摘要：黨的十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并從全局和戰(zhàn)略高度提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)不平衡等問(wèn)題，本文認(rèn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，關(guān)鍵是要徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，當(dāng)務(wù)之急是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在深刻把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上，文章提出構(gòu)建實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系，應(yīng)切實(shí)落實(shí)重中之重的要求，保障要素配置、資源條件、公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)、人才隊(duì)伍優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，形成“支持保護(hù)精準(zhǔn)有力、體制機(jī)制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環(huán)境。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村；優(yōu)先發(fā)展；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；政策體系
黨的十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)做出的重大部署，也是做好新時(shí)期“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)。經(jīng)過(guò)40年的改革開放，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就，進(jìn)入了新的發(fā)展階段，但城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)不平衡的問(wèn)題依然突出。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念，關(guān)鍵是要徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，當(dāng)務(wù)之急是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
一、深刻把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略思想
黨的十九大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略高度，明確提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。這既是黨中央著眼“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村短腿短板問(wèn)題做出的戰(zhàn)略安排，更是以習(xí)近平同志為核心的黨中央“三農(nóng)”工作思想的高度凝練。我們要深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要意義，真正把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展擺上優(yōu)先位置。
（一）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然要求。建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。黨的十九大報(bào)告明確提出，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新提升、新農(nóng)村建設(shè)的再升級(jí)和對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展明確了重點(diǎn)，指明了方向。當(dāng)前，我國(guó)最大的發(fā)展不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要在現(xiàn)代化進(jìn)程中把農(nóng)業(yè)農(nóng)村擺上突出位置，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)發(fā)展的短腿，補(bǔ)足農(nóng)村發(fā)展的短板，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化跟上國(guó)家現(xiàn)代化步伐。為此，必須采取超常規(guī)措施，在城鄉(xiāng)融合的制度設(shè)計(jì)、政策創(chuàng)新上想辦法、求突破，推動(dòng)破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一系列深層次矛盾，從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。
（二）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須優(yōu)先解決好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡不協(xié)調(diào)不可持續(xù)的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件依然薄弱，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度有待完善；結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，供給質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)效益、競(jìng)爭(zhēng)能力有待提高；經(jīng)營(yíng)方式依然處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過(guò)程之中，培育新型經(jīng)營(yíng)主體、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接等各項(xiàng)工作都有待加強(qiáng)；鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平依然較低，農(nóng)村資源優(yōu)勢(shì)還沒有很好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，一二三產(chǎn)業(yè)融合的潛力有待充分釋放。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的過(guò)程中，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。為此，要以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、資本產(chǎn)出率和全要素生產(chǎn)率，使提質(zhì)增效融入農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程；要加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，推動(dòng)資本、技術(shù)、人才等要素更多地流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；要構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效率、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有力度的制度環(huán)境，從體制機(jī)制上保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展。
