摘要：黨的十九大報告提出要確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中,耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的完善對保障國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)具有重要意義。梳理關(guān)于我國耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)奈墨I(xiàn)發(fā)現(xiàn),存在關(guān)于耕地價值構(gòu)成與耕地保護(hù)補(bǔ)償理論依據(jù)、補(bǔ)償受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、跨區(qū)范圍等方面的爭論。耕地用途轉(zhuǎn)用包含向高級和低級用途轉(zhuǎn)用兩種狀態(tài),微觀、中觀與宏觀主體目標(biāo)錯位是耕地?zé)o序轉(zhuǎn)用的根源,需要以激勵型、約束型相混合的政策矯正地方政府將耕地轉(zhuǎn)為高級利用的收益函數(shù),以農(nóng)業(yè)支持政策矯正農(nóng)戶將耕地轉(zhuǎn)為低級利用的收益函數(shù)。
關(guān)鍵詞：土地制度;耕地保護(hù); 農(nóng)業(yè)支持政策;
一、引言
我國城市化率逐年上升，收入水平穩(wěn)步提高，消費(fèi)需求持續(xù)增加，營養(yǎng)結(jié)構(gòu)快速升級，中國正在經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)變，用世界 7% 的耕地可以成功養(yǎng)活19% 的人口，但要想養(yǎng)好營養(yǎng)升級背景下的“城市中國”，整個社會層面就需要保證一定數(shù)量的耕地面積。我國是人均土地資源、人均水資源較少的國家，為保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全，緩解農(nóng)業(yè)資源供需矛盾，多年來一直采取包括耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征用管制、劃定永久基本農(nóng)田等在內(nèi)的多種約束型耕地保護(hù)政策，對減少耕地流失、遏制城市規(guī)模無序擴(kuò)張起到了重要的作用。但耕地保護(hù)整體的效果卻始終不容樂觀，截止到 2016年末，全國耕地面積為13495.66 萬公頃，2015 年因建設(shè)用地、結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積33. 65 萬公頃，通過土地整治、結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積 29. 3 萬公頃，凈減少4. 35萬公頃，2011 ～ 2015 年耕地累計凈減少量為27.15 萬公頃。為何約束型的耕地保護(hù)政策實(shí)施效果未能達(dá)到理想預(yù)期? 激勵型政策與約束型政策該如何選擇?諸多問題引發(fā)國內(nèi)學(xué)者對有關(guān)我國耕地保護(hù)制度選擇的討論。
2010 年以來原國土資源部、農(nóng)業(yè)部支持試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，部分省、市、縣積極參與到耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶剿髦衼?，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、模式、保障措施等方面取得了一定的經(jīng)驗，但尚未形成較為完善的頂層設(shè)計體系，仍然需要長期的實(shí)踐與探索。與實(shí)踐形成對比的是，20 世紀(jì) 90 年代至今，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于我國耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的討論始終未曾停止，從最初美國、加拿大等典型國家耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的經(jīng)驗借鑒，到國內(nèi)耕地保護(hù)補(bǔ)償主體、受償主體、方式、額度的分析與測算，再到新常態(tài)下耕地保護(hù)補(bǔ)償制度本土化的深入思考，學(xué)者們持有眾多截然不同的觀點(diǎn)。本文旨在對近年來關(guān)于中國耕地保護(hù)補(bǔ)償已有的研究文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，歸納關(guān)于耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的主要爭論，重新對耕地保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行理論解釋，以期為相關(guān)部門決策提供理論支撐。
二、文獻(xiàn)統(tǒng)計與描述
