摘要：黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，并從全局和戰略高度提出要堅持農業農村優先發展。面對城鄉發展不協調、鄉村發展不充分，農村經濟、政治、社會、文化和生態文明建設不平衡等問題，本文認為實施鄉村振興戰略，核心是要堅持農業農村優先發展的原則，關鍵是要徹底破除城鄉二元結構，當務之急是要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。在深刻把握農業農村優先發展戰略思想的基礎上，文章提出構建實施鄉村振興戰略政策體系，應切實落實重中之重的要求，保障要素配置、資源條件、公共服務、社會事業、人才隊伍優先向農業農村傾斜，形成“支持保護精準有力、體制機制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環境。
關鍵詞：農業農村；優先發展；鄉村振興戰略；政策體系
黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，這是以習近平同志為核心的黨中央著眼決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國做出的重大部署，也是做好新時期“三農”工作的戰略統領。經過40年的改革開放，我國農業農村發展取得了舉世矚目的成就，進入了新的發展階段，但城鄉發展不協調、鄉村發展不充分，農村經濟、政治、社會、文化和生態文明建設不平衡的問題依然突出。實施鄉村振興戰略，核心是要堅持農業農村優先發展的理念，關鍵是要徹底破除城鄉二元結構，當務之急是要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。
一、深刻把握農業農村優先發展的戰略思想
黨的十九大報告從全局和戰略高度，明確提出要堅持農業農村優先發展。這既是黨中央著眼“兩個一百年”奮斗目標和農業農村短腿短板問題做出的戰略安排，更是以習近平同志為核心的黨中央“三農”工作思想的高度凝練。我們要深刻認識農業農村優先發展的重要意義，真正把農業農村發展擺上優先位置。
（一）堅持農業農村優先發展是建設社會主義現代化強國的必然要求。建設社會主義現代化強國，最艱巨的任務在農村，最大的潛力和后勁也在農村。黨的十九大報告明確提出，要加快推進農業農村現代化，以鄉村振興戰略統領現代化進程中的農業農村發展，這是農業現代化的新提升、新農村建設的再升級和對統籌城鄉發展的新要求，為新時代農業農村改革發展明確了重點，指明了方向。當前，我國最大的發展不平衡，是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分，是農村發展不充分。堅持農業農村優先發展，就是要在現代化進程中把農業農村擺上突出位置，補齊農業發展的短腿，補足農村發展的短板，使農業農村現代化跟上國家現代化步伐。為此，必須采取超常規措施，在城鄉融合的制度設計、政策創新上想辦法、求突破，推動破解農業農村發展的一系列深層次矛盾，從根本上破除城鄉二元結構，加快形成城鄉一體化發展新格局。
（二）堅持農業農村優先發展是建設現代化經濟體系的必然要求。農業是國民經濟的基礎，農村經濟是國民經濟的重要組成，建設現代化經濟體系，必須優先解決好農業和農村經濟發展中不平衡不協調不可持續的問題。我國農業基礎條件依然薄弱，農業支持保護制度有待完善；結構性矛盾依然突出，供給質量、經營效益、競爭能力有待提高；經營方式依然處在由傳統向現代轉變的過程之中，培育新型經營主體、健全農業社會化服務體系、實現小農戶與現代農業發展有機銜接等各項工作都有待加強；鄉村產業發展水平依然較低，農村資源優勢還沒有很好地轉化為經濟優勢，一二三產業融合的潛力有待充分釋放。堅持農業農村優先發展，就是要在建設現代化經濟體系的過程中，進一步夯實農業基礎，推動農業農村經濟發展質量變革、效率變革和動力變革，推動鄉村產業全面振興。為此，要以農業供給側結構性改革為主線，著力提高農業的勞動生產率、資本產出率和全要素生產率，使提質增效融入農業農村經濟發展各領域和全過程；要加快構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，推動資本、技術、人才等要素更多地流向農業農村；要構建市場機制有效率、微觀主體有活力、宏觀調控有力度的制度環境，從體制機制上保障農業農村經濟優先發展。