（三）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求。黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，指出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，昭示了以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的意志和決心。守住綠水青山、建設(shè)美麗中國(guó)，農(nóng)業(yè)是主陣地，農(nóng)村是主戰(zhàn)場(chǎng)，農(nóng)民是主力軍。要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，在保障國(guó)家食物安全的同時(shí)，維護(hù)資源安全和生態(tài)安全，促進(jìn)永續(xù)發(fā)展。要看到，當(dāng)前農(nóng)業(yè)主要依靠資源消耗的粗放經(jīng)營(yíng)方式?jīng)]有根本改變，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治仍相對(duì)薄弱，影響人民群眾生產(chǎn)生活的突出環(huán)境問(wèn)題仍未根本遏制，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的任務(wù)十分艱巨。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，全面建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的制度體系，基本形成與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，打贏農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展攻堅(jiān)戰(zhàn)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民更加富裕幸福、鄉(xiāng)村更加美麗宜居。
（四）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求。黨的十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，農(nóng)民群眾是最需要關(guān)注的群體。從發(fā)展水平來(lái)看，農(nóng)民收入顯著落后于城鎮(zhèn)居民。2016年城鄉(xiāng)居民收入的相對(duì)差距仍高達(dá)2.72∶1，全國(guó)仍有60%的農(nóng)戶人均可支配收入沒有達(dá)到全國(guó)平均水平，貧困縣農(nóng)民人均收入水平相當(dāng)于全國(guó)平均水平的60%多。從發(fā)展條件來(lái)看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然滯后，遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求；農(nóng)村基本公共服務(wù)在領(lǐng)域、范圍、質(zhì)量上都與城鎮(zhèn)有較大差距，無(wú)論是低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障，還是教育、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)，農(nóng)村都明顯落后；一些農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，村民自治制度有待完善，農(nóng)村法治建設(shè)需要加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理體系急需健全。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，就要把提高農(nóng)民的發(fā)展能力、優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境擺上優(yōu)先位置。要把打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、提高農(nóng)民收入作為決勝小康的重點(diǎn)，著力健全農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)居民收入均衡化；要順應(yīng)人民對(duì)美好生活的新期待，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、基本權(quán)益平等化和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，切實(shí)改善農(nóng)村發(fā)展條件，增進(jìn)農(nóng)民福祉，激發(fā)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造力。
（五）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是落實(shí)“重中之重”戰(zhàn)略思想的必然要求。黨的十九大報(bào)告鮮明提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。落實(shí)“重中之重”的指導(dǎo)思想，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是必然要求和直接體現(xiàn)。但從實(shí)際情況來(lái)看，一些地區(qū)和部門落實(shí)中央要求還有偏差。一方面是工作取向上有搖擺。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生問(wèn)題、對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響的時(shí)候，就會(huì)加大投入，大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作；而當(dāng)形勢(shì)好轉(zhuǎn)的時(shí)候，忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的傾向就會(huì)有所抬頭。另一方面是政策支持上有偏差。城鄉(xiāng)之間土地、勞動(dòng)力、資金要素交換仍不平等，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入保障機(jī)制仍不健全，在財(cái)政資金投放和建設(shè)項(xiàng)目安排、基本公共服務(wù)和社會(huì)管理等方方面面，重城輕鄉(xiāng)的思維慣性仍在。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要通過(guò)有效的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)各地區(qū)、各部門從思想上、認(rèn)識(shí)上真正樹立起“重中之重”的發(fā)展理念，把優(yōu)先發(fā)展落實(shí)到各地區(qū)、各部門的自覺行動(dòng)中來(lái)，推動(dòng)工農(nóng)城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，建立起良性互動(dòng)的發(fā)展關(guān)系，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。
（六）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的必然要求。黨的十九大報(bào)告明確提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要著眼于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，突出強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，這是在深刻把握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上做出的重要指引。從先行國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)30%時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速成長(zhǎng)期，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)；當(dāng)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)70%時(shí)，城鎮(zhèn)化又進(jìn)入緩慢發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口持續(xù)不斷地由城市中心向外圍擴(kuò)散，形成“逆城市化”趨勢(shì)。由于國(guó)情不同，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展既有遵從一般規(guī)律的一面，也表現(xiàn)出一定的特殊性。雖然目前的城鎮(zhèn)化水平還不到60%，但在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)資金、人才等要素回流農(nóng)村的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)雙向交流、相互交融的苗頭已經(jīng)開始顯現(xiàn)。這就要求我們，一方面要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程；另一方面，要提前做好承接“逆城市化”的準(zhǔn)備，打好“有準(zhǔn)備之仗”。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃缺位、建設(shè)落后的現(xiàn)實(shí)情況，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，完善城鄉(xiāng)功能布局，打造產(chǎn)業(yè)協(xié)同的經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)資源配置優(yōu)化，整體效能提升，農(nóng)村加快發(fā)展，城鄉(xiāng)共同繁榮。
