中國正處于史無前例的高速城市化進程中，城市化就不僅意味著大量農村人口進入城市變成城市人口，而且城市面積會擴張，之前用于農業的土地要轉變為城市二、三產業用地。當前學界和政策部門在如何城市化上面存在著不同觀點，有些觀點還激烈對立。不過，學界和政策部門在反對攤大餅式城市化上面有著難得的一致意見。只是什么是攤大餅式城市的內涵上，認識存在分歧。
一、農村工業化與城市化
中國工業化有一個十分特殊的歷程，就是在改革開放前后，以發展鄉鎮企業為典型的農村工業化過程。農村工業化快速推動了中國產業結構由農向工的轉型，為農民提供了大量從農業進入二、三產業的機會。一般來講，工業化是以城市化為前提條件的，城市化帶來聚集效應，形成規模效益，正是城市化基礎上的社會分工為工業化提供了便利與前提。中國獨特的城鄉分割的二元體制一方面限制了城市的擴張，一方面為農村工業化提供了機會。早在1970年代，蘇南地區即利用鄰近上海這個當時中國最大工業城市的便利，開展為上海工業提供配套的各種部件加工。蘇南農村有的是集體土地，村社集體在集體土地上修建廠房，利用上海大工業所淘汰機床和上海星期日工程師的技術，在很短時間即形成了巨大工業生產能力。從1970年代一直延續到1990年代的工業品短缺和賣方市場條件為鄉村工業迅速猛發展提供了難得機遇。
蘇南發展鄉鎮企業的經驗很快成為全國農村學習的榜樣。“無農不穩，無工不富”，全國幾乎所有地方政府都推動鄉村工業的發展，鄉鎮企業迅速發展，到了1980年代末，在國民生產總值中，鄉鎮企業奇跡般達到了三分天下有其一。因為鄉鎮企業的迅猛發展，工業制成品短缺局面發生改觀，進入1990年代，中國商品供給過剩局面出現，之前工業品只愁產不愁銷的賣方市場終結，生產過剩銷售困難的買方市場出現。
買方市場的出現導致全國絕大多數土法上馬、產權不清、技術水平低的鄉村工業難以生存。進入世紀之交，全國中西部大部分鄉村工業都失去了活力，僅少數面向地方市場的鄉村工業仍然得以茍延殘喘。
東部沿海發達地區，雖然集體性質的鄉鎮企業也大多消失了，但蘇南鄉鎮企業在1990年代轉制，浙江民營經濟經受住了市場考驗而生存下來，珠三角招商引資、三來一補的工業化則完全沒有受到買方市場的影響，因為珠三角鄉村工業主要是兩頭在外的制造業，其市場是整個世界（世界工廠）。同時，蘇南地區利用其良好區位和鄉村工業化的基礎在1990年代招商引資成功。這樣一來，在世紀之交的時期，在長三角和珠三角廣大農村地區實現了鄉村工業化。這樣一種以村村點火、戶戶冒煙為起點的鄉村工業化。進入21世紀穩定下來，不僅生產出來大量工業品，而且吸收了數以億計的外來農民工就業。沿海地區農村工業化逐步形成了與之配套的基礎設施，而且形成了產業之間的配套。這些沿海發達地區的農村融入到了沿海城市帶中，成為城市經濟帶的一部分，也成了中國制造的核心區域。因此，長三角地區與珠三角地區雖然存在著城鄉建制以及城市與城市行政轄區的差異，卻事實上在形成經濟聚集和產業配套方面、在不同產業相互支持方面、在共同產生經濟規模效應方面，形成了一個完整的城市經濟帶。或者說，東部沿海發達地區鄉村工業化形成了一個地域廣大的沿海城市經濟帶，也正是這樣一個沿海城市經濟帶，使沿海農村工業化成果可以在買方市場條件下面保持下來。而中西部大部分鄉村工業化的成果因為缺少區位優勢而喪失掉了。
東部沿海發達地區鄉村工業化有三種模式，一是蘇南發展集體性質鄉鎮企業的模式，上海與蘇南類似；二是浙江民營企業模式；三是珠三角“三來一補”模式。無論哪種鄉村工業化模式都是在農村集體土地上建廠房搞開發。珠三角當時的鄉村工業化模式叫做“四個輪子一起轉”，即縣市、鄉鎮、村、村民組四級均以集體土地招商引資。進入新世紀時，珠三角核心區幾乎所有農地上都已被二、三產業覆蓋，土地由農業用途變為建設用途。土地上的產權或歸村社集體，或歸農戶，或歸地方政府，或歸外來資本，由此形成了珠三角土地上十分復雜的地權覆蓋。
