【題記】2017年12月10日，北大國家發展研究院舉辦第二屆國家發展論壇，本屆論壇的主題為“國家發展進程中的改革開放”暨“紀念中國改革開放40周年”系列活動啟動式。本文根據北大中國農業政策研究中心主任、發展中國家科學院院士黃季焜的演講整理，經本人確認。
關于中國農業的發展與改革，我從一下三個方面和大家一起探討。首先，討論中國農業發展成就與改革的主要經驗，這里我將重點討論前30年的發展與改革。其次，談最近十來年我國農業遇到的主要挑戰和國家采取的應對政策。最后，我提出個人對中國農業未來發展和改革的想法。
中國農業發展取得的成就，可以用如下幾個數據來說明：雖然中國占世界人口的20%，但僅占全球淡水資源的5%、可耕地資源的8%，而我們目前卻能實現95%的食物自給率，這是非常了不起的成就。為什么能取得這么大的成就？因為過去40年農業國內生產總值年均增長達4.6%，如此長時期內取得這么高增長率，是世界農業發展的奇跡。同時，中國農村貧困人口，不管是總數，還是占農村人口的比例，都出現大幅度的下降。
那么，中國如何在滿足不斷增長的食物需求的同時，又大幅度地減少農村貧困人口？
針對這個問題，幾十年來國內外學者做了很多研究，我自己研究的結果是：雖然中國農業發展受諸多因素影響，但最重要的驅動力是：制度創新、技術進步、市場改革和農業投入，我稱之為“四大驅動力”。
首先，制度創新。對此，我們以及其他學者的許多研究都表明，聯產承包責任制在改革初期，即1978-1984年間，對中國農業生產增長起到了非常重要的作用。改革中后期的其他制度創新也促進了中國農業的增長。因為制度創新在農業發展中的作用，已在學術界達成共識，這里我就不展開討論了。
其次，技術進步。從八十年代中期開始，中國主要農產品生產的全要素生產率都保持較快的增長率。這里我以水稻、小麥和玉米為例，這個圖的曲線展示的是1985年至1995年全要素生產率（TFP），三種糧食的TFP年均增長率都達3%左右。對其他農產品全要素生產率增長的研究結果，同糧食的結果也基本一樣。進一步研究表明，這3%的增長率主要是來自技術進步。這個圖是我們對水稻、小麥和棉花全要素生產率在1995年至2004年間的研究結果，表明從90年代中期到本世紀初，不同農作物TFP還繼續保持3%左右的年均增長。在國際上，一個國家有2%的 長期TFP 增長率就已經是了不起的。對全要素生產率增長的進一步分解分析表明，1995-2004年間全要素增長的最主要來源也是技術進步。其中，棉花TFP增長率最高，為什么？因為棉花比其他農作物多了一項技術，那就是轉基因技術?，F在很多人討論要不要轉基因技術，我們的研究表明，轉基因技術能夠使我國主要農作物全要素生產率的年均多增長1到2個百分點。另外，我們對水果和蔬菜的全要素生產率也做了研究，得出的結論是一樣的，即技術進步是這些農產品生產力增長的主要驅動力。
第三，市場改革。市場改革在農業增長中也起非常重要的作用。中國改革是從農村開始的，即始于土地聯產承包責任制，市場改革也是從農業開始的。改革從農村走向城市，從農業到工業和服務業，采用的是漸進性的改革。即使在農業內部，市場改革也是先從蔬菜、水果和粗糧等一般農產品開始，然后逐漸推向畜產品和糧棉油糖等戰略性的農產品；對糧食等農產品，采用雙軌制的市場改革，直到本世紀初市場改革才基本完成。以上市場改革到底對市場運行效率產生多大的影響呢？在這方面，我們做過多項研究，這里我以水稻、玉米和大豆為例。這個圖的數據表明，在1989-1995年這個時期，只有不到30%的國內糧食市場是整合的，大部分市場是分割的；但到本世紀初，即我們加入WTO時，幾乎百分之百的糧食市場是整合在一起，市場效率非常高。農產品市場發展和改革，起到三方面的作用，一是提高了資源的配置效益，促進了農業結構調整；二是降低了農民投入品價格，提高了農產品競爭力和農民收入；三是提高了農民農產品銷售價格，更促進了農民增收。