二、構(gòu)建實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系把握的原則
構(gòu)建實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和破除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在政策體系構(gòu)建上，應(yīng)堅(jiān)持以下原則。
一是堅(jiān)持促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本思想。改變城鄉(xiāng)兩類制度設(shè)計(jì)、兩種標(biāo)準(zhǔn)安排的政策格局，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、要素合理流動(dòng)、資源均衡配置、公共服務(wù)均等，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財(cái)政政策，為形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系提供制度保障。
二是堅(jiān)持激勵(lì)與約束相結(jié)合的機(jī)制設(shè)計(jì)。堅(jiān)持激勵(lì)約束并重。加強(qiáng)對(duì)人才、技術(shù)、資金等各類要素進(jìn)入農(nóng)村、留在農(nóng)村的正向激勵(lì)和引導(dǎo)；同時(shí)，要樹立底線思維，統(tǒng)籌制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、財(cái)政支農(nóng)比例、信貸支農(nóng)責(zé)任、資源環(huán)境開發(fā)保護(hù)底線等約束性措施，加快形成激勵(lì)有效、約束有力的制度環(huán)境。
三是堅(jiān)持著力發(fā)揮市場(chǎng)作用的政策導(dǎo)向。減少政策對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干擾和扭曲，加快農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用水價(jià)、農(nóng)村土地制度等市場(chǎng)化改革，加快建立政府撬動(dòng)社會(huì)資源到農(nóng)村投資興業(yè)的機(jī)制，進(jìn)一步激活資源要素，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。
四是堅(jiān)持切實(shí)保障農(nóng)民利益的價(jià)值取向。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)農(nóng)民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快調(diào)整國(guó)民收入分配格局，構(gòu)建農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展能力，保障農(nóng)民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益，保障農(nóng)民共享發(fā)展成果。
五是堅(jiān)持調(diào)動(dòng)各方積極參與的制度安排。始終將農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主體，尊重農(nóng)民、依靠農(nóng)民、造福農(nóng)民，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，要完善組織機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和各界的作用，推動(dòng)形成多方力量參與、多種形式推進(jìn)的良好局面，凝聚實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)大合力。
三、加快構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系
構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系，應(yīng)切實(shí)落實(shí)重中之重要求，保障要素配置、資源條件、公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)、人才隊(duì)伍優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，形成“支持保護(hù)精準(zhǔn)有力、體制機(jī)制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環(huán)境。
（一）建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財(cái)政政策。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，顯著縮小城鄉(xiāng)差距，在財(cái)政安排上必須優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。在資金來(lái)源上，確立“兩優(yōu)先一高于”原則，即中央財(cái)政支出優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村、中央預(yù)算內(nèi)投資優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜、地方各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入增幅高于經(jīng)常性收入增幅，加快制定鄉(xiāng)村振興投入法或農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入法予以明確，做到農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)制度化、法治化；按照取之于地、用之于地原則，從土地征收產(chǎn)生的土地收益中拿出一定比例，以及農(nóng)村土地整理節(jié)約出的土地指標(biāo)出讓收益，用于鄉(xiāng)村建設(shè)；通過(guò)發(fā)行政府債券籌集資金，專項(xiàng)用于鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目建設(shè)。在資金使用上，重點(diǎn)用于農(nóng)村水、電、路、田等基礎(chǔ)性公益性設(shè)施建設(shè)；財(cái)政資金通過(guò)貼息、獎(jiǎng)補(bǔ)、保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和設(shè)立專項(xiàng)基金等方式，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用；推廣政府和社會(huì)資本合作PPP模式，支持社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)等方式參與農(nóng)村公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。在資金管理上，加快推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，推廣“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式，按照目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、資金“四到縣”原則，由縣級(jí)政府在“大專項(xiàng)”內(nèi)統(tǒng)籌安排使用。