相對來講，長三角土地產權比較清晰，尤其是蘇南和上海，主要土地產權歸村社集體，農戶一般只有一塊宅基地及其上住房的產權。浙江個體私營經濟發展主要是利用房前屋后的空地。
東部沿海發達地區農村“四個輪子一起轉”，利用農村土地進行工業化，實現從農業就業到二、三產業的轉型，并實際上融入到了沿海城市經濟帶中的城市化模式，可以稱為“農民自主城市化”的模式。“村村點火、戶戶冒煙”是對這種工業化與城市化模式的最好概括。這樣一種農民自主的城市化模式，就在沿海地區形成帶狀城市化，這個帶狀城市化打破了行政建制與城鄉體制的界限，是攤大餅的城市化。這種城市化是歷史形成的，有其歷史功績。
二、攤大餅城市化存在的問題
經過多年“四個輪子一起轉”的鄉村工業化，在中國東部沿海發達地區形成了一個跨越行政建制和城鄉邊界的巨大工業化城市帶區域，其中大部分土地都已經成為了二、三產業用地。
村村點火、戶戶冒煙的工業化顯然不可能規劃，且招商引資、三來一補也是市縣鄉鎮村組各行其是，外來資本或在土地上自建廠房，或租用村社集體提供的廠房。村社集體土地或直接出租，或在土地上修建廠房再租廠房，村社集體都是要將之前用于農業生產的土地轉用于二、三產業，從而或獲得土地租金，或獲取物業收入。土地所有權是村社集體的，土地或物業的使用權出租給外來企業。用于二、三產業的土地租金收入要遠高于之前農業收入，即使按一畝一年1萬元租金收入，一個村社集體出租2000畝土地，每年就可以獲得2000萬租金收入。如果在土地上建廠房再出租廠房，從物業上所獲租金就更高。大量外資內資的進入必然吸引大量外來農民工的流入，從而帶來三產服務機會，尤其是房屋出租可以獲取收入。在之前農業型的鄉村，隨著外來資本和勞動力流入，土地上產生了密集利益，宅基地等可以蓋住房的土地就變得有價。農民借錢在宅基地上蓋高層樓房出租。且村莊所有土地都被利用起來，土地使用權交易頻繁發生，村莊每一寸土地都具有利益，土地上都覆蓋了權利，甚至覆蓋了物業。
缺少規劃、已經被產權和物業覆蓋的沿海發達地區農村土地，要更加有效地利用，就需要建設基礎設施，甚至需要進行舊村莊與舊廠房的改造，以在缺少規劃往往也是基礎設施不足的土地上進行高水平建設。基礎設施建設要占用土地，因為農民和村社集體是有極高土地利益預期，而使基礎設施建設落地十分困難。
要對缺少規劃的幾乎是無序的農村土地上的物業進行改造，以提高這些土地上建筑的品質，形成相對完善的基礎設施，會涉及到對既有利益結構的調整，幾乎所有土地上的既得利益都會按他們預期最高價值要求補償。結果就是，任何一個“三舊”改造項目都花費巨大，改造的結果是產生無數千萬富翁。沒有無緣無故的財富，這些獲得巨額補償的千萬億萬富翁的利益來自于改造“三舊”的投入。
珠三角曾經力推“三舊”改造，國土資源部將之推廣到全國。結果，因為珠三角幾乎所有土地上都已經覆蓋了密集物業，“三舊”改造成本極高。廣州市獵德村改造，全部土地用于建高層住宅，結果是規劃部門允許獵德村商住建筑容積率是正常城市商住建筑容積率兩倍以上，且投入巨大財政才完成改造的。一個獵德村改造建設出來的商品房竟然占到了全廣州市年度商住樓建筑面積的10%。現在的問題是，珠三角核心區幾乎所有村莊都已經變成與獵德村類似的覆蓋了高度密集物業和高度復雜產權的城中村。不改造，之前缺少規劃也缺少基礎設施的土地無法有效使用，改造則會面對強大既得利益的挑戰。
