原題：促進特色小鎮規范有序發展
特色小鎮作為新生事物，是新型城鎮化領域內供給側結構性改革的新嘗試，如果發展得好，既能產生新經濟新動能，又能創造宜居宜業宜游的發展新空間；如果發展失當，由于其量大面廣，造成的資源浪費和環境破壞問題，處理起來可能比“大城市病”更難。把“好事辦好、好經念正”的關鍵是要加強規范引導。國家發展改革委作為城鎮化發展戰略和重大政策的研究制定部門、推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度的牽頭部門，對近年來各地區推進特色小鎮建設的情況進行了密切跟蹤，開展了廣泛而深入的調研。在總結經驗、查找偏差的基礎上，先后專門印發了《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）兩份文件。
第一份《指導意見》，目的在于明確方向。在該文件中，明確界定了特色小鎮和小城鎮的形態內涵，強調要堅持創新探索、防止“穿新鞋走老路”，堅持因地制宜、防止一哄而上，堅持產業建鎮、防止千鎮一面，堅持以人為本、防止形象工程，堅持市場主導、防止政府大包大攬等“五要五不要”的基本原則，并從探索城鎮發展新路徑、打造產業發展新平臺、培育經濟發展新動能、強化基礎設施新支撐、增加公共服務新供給、建設美麗宜居新城鎮、打造共建共享新模式、拓展要素配置新通道、激發城鎮發展新活力等九個方面，提出了發展方向和主要舉措。文件的核心要義是用新發展理念指導特色小鎮和小城鎮建設，規范和引導各地特色小鎮和小城鎮建設沿著正確的軌道前行，既要積極、又要穩妥、更要扎實有序，絕不能盲目跟風，也不能遍地開花，更不能浪費資源、破壞環境，留下敗筆和遺憾。
第二份《若干意見》，目的在于規范糾偏。因為盡管近年來大部分地區正在按照黨中央國務院決策部署和國家發展改革委《指導意見》提出的原則要求，積極穩妥推進特色小鎮和小城鎮建設，但也有很多地方在推進過程中出現了一些值得重視和警惕的傾向性問題。特別是對發展特色小鎮的認識不到位、理解有偏差，出現了政府大包大攬、盲目擴張、重數量輕質量、“重形輕魂”以及房地產化等不當傾向，這些“走樣變形”的風險突出表現在七個方面：
一是概念不清，定位不準。一些地方把特色小鎮當成一個筐什么都往里裝，而且越到基層越明顯。比如，一些地區把特色小鎮等同于一般的小城鎮建設，在幾十乃至上百平方公里的空間范圍內推進建設。再如，把特色小鎮等同于旅游景區、文化旅游或體育運動綜合體項目，只注重單一功能而忽視了“城”的綜合功能。這些“穿新鞋走老路”“新瓶裝舊酒”的做法，混淆了特色小鎮的概念，違背了特色小鎮建設初衷，很難實現在一個集聚的空間范圍內，助推供給側結構性改革和產業轉型升級的戰略目標。
二是盲目發展，質量不高。部分地區抱著搶抓國家政策紅利和多報不吃虧的心態大干快上，層層加碼。有的地方政府跟風發展、相互攀比，只管要“帽子”，不管當地有無基礎、能不能建成，都要打造一批特色小鎮。有些地方急于求成，迫切希望在短短三五年時間內建成幾十個甚至上百個特色小鎮。有些地方用地粗放，重增量擴張輕存量改造，脫離原有建制鎮區開辟新區域建設，引發新一輪用地沖動。有些地方生態環境保護不力，少數地區存在挖山填湖、破壞山水田園的現象。這種做法難免會勞民傷財、破壞環境，留下敗筆、造成遺憾。
三是同質化較嚴重，特色不鮮明。部分地區簡單模仿、照搬照抄浙江經驗，“學形不學魂”，甚至“東施效顰”。比如，生搬硬套、硬造特色，很多小鎮都以文化旅游、休閑養生為主題，還有很多“基金小鎮”，內容重復、形態雷同，所確定的產業和功能脫離實際。再如，自身特色挖掘不足，一個規劃設計方案多處復制，在產業特色、建筑風格和小鎮整體風貌上沒有體現地區差異性。失去了特色，小鎮也就失去了生命力，既可能浪費資源，又會喪失發展機遇。
四是政府主導傾向明顯，市場化不足。部分地區依然沿用傳統開發思路，不注重發揮市場作用，中西部地區尤為明顯。比如，以領導意志替代市場規律，一廂情愿地發展自認為有前景的特色產業。再如，在融資方面，政府投資比例過高，并過于依賴上級政策資金項目支持。又如，弄混了政企的角色，政府不僅在投融資方面替企業“背書”，還包攬了很多本該由企業承擔的職責。這可能導致小鎮難以長期可持續運營，甚至出現“空鎮”“鬼鎮”。
五是重物不重人，搞形象工程。有的地區沒有堅持以人為本，重物質建設和外觀美化，忽略人的生產生活需要。比如，重產業輕配套，強調發展高大上的產業，忽視環境營造和生活配套，缺乏對人特別是高端人才的吸引力。再如，為營造新景觀，拋開原有鎮區的良好人口經濟文化基礎，按照建新城的思路另起爐灶、從零起步建新鎮。又如，少數地方將原住居民整體遷出，忽略原住居民生產生活需要。這實質上是造新城的延續和變異，極易催生大量“形象工程”，無法滿足人民群眾對城鎮生活的美好期待。
六是盲目舉債，積累財政金融風險。部分地區抱著“借錢賺政績、欠賬下任還”的心態大量舉債建設特色小鎮。比如，政府投入大、占比過高，少數依靠轉移支付維持運轉的縣舉債建設特色小鎮，政府配套投入資金規模大大超出當年縣級財政收入。再如，盲目攀比投資規模，或迫于完成考核任務利用縣級融資平臺公司融資。又如，對存量債務和新增債務缺乏統籌，對償債資金來源缺乏考慮。這些不顧及本地財政實力的做法，會放大地方政府財務杠桿，增加地方政府債務。
七是房企過度參與，小鎮地產化。有的房地產企業以特色小鎮之名變相搞房地產開發，加重房地產庫存。比如，少數地方把眼睛盯著怎么樣利用土地，怎么樣開發房地產獲取賣地收入。再如，以發展產業之名圈地，一些小鎮內房地產用地占比過高，產業及相關配套明顯不足。又如，小鎮商業模式不成熟，后續盈利能力堪憂。還如，房企不具備專業運營能力，存在出售物業后跑路的風險。放任房地產企業過度圈地建設小鎮，很容易形成一批新的房地產庫存，給政府帶來基礎設施維護和社會治理的負擔。
針對上述七大問題以及產生問題的原因，《若干意見》提出了10項具體舉措，包括準確把握特色小鎮內涵、合理借鑒浙江經驗、注重打造鮮明特色、有效推進“三生融合”、厘清政府與市場邊界、實行創建達標制度、嚴防政府債務風險、嚴控房地產化傾向、嚴格節約集約用地、嚴守生態保護紅線等。這是未來一段時期規范推進特色小鎮建設的大方向，也是對地方政府實際操作中提出的總要求。
作者系國家發展改革委發展規劃司司長
中國鄉村發現網轉自：中國經濟導報
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