（二）建立激勵(lì)約束并重的金融支農(nóng)政策。扭轉(zhuǎn)農(nóng)村資金外流趨勢(shì)，吸引金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，關(guān)鍵是強(qiáng)化金融支農(nóng)激勵(lì)約束機(jī)制。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，采取涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)行差別化存款準(zhǔn)備金率，放寬涉農(nóng)不良貸款容忍度，推行涉農(nóng)貸款盡職免責(zé)等措施，加快健全激勵(lì)制度。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，明確一定信貸比例專項(xiàng)用于鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)，明確信貸資金主要支持鄉(xiāng)村建設(shè)。適當(dāng)放寬村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入條件。積極穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)村合作金融。支持農(nóng)村金融創(chuàng)新。建立健全覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村的信貸擔(dān)保體系，探索土地收益保證貸款，開展訂單、應(yīng)收賬款質(zhì)押，開展大型農(nóng)機(jī)具和農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押，擴(kuò)大農(nóng)村承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)。
（三）建立功能互補(bǔ)保障有力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定器和助推器。從發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國(guó)家實(shí)踐看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策不僅是重大的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策，也是重要的社會(huì)和政治政策，受到越來(lái)越多國(guó)家重視，應(yīng)該成為下一步支持的重點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策框架上，應(yīng)加快建立以政策性保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、互助性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)為補(bǔ)充，功能互補(bǔ)、保障有力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系。政策性保險(xiǎn)立足于保成本，持續(xù)推進(jìn)15種重要農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)擴(kuò)面、提標(biāo)，積極推進(jìn)價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，加快建立再保險(xiǎn)機(jī)制，中央財(cái)政通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)的辦法鼓勵(lì)地方建立特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)制度。互助性保險(xiǎn)立足于防災(zāi)難，以漁業(yè)船舶、農(nóng)機(jī)具為重點(diǎn)，積極開展互助保險(xiǎn)，爭(zhēng)取中央財(cái)政予以適當(dāng)保費(fèi)補(bǔ)助。商業(yè)性保險(xiǎn)立足于保收益，以滿足多元化需求為主線，以保較高收益為目標(biāo)，探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)。發(fā)揮保險(xiǎn)擔(dān)保增信功能，通過(guò)提供保費(fèi)補(bǔ)貼、利息補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，支持推廣“政銀保”等保險(xiǎn)增信模式。
（四）建立渠道多元、制度保障的農(nóng)民增收政策。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕是重要目標(biāo)。完善農(nóng)民增收支持政策，要把培育農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制與短期穩(wěn)定機(jī)制結(jié)合起來(lái)，為增收新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供政策支撐。工資性收入方面，加快建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，落實(shí)同工同酬的用工制度，健全進(jìn)城務(wù)工人員的社保制度，不斷提高保障水平。將符合條件的農(nóng)民工納入廉租住房保障。家庭經(jīng)營(yíng)性收入方面，在重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化改革中同步建立生產(chǎn)者收入補(bǔ)貼制度。通過(guò)股份制、股份合作制、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)和社會(huì)化服務(wù)等方式，探索建立農(nóng)戶分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益機(jī)制。財(cái)產(chǎn)性收入方面，深化農(nóng)村“三塊地”改革，讓農(nóng)民享受更多的農(nóng)村土地增值收益。推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的繼承、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。轉(zhuǎn)移性收入方面，按照“穩(wěn)存量、調(diào)增量”的原則，穩(wěn)定增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入。根據(jù)“完善制度、提高水平、逐步并軌”的原則，加快完善農(nóng)村社保制度。推廣財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，形成農(nóng)民可持續(xù)收益。
（五）建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益、誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的原則，加快建立可持續(xù)的資源保護(hù)補(bǔ)償政策體系。完善農(nóng)業(yè)資源保護(hù)補(bǔ)貼政策方面，調(diào)整草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，建立草原生態(tài)補(bǔ)助與畜產(chǎn)品價(jià)格掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。實(shí)施以階梯水價(jià)為主要內(nèi)容的水價(jià)改革。加快構(gòu)建耕地休耕輪作制度。建立重點(diǎn)水域休漁禁捕補(bǔ)償制度。以政府購(gòu)買服務(wù)方式，建立護(hù)林員等資源管護(hù)機(jī)制。建立主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制方面，調(diào)整糧食、生豬、牛羊肉等重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)銷區(qū)利益關(guān)系，使主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)得到合理補(bǔ)償。建立綠色發(fā)展方式補(bǔ)貼方面，整合各類生產(chǎn)性補(bǔ)貼，集中建立投入品減量高效使用補(bǔ)貼、節(jié)本增效生產(chǎn)技術(shù)補(bǔ)貼、生態(tài)循環(huán)模式補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用終端產(chǎn)品補(bǔ)貼四項(xiàng)制度，推進(jìn)投入品減量化、生產(chǎn)過(guò)程清潔化、廢棄物處理資源化、生產(chǎn)模式循環(huán)化。
