2月4日，2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》公布。文件出臺的背景、與過去的中央一號文件的聯系和差別、文件最大的亮點是什么？針對這些問題，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶接受《中國發展觀察》專訪時表示，今年中央一號文件是新世紀以來指導“三農”工作的第15個中央一號文件，是關于未來33年鄉村發展的頂層設計，已搭起鄉村振興的“四梁八柱”，其實踐價值會持續很長時間，政策紅利將逐步釋放出來。今年中央一號文件在宅基地“三權分置”改革和兩個土地指標的跨省交易方面有重大突破。
特點：“寬度”和“長度”
中國發展觀察：今年中央一號文件與過去的中央一號文件的聯系和差別是什么？
葉興慶：今年中央一號文件是改革開放以來第20個、新世紀以來第15個鎖定“三農”的中央一號文件。新世紀以來的前14個中央一號文件的特點是突出一個主題，長短結合，對農業農村發展既長遠考慮，又重點對當前做出部署和安排。相比而言，今年中央一號文件的特點是在寬度和長度上明顯超過以往的14個中央一號文件，具體是：
一是這次的中央一號文件更有縱深度，鄉村振興包括經濟、生態、文化、社會、黨的建設，文件部署的面非常寬。
二是時間跨度很長，立足未來33年，到2050年建成現代化強國， 在這個進程中鄉村怎么發展。
所以，一個寬度，一個長度， 都是和以往的中央一號文件不一樣的。今年中央一號文件貫徹十九大精神，把十九大精神進一步具體化，清晰地描繪了未來鄉村發展的時間表和路線圖，是對2020年、2035年和2050年鄉村振興目標和原則的深刻闡述。
中國發展觀察：今年中央一號文件的核心內容是什么？
葉興慶：今年中央一號文件的核心內容是搭建起鄉村振興的“四梁八柱”。文件共12個部分，可以分為三大板塊。第一板塊為文件的第1至第2 部分，闡述了鄉村振興的重大意義和總體要求。第二板塊為文件的第3至第8部分，緊扣十九大提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，再加上一個精準脫貧，實際上是鄉村振興的六個方面， 從蓋房子“梁”的角度進行了全面部署。第三板塊為文件的第9至第12部分，從改革創新的角度，搭建支撐鄉村振興的“柱”。
全面振興：鄉村振興之“梁”
中國發展觀察：中央一號文件落實鄉村振興戰略，您認為核心問題是搭建“四梁八柱”，那么“梁”是什么？
葉興慶：鄉村振興的“四梁八柱”，“梁”是鄉村振興的內容。
1.產業興旺。質量興農、綠色興農，用新的理念發展農業，同時以農業為基礎延長產業鏈價值鏈， 發展一些新產業新業態，促進鄉村經濟的多元化，讓農村經濟發展提供足夠的就業，能吸引年輕人，鄉村才有活力，才能防止鄉村衰落。
質量興農。我們要從增產導向轉向提質導向，從以前單純追求產量，解決吃飽肚子問題，轉向提高農產品的品質。這實際上也是適應社會主要矛盾的變化，在農業發展方向上的一個調整。從吃飽，轉向吃好、吃得放心，這次特別強調要貫徹這一理念。
綠色興農。農業與自然高度互動，它依賴自然，同時又對自然產生影響，所以，農業發展要樹立綠色生態價值取向，對農業生產中不可持續的一些傳統做法要進行矯正調整，這次中央一號文件明確提出要有序退出邊際產能。所謂邊際產能，就是過度開采地下水、使用化肥農藥、開墾陡坡耕地、開墾濕地形成的產能。這些產能從生產者來看是有利可圖的，但如果把對生態環境的破壞這個外部成本內部化就得不償失，這樣的產能叫邊際產能， 我們要把這樣的產能逐步退出來。