（三）堅持農業農村優先發展是建設美麗中國的必然要求。黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，指出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，昭示了以習近平同志為核心的黨中央加強生態文明建設的意志和決心。守住綠水青山、建設美麗中國，農業是主陣地，農村是主戰場，農民是主力軍。要加快推進農業綠色發展，轉變農業發展方式，在保障國家食物安全的同時，維護資源安全和生態安全，促進永續發展。要看到，當前農業主要依靠資源消耗的粗放經營方式沒有根本改變，農業農村污染防治仍相對薄弱，影響人民群眾生產生活的突出環境問題仍未根本遏制，發展綠色農業的任務十分艱巨。堅持農業農村優先發展，就是要把農業綠色發展擺在生態文明建設的突出位置，全面建立以綠色生態為導向的制度體系，基本形成與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態相協調的農業發展格局，打贏農業綠色發展攻堅戰，努力實現農業可持續發展、農民更加富裕幸福、鄉村更加美麗宜居。
（四）堅持農業農村優先發展是堅持以人民為中心的發展思想的必然要求。黨的十九大報告特別強調要堅持以人民為中心的發展思想，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，堅持在發展中保障和改善民生。堅持以人民為中心的發展思想，農民群眾是最需要關注的群體。從發展水平來看，農民收入顯著落后于城鎮居民。2016年城鄉居民收入的相對差距仍高達2.72∶1，全國仍有60%的農戶人均可支配收入沒有達到全國平均水平，貧困縣農民人均收入水平相當于全國平均水平的60%多。從發展條件來看，農村基礎設施建設依然滯后，遠不適應現代農業發展和新農村建設的要求；農村基本公共服務在領域、范圍、質量上都與城鎮有較大差距，無論是低保、養老等社會保障，還是教育、醫療等社會事業，農村都明顯落后；一些農村基層黨組織戰斗力不強，村民自治制度有待完善，農村法治建設需要加強，鄉村治理體系急需健全。堅持以人民為中心的發展思想，就要把提高農民的發展能力、優化農村發展環境擺上優先位置。要把打贏精準脫貧攻堅戰、提高農民收入作為決勝小康的重點，著力健全農民增收長效機制，推進居民收入均衡化；要順應人民對美好生活的新期待，推進城鄉公共服務均等化、基本權益平等化和鄉村治理現代化，切實改善農村發展條件，增進農民福祉，激發農民的積極性和創造力。
（五）堅持農業農村優先發展是落實“重中之重”戰略思想的必然要求。黨的十九大報告鮮明提出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。落實“重中之重”的指導思想，農業農村優先發展是必然要求和直接體現。但從實際情況來看，一些地區和部門落實中央要求還有偏差。一方面是工作取向上有搖擺。在農業農村發生問題、對整個經濟發展和社會穩定造成不利影響的時候，就會加大投入，大力加強農業農村工作；而當形勢好轉的時候，忽視農業農村的傾向就會有所抬頭。另一方面是政策支持上有偏差。城鄉之間土地、勞動力、資金要素交換仍不平等，農業農村投入保障機制仍不健全，在財政資金投放和建設項目安排、基本公共服務和社會管理等方方面面，重城輕鄉的思維慣性仍在。堅持農業農村優先發展，就是要通過有效的激勵約束機制，引導各地區、各部門從思想上、認識上真正樹立起“重中之重”的發展理念，把優先發展落實到各地區、各部門的自覺行動中來，推動工農城鄉之間實現均衡發展，建立起良性互動的發展關系，為鄉村發展注入強大動力。