市場改革還包括對外開放。中國農業對外開放步伐是相當快的，實際上我們不是在入世之后才對外開放的，入世之前就已開始了，農業進口稅從1992年的42%下降到2001年的21%，2001年入世后又下降到11%。農產品的市場改革和對外開放，使得中國農產品市場逐漸同國際市場整合起來。這個圖顯示的是中國主要農產品的名義支持率，即國內同國際市場價格相比的差價。結果表明，在市場改革前期，比如在90年代之前，許多農產品名義支持率要么為+30%到+80%，要么是-20%到-60%。但是隨著市場改革的推進，到本世紀初國內農產品市場已基本上跟國際市場接軌，農產品價格差異最高不超過20%。以上改革對農業生產結構調整產生了積極影響，同時改善了農產品的貿易結構。例如，一方面，勞動密集型的農產品出口不斷增長，這相當于我國“出口”的勞動力在上升；另一方面，土地密集型產品進口不斷增長，這相當于我國“進口”短缺的水土資源在不斷增加。
第四，也是最后同時也是重要的一個驅動力：農業投入。中國政府和農民對農業投入都非常重視，農業投入對農業增長的促進作用是比較好理解的，因為時間關系，今天我就不展開討論了。
以上報告主要討論了我國農業發展改革的成就和主要經驗，接下來是討論今天報告的第二部分內容，即近年來農業發展面臨的挑戰和政策演變。挑戰其實很多，我們可以列出一個長長的單子，但我認為最主要的挑戰有三個：
第一個挑戰是城鄉居民收入的巨大差距。40年來，農民收入確實不斷增長，但在多數時期城鎮居民收入增長更快，城鄉居民收入的差距不斷擴大，到2003年城鄉居民收入之比首次超過了3倍。如何縮小這個差距成為2004年以來“三農”問題面臨的巨大挑戰和政治任務。
第二個挑戰是國家糧食安全問題。我們曾經是食物的凈出口國，但自2004年開始，中國從食物凈出口國變成凈進口國，而且進口增長開始顯著高于出口增長，到2015年食物自給率已降到95%左右。其實，對人多地少的國家，95%的自給率是個了不起的水平。我認為，糧食安全問題沒有許多人想象的那么嚴峻，糧食安全問題被人為夸大了，引起政府的高度關注，也成為本世紀初以來農業發展的另一大挑戰。
除了以上兩大挑戰外，第三個挑戰是農業的可持續發展問題。這個問題我后面再展開討論。這里先討論當面臨城鄉收入差距擴大和糧食安全問題挑戰時的政策演變。面臨這兩大挑戰，國家自2004年以來出臺了很多支農政策。有些還應進一步推進，但有些是值得商榷的。
為了應對糧食安全和城鄉收入差距問題，國家出臺了哪些政策呢？最主要的是如下四方面的政策：一是取消農業稅；二是啟動農業補貼；三是托市政策，包括最低收購價和臨時收儲政策；四是加大農業投入。取消農業稅和加大農業投入對農業發展與農民增收起很重要的作用，這是新出臺政策的積極一面；但是很多農業補貼和托市政策，卻產生了不少負面的影響。
2004年開始國家啟動農業補貼政策，之后補貼逐年增加，2012年農業總額補貼超過了1700億。一方面，補貼當然增加了農民收入，但我國有2億多農戶，平均每戶拿到的補貼還不到700元，對農戶人均收入或農民增收的影響甚微。另一方面，我們的研究表明，因為大部分農業補貼是基于農戶原來的承包地的面積發放的，與實際生產“脫鉤”，所以對農業生產沒有什么影響；同時，基于承包地的農業補貼，不但影響了土地流轉，而且擴大了農民間的收入差距，因為耕地多的農民拿到更多的補貼；另外，農業補貼也抬高了土地租金，從而提高了耕地轉入戶的農產品生產成本。1700多億的補貼也是巨大的財政負擔，影響了國家對農業其他領域的投入增長。我前面論證了科技進步是中國農業發展的重要驅動力，但我們目前的農業研發投入只有200億左右，如果我們把農業補貼的錢花在農業科技和農業基礎設施等提高農業生產力的投資上，我相信我國不會出現較嚴峻的糧食安全問題。實際上，2012年之后，政府也意識到農業補貼政策難以繼續執行，從此開始農業補貼總量不再增長，并在近年來出現了下降趨勢和轉變財政支農補貼的使用方向。
