農村集體產權制度改革是一篇大文章。為什么要搞這件事呢？是因為經濟社會發展到了這個階段，要考慮新時期農民如何增收，集體經濟如何發展的問題。用中央領導同志的話講，無論是鞏固基本經營制度，還是壯大集體經濟、增加農民收入，都需要通過改革搞清楚集體資產，搞清楚權屬關系，要盤活用好。
2016年底，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。力爭用3年左右時間基本完成集體資產清產核資，5年左右時間基本完成經營性資產股份合作制改革。目前，農村集體產權制度改革試點，已由去年的100個增加到今年的300個。要深刻理解改革的重大意義，就要明白為什么要在農村進行集體產權制度改革，改革的范圍和目的是什么？這項改革能給農民帶來哪些收益？在政策實施中還面臨哪些難點？針對這些問題，《經濟》記者采訪了農業農村部農村經濟體制與經營管理司司長、清華大學中國農村研究院學術委員會委員張紅宇。
1、改革重點是集體經營性資產
40年來，我國農村圍繞土地制度改革已連續實現多年的農業增產、農民增收，在這個基礎上部署推進農村集體產權制度改革，您能介紹一下這次改革的實施背景和范圍嗎？
張紅宇：農村產權制度改革發展到今天，已經進入到深水區。農村集體資產包括三大類，一是資源性資產，主要是集體所有的耕地、森林、山嶺、荒地、草地、灘涂等。全國農村集體土地總面積66.9億畝，其中農用地55.3億畝（包括耕地18.1億畝）主要是農民的承包地，建設用地3.1億畝；二是集體經營性資產，主要包括用于生產經營的廠房、農業基礎設施、機器設備、工具器具、集體投資興辦的企業、無形資產等；三是非經營性資產，主要指一些涉及公共服務的公益設施，包括體育設施、學校、醫務室、圖書室等。
由于承包土地確權登記已經將集體耕地進行了“確權到戶”，而集體非經營性資產屬于公共服務設施，不產生經濟效益，不涉及分紅，重點是如何管好用好。因此，改革的重點是針對集體經營性資產。據農業農村部調查，我國農村集體資產總量規模龐大，目前賬面資產總額3.1萬億元，村均555.4萬元。其中東部地區資產總額2.36萬億元，占資產總額的76.1%，村均接近1000萬元，部分富裕村集體經營性資產數以億計。
2、厘清關系，盤活資產
農村集體產權制度改革是繼家庭承包責任制之后,農村生產關系的又一重大創新。您能談談為什么要開展這項改革嗎？
張紅宇：農村集體產權制度改革是一篇大文章。為什么要搞這件事呢？是因為經濟社會發展到了這個階段，要考慮新時期農民如何增收，集體經濟如何發展的問題。用中央領導同志的話講，無論是鞏固基本經營制度，還是壯大集體經濟、增加農民收入，都需要通過改革搞清楚集體資產，搞清楚權屬關系，要盤活用好。
首先是產權保護的需要。農村集體資產是農業農村發展的重要物質基礎和動力來源。從正向看，要發展壯大集體經濟，增強農業農村發展活力，迫切需要推進農村集體產權制度改革，管好用好集體資產，促進資產保值增值，形成歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制；從反面看，隨著農村集體資產規模日益龐大，如果不盡早將其確權到戶，就會存在流失或者被侵占的危險，這顯然不利于農村社會經濟的穩定和發展。但要認識到，無論怎么改，都不能把集體經濟改弱了，改小了，改垮了，不能把農民的財產權利改虛了，改少了，改沒了，防止重蹈上世紀90年代一些鄉鎮企業改制失敗的覆轍。
二是實現全面建成小康社會的重要抓手。實現小康社會，農民富不富是重要的依據。改革農村集體產權制度，對于農民增收意義重大。從權利看，農民除享有家庭承包地帶來的土地權利之外，還享有集體所有資產帶來的財產權利和收益。從收入看，農民收入的四大構成中，現階段財產性收入比例較少，僅為3%-4%，但增長的潛力和空間很大。一些地方的實踐證明，通過推進農村集體產權制度改革，將集體資產確權到戶，集體收益按股份或按份額分紅，農民就能嘗到甜頭。比如先行改革的廣東南海、上海閔行區，其在農民收入構成中，股份分紅的財產性收入已經占到了農民可支配收入的20%左右。
三是鞏固和完善農村基本經營制度的必然選擇。目前，我國“統分結合”雙層經營體制中，集體統一經營的功能發揮得還不夠，模式和經驗還不多，需要對其有效實現形式進行深入探索。當前推進的農村集體產權制度改革，則為探索集體經濟有效實現形式提供了一種新路徑。從以前的集體所有、集體統一經營，到現在的集體所有、股份合作經營，不僅是一種經營方式的轉變，更是一種可以在更大范圍推廣的實現形式革新，是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創新。可以說，農村集體產權制度改革真正體現了中國特色，是具有“四梁八柱”性質的重大改革，對于完善農村基本經營制度具有重要理論和現實意義。