（六）堅持農業農村優先發展是順應城鄉發展規律的必然要求。黨的十九大報告明確提出，實施鄉村振興戰略要著眼于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，突出強調了農業農村優先發展和城鄉融合發展的理念，這是在深刻把握城鄉發展規律的基礎上做出的重要指引。從先行國家和地區的經驗看，當城鎮化水平超過30%時，城鎮化進入高速成長期，大量農村勞動力進入城市就業；當城鎮化水平超過70%時，城鎮化又進入緩慢發展階段，經濟活動和人口持續不斷地由城市中心向外圍擴散，形成“逆城市化”趨勢。由于國情不同，我國的城鎮化發展既有遵從一般規律的一面，也表現出一定的特殊性。雖然目前的城鎮化水平還不到60%，但在一些地方已經出現了城鄉資金、人才等要素回流農村的趨勢，城鄉雙向交流、相互交融的苗頭已經開始顯現。這就要求我們，一方面要順應城鎮化發展規律，加快農村轉移人口城鎮化進程；另一方面，要提前做好承接“逆城市化”的準備，打好“有準備之仗”。針對當前鄉村發展規劃缺位、建設落后的現實情況，要堅持農業農村優先發展，進一步優化城鄉規劃體系，完善城鄉功能布局，打造產業協同的經濟體系，促進資源配置優化，整體效能提升，農村加快發展，城鄉共同繁榮。
二、構建實施鄉村振興戰略政策體系把握的原則
構建實施鄉村振興戰略的政策體系，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以滿足農民群眾日益增長的美好生活需要和破除城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分問題為出發點，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合的體制機制，加快實現農業農村現代化。在政策體系構建上，應堅持以下原則。
一是堅持促進城鄉融合發展的基本思想。改變城鄉兩類制度設計、兩種標準安排的政策格局，建立健全城鄉融合發展的體制機制，推動城鄉統籌規劃、產業融合發展、要素合理流動、資源均衡配置、公共服務均等，建立農業農村優先保障的財政政策，為形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系提供制度保障。
二是堅持激勵與約束相結合的機制設計。堅持激勵約束并重。加強對人才、技術、資金等各類要素進入農村、留在農村的正向激勵和引導；同時，要樹立底線思維，統籌制定產業準入負面清單、財政支農比例、信貸支農責任、資源環境開發保護底線等約束性措施，加快形成激勵有效、約束有力的制度環境。
三是堅持著力發揮市場作用的政策導向。減少政策對市場機制的干擾和扭曲，加快農產品價格、農用水價、農村土地制度等市場化改革，加快建立政府撬動社會資源到農村投資興業的機制，進一步激活資源要素，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，推動形成城鄉統一開放、競爭有序的市場體系。
四是堅持切實保障農民利益的價值取向。堅持以人民為中心的發展思想，把增進農民福祉、促進人的全面發展作為出發點和落腳點，加快調整國民收入分配格局，構建農民收入穩定增長機制，增強農民自我發展能力，保障農民平等參與、平等發展權利，實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益，保障農民共享發展成果。
五是堅持調動各方積極參與的制度安排。始終將農民作為農業農村發展的主體，尊重農民、依靠農民、造福農民，激發內生動力。同時，要完善組織機制，充分發揮市場主體、社會組織和各界的作用，推動形成多方力量參與、多種形式推進的良好局面，凝聚實施鄉村振興戰略的強大合力。
三、加快構建鄉村振興戰略政策體系
構建鄉村振興戰略政策體系，應切實落實重中之重要求，保障要素配置、資源條件、公共服務、社會事業、人才隊伍優先向農業農村傾斜，形成“支持保護精準有力、體制機制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環境。