更麻煩的在于，1980年代以來珠三角的發展是承接世界產業轉移，大量外資進入珠三角，珠三角吸引了全國農民工來就業。廉價勞動力加上廉價土地資源使珠三角成為“世界工廠”，也正是全世界資本與市場向珠三角涌來，珠三角核心區的土地資源很快就耗盡了。不過，隨著中國勞動力成本上升，珠三角土地成本上升，以及中部其他地區和諸如東南亞其他發展中國家的發展，大量加工制造業開始搬離珠三角，珠三角地方政府也開始“騰籠換鳥”、產業升級，退二進三，現在的問題是，一方面加工制造業的撤離導致珠三角物業過剩，另一方面土地上形成的既得利益造成土地利用調整困難重重，從而導致珠三角土地資源與物業的浪費：既無法升級，又無法有效利用，農民之前所建數百甚至上千平方米用于出租的房子租不出去了，村社集體所建數萬數十萬平方米物業也因為制造業的撤離而空在那里，攤大餅建設出來的城市經濟帶因此變成了低水平的城市洼地。
即是說，當前攤大餅形成的東部沿海地區工業化了的城市經濟帶，因為土地上覆蓋了復雜產權和密集物業，在產業升級和城市建設升級背景下面，導致土地上用又用不起，因為一旦進行“三舊”改造，土地上的既得利益就會索要高價，不用又浪費的困境。
三、土地用途管制和建設用地指標管理
東部沿海地區工業化大多是在2000年前完成的。2004年實施第三次修訂《土地管理法》的時期，國家對土地用途管理變得嚴厲起來，開始嚴禁以租代征農地非農使用，2009年開始在全國推進嚴格規范的土地衛片執法，包括沿海農村在內的全國農村農地，除非經過土地征收，就不再能夠用于建設用途。
土地用途管制徹底消滅了過去村村點火戶戶冒煙的攤大餅式城市化模式，除極少數地區違法的小產權房建設以外，全國很少再有地方政府以及村社集體在農地上違法進行建設。
不允許在農地上進行建設，工業化和城市化需要土地只能通過征收農地來獲得國有建設用地，而土地征收一般有兩種方式，第一種方式是在城市近效征地，因為城市建設只可能平面推進。隨著城市規模的擴大，城市發展推進面上自然就會征收農地，變農地為建設用地。城市不斷擴大，也就不斷在郊區征收更多農地以用于城市建設。第二種方式則是開發區建設模式，即在城市發展的周邊找一塊新開發區域進行建設。開發區先劃定范圍，一次規劃，多次征收，逐步建設。進行開發區建設，一般都選在開發程度比較低又有區位優勢的地帶，開發程度低，進行征地拆遷成本就比較低，代價就比較小。通過征地拆遷形成的凈地上做規劃搞建設，就完全可以依據城市發展需要和城市建設規律進行規劃與建設，就可以在一張白紙上畫最好最美的畫。
因為是一次性規劃，就可以防止土地上高度開發所帶來的高額土地補償及過高用地成本。通過土地征收，之前農業用途土地的補償費用比較低，土地用作城市二、三產業建設，可以產生比較大的溢價即增值收益，這個增值收益也可以稱作土地財政收入，正是建開發區所征收土地非農使用增值收益，使地方政府有能力建設高標準的開發區城市基礎設施，使開發區建設可以滿足城市二、三產業發展的需要。
因此，開發區模式就是一種低成本的、經過規劃了的、有序的城市化，就不是攤大餅式的城市化。
以開發區模式來推進城市化，也可能出現地方政府建開發區過多過濫的問題，甚至為了獲得土地財政收入而圈占遠遠超過城市發展需要的土地規模，以至于圈占的開發區土地，征了地卻長期未建，土地成了荒地。
當前全國各級地方政府所建開發區過多過濫的問題確實存在，圈占征收土地長期沒有進行建設荒在那里的情況也具有相當普遍性。不過，因為地方政府征地必須要有自上而下新增建設用地指標，國家通過控制建設用地指標可以防止地方政府濫建開發區和過多圈占土地。至于有些地方政府圈占征收土地很長時間未進行建設，這也不是大問題，因為城市發展有一個過程，一次規劃與征收，分次建設，是完全正常的情況。
