果就是，任何一個(gè)“三舊”改造項(xiàng)目都花費(fèi)巨大，改造的結(jié)果是產(chǎn)生無數(shù)千萬富翁。沒有無緣無故的財(cái)富，這些獲得巨額補(bǔ)償?shù)那f億萬富翁的利益來自于改造“三舊”的投入。
珠三角曾經(jīng)力推“三舊”改造，國(guó)土資源部將之推廣到全國(guó)。結(jié)果，因?yàn)橹槿菐缀跛型恋厣隙家呀?jīng)覆蓋了密集物業(yè)，“三舊”改造成本極高。廣州市獵德村改造，全部土地用于建高層住宅，結(jié)果是規(guī)劃部門允許獵德村商住建筑容積率是正常城市商住建筑容積率兩倍以上，且投入巨大財(cái)政才完成改造的。一個(gè)獵德村改造建設(shè)出來的商品房竟然占到了全廣州市年度商住樓建筑面積的10%。現(xiàn)在的問題是，珠三角核心區(qū)幾乎所有村莊都已經(jīng)變成與獵德村類似的覆蓋了高度密集物業(yè)和高度復(fù)雜產(chǎn)權(quán)的城中村。不改造，之前缺少規(guī)劃也缺少基礎(chǔ)設(shè)施的土地?zé)o法有效使用，改造則會(huì)面對(duì)強(qiáng)大既得利益的挑戰(zhàn)。
更麻煩的在于，1980年代以來珠三角的發(fā)展是承接世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量外資進(jìn)入珠三角，珠三角吸引了全國(guó)農(nóng)民工來就業(yè)。廉價(jià)勞動(dòng)力加上廉價(jià)土地資源使珠三角成為“世界工廠”，也正是全世界資本與市場(chǎng)向珠三角涌來，珠三角核心區(qū)的土地資源很快就耗盡了。不過，隨著中國(guó)勞動(dòng)力成本上升，珠三角土地成本上升，以及中部其他地區(qū)和諸如東南亞其他發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展，大量加工制造業(yè)開始搬離珠三角，珠三角地方政府也開始“騰籠換鳥”、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，退二進(jìn)三，現(xiàn)在的問題是，一方面加工制造業(yè)的撤離導(dǎo)致珠三角物業(yè)過剩，另一方面土地上形成的既得利益造成土地利用調(diào)整困難重重，從而導(dǎo)致珠三角土地資源與物業(yè)的浪費(fèi)：既無法升級(jí)，又無法有效利用，農(nóng)民之前所建數(shù)百甚至上千平方米用于出租的房子租不出去了，村社集體所建數(shù)萬數(shù)十萬平方米物業(yè)也因?yàn)橹圃鞓I(yè)的撤離而空在那里，攤大餅建設(shè)出來的城市經(jīng)濟(jì)帶因此變成了低水平的城市洼地。
即是說，當(dāng)前攤大餅形成的東部沿海地區(qū)工業(yè)化了的城市經(jīng)濟(jì)帶，因?yàn)橥恋厣细采w了復(fù)雜產(chǎn)權(quán)和密集物業(yè)，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市建設(shè)升級(jí)背景下面，導(dǎo)致土地上用又用不起，因?yàn)橐坏┻M(jìn)行“三舊”改造，土地上的既得利益就會(huì)索要高價(jià)，不用又浪費(fèi)的困境。
三、土地用途管制和建設(shè)用地指標(biāo)管理
東部沿海地區(qū)工業(yè)化大多是在2000年前完成的。2004年實(shí)施第三次修訂《土地管理法》的時(shí)期，國(guó)家對(duì)土地用途管理變得嚴(yán)厲起來，開始嚴(yán)禁以租代征農(nóng)地非農(nóng)使用，2009年開始在全國(guó)推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范的土地衛(wèi)片執(zhí)法，包括沿海農(nóng)村在內(nèi)的全國(guó)農(nóng)村農(nóng)地，除非經(jīng)過土地征收，就不再能夠用于建設(shè)用途。
土地用途管制徹底消滅了過去村村點(diǎn)火戶戶冒煙的攤大餅式城市化模式，除極少數(shù)地區(qū)違法的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)以外，全國(guó)很少再有地方政府以及村社集體在農(nóng)地上違法進(jìn)行建設(shè)。
不允許在農(nóng)地上進(jìn)行建設(shè)，工業(yè)化和城市化需要土地只能通過征收農(nóng)地來獲得國(guó)有建設(shè)用地，而土地征收一般有兩種方式，第一種方式是在城市近效征地，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)只可能平面推進(jìn)。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市發(fā)展推進(jìn)面上自然就會(huì)征收農(nóng)地，變農(nóng)地為建設(shè)用地。城市不斷擴(kuò)大，也就不斷在郊區(qū)征收更多農(nóng)地以用于城市建設(shè)。第二種方式則是開發(fā)區(qū)建設(shè)模式，即在城市發(fā)展的周邊找一塊新開發(fā)區(qū)域進(jìn)行建設(shè)。開發(fā)區(qū)先劃定范圍，一次規(guī)劃，多次征收，逐步建設(shè)。進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，一般都選在開發(fā)程度比較低又有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地帶，開發(fā)程度低，進(jìn)行征地拆遷成本就比較低，代價(jià)就比較小。通過征地拆遷形成的凈地上做規(guī)劃搞建設(shè)，就完全可以依據(jù)城市發(fā)展需要和城市建設(shè)規(guī)律進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)，就可以在一張白紙上畫最好最美的畫。