中國人多地少，大國小農，要讓農業成為一個有奔頭的產業，讓農民成為一個有吸引力的職業，提高農業就業增收密度，能夠靠農業富起來，單純靠生產農產品是不夠的，要向二、三產業延伸，把產業鏈價值鏈延伸，讓農民更多地分享增值收益。同時，還要發展一些新產業、新業態，包括休閑觀光、鄉村旅游、健康養老，以及有地方特色、有比較優勢的工業。所以，這次講的“產業興旺”是從農業轉向整個鄉村經濟，是指整個鄉村經濟的繁榮發展。今年中央一號文件在這個方面有很多布局。
2.生態宜居。是要推進鄉村綠色發展。在整個國土空間里，鄉村占80%到90%，它的一個重要功能是為全社會提供生態產品和生態服務，這也是鄉村價值多元化的體現，生態價值、生態功能要被激發出來。所以，強調在鄉村振興過程中重視生態問題，重視生態產品和生態服務的供給。
鄉村除了綠色之外，還要宜居。鄉村的交通、電力、上下水要建設起來，包括人居環境要進行改善。今年的中央一號文件提出實施農村人居環境整治三年行動計劃。作為一個配套，近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，從2018－2020年，在全國范圍內開展一次農村人居環境的整治，包括垃圾治理和污水治理，村莊內部的環境整治，爭取用三年時間使農村的人居環境有一個大的改變。
3.鄉風文明。要繁榮興盛農村文化，煥發鄉風文明的新氣象。狹義的鄉風文明是建圖書室、文化館、文化廣場、活動室，讓村民有一個享受文化生活的場所。廣義的鄉風文明，除此之外還包括鄰里關系、家庭內部關系、村之間關系的和諧，對農村的一些習俗揚其精華、去其糟粕。農村有很多傳統文化是很寶貴的，是我們中華民族文化的DNA，要繼承和傳承下去， 發揚光大。但不可否認，也有糟粕的東西，要進行揚棄，例如現在農村的婚喪嫁娶，確實有很多地方是應該改良的。文化改良、習俗改良的任務是很重的。在鄉村振興過程中，鄉風文明問題表面上看起來， 不增加GDP，又不帶來收入，好像沒有多大的意義，其實這是很大的事。一個地方有好的風貌、好的人文環境、好的社會風尚，外來的人才敢來放心投資，外來的消費者才敢放心來這個地方休閑觀光。如果一個地方坑蒙拐騙、吃拿卡要、民風彪悍，資本不敢來這個地方投資，客人不敢來這個地方消費。所以，鄉風文明可以轉化為生產力， 有利于促進這個地方的經濟發展。
4.治理有效。我們要建立健全自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系，國家的方針政策在這個地方能夠得到貫徹執行，一些關系到農民利益的事情能夠議得起來、辦得起來，而且能夠辦好。例如，村里的基礎設施、人居環境、垃圾、污水，甚至修路，要把這些公共事務辦好。一個有效的治理結構包括基層黨組織、村民自治制度，村委會、村民理事會、村民監事會的建立健全，真正實現鄉村善治的目標。
5.生活富裕。農民收入要多元化，收入渠道要進一步拓寬，農民的四大收入，工資性收入、家庭經營性收入、財產性收入和轉移性收入四個方面都要同步提高。收入提高了，生活質量就會提高。除了生活和消費之外，農村的教育、醫療、低保、新農保這樣一系列的保障體系要建起來， 這些也是生活富裕的標志。特別是教育、醫療、養老、低保這些需要依靠公共財政，城鄉差距還比較大。要縮小這些領域的城鄉差距，真正實現基本公共服務城鄉均等化，通過這樣一些方式使農民生活有保障，實現生活富裕。
6.精準脫貧。到2020年現行標準下貧困人口要全部脫貧，貧困縣要全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。根據近日公布的數據，2017 年末全國農村貧困人口剩下3046萬人，占農村人口的3.1%，應該說量已經不大了。但一旦扶貧政策調整，貧困人口會不會重新返貧？防止返貧，就要把脫貧的內生動力激發起來，培育長期穩定的收入來源， 這是提高脫貧質量的重要標志。