也就是說，雖然可能存在一些地方政府建開發區過多過濫，以及建開發區圈地征收卻沒有立即進行建設的問題，但這樣的土地城市化卻完全不同于以“四個輪子一起轉”為特點的沿海地區鄉村工業化基礎上產生的攤大餅式城市化，而是高質量的城市化，這樣的城市化規劃先行，基礎設施良好，成本低，從而可以為城市二、三產業提供強有力支撐，并因此形成高質量高品質的城市生產與生活。
四、反對攤大餅的城市化不能變成以保護土地的名義反對征地
在當前中國快速城市化的時期，人口城市化必然要同時土地城市化，土地城市化無非兩種形式，即城郊征地模式和建開發區模式。奇怪的是，當前學界和政策部門似乎有一種意見，以反對攤大餅式城市化為由，反對土地城市化，反對建開發區，反對征地。
雖然上海推出建設用地減量化的戰略，從全國來講，人口城市化如火如荼，土地城市化也就必然跟上。現在的問題是，土地如何城市化，土地在哪里城市化，是在大中城市城市化，還是在縣城鄉鎮城市化，還是發展特色鄉鎮或農村建設用地入市的城市化。
2004年前，相對來講，國家對土地用途的管理不太嚴格，大量農地被用作建設用地，尤其是沿海發達地區農村更是將大量土地用作二、三產業建設，從而形成了當前中國東部沿海城市經濟帶，也就是攤大餅式的城市化。2004年以后，因為國家嚴格的土地用途管理，之前村村點火戶戶冒煙的鄉村工業化終結，以土地征收為基礎的新型城市化成為唯一選擇。
土地征收容易產生兩個問題，第一個問題是，因為土地不可移動，國家征收土地就可能遇到釘子戶坐地要價。釘子戶不是不愿意土地被征收，因為征地收入高于土地農業收入，而是既然國家必須征收這塊土地，釘子戶就可以索要高價。第二個問題是，既然土地征收可以獲取土地財政收入，地方政府就有積極性擴大土地征收規模，鼓勵城市房地產，尤其是中西部一些縣城本來缺少二、三產業就業機會，地方政府卻試圖通過土地開發、鼓勵農民進城買房來獲得土地財政收入。由此在全國幾乎所有中西部縣城都出現了鬼城。
征地拆遷引發的群體性事件，以及地方政府為獲得土地財政收入而進行過度房地產開發，引發出地方政府“與民爭利”的議論，以及因此而產生的征地制度改革的議論。經過若干次中央文件提議進行征地制度改革，終于在最近幾年形成了改革征地制度的“共識”，并自2015年開始同時進行三項土地制度改革，即農村經營性建設用地入市、宅基地制度、征地制度三項改革試點是，改革試點同時在全國33個縣市進行，并在2016年底開始，中央要求試點縣市打通三項土地制度改革。
征地制度改革的要點是縮小征地范圍，也許還包括改變征地方式。問題是，縮小征地范圍之后城市建設用地從哪里來。按有些人的設計，縮小征地范圍之后，城市建設所需建設用地由集體經營性建設用地入市來彌補。現在的問題是，農村集體經營性建設用地其實已經是建設用地，上面已經覆蓋二、三產業，入市不入市都不影響其用途，也就是并不能新增城市建設用地。集體經營性建設用地入市的關鍵是要解決2004年前不規范產生的農村建設用地的歷史遺留問題。因此，又有人設想，不僅農村經營性建設用地要入市，而且要讓農村所有建設用地都可以入市，其中關鍵是一億多畝農民宅基地可以入市。現在的問題是，農民宅基地分散在農村，即使農民騰退出宅基地，農民宅基地也不可能成為城市建設用地。因此，必然的進一步設計就是利用城鄉建設用地增減掛鉤制度，將農民退出宅基地復墾形成城市建設用地指標，然后覆蓋到城郊擬進行建設地塊。問題是，即使將農民退出宅基地復墾形成城市建設用地覆蓋到城郊特定區塊，這個特定區塊也只能通過土地征收才能變成建設用地。