為增加農民收入和保障糧食安全，國家還啟動了托市政策。先后于2004年和2006年啟動了水稻和小麥的最低收購價政策，然后于2008年同時啟動玉米、大豆和油菜籽的臨時收儲政策。這一系列政策無疑對促進農民增收起到了積極的作用，但也產生了很嚴重的農業供給側結構性問題。這里，我以玉米為例來說明政府市場干預導致的一系列后果。2008年以后，國家不斷提高玉米收購價格和收儲量，刺激了玉米生產，玉米開始替代大豆等市場相對短期的其他農作物的生產。到2015年，國家玉米庫存已遠遠超過玉米當年的產量，國內玉米價格比國際市場高40%至50%，高價的玉米嚴重影響了畜牧業生產和玉米加工業等玉米下游產業；同時國內外的顯著差價加大了玉米的進口壓力，畜產品進口也快速增長。為應對國內玉米供大于需的局面，開始限制玉米進口。這個圖的數據表明，雖然玉米進口得到了控制，但同期玉米的替代品，如高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料或DDG、木薯等進口劇增，2015年這些替代品進口總量達4000萬噸左右，對國內生產雜糧地區的農民造成了很大的生產和價格沖擊，又增添了新的供給側結構性問題。2015年之后，原來的玉米收儲政策難以延續，政府開始降低玉米收購價格，并于2016年實施了價補分離的市場改革，之后玉米價格不再由政府決定。圖中的數據表明，價補分離改革實施后，玉米價格立馬下降、玉米生產開始回落，現在國內玉米價格同玉米到岸價開始持平，甚至還低一點。今年中國玉米價格不比國際市場高，這意味著中國的玉米并不是沒有優勢，前幾年玉米沒有市場競爭力，實際上是政府干預市場的結果。值得一提的是，玉米市場化改革才執行一年，所有玉米替代品的進口在2016年就迅速下降。現在玉米、玉米替代品和玉米的所有下游產業都逐步進入正常的市場運作環境。
剛才我是以玉米為例談市場干預的代價和市場改革的重要性，實際上糧油棉糖等大宗農產品在過去一段時期都經歷了類似的演變過程和產生了供給側結構性問題。為此，從2014年開始，政府取消了大豆臨時收儲政策，在經歷了短暫的目標價格政策后，最終也于2017年取消大豆目標價格政策；而油菜籽和食糖的臨時收儲政策則先后于2014年和2015年被取消。從之前的市場干預到近幾年的市場改革的效果，我們走過了一段時期的彎路，這一經歷再次驗證了我前面提到的觀點，即市場改革是中國農業發展的重要啟動力。為此，我們認為，也要盡快取消稻谷和小麥最低收購價政策，把財政用于稻麥收購和庫存的資金轉到提高糧食生產力的投資，因為提升農業生產力投入是中國農業增長的重要驅動力。
下面談農業發展面臨的第三個挑戰，那就是農業的可持續發展問題。中國農業以年均4.6%的速度持續增長了40年，取得了舉世矚目的成就，但幾十年的快速增長是以犧牲資源環境為代價的。有不少研究表明，許多農區都出現如下變動趨勢：地下水下降、土壤肥力下降、農業面源污染加重、生態和環境脅迫日益嚴峻。為應對以上挑戰，政府做出很多的努力。在水資源方面，加大了水利建設等供給側投入，推進了水價與水市場構建等需求側的改革和管理。在耕地資源方面，提出“藏糧于地”發展思路，實施了基本農田的保護，加大了農田保護性耕作等投入。在科技方面，提出“藏糧于技”發展戰略，加大了科技投入力度。在農業農村環境方面，實施2020年前化肥施用零增長規劃，推進了農村環境建設和農村生態建設。這些政策和措施無疑將對解決中國的農業可持續發展問題產生積極影響。