本研究以耕地保護(hù)補(bǔ)償、Compensationof cultivated land protection ( CCLP) 為關(guān)鍵詞，文獻(xiàn)來源于中國人民大學(xué)圖書館提供的CNKI 中國引文數(shù)據(jù)庫、萬方數(shù)字化期刊全文數(shù)據(jù)庫、Webof Science—SSCI、 EBSCO—AcademicSearch Premier、Springer等，檢索 2006 ～ 2017 年 SSCI、CSSCI 收錄的文獻(xiàn)，最終遴選出與我國耕地保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的文獻(xiàn)共62篇。除 2010年達(dá)到 10 篇文獻(xiàn)外，每年文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)出增加的趨勢，進(jìn)三年來均維持在6 篇以上，說明耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)玫搅藢W(xué)者們的共同關(guān)注。
從文獻(xiàn)研究方向來看，耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膭恿C(jī)制、補(bǔ)償價值標(biāo)準(zhǔn)測算、跨區(qū)補(bǔ)償成為三大主流研究方向。研究我國耕地保護(hù)補(bǔ)償動力機(jī)制的文獻(xiàn)共19篇，涉及耕地保護(hù)的外部性內(nèi)部化、糧食赤字與盈余、耕地發(fā)展權(quán)共享、耕地社會平均收益等;研究耕地保護(hù)補(bǔ)償價值標(biāo)準(zhǔn)測算的文獻(xiàn)共16 篇，涉及不同區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償額度測算方法的改進(jìn)、耕地價值的衡量等;研究耕地保護(hù)跨區(qū)補(bǔ)償?shù)奈墨I(xiàn)共12篇，涉及基于耕地赤字與耕地盈余區(qū)域的耕地補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付、省縣各級跨區(qū)補(bǔ)償及其協(xié)調(diào)機(jī)制等( 見表 1) 。
考慮在總結(jié)文獻(xiàn)過程中，部分文獻(xiàn)的內(nèi)容、方法或結(jié)論可以歸納為同一種分類，本文共從 62 篇遴選出來的文獻(xiàn)中精選出27 篇文獻(xiàn)做詳細(xì)的總結(jié)與歸納，梳理關(guān)于我國耕地保護(hù)補(bǔ)償研究的進(jìn)展與主要爭論。
三、我國耕地保護(hù)補(bǔ)償研究的進(jìn)展與主要爭論
1. 典型國家耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的借鑒意義
美國、加拿大、西歐等已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家和地區(qū)在20 世紀(jì) 60 年代左右，均都經(jīng)歷了城市規(guī)模快速擴(kuò)張、耕地流失量不斷增加的耕地轉(zhuǎn)用與保護(hù)的矛盾期。耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)用升值空間大、保護(hù)的外部性成本高，耕地非農(nóng)化已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段下必須面對的普遍性、客觀性問題，針對這一問題，大部分國家普遍采取了激勵型與約束型相混合的耕地保護(hù)政策。
以美國和加拿大為例，兩國土地私有，中央政府采取的耕地保護(hù)干預(yù)措施有限，主要通過收入主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)政策、稅收政策影響農(nóng)戶的土地利用行為，各級地方政府則根據(jù)本區(qū)域情況出臺耕地保護(hù)政策。綜合來看，美國、加拿大的耕地保護(hù)政策體系，以激勵型政策為主，約束型政策為輔，激勵型耕地保護(hù)政策通過經(jīng)濟(jì)手段改變農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益動機(jī)，彌補(bǔ)農(nóng)戶耕地保護(hù)外部性成本，其資金主要來源于非營利性組織和聯(lián)邦政府、州政府、地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付，而約束型的政策主要以聯(lián)邦政府、地方政府法律法規(guī)、區(qū)域規(guī)劃為主。在激勵型和約束型政策的基礎(chǔ)上延伸出了一些參與型、混合型的耕地保護(hù)政策，將農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為與農(nóng)戶的養(yǎng)老金、收入稅、財產(chǎn)稅等相聯(lián)系。激勵型政策主要包括農(nóng)權(quán)購買計劃( PDＲ) 、農(nóng)地保持權(quán)捐贈( CED) 、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓計劃( TDＲ) 、稅收減免等，約束型耕地保護(hù)政策主要包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府的農(nóng)業(yè)區(qū)劃( AZ) 、農(nóng)地保護(hù)計劃( FPP) 及各項農(nóng)地保護(hù)法律等。