（六）建立以還權(quán)賦能為核心的農(nóng)村土地資源合理配置機(jī)制。農(nóng)村土地是農(nóng)村最大、最具潛力的資源。盤活資源存量、釋放資源活力，核心是要建立以還權(quán)賦能為核心的農(nóng)村土地資源合理配置機(jī)制，讓土地等資產(chǎn)要素活起來(lái)、流起來(lái)、用起來(lái)。盤活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。鼓勵(lì)和支持原土地使用人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)資本采取出讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式，開發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。在保證數(shù)量占補(bǔ)平衡、質(zhì)量對(duì)等的前提下，支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整后集中入市，重點(diǎn)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)限制條件。按照“三權(quán)”分置的思路，堅(jiān)持集體對(duì)宅基地的所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)農(nóng)房的所有權(quán)，探索放活農(nóng)房使用權(quán)的路徑方法，允許農(nóng)房使用權(quán)在更大范圍內(nèi)（本鄉(xiāng)、本縣集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間）轉(zhuǎn)讓，充分發(fā)現(xiàn)農(nóng)房?jī)r(jià)值。建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)劃出一定比例用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，重點(diǎn)用于支持農(nóng)村三產(chǎn)融合和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的范圍、比例和規(guī)模。建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出“三權(quán)”機(jī)制。打通“三權(quán)”退出通道，推動(dòng)農(nóng)村各種資源整合利用。
（七）建立健全農(nóng)村人才激勵(lì)政策。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵是人才隊(duì)伍振興。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必須加快健全農(nóng)村人才激勵(lì)政策，注重在培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)戶和新型職業(yè)農(nóng)民的基礎(chǔ)上培育新型主體。建立農(nóng)業(yè)科技人員激勵(lì)機(jī)制。深化農(nóng)業(yè)科研成果權(quán)益改革，允許科研人員通過(guò)持股、兼職開展科技服務(wù)，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科技人員積極性。建立新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。構(gòu)建教育培訓(xùn)、規(guī)范管理、政府扶持“三位一體”制度體系，逐步把新型職業(yè)農(nóng)民打造成為懂經(jīng)營(yíng)、善管理、有素質(zhì)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化主體力量。建立鄉(xiāng)土專家認(rèn)定評(píng)價(jià)制度。認(rèn)定一批帶動(dòng)能力強(qiáng)、有一技之長(zhǎng)的土專家、田秀才、能工巧匠，通過(guò)經(jīng)濟(jì)上適當(dāng)補(bǔ)助、社會(huì)上廣泛宣傳等方式，激勵(lì)他們示范帶動(dòng)更多農(nóng)民勤勞致富。建立鼓勵(lì)社會(huì)人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。制定優(yōu)惠政策吸引人才，打造創(chuàng)業(yè)平臺(tái)承載人才。通過(guò)財(cái)政扶持、用地保障、稅費(fèi)減免、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠政策，吸引社會(huì)人才向農(nóng)村流動(dòng)。建立農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)（基地），為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供良好環(huán)境和服務(wù)保障。
（八）建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要支撐。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管護(hù)還是薄弱環(huán)節(jié)。要建管并重，加快建立政府扶持、市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)主體的運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制，確保建成的基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。建立運(yùn)營(yíng)管護(hù)資金籌措機(jī)制。制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并納入各級(jí)預(yù)算，同時(shí)，逐步建立農(nóng)村資源使用和公共服務(wù)適當(dāng)收費(fèi)機(jī)制，多渠道籌集資金。健全運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制。可在財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策推動(dòng)下，擇優(yōu)選擇市場(chǎng)主體實(shí)施物業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理，也可由基層社區(qū)組織建立村莊保潔、河渠道路管護(hù)隊(duì)伍，保障基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管護(hù)。
（九）建立鄉(xiāng)村國(guó)土空間資源開發(fā)保護(hù)制度。牢固樹立節(jié)約集約利用的資源觀，科學(xué)適度有序布局農(nóng)業(yè)開發(fā)空間，強(qiáng)化資源管控，完善約束政策，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村資源可持續(xù)發(fā)展的制度體系。明確國(guó)土資源開發(fā)紅線。在國(guó)家主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，加快劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，明確田園、草原、森林、濕地、水域等重要國(guó)土資源開發(fā)紅線，強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束，實(shí)現(xiàn)資源有序開發(fā)。強(qiáng)化政策約束。加快構(gòu)建以資源管控、環(huán)境監(jiān)控、各類資源承載量標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村綠色發(fā)展制度體系，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理和底線約束，堅(jiān)持環(huán)境消納能力決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，堅(jiān)決摒棄先污染后治理發(fā)展老路。
（十）健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展考核評(píng)價(jià)制度。落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略思想，必須強(qiáng)化相關(guān)考核評(píng)價(jià)制度。強(qiáng)化各級(jí)政府主體責(zé)任。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，作為各級(jí)政府的硬約束，切實(shí)擺上位置，落到實(shí)處。加強(qiáng)重要指標(biāo)考核。把財(cái)政支農(nóng)投入增幅、糧食產(chǎn)能、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境等體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的指標(biāo)列入政府績(jī)效考核。
（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)2018年5期
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