有人因此主張，一方面縮小征地范圍，減少征地面積，一方面允許特定擬建設城郊區塊土地上的農民通過購買增減掛鉤指標來自主城市化。這樣的結果就是，中國快速城市化進程中所需建設用地，之前通過土地征收來解決，現在縮小征地范圍、減少征地規模，城市發展所需土地不足部分由城郊特定區塊土地上的農民自主供地。這樣一來，國家進行征地制度改革并沒有減少城市建設用地的需求，而只是在城郊特定區塊上形成了一個巨大的土地食利集團，之前用于城市基礎設施建設的土地財政（農地非農使用的增值收益）收入變成了城郊特定區塊農民的不勞而獲收入。顯然，這樣的征地制度改革方向是錯誤的。
征地制度改革中，縮小征地范圍的另外一個應對之策是集約節約利用已有城市建設用地，包括進行大規模的“三舊”改造，提高城市土地的利用率和容納能力。上海市2015年提出城市建設用地減量化，即城市建設用地不僅不增加，而且要減少。辦法自然就是通過集約節約利用土地對低效建設用地進行改造，包括加速拆除幾乎所有鄉村工業，其中花費巨大，只是上海財政不缺錢。2011年至2016年北京國有建設用地供給連續六年下降。上海、北京集約節約用地，提高土地利用效率，得到了國家有關部門的高度贊賞，其中最重要的理由是節約了富貴的土地資源。
現在的問題是，城市化一定是要有土地城市化的，城市建設集約節約是正確的，但高成本地進行“三舊”改造，在中國經濟最發達、城市化最快、且土地效率最高的上海北京進行土地減量化，這樣節約下來的土地成本就是極高的，如此土地節約，后果可能是嚴重影響中國城市化的進程和影響中國經濟可持續增長。要知道，在上海被作為低效用地改造掉的鄉村工業在全國其它地區可能是利稅大戶。
中國城市化一定要有土地的城市化，適度地集約節約用地不會對城市化造成過大傷害。過度地集約節約就可能嚴重影響城市健康發展，損害經濟增長活力。大中城市正是中國經濟最具活力的發展極，這些城市的每一寸土地上都具有巨大價值，在大中城市搞集約節約土地以致于影響大中城市的健康發展，就完全誤會土地本質了。當前中國的核心問題不在于土地而在于持續發展從而真正走出中等收入陷阱。
在中國快速城市化的現階段，不應將城市發展需要土地與珍惜土地資源對立起來，人為限制城市發展所需要土地資源。最好的進行城市化建設的土地資源來自土地征收。通過開發區一次規劃一次或多次征收分步開發的模式可以最有序地推進城市化的進程。
五、結語
反對攤大餅式的城市化是有道理的，因為攤大餅式城市化缺少規劃，無序發展，在土地上覆蓋復雜的產權和聚集的物業，從而形成了土地上的巨大既得利益，導致土地使用和城市建設低效無序，城市無法充分發揮其作為經濟發展極的作用。
不過，攤大餅式的城市化卻是因為復雜的歷史原因形成的，在中國經濟成長史上是立下了功勛的。我們反對攤大餅式的城市化，只是要吸取其中教訓，以在當前中國快速城市化中推進規劃的、有序的城市化，其中最為重要的辦法是通過征收土地在城郊按序開發和建設開發區進行一次規劃分次建設的城市化。
當前中國城市化進程中，需要警惕有人以反對攤大餅式城市化來反對城市擴張，反對土地城市化，反對征地，反對建開發區，主張不惜代價地集約節約用地，高成本地進行“三舊”改造等等。當前正是中國城市化進程最為迅速、土地城市化最快的時期，政策部門和學界卻主張“縮小征地范圍”，有人以“農業自主的城市化”來反對征地制度和城市化進程中的國家作用，都是十分要不得的，是當前應當警惕并應當開展政策和理論爭鳴的。
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
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