美、加等國的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度對中國的借鑒意義有多大?我國的土地產(chǎn)權(quán)制度不同于美、加等國，地方政府擁有耕地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有耕地的所有權(quán)，農(nóng)戶擁有耕地的承包權(quán)，從理論上講在我國任何單一的個人、企業(yè)或組織都不具備將耕地轉(zhuǎn)用的權(quán)利，能實(shí)現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)用的只有地方政府，這也是導(dǎo)致以補(bǔ)償個人為主導(dǎo)的美、加激勵型耕地保護(hù)制度在中國試點(diǎn)地區(qū)成效甚微的原因。
2. 耕地的價值構(gòu)成
什么是耕地保護(hù)補(bǔ)償?馬文博將耕地保護(hù)補(bǔ)償定義為保證耕地在市場中發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值，由國家、社會、個人等對耕地經(jīng)營主體按價值規(guī)律進(jìn)行資金、技術(shù)方面的補(bǔ)償，來保障并為耕地主體提供更多的耕地收益。
耕地的重要性毋容置疑，但耕地價值構(gòu)成卻存在諸多爭議，可以概括為三種價值構(gòu)成的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一是將耕地價值分為經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值，經(jīng)濟(jì)價值是指耕地本身的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價值，是農(nóng)民收入的組成部分，生態(tài)價值是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的綠化、生物多樣性等方面的外部價值，社會價值是指滿足社會農(nóng)產(chǎn)品需求，維持社會穩(wěn)定的外部值。二是將耕地價值劃分為市場價值和非市場價值，定義市場上得到體現(xiàn)的耕地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)價值為市場價值，市場上未能夠體現(xiàn)的價值包括生態(tài)價值、社會價值等均為非市場價值。三是耕地價值可以分為使用價值和非使用價值，非使用價值是指消費(fèi)者知道某種資源的存在，但并不一定要使用，而賦予的價值，耕地保護(hù)帶來的水土保持、生物多樣性、景觀環(huán)境等都屬于非使用價值，而耕地保護(hù)帶來的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、糧食安全、社會穩(wěn)定等價值則是使用價值。
3. 耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)
耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)可以概括五種學(xué)說，即委托—代理學(xué)說、外部性學(xué)說、機(jī)會成本學(xué)說、公共物品學(xué)說、糧食安全學(xué)說。
委托代理學(xué)說認(rèn)為，中央政府以實(shí)現(xiàn)社會整體利益最大化為目標(biāo)，并以土地規(guī)劃、行政命令、立法等方式，自上而下逐級分解、分?jǐn)偢乇Ｗo(hù)的硬性指標(biāo)，成為耕地保護(hù)的委托方，地方政府、農(nóng)民以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)或自身利益的最大化為目標(biāo)，作為耕地保護(hù)的執(zhí)行者成為耕地保護(hù)代理人，“委托—代理”式的耕地保護(hù)模式會產(chǎn)生效率損失風(fēng)險。
外部性學(xué)說認(rèn)為，耕地保護(hù)者承擔(dān)耕地保護(hù)的各項成本，非耕地保護(hù)者分?jǐn)偢乇Ｗo(hù)帶來的大部分收益，成本負(fù)擔(dān)者與收益者的錯位形成外部性，農(nóng)戶、地方政府從保護(hù)耕地中獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于耕地保護(hù)所帶來的全部收益。外部性最為顯著的表現(xiàn)就是農(nóng)戶、地方政府耕地保護(hù)的邊際成本大于邊際收益。
機(jī)會成本學(xué)說認(rèn)為，城市近郊區(qū)的耕地轉(zhuǎn)用更為嚴(yán)重，在城市近郊區(qū)保持耕地用途不變與轉(zhuǎn)用耕地相比，保持耕地用途的機(jī)會成本很高，耕地轉(zhuǎn)用經(jīng)濟(jì)效益大，比較利益下微觀主體缺乏耕地保護(hù)激勵。