當然，提高脫貧質量還有一個很重要的標志，就是貧困人口所處的環境要有大的改變。比如基礎設施環境、營商環境。環境改善了， 才能使貧困人口長久地通過自身力量產生收入，才能夠靠自己的力量來擺脫貧困。
此外，根據中央一號文件的要求，到2035年，鄉村振興的目標之一是相對貧困進一步緩解。這意味著2021年到2035年期間，我們的扶貧思路會有所調整。不同發展階段追求的目標是不一樣的，現階段我們要解決現行標準下的絕對貧困問題；2020年后，在鄉村振興過程中，我們要把更多的精力放在緩解相對貧困問題上，更多地關注低收入群體的全面發展問題，包括收入、社保、人力資本等。
改革創新：鄉村振興之“柱”
中國發展觀察：在新時代要實現鄉村振興，靠什么把這些“梁”支撐起來？
葉興慶：如果說產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕、脫貧攻堅是鄉村振興之“梁”，那支撐這些“梁”的“柱子”體現在哪幾個方面？在新時代促進鄉村振興，特別是在中國城鄉二元結構還比較明顯，城鄉二元體制痕跡比較濃厚，在這樣一個起點上，我們來推進鄉村振興，把這六個方面建設好，一個很重要的思路就是要改革創新，“柱子”的核心是改革創新，這是一根大柱子。改革創新體現在很多方面，我將其概括為“六個支柱”：
一是土地。就是要深化農村土地制度改革，包括兩個方面：農地和宅基地。首先，農用地的“三權分置”要進一步完善具體辦法， 促進土地的流轉和集中，有利于新型經營主體，讓他們有一個長期穩定的預期，讓農民吃上長效“定心丸”。延長土地承包期，三十年不變，也是為了這個目的。在完善“三權分置”的時候，對所有權、承包權和經營權的權能要合理界定、適度賦權，總的價值取向是要有利于經營者放心地發展現代農業。要防止地租的過快上漲侵蝕農業經營的利潤，阻礙農業現代化， 我們一定要注意這個問題。
其次，今年中央一號文件提出, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。當然，宅基地所有權是集體所有，資格權是只有這個集體經濟組織的成員中符合申請宅基地條件的人才有資格申請使用宅基地，使用權是利用宅基地的權利。
二是錢。首先，今年中央一號文件提出財政資金要加大對鄉村振興的支持力度，同時要創新財政資金的使用方式，通過產業基金、以獎代補，通過貼息、擔保等方式來發揮財政資金的杠桿作用。當然這次也提到一個紅線，要防止地方以鄉村振興名義增加地方負債。其次是信貸資金，這次明確金融支持鄉村振興的具體措施，包括普惠金融的重點要放到農村，同時還要根據鄉村振興的需要設立一些中長期的、低息的、政策性的貸款。第三是保險要擴面提標，擴大保險覆蓋面，提高保障標準，讓農村的市場風險和自然風險能夠有一個分散的機制。第四是工商資本，歡迎它們參與鄉村振興，帶動而不是替代農民，這恐怕是要強調的一點。
三是人。鄉村振興靠人，這次提出要培養新型職業農民。盡管目前我們仍處在要富裕農民必須減少農民的階段，我們的農業勞動力占全社會勞動力的比重太高，鄉村人口占全社會人口的比重太高，這兩個比重要降下來。我們還要走城市化道路，現在城市化率是58%左右，仍然處在城市化快速發展的階段，所以，城市化仍然是一個大方向，在這個問題上我們要保持定力。但同時我們要注意到農村人口結構的問題，在兩個比重降低的同時，農村人口結構非常不理想，老齡化，文化程度也比較低，這個局面如果不改變的話，鄉村振興就缺乏活力，缺乏有生力量。所以，我們希望有一部分年輕人，包括農民工能夠返鄉創業，來自農村的大學生能夠回鄉創業，城市里面的白領包括科技人員能夠下鄉創業，我們叫做“返鄉、回鄉、下鄉”，這是為鄉村振興補充有生力量的一個重要方向。當然對于仍然留在農村的那些人，我們也要培養一批新型職業農民，培養一批鄉土人才，培養一批能工巧匠，來解決鄉村振興中人的問題。