因?yàn)槭且淮涡砸?guī)劃，就可以防止土地上高度開發(fā)所帶來的高額土地補(bǔ)償及過高用地成本。通過土地征收，之前農(nóng)業(yè)用途土地的補(bǔ)償費(fèi)用比較低，土地用作城市二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，可以產(chǎn)生比較大的溢價(jià)即增值收益，這個(gè)增值收益也可以稱作土地財(cái)政收入，正是建開發(fā)區(qū)所征收土地非農(nóng)使用增值收益，使地方政府有能力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施，使開發(fā)區(qū)建設(shè)可以滿足城市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。
因此，開發(fā)區(qū)模式就是一種低成本的、經(jīng)過規(guī)劃了的、有序的城市化，就不是攤大餅式的城市化。
以開發(fā)區(qū)模式來推進(jìn)城市化，也可能出現(xiàn)地方政府建開發(fā)區(qū)過多過濫的問題，甚至為了獲得土地財(cái)政收入而圈占遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市發(fā)展需要的土地規(guī)模，以至于圈占的開發(fā)區(qū)土地，征了地卻長(zhǎng)期未建，土地成了荒地。
當(dāng)前全國(guó)各級(jí)地方政府所建開發(fā)區(qū)過多過濫的問題確實(shí)存在，圈占征收土地長(zhǎng)期沒有進(jìn)行建設(shè)荒在那里的情況也具有相當(dāng)普遍性。不過，因?yàn)榈胤秸鞯乇仨氁凶陨隙滦略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)，國(guó)家通過控制建設(shè)用地指標(biāo)可以防止地方政府濫建開發(fā)區(qū)和過多圈占土地。至于有些地方政府圈占征收土地很長(zhǎng)時(shí)間未進(jìn)行建設(shè)，這也不是大問題，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展有一個(gè)過程，一次規(guī)劃與征收，分次建設(shè)，是完全正常的情況。
也就是說，雖然可能存在一些地方政府建開發(fā)區(qū)過多過濫，以及建開發(fā)區(qū)圈地征收卻沒有立即進(jìn)行建設(shè)的問題，但這樣的土地城市化卻完全不同于以“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”為特點(diǎn)的沿海地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎(chǔ)上產(chǎn)生的攤大餅式城市化，而是高質(zhì)量的城市化，這樣的城市化規(guī)劃先行，基礎(chǔ)設(shè)施良好，成本低，從而可以為城市二、三產(chǎn)業(yè)提供強(qiáng)有力支撐，并因此形成高質(zhì)量高品質(zhì)的城市生產(chǎn)與生活。
四、反對(duì)攤大餅的城市化不能變成以保護(hù)土地的名義反對(duì)征地
在當(dāng)前中國(guó)快速城市化的時(shí)期，人口城市化必然要同時(shí)土地城市化，土地城市化無非兩種形式，即城郊征地模式和建開發(fā)區(qū)模式。奇怪的是，當(dāng)前學(xué)界和政策部門似乎有一種意見，以反對(duì)攤大餅式城市化為由，反對(duì)土地城市化，反對(duì)建開發(fā)區(qū)，反對(duì)征地。
雖然上海推出建設(shè)用地減量化的戰(zhàn)略，從全國(guó)來講，人口城市化如火如荼，土地城市化也就必然跟上。現(xiàn)在的問題是，土地如何城市化，土地在哪里城市化，是在大中城市城市化，還是在縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化，還是發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村建設(shè)用地入市的城市化。