公共物品學(xué)說認(rèn)為，由于耕地公共物品的屬性和農(nóng)產(chǎn)品在國家戰(zhàn)略安全中的重要性，農(nóng)民保護(hù)耕地所獲得的經(jīng)濟(jì)收益完全忽略了外部性所帶來的其他價值，這些外部的價值具有公共物品屬性，具有非排他性與非競爭性，由私人提供顯然是無效率的，需要政府參與公共物品的配置。
糧食安全學(xué)說認(rèn)為糧食主產(chǎn)區(qū)用更多的耕地生產(chǎn)出了更多的糧食供應(yīng)給糧食主銷區(qū)域，實(shí)際犧牲了耕地轉(zhuǎn)用的收益，保障了糧食主銷區(qū)糧食供應(yīng)的安全，而糧食主銷區(qū)用更多的土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得了較高的收益，因此糧食主銷區(qū)需要對糧食主產(chǎn)區(qū)的正外部性予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從南糧北調(diào)扭轉(zhuǎn)為北糧南運(yùn)，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入處于較低水平，為保障糧食安全，必須對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。另外也有相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為幾十年來中國耕地不斷流失，耕地總規(guī)模不斷下降，但糧食生產(chǎn)能力并沒有下降，因此耕地保護(hù)并不是保障中國糧食安全的必要手段。
其他解釋: 由于中央政府、地方政府與農(nóng)戶在耕地保護(hù)的目標(biāo)上的不一致，再加上對耕地保護(hù)權(quán)利、責(zé)任劃分的不清晰，外部監(jiān)督與激勵機(jī)制缺失，地方政府和農(nóng)戶在耕地保護(hù)政策實(shí)施中更傾向于機(jī)會主義。從微觀農(nóng)戶主體的角度而言，農(nóng)戶所擁有的生計資本與耕地保護(hù)意愿存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，承包耕地中水田比重、家庭中是否有村干部與保護(hù)意愿正相關(guān)，勞動力占家庭人口的比重、家距離縣城的遠(yuǎn)近、是否擁有農(nóng)機(jī)與保護(hù)意愿負(fù)相關(guān)。中國限制耕地轉(zhuǎn)用，對耕地加強(qiáng)保護(hù)是在回應(yīng)收縮性土地供應(yīng)政策，其背后的邏輯是如果政府不實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地會無限制的轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，但市場的供需原理會起作用。姚柳楊的觀點(diǎn)與傳統(tǒng)外部性內(nèi)部化觀點(diǎn)不同，他認(rèn)為農(nóng)戶可以從耕地保護(hù)中獲得生態(tài)滿足，農(nóng)戶耕地保護(hù)的內(nèi)在動因并不是只有經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶具備生態(tài)理性特征，通過耕地保護(hù)能夠帶來生態(tài)滿足感，因此需要著重激勵農(nóng)戶產(chǎn)生更多的生態(tài)滿足感。
4. 耕地保護(hù)補(bǔ)償與受償主體的選擇
耕地保護(hù)補(bǔ)償主體的爭論在于補(bǔ)償金是由中央政府、地方政府、受益自然人哪方來承擔(dān)。耕地保護(hù)應(yīng)該遵循誰獲益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，耕地保護(hù)保障國家宏觀農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全與社會的穩(wěn)定，中央政府就成為了耕地補(bǔ)償外部性的直接受益者，農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口省份享受了農(nóng)產(chǎn)品凈出口省份耕地保護(hù)的外部性，是耕地保護(hù)的間接受益者，因此耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該為中央政府和農(nóng)場品凈進(jìn)口省份。對于同一省份內(nèi)部，同樣遵循省域補(bǔ)償?shù)脑瓌t，農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口的區(qū)縣為補(bǔ)償主體，一般為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、城市化率較高的城市區(qū)域向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)提供補(bǔ)償資金。耕地保護(hù)補(bǔ)償又可以分為區(qū)內(nèi)補(bǔ)償和區(qū)外補(bǔ)償，其中區(qū)內(nèi)補(bǔ)償主體應(yīng)該為所有獲得區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)外部性產(chǎn)品供應(yīng)和耕地保護(hù)收益的區(qū)內(nèi)與區(qū)外自然人。