（一）建立農業農村優先保障的財政政策。實施鄉村振興戰略，顯著縮小城鄉差距，在財政安排上必須優先向農業農村傾斜。在資金來源上，確立“兩優先一高于”原則，即中央財政支出優先保障農業農村、中央預算內投資優先向農業農村傾斜、地方各級財政對農業投入增幅高于經常性收入增幅，加快制定鄉村振興投入法或農業農村投入法予以明確，做到農業農村投入穩定增長制度化、法治化；按照取之于地、用之于地原則，從土地征收產生的土地收益中拿出一定比例，以及農村土地整理節約出的土地指標出讓收益，用于鄉村建設；通過發行政府債券籌集資金，專項用于鄉村振興領域的公益性項目建設。在資金使用上，重點用于農村水、電、路、田等基礎性公益性設施建設；財政資金通過貼息、獎補、保費補貼、風險補償和設立專項基金等方式，撬動金融和社會資本投入農業農村，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用；推廣政府和社會資本合作PPP模式，支持社會資本以特許經營等方式參與農村公益性項目建設運營。在資金管理上，加快推進涉農資金整合，推廣“大專項+任務清單”管理方式，按照目標、任務、責任、資金“四到縣”原則，由縣級政府在“大專項”內統籌安排使用。
（二）建立激勵約束并重的金融支農政策。扭轉農村資金外流趨勢，吸引金融資本進入農業農村，關鍵是強化金融支農激勵約束機制。商業性金融機構，采取涉農貸款增量獎勵，實行差別化存款準備金率，放寬涉農不良貸款容忍度，推行涉農貸款盡職免責等措施，加快健全激勵制度。開發性金融機構，明確一定信貸比例專項用于鄉村建設。農村政策性金融機構，明確信貸資金主要支持鄉村建設。適當放寬村鎮銀行準入條件。積極穩妥發展農村合作金融。支持農村金融創新。建立健全覆蓋農業農村的信貸擔保體系，探索土地收益保證貸款，開展訂單、應收賬款質押，開展大型農機具和農業設施抵押，擴大農村承包地的經營權和農民住房的財產權抵押試點。
（三）建立功能互補保障有力的農業保險政策。農業保險是現代農業發展的穩定器和助推器。從發達農業國家實踐看，農業保險政策不僅是重大的產業和經濟政策，也是重要的社會和政治政策，受到越來越多國家重視，應該成為下一步支持的重點。在農業保險政策框架上，應加快建立以政策性保險為基礎、互助性保險和商業性保險為補充，功能互補、保障有力的農業保險政策體系。政策性保險立足于保成本，持續推進15種重要農產品保險擴面、提標，積極推進價格保險、收入保險試點，加快建立再保險機制，中央財政通過獎補的辦法鼓勵地方建立特色優勢農產品保險制度?；ブ员ｋU立足于防災難，以漁業船舶、農機具為重點，積極開展互助保險，爭取中央財政予以適當保費補助。商業性保險立足于保收益，以滿足多元化需求為主線，以保較高收益為目標，探索推進農業商業保險。發揮保險擔保增信功能，通過提供保費補貼、利息補貼和風險補償，支持推廣“政銀?！钡缺ｋU增信模式。
（四）建立渠道多元、制度保障的農民增收政策。實施鄉村振興戰略，實現農民富裕是重要目標。完善農民增收支持政策，要把培育農民增收長效機制與短期穩定機制結合起來，為增收新舊動能轉換提供政策支撐。工資性收入方面，加快建立城鄉平等的就業制度，落實同工同酬的用工制度，健全進城務工人員的社保制度，不斷提高保障水平。將符合條件的農民工納入廉租住房保障。家庭經營性收入方面，在重要農產品價格市場化改革中同步建立生產者收入補貼制度。通過股份制、股份合作制、發展訂單農業和社會化服務等方式，探索建立農戶分享二三產業增值收益機制。財產性收入方面，深化農村“三塊地”改革，讓農民享受更多的農村土地增值收益。推進集體經營性資產股份合作制改革，完善農民對集體資產股份的繼承、抵押、擔保等權能。轉移性收入方面，按照“穩存量、調增量”的原則，穩定增加農民農業補貼收入。根據“完善制度、提高水平、逐步并軌”的原則，加快完善農村社保制度。推廣財政補助資金股權化改革，形成農民可持續收益。
（五）建立市場化、多元化生態補償機制。按照“誰保護誰受益、誰使用誰付費”的原則，加快建立可持續的資源保護補償政策體系。完善農業資源保護補貼政策方面，調整草原生態獎補辦法，建立草原生態補助與畜產品價格掛鉤的聯動機制。實施以階梯水價為主要內容的水價改革。加快構建耕地休耕輪作制度。建立重點水域休漁禁捕補償制度。以政府購買服務方式，建立護林員等資源管護機制。建立主產區利益補償機制方面，調整糧食、生豬、牛羊肉等重要農產品產區銷區利益關系，使主產區貢獻得到合理補償。建立綠色發展方式補貼方面，整合各類生產性補貼，集中建立投入品減量高效使用補貼、節本增效生產技術補貼、生態循環模式補貼、農業廢棄物資源化利用終端產品補貼四項制度，推進投入品減量化、生產過程清潔化、廢棄物處理資源化、生產模式循環化。