2004年前，相對(duì)來講，國(guó)家對(duì)土地用途的管理不太嚴(yán)格，大量農(nóng)地被用作建設(shè)用地，尤其是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村更是將大量土地用作二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，從而形成了當(dāng)前中國(guó)東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，也就是攤大餅式的城市化。2004年以后，因?yàn)閲?guó)家嚴(yán)格的土地用途管理，之前村村點(diǎn)火戶戶冒煙的鄉(xiāng)村工業(yè)化終結(jié)，以土地征收為基礎(chǔ)的新型城市化成為唯一選擇。
土地征收容易產(chǎn)生兩個(gè)問題，第一個(gè)問題是，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，國(guó)家征收土地就可能遇到釘子戶坐地要價(jià)。釘子戶不是不愿意土地被征收，因?yàn)檎鞯厥杖敫哂谕恋剞r(nóng)業(yè)收入，而是既然國(guó)家必須征收這塊土地，釘子戶就可以索要高價(jià)。第二個(gè)問題是，既然土地征收可以獲取土地財(cái)政收入，地方政府就有積極性擴(kuò)大土地征收規(guī)模，鼓勵(lì)城市房地產(chǎn)，尤其是中西部一些縣城本來缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，地方政府卻試圖通過土地開發(fā)、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房來獲得土地財(cái)政收入。由此在全國(guó)幾乎所有中西部縣城都出現(xiàn)了鬼城。
征地拆遷引發(fā)的群體性事件，以及地方政府為獲得土地財(cái)政收入而進(jìn)行過度房地產(chǎn)開發(fā)，引發(fā)出地方政府“與民爭(zhēng)利”的議論，以及因此而產(chǎn)生的征地制度改革的議論。經(jīng)過若干次中央文件提議進(jìn)行征地制度改革，終于在最近幾年形成了改革征地制度的“共識(shí)”，并自2015年開始同時(shí)進(jìn)行三項(xiàng)土地制度改革，即農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度、征地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)是，改革試點(diǎn)同時(shí)在全國(guó)33個(gè)縣市進(jìn)行，并在2016年底開始，中央要求試點(diǎn)縣市打通三項(xiàng)土地制度改革。
征地制度改革的要點(diǎn)是縮小征地范圍，也許還包括改變征地方式。問題是，縮小征地范圍之后城市建設(shè)用地從哪里來。按有些人的設(shè)計(jì)，縮小征地范圍之后，城市建設(shè)所需建設(shè)用地由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來彌補(bǔ)。現(xiàn)在的問題是，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地其實(shí)已經(jīng)是建設(shè)用地，上面已經(jīng)覆蓋二、三產(chǎn)業(yè)，入市不入市都不影響其用途，也就是并不能新增城市建設(shè)用地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵是要解決2004年前不規(guī)范產(chǎn)生的農(nóng)村建設(shè)用地的歷史遺留問題。因此，又有人設(shè)想，不僅農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要入市，而且要讓農(nóng)村所有建設(shè)用地都可以入市，其中關(guān)鍵是一億多畝農(nóng)民宅基地可以入市。現(xiàn)在的問題是，農(nóng)民宅基地分散在農(nóng)村，即使農(nóng)民騰退出宅基地，農(nóng)民宅基地也不可能成為城市建設(shè)用地。因此，必然的進(jìn)一步設(shè)計(jì)就是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，將農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾形成城市建設(shè)用地指標(biāo)，然后覆蓋到城郊擬進(jìn)行建設(shè)地塊。問題是，即使將農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾形成城市建設(shè)用地覆蓋到城郊特定區(qū)塊，這個(gè)特定區(qū)塊也只能通過土地征收才能變成建設(shè)用地。有人因此主張，一方面縮小征地范圍，減少征地面積，一方面允許特定擬建設(shè)城郊區(qū)塊土地上的農(nóng)民通過購(gòu)買增減掛鉤指標(biāo)來自主城市化。這樣的結(jié)果就是，中國(guó)快速城市化進(jìn)程中所需建設(shè)用地，之前通過土地征收來解決，現(xiàn)在縮小征地范圍、減少征地規(guī)模，城市發(fā)展所需土地不足部分由城郊特定區(qū)塊土地上的農(nóng)民自主供地。這樣一來，國(guó)家進(jìn)行征地制度改革并沒有減少城市建設(shè)用地的需求，而只是在城郊特定區(qū)塊上形成了一個(gè)巨大的土地食利集團(tuán)，之前用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政（農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益）收入變成了城郊特定區(qū)塊農(nóng)民的不勞而獲收入。顯然，這樣的征地制度改革方向是錯(cuò)誤的。