四是促進農村和諧穩定，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，鞏固黨的領導，避免農村微腐敗的重要基礎。俗話說“手里沒把米，雞都喚不來”，發達地區農村收入高，有沒有集體經濟組織很重要，不發達地區沒有集體經濟肯定是不行的，全國三分之二是空殼村，從這個意義上講，也需要深化改革，探索農民集體資產的占有、收益、抵押、擔保、繼承、退出六項權利。
3、穩步推進，成效明顯
農村集體產權制度改革在實施過程中是如何部署的？成效如何？各地有哪些創新形式？
張紅宇：改革的步驟一是，用3年左右時間基本完成清產核資。這是改革開放以來，全國統一部署的第二次農村集體資產清產核資，也是最全面、規模最大的一次清產核資。即把所有集體經濟組織成員集體擁有的財產搞得明明白白，摸清家底。資源性資產清查有一定基礎，重點是做好數據銜接，充分利用已有成果，減少和避免重復勞動。非經營性資產重點是明確歸屬，將政府撥款、減免稅費形成的資產確權給成員集體，充分發揮公益性功能。經營性資產構成最復雜，要將實物與會計記錄逐一核對，做到賬實相符，逐步推進股份合作制改革，以股份形式量化到人。
步驟二是用5年左右時間基本完成經營性資產股份合作制改革。經營性資產股份合作制改革是當前農村集體產權制度改革的重點。對此，中央明確提出要由點及面、先易后難、不搞齊步走、不搞“一刀切”。概括講就是兩點要求，一個是區域要求，推進經營性資產股份合作制改革，主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展，從東部發達地區逐步向中西部地區延伸。另一個是路徑要求，要通過試點的方式，由點及面，有序推進，逐步放大到全國范圍。歷史經驗告訴我們，農村改革就是一個由點及面逐步放大的過程，是讓老百姓逐漸接受的過程，也是趟水探路的過程。
4、抓住關鍵環節，改革不打折扣
這樣看來，集體經濟有了新的內涵，但這項改革涉及農村集體經濟利益，區域經濟發展又不平衡，所面臨的情況也比較復雜，在實踐過程中，要抓住哪些關鍵環節？
張紅宇：一是成員身份確認。這是農村集體產權制度改革的重中之重，也是改革最為復雜的一項工作。相比土地承包到戶的權利主體確認，這次改革的農村集體經濟組織成員身份確認更是一個難題。從調研來看，需要開展經營性資產改革的地區，往往是經營性資產積累比較多的村鎮，也恰恰是人員流動最頻繁、戶籍人口與常住人口最不一致的地區。為此，中央要求按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，做好成員身份確認工作，既要維護多數人的利益，又要照顧少數人的權利。
二是股權設置。從各地實踐看，集體資產股權主要有成員股和集體股兩種類型。根據調研了解，一些村干部希望改革后保留一塊集體股，以解決可能存在的集體債務和公共支出；而多數群眾希望改革不留尾巴，不再保留集體股，以免今后圍繞這塊蛋糕產生新的矛盾。因此，中央明確提出，股權設置要由集體成員民主討論決定，但總的原則是以成員股為主。
三是股權管理。股權管理問題的核心在于，是實行隨人口變動而調整股權的動態管理，還是實行不隨人口變動調整股權的靜態管理。從地方實踐看，大部分完成改革的地區實行的是靜態管理，也就是說，生不增、死不減、入不增、出不減。如廣東南海提出了“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的股權管理辦法，明確今后新增人員只能分享戶內股權，集體經濟組織總股權數不隨人員增減而變動。從制度設計看，各類集體資產的產權制度安排應當相互銜接，由于農民的土地承包關系要求保持長久不變，那么集體資產股權關系也應當實行長久不變。正是基于以上考慮，中央提倡實行不隨人口增減變動而調整的股權管理方式，但具體是選擇動態還是靜態，要由集體成員民主決定。
四是股權流轉。經營性資產的股份合作制改革，堅持成員集體所有，實行封閉型管理，是這次改革的典型特征。為了維護農村集體經濟的社區性，防止外部資本侵占集體資產，中央明確了兩點要求，即改革的范圍嚴格限定在集體經濟組織內部；股權的流轉不能突破集體經濟組織的范圍。這兩點要求是符合現階段農村實際的，改革中一定要堅定不移地執行。
從改革試點看，目前還存在哪些難點？下一步有什么計劃？
張紅宇：目前看，大部分試點地區高度重視農村集體產權制度改革，推進試點工作扎實得力，進展順利，但少部分試點地區改革進展緩慢。有的地方改革實施意見還沒有印發，領導小組和聯席會議制度還沒有成立，個別地區試點程序不規范，宣傳力度還需加強。從主觀分析，一方面與領導重視程度有關，另一方面是改革觸動既得利益，有些基層干部尤其是村兩委干部不愿意改革，怕改革，有畏難情緒和自己的小算盤。客觀上，是由于各地發展程度不同，開展改革的積極性和進展速度也不一致。此外，相關法律法規不完善，隊伍力量不足，基層經管體系不健全，經費不足也是其中的原因。
中國鄉村發現網轉自：《經濟》智庫專欄
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