四是打造一支合格的“三農” 工作隊伍。文件把懂農業、愛農村、愛農民作為基本要求，指出了隊伍建設的方向。為確保鄉村振興戰略能夠落地生根，明確了考核機制，層層傳導壓力、夯實責任。今年中央一號文件提出，建立實施鄉村振興戰略領導責任制，黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉村振興，縣委書記要當好鄉村振興的“一線總指揮”。建立市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略的實績考核制度，將考核結果作為選拔任用領導干部的重要依據。要研究制定《中國共產黨農村工作條例》，把黨領導農村工作的傳統、要求、政策等以黨內法規形式確定下來。
五是制定國家鄉村振興戰略規劃。我們用中央一號文件來指導這個規劃，用這個規劃來落實中央一號文件，這個規劃是（2018年到2022年）五年規劃，操作層面要部署一些重大項目、重大工程，還有一些重大舉措，發揮規劃引領作用。中央一號文件要求各地區各部門編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。
六是法制保障。抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用。文件特別提出，各地可以從本地鄉村發展實際需要出發，制定促進鄉村振興的地方性法規、地方政府規章。這也應該是一個支撐鄉村振興的柱子。
亮點和風險
中國發展觀察：今年中央一號文件圍繞鄉村振興的“四梁八柱” 出臺了許多舉措。您認為其中最大的亮點是什么？
葉興慶：農村政策要有連續性，保持“小步快走”。原來有的內容今年中央一號文件要繼續深化落實，原來沒有提的，今年要有突破。從突破的角度看，我最看重的是今年中央一號文件的兩個新舉措：
一是宅基地“三權分置”。這是今年中央一號文件的一個突出亮點，但是要防止把它搞偏了。宅基地“三權分置”改革，出發點跟農用地的“三權分置”改革不一樣。農用地“三權分置”改革的出發點是為了促進農用地經營權的流轉和集中，發展多種形式的農業適度規模經營。宅基地“三權分置” 改革的出發點不是為了促進宅基地使用權“買賣起來”、促進宅基地流轉和集中，而是為了讓閑置宅基地和閑置農房能夠“用起來”、得到有效利用。按照現行的法律和政策，農村的宅基地使用權是不能流轉的，這樣的話很多農民進城務工甚至遷出后，農村就會有很多空心屋、農房閑置在那里，得不到利用。我們要想辦法“用起來”，就是要依靠農民或通過集體經濟組織，把閑置宅基地和閑置農房通過合作和聯營方式跟外來資本進行合作，發展康養、休閑、民宿等。
閑置農房和宅基地“用起來” 和“買賣起來”的區別在哪里？區別就是看誰在主導。主導“用起來”的是農民和農村集體經濟組織，靠自己的力量把它用起來，或者是通過聯營、合作等方式和外來的工商資本一起把它“用起來”。而“買賣起來”，就是以買賣宅基地為出發點，這時起主導作用的將是資本，而不會是農民和農村集體經濟組織。所以，我們要判斷改革的出發點，要準確理解中央一號文件的意圖。
此外，在地的問題上，要發展新產業、新業態，肯定要用一些建設用地，所以這次也強調，新增建設用地計劃指標要有專門的部分用于農村新產業、新業態的發展。對設施農業、休閑農業的一些像倉儲、初加工所用的地可以作為農用地來管理，彈性會大一點，按照農用地管理就不受建設用地指標的限制。