受償主體的爭論在于補(bǔ)償資金應(yīng)該發(fā)放給地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶哪一方。耕地保護(hù)補(bǔ)償可以分為針對農(nóng)戶行為的貨幣補(bǔ)償、針對基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償、針對地方政府官員的績效補(bǔ)償，受償主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢。集體經(jīng)濟(jì)組織是土地的所有者，耕地保護(hù)限制土地轉(zhuǎn)用使得集體經(jīng)濟(jì)組織失去了土地完整所有權(quán)中的發(fā)展權(quán)，需要補(bǔ)償集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)產(chǎn)品凈出口省、市、縣和糧食主產(chǎn)區(qū)，犧牲了耕地轉(zhuǎn)用發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的機(jī)會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往比較落后，政府作為土地用途轉(zhuǎn)用的審批者，財政困難，無法提供優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施供給，耕地保護(hù)補(bǔ)償金應(yīng)該發(fā)放給這些區(qū)域的地方政府。農(nóng)民是土地的經(jīng)營者，耕地保護(hù)有兩層含義，包括耕地數(shù)量保護(hù)和耕地質(zhì)量保護(hù)，農(nóng)戶是耕地質(zhì)量保護(hù)的核心，應(yīng)該補(bǔ)償給農(nóng)戶，提高農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。
5. 耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算
不同地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口數(shù)量與密度等差異明顯，遵循極差地租理論，耕地用途轉(zhuǎn)用的價值與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也必然不同。耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算的方法很多，常用方法包括當(dāng)量因子法、替代法、耕地價值疊加法、機(jī)會成本法、土地出讓收益折算法、機(jī)會成本與Markov 鏈等。從測算的結(jié)果來，耕地補(bǔ)償價值最高為710 萬元 /km2，最低值不到 0.1 萬元 /km2，不同學(xué)者運(yùn)用不同方法針對不同區(qū)域測算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最大值是最小值的7000倍 ( 見表 2) 。針對差異如此巨大的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在測算方法、測算指標(biāo)選取、測算區(qū)域選擇等方面值得進(jìn)一步深入探討。
6. 耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)乩矸秶慕缍?/p>
省內(nèi)補(bǔ)償模式: 以省為單位，將省內(nèi)不同區(qū)縣劃分為補(bǔ)償區(qū)與受償區(qū)，以補(bǔ)償區(qū)出資加省財政補(bǔ)貼為資金來源，由省政府統(tǒng)籌全省各區(qū)縣之間的耕地保護(hù)補(bǔ)償工作。例如確定湖北省內(nèi)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)等農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口為補(bǔ)償主體，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為受償主體，由省政府統(tǒng)籌跨區(qū)補(bǔ)償工作。省際補(bǔ)償模式:全國范圍內(nèi)，經(jīng)過糧食或農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與消費(fèi)量的核算，確定耕地保護(hù)補(bǔ)償省份與受償省份，以補(bǔ)償省份出資加中央政府補(bǔ)貼為資金來源，由中央政府統(tǒng)籌各省份耕地保護(hù)補(bǔ)償工作的開展。省際補(bǔ)償?shù)幕舅悸肥墙?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人多地少、糧食不能自給的省份和區(qū)域，通過財政轉(zhuǎn)移支付給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、過多承擔(dān)糧食生產(chǎn)與耕地保護(hù)的省份和區(qū)域，協(xié)調(diào)不同區(qū)域耕地保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)。