征地制度改革中，縮小征地范圍的另外一個(gè)應(yīng)對(duì)之策是集約節(jié)約利用已有城市建設(shè)用地，包括進(jìn)行大規(guī)模的“三舊”改造，提高城市土地的利用率和容納能力。上海市2015年提出城市建設(shè)用地減量化，即城市建設(shè)用地不僅不增加，而且要減少。辦法自然就是通過集約節(jié)約利用土地對(duì)低效建設(shè)用地進(jìn)行改造，包括加速拆除幾乎所有鄉(xiāng)村工業(yè)，其中花費(fèi)巨大，只是上海財(cái)政不缺錢。2011年至2016年北京國(guó)有建設(shè)用地供給連續(xù)六年下降。上海、北京集約節(jié)約用地，提高土地利用效率，得到了國(guó)家有關(guān)部門的高度贊賞，其中最重要的理由是節(jié)約了富貴的土地資源。
現(xiàn)在的問題是，城市化一定是要有土地城市化的，城市建設(shè)集約節(jié)約是正確的，但高成本地進(jìn)行“三舊”改造，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、城市化最快、且土地效率最高的上海北京進(jìn)行土地減量化，這樣節(jié)約下來的土地成本就是極高的，如此土地節(jié)約，后果可能是嚴(yán)重影響中國(guó)城市化的進(jìn)程和影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。要知道，在上海被作為低效用地改造掉的鄉(xiāng)村工業(yè)在全國(guó)其它地區(qū)可能是利稅大戶。
中國(guó)城市化一定要有土地的城市化，適度地集約節(jié)約用地不會(huì)對(duì)城市化造成過大傷害。過度地集約節(jié)約就可能嚴(yán)重影響城市健康發(fā)展，損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。大中城市正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力的發(fā)展極，這些城市的每一寸土地上都具有巨大價(jià)值，在大中城市搞集約節(jié)約土地以致于影響大中城市的健康發(fā)展，就完全誤會(huì)土地本質(zhì)了。當(dāng)前中國(guó)的核心問題不在于土地而在于持續(xù)發(fā)展從而真正走出中等收入陷阱。
在中國(guó)快速城市化的現(xiàn)階段，不應(yīng)將城市發(fā)展需要土地與珍惜土地資源對(duì)立起來，人為限制城市發(fā)展所需要土地資源。最好的進(jìn)行城市化建設(shè)的土地資源來自土地征收。通過開發(fā)區(qū)一次規(guī)劃一次或多次征收分步開發(fā)的模式可以最有序地推進(jìn)城市化的進(jìn)程。
五、結(jié)語
反對(duì)攤大餅式的城市化是有道理的，因?yàn)閿偞箫炇匠鞘谢鄙僖?guī)劃，無序發(fā)展，在土地上覆蓋復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和聚集的物業(yè)，從而形成了土地上的巨大既得利益，導(dǎo)致土地使用和城市建設(shè)低效無序，城市無法充分發(fā)揮其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展極的作用。
不過，攤大餅式的城市化卻是因?yàn)閺?fù)雜的歷史原因形成的，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)史上是立下了功勛的。我們反對(duì)攤大餅式的城市化，只是要吸取其中教訓(xùn)，以在當(dāng)前中國(guó)快速城市化中推進(jìn)規(guī)劃的、有序的城市化，其中最為重要的辦法是通過征收土地在城郊按序開發(fā)和建設(shè)開發(fā)區(qū)進(jìn)行一次規(guī)劃分次建設(shè)的城市化。
當(dāng)前中國(guó)城市化進(jìn)程中，需要警惕有人以反對(duì)攤大餅式城市化來反對(duì)城市擴(kuò)張，反對(duì)土地城市化，反對(duì)征地，反對(duì)建開發(fā)區(qū)，主張不惜代價(jià)地集約節(jié)約用地，高成本地進(jìn)行“三舊”改造等等。當(dāng)前正是中國(guó)城市化進(jìn)程最為迅速、土地城市化最快的時(shí)期，政策部門和學(xué)界卻主張“縮小征地范圍”，有人以“農(nóng)業(yè)自主的城市化”來反對(duì)征地制度和城市化進(jìn)程中的國(guó)家作用，都是十分要不得的，是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)警惕并應(yīng)當(dāng)開展政策和理論爭(zhēng)鳴的。
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