（六）建立以還權賦能為核心的農村土地資源合理配置機制。農村土地是農村最大、最具潛力的資源。盤活資源存量、釋放資源活力，核心是要建立以還權賦能為核心的農村土地資源合理配置機制，讓土地等資產要素活起來、流起來、用起來。盤活農村集體經營性建設用地。鼓勵和支持原土地使用人、農村集體經濟組織與社會資本采取出讓、租賃、作價入股、聯營等方式，開發農村集體經營性建設用地。在保證數量占補平衡、質量對等的前提下，支持農村分散零星的集體經營性建設用地調整后集中入市，重點用于鄉村產業發展。放寬農民住房流轉限制條件。按照“三權”分置的思路，堅持集體對宅基地的所有權，穩定農民對農房的所有權，探索放活農房使用權的路徑方法，允許農房使用權在更大范圍內（本鄉、本縣集體經濟組織成員之間）轉讓，充分發現農房價值。建立農業農村發展用地保障機制。將年度新增建設用地計劃指標劃出一定比例用于支持鄉村產業發展，通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，重點用于支持農村三產融合和新產業新業態。根據鄉村產業發展需要，擴大農業設施用地的范圍、比例和規模。建立進城落戶農民依法自愿有償退出“三權”機制。打通“三權”退出通道，推動農村各種資源整合利用。
（七）建立健全農村人才激勵政策。實施鄉村振興戰略，關鍵是人才隊伍振興。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必須加快健全農村人才激勵政策，注重在培養專業農戶和新型職業農民的基礎上培育新型主體。建立農業科技人員激勵機制。深化農業科研成果權益改革，允許科研人員通過持股、兼職開展科技服務，調動農業科技人員積極性。建立新型職業農民培育制度。構建教育培訓、規范管理、政府扶持“三位一體”制度體系，逐步把新型職業農民打造成為懂經營、善管理、有素質的農業農村現代化主體力量。建立鄉土專家認定評價制度。認定一批帶動能力強、有一技之長的土專家、田秀才、能工巧匠，通過經濟上適當補助、社會上廣泛宣傳等方式，激勵他們示范帶動更多農民勤勞致富。建立鼓勵社會人才到農村創業創新機制。制定優惠政策吸引人才，打造創業平臺承載人才。通過財政扶持、用地保障、稅費減免、風險補償等優惠政策，吸引社會人才向農村流動。建立農村創業創新平臺（基地），為農村創業創新提供良好環境和服務保障。
（八）建立農村基礎設施運營管護機制。農村基礎設施是農業農村發展的重要支撐。當前，農村基礎設施的運營管護還是薄弱環節。要建管并重，加快建立政府扶持、市場主導、企業主體的運營管護機制，確保建成的基礎設施可持續運營。建立運營管護資金籌措機制。制定農村基礎設施運營管護補助標準并納入各級預算，同時，逐步建立農村資源使用和公共服務適當收費機制，多渠道籌集資金。健全運營管護機制。可在財政獎補政策推動下，擇優選擇市場主體實施物業化運營管理，也可由基層社區組織建立村莊保潔、河渠道路管護隊伍，保障基礎設施運營管護。
（九）建立鄉村國土空間資源開發保護制度。牢固樹立節約集約利用的資源觀，科學適度有序布局農業開發空間，強化資源管控，完善約束政策，加快構建鄉村資源可持續發展的制度體系。明確國土資源開發紅線。在國家主體功能區基礎上，加快劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，明確田園、草原、森林、濕地、水域等重要國土資源開發紅線，強化規劃剛性約束，實現資源有序開發。強化政策約束。加快構建以資源管控、環境監控、各類資源承載量標準和產業準入負面清單為主要內容的鄉村綠色發展制度體系，強化準入管理和底線約束，堅持環境消納能力決定產業發展布局，堅決摒棄先污染后治理發展老路。
（十）健全農業農村優先發展考核評價制度。落實農業農村優先發展戰略思想，必須強化相關考核評價制度。強化各級政府主體責任。把農業農村優先發展列入國民經濟和社會發展規劃，作為各級政府的硬約束，切實擺上位置，落到實處。加強重要指標考核。把財政支農投入增幅、糧食產能、縮小城鄉居民收入差距、耕地保護、生態環境等體現農業農村優先發展的指標列入政府績效考核。
（作者系農業農村部產業政策與法規司司長）
中國鄉村發現網轉自：當代農村財經2018年5期
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