但是僅此還遠遠不夠，我認為解決中國可持續發展問題不能僅依賴于自己有限的水土資源，要解決中國農業可持續發展，還需要在全球背景下，協調應對中國的食物安全和水土資源安全。我們既要保障國家的食物安全，又要解決水土資源安全問題，還要促進農業以至整個國民經濟的可持續發展，需要農業同水利、國土及其他相關部門一起討論和解決這些問題。
我最近做了一項關于未來食物貿易和虛擬資源貿易的研究。這項研究得出如下主要結論：首先，中國在未來15年里，食物自給率將從現在的95%下降到2030年的90%至91%，下降4-5個百分點。增加進口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型農產品，而這些產品進口增長完全處于北美、南美和東歐等目前我國主要貿易伙伴或出口國的生產能力之內。其次，我們預測2030年如果有10%的食物凈進口，其隱含的虛擬水凈進口將相當于目前我國灌溉水總用量的35%-40%，其隱含的虛擬土地凈進口將相當于目前全國耕地面積的49%。第三，基于以上研究結果，我們得出如下結論：因為水土資源短缺是制約未來中國食物安全保障最重要的因素，適度進口食物（如10%）既能在可持續背景下最大限度地保障國家食物安全，又能顯著提升中國水土資源的安全保障，因此我們需要在全球的背景下解決中國食物安全和可持續發展問題。
基于以上討論，最后我談下對未來農業發展與改革的看法。前面我分析了我國農業發展面臨的三大挑戰，即食物安全保障、農民增收問題和農業可持續發展問題。針對這三方面的挑戰，我們在本世紀初開始出臺了很多新政策，特別是農業補貼、市場干預和農業可持續發展政策，還有一類政策今天沒有討論，是加大了以糧棉油糖為主要對象的農業政策支持體系。這四方面的政策對解決以上三大挑戰起到多大的作用？我們的研究表明，農業補貼和市場干預政策起不了什么作用，有些政策對農業可持續發展和食物安全甚至起負作用；以糧棉油糖為主的財政支持體系也不利于農民增收和農業永續發展。那么，應對以上三大挑戰并促進農業健康發展要靠什么？我的答案是：要靠制度創新，靠技術進步，靠市場改革，靠農業投入。
針對農業發展面臨的各種挑戰，目前國家也提出加快農業供給側結構性改革。那么供給側改革的關鍵問題是什么? 首先，在農產品方面，因為水土資源有限，我認為農業發展要有所為有所不為。同時，未來農業增長將主要來自高值高效的蔬菜、水果、畜產品、水產品、特產產品和多功能農業，而不是糧棉油糖等低值的水土密集型的大宗農產品，國家要在適度進口糧棉油糖的同時，提升高值高效農業的生產力、食品安全和這些產品市場的培育與完善，彌補這些產品的市場失靈問題。其次，在改革方面，關鍵的問題是如何處理好政府和市場的關系問題。理清市場和政府各自不可替代但又相輔相成的作用，讓市場去生產我們真正需要的產品，政府要做的是改善市場環境、彌補市場失靈和提供公共物品，從而提高農業生產力、競爭力并促進農業的轉型。最后，在政策領域，未來農業發展與改革靠什么？這是我今天講的主要內容：那就是我們要牢記40年中國農業發展與改革的主要經驗，即4大法寶：制度創新、技術進步、市場改革和農業投入。
作者系北大中國農業政策研究中心主任、發展中國家科學院院士
中國鄉村發現網轉自：北大國發院 微信公眾號（原創）
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