四、耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚摻忉?/strong>
作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料的耕地，其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所起的重要作用，從古至今，應(yīng)該說沒有實(shí)質(zhì)性變化，耕地所具有的價值也好，或者說農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性也好，多功能性也好，如果說現(xiàn)在存在，那么以前也存在，但為什么以前不需要討論耕地保護(hù)及其補(bǔ)償，今天要討論耕地保護(hù)及其補(bǔ)償問題呢?在我們看來，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，與耕地相關(guān)的微觀主體、中觀主體與宏觀主體的目標(biāo)函數(shù)不一致，為使前兩個主體圍繞第三個主體的宏觀目標(biāo)函數(shù)行事，就需要一定的政治、經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)整前二者的目標(biāo)函數(shù)，從而出現(xiàn)了對保護(hù)耕地的微觀、中觀主體進(jìn)行一定補(bǔ)償?shù)恼? 見圖 1) 。
1. 耕地轉(zhuǎn)用的兩個端點(diǎn):高級利用與低級利用
耕地用途轉(zhuǎn)用可以分為兩大類，一類是耕地轉(zhuǎn)為高級利用，即通過地方政府審批、征地的方式將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，用于發(fā)展除農(nóng)業(yè)外的其他產(chǎn)業(yè)，調(diào)整土地在不同產(chǎn)業(yè)中的配置。耕地轉(zhuǎn)為高級利用的區(qū)域主要集中于農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地的交接處，尤其是城市近郊區(qū)，建設(shè)用地的出讓價值大大高于耕地征用價值，巨大的轉(zhuǎn)用收益激勵地方政府轉(zhuǎn)用耕地。耕地轉(zhuǎn)為高級利用的收益來源于兩頭，一頭是被征地的農(nóng)民，以低價出讓土地，一頭是城市居民與工商資本，以高價買房，兩頭的差價組成了耕地轉(zhuǎn)用的中間收益。另一類是耕地轉(zhuǎn)為低級利用，特別是在機(jī)械化難以推進(jìn)的山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴于大量勞動力投入下的精耕細(xì)作，隨著非農(nóng)收入的提高，勞動力外出務(wù)工，山區(qū)的耕地利用逐步走向粗放，甚至是拋荒、種樹等。這兩類耕地用途的轉(zhuǎn)用都會影響到整個社會的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。
2. 微觀、中觀與宏觀主體目標(biāo)錯位下的耕地保護(hù)邏輯
耕地保護(hù)的中觀主體是地方政府，微觀主體是農(nóng)戶。耕地向高級用途轉(zhuǎn)用的主體是地方政府，任何個人都不具備將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的權(quán)利，能將耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的只有政府，這也是美國等以激勵個人為主導(dǎo)的補(bǔ)償政策在中國不能奏效的原因。地方政府往往面臨相對緊張的財政狀況，耕地向高級用途轉(zhuǎn)用，能夠緩解財政困難、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、增加建設(shè)用地供給、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，作為管理者耕地向高級用途轉(zhuǎn)用的成本也相對較低。耕地向低級用途轉(zhuǎn)用的主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶追求自身利益最大化，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入低于非農(nóng)收入，在機(jī)械替代勞動比較困難的地區(qū)，就會選擇象征性耕種、種樹、拋荒等土地低度利用的方式。無論是地方政府還是農(nóng)戶，都會根據(jù)市場價格調(diào)整土地用途，實(shí)現(xiàn)自身收益最大化，二者都不會主動負(fù)擔(dān)起保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全的社會責(zé)任，從而也都沒有保護(hù)耕地的主觀積極性。