二是錢的方面也有一個突破性的規定，就是通過土地增值收益的分配為鄉村振興籌集資金，讓非城市化地區的農村分享城市化地區的土地增值收益。這次中央一號文件提出了一個思路，就是高標準農田建設增加的耕地，還有城鄉建設用地增減掛鉤結余的建設用地，這兩個指標可以跨省交易。首先，前一個指標就是高標準農田建設增加的耕地，我國土地制度里有一個很重要的安排叫做占補平衡，先補后占，一個地方分到了建設用地指標，占了耕地，必須補充耕地，占一畝、補一畝。但很多發達地區已經沒有增加耕地的空間了，那么， 要搞建設、要占用耕地怎么補充耕地？補充不了。但是農區，通過高標準農田建設，田間溝渠整治了， 坑坑洼洼填平后能夠長出面積，這個長出的面積都是優質耕地，這個指標就可以交易給發達地區。其次，建設用地的增減掛鉤，村莊整治以后，有些原來是建設用地的， 比如農村房屋搬走以后，把宅基地復墾為耕地，建設用地的指標就騰出來了，這個指標也可以賣給對土地指標有需求的地區。看起來是指標交易，背后的核心要義實際上是這些非城市化地區把指標騰出來，分享城市化地區的土地增值收益。指標交易最終的錢從哪里來？都是從實際用地人出的地價里來的，實際上就是土地增值了，通過這樣的方式讓城市化地區土地增值收益能夠流向非城市化地區，這也是這次鄉村振興在錢的方面開的一個很大的口子。
中國發展觀察：落實鄉村振興戰略，應注意哪些問題？
葉興慶： 要提醒的主要是以下兩點。一是鄉村振興和城鎮化的關系。我們現在講鄉村振興，絕不意味著城鎮化到此為止， 把現在這些人都留在農村，更不意味著把農民工都趕回農村，讓他們都去振興鄉村。現在之所以提出鄉村振興，更多地是面向未來。在今后的現代化進程中，城鄉結構還會有變化，總的趨勢是“城” 的比重會上升，“鄉”的比重會下降，無論在經濟總量上，還是在人口總量上，都是如此，這是一個客觀規律。在今后的現代化進程中， “城”的板塊要再上升，“鄉”的板塊要下降，這是不可改變的。我們要防止的是在城鄉結構變化過程中出現鄉村衰落。我們有現代化的城市，也希望有現代化的鄉村， “城”和“鄉”都要現代化，并不意味著城鄉結構不變，并不意味著城鄉這兩大板塊維持現狀。“鄉” 要現代化，很大程度上要靠“城” 的現代化的帶動。怎么帶動？大量的人口還是要從“鄉”這個板塊轉向“城”這個板塊。所以，我們提鄉村振興千萬不要把人都留在鄉村，把目前城鄉板塊結構固化，這是不可能的。總之，鄉村振興更多的是考慮在城鄉板塊大變動的過程中，讓鄉村也能繁榮起來，而不是衰落下去。
二是鄉村振興會涉及城鄉之間要素的雙向流動，實現城鄉的融合發展，集體所有制的社區封閉性和人的流動性這種平衡關系要把握好，農村的地要“用起來”，而不是要“炒起來”。讓農村土地炒作起來不是我們的價值取向，而且國外的情況也表明，讓農村的土地炒作起來會為未來鄉村發展帶來種種困難。我們要防止把城市地價上漲、房地產價格暴漲這樣的現象蔓延到鄉村。目前農村除了農用地租金比較貴以外，農村的其他地價還是比較便宜的，包括宅基地和集體建設用地。低地價意味著低成本，也就是說在未來的鄉村振興過程中，農村地價成本是低的，這是一個有利條件，我們要珍惜這樣一個局面，要呵護這樣一個局面，而不是把農村地價炒起來。有些人極力主張讓城市里的人去農村買宅基地，似乎通過這樣一種方式，才能喚醒農民所謂的“沉睡資產”，才能增加農民的財產性收入，這實際上是一種飲鴆止渴的做法，從大局和長遠來看它不利于鄉村發展，靠宅基地買賣振興不了鄉村。
當然，我們也要防止另外一個傾向，集體產權制度封閉性導致它大量的閑置，比如宅基地和農房閑置，這是要避免的。我們的出發點是讓閑置的農房和宅基地“用起來”，而不是“炒起來”。這個一定要提醒一下，現在很多人可能對此有誤解。
總之，我們對鄉村振興的艱巨性、復雜性要有足夠的估計，一般的規律是人和資源、人和各種生產要素總是向城市流動，在工業化、城市化過程中，鄉村衰退有一定的客觀必然性。現在我們要避免這種現象的出現，確實需要下很大的功夫。(記者 馬玉榮)
中國鄉村發現網轉自:《中國發展觀察》 微信公眾號（原創）
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