耕地保護(hù)的宏觀主體為中央政府，中央政府的目標(biāo)是保障整個社會的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，特別是要保障糧食安全，同時要維護(hù)耕地用途轉(zhuǎn)用的秩序，確保耕地向高級用途的有序轉(zhuǎn)用，平衡好不同產(chǎn)業(yè)之間的土地配置。在城市化率逐年上升，收入水平穩(wěn)步提高，消費(fèi)需求持續(xù)增加，營養(yǎng)結(jié)構(gòu)快速升級的背景下，中國要用世界7% 的耕地養(yǎng)好19% 的人口，將中國人的飯碗牢牢掌握在自己手中，中央政府就需要以保持一定的耕地總量為目標(biāo)。微觀、中觀主體與宏觀主體目標(biāo)存在嚴(yán)重錯位，要維護(hù)整個社會宏觀層次的利益，就需要矯正微觀、中觀主體的目標(biāo)函數(shù)，這兩種主體都具有經(jīng)濟(jì)理性，因此最為有效的手段就是矯正二者在耕地轉(zhuǎn)用上的成本函數(shù)與收益函數(shù)。
在何時需要進(jìn)行耕地保護(hù)?從理論上講，如果在市場的調(diào)節(jié)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身能夠很好的滿足整個社會農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求，就不需要進(jìn)行耕地保護(hù)補(bǔ)償。耕地自古以來就有經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值等，工業(yè)革命之前，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主體的社會，很少對耕地進(jìn)行保護(hù)，也很少對耕地的外部性進(jìn)行補(bǔ)償，耕地保護(hù)及其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是特定發(fā)展條件下的政策工具。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，微觀、中觀主體與宏觀主體目標(biāo)錯位逐步顯現(xiàn)，才需要進(jìn)行耕地保護(hù)及其補(bǔ)償。客觀地說，我們目前已進(jìn)入這樣的階段。
3. 矯正目標(biāo)錯位:激勵型、約束型政策與農(nóng)業(yè)支持政策的選擇
矯正地方政府的目標(biāo)函數(shù)。地方政府即是耕地向高級用途轉(zhuǎn)用的管理者，也是受益者，需要采取約束型與激勵型政策相結(jié)合的混合管理模式。采取約束型政策( 政治壓力) 規(guī)范地方政府作為管理者的各項行政行為，明確耕地向高級用途轉(zhuǎn)用中什么可以做，什么不能做，保證耕地合理、有序向高級用途轉(zhuǎn)用。采取激勵型政策( 經(jīng)濟(jì)壓力) 增加地方政府耕地?zé)o序轉(zhuǎn)用的成本，擠壓轉(zhuǎn)用收益，城市周邊耕地向高級用途轉(zhuǎn)用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償由地方政府承擔(dān)，就能夠達(dá)到這一目的，具體補(bǔ)償額度依據(jù)極差地租理論進(jìn)行核算，距離城市 100公里、10 公里、1 公里的耕地，理論上農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的價值相同，但轉(zhuǎn)為高級利用的收益差異巨大。
矯正農(nóng)戶的目標(biāo)函數(shù)。激勵農(nóng)戶減少耕地轉(zhuǎn)向低級利用，一般通過實(shí)施廣普性的農(nóng)業(yè)支持政策來實(shí)現(xiàn)，包括農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策、農(nóng)民收入支持政策、農(nóng)業(yè)科研、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、收入保險等。農(nóng)業(yè)支持政策以補(bǔ)貼的方式保障農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得較高的收入，保證糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，增加了耕地用途轉(zhuǎn)用的機(jī)會成本，改變了農(nóng)戶的收益函數(shù)。這種激勵農(nóng)戶減少耕地向低級用途轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償由中央政府承擔(dān)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是使農(nóng)戶收入達(dá)到一定社會水平的相對差距，而不是所謂的耕地價值中沒有通過市場交易獲得補(bǔ)償?shù)牟糠?，也即是農(nóng)民相對收入的社會標(biāo)準(zhǔn)，不是耕地某些沒有在市場上實(shí)現(xiàn)交易的價值的交易標(biāo)準(zhǔn)。
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