摘要：黨的十九大報告提出要確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中,耕地保護補償制度的完善對保障國內農產品供應具有重要意義。梳理關于我國耕地保護補償的文獻發現,存在關于耕地價值構成與耕地保護補償理論依據、補償受償主體、補償標準、跨區范圍等方面的爭論。耕地用途轉用包含向高級和低級用途轉用兩種狀態,微觀、中觀與宏觀主體目標錯位是耕地無序轉用的根源,需要以激勵型、約束型相混合的政策矯正地方政府將耕地轉為高級利用的收益函數,以農業支持政策矯正農戶將耕地轉為低級利用的收益函數。
關鍵詞：土地制度;耕地保護; 農業支持政策;
一、引言
我國城市化率逐年上升，收入水平穩步提高，消費需求持續增加，營養結構快速升級，中國正在經歷從“鄉土中國”向“城市中國”的轉變，用世界 7% 的耕地可以成功養活19% 的人口，但要想養好營養升級背景下的“城市中國”，整個社會層面就需要保證一定數量的耕地面積。我國是人均土地資源、人均水資源較少的國家，為保障農產品供應安全，緩解農業資源供需矛盾，多年來一直采取包括耕地總量動態平衡、土地用途管制、農地征用管制、劃定永久基本農田等在內的多種約束型耕地保護政策，對減少耕地流失、遏制城市規模無序擴張起到了重要的作用。但耕地保護整體的效果卻始終不容樂觀，截止到 2016年末，全國耕地面積為13495.66 萬公頃，2015 年因建設用地、結構調整等原因減少耕地面積33. 65 萬公頃，通過土地整治、結構調整等增加耕地面積 29. 3 萬公頃，凈減少4. 35萬公頃，2011 ～ 2015 年耕地累計凈減少量為27.15 萬公頃。為何約束型的耕地保護政策實施效果未能達到理想預期? 激勵型政策與約束型政策該如何選擇?諸多問題引發國內學者對有關我國耕地保護制度選擇的討論。
2010 年以來原國土資源部、農業部支持試點地區創新耕地保護補償制度，部分省、市、縣積極參與到耕地保護補償的探索中來，在補償標準、模式、保障措施等方面取得了一定的經驗，但尚未形成較為完善的頂層設計體系，仍然需要長期的實踐與探索。與實踐形成對比的是，20 世紀 90 年代至今，國內學術界關于我國耕地保護補償制度的討論始終未曾停止，從最初美國、加拿大等典型國家耕地保護補償制度的經驗借鑒，到國內耕地保護補償主體、受償主體、方式、額度的分析與測算，再到新常態下耕地保護補償制度本土化的深入思考，學者們持有眾多截然不同的觀點。本文旨在對近年來關于中國耕地保護補償已有的研究文獻進行總結，歸納關于耕地保護補償制度的主要爭論，重新對耕地保護補償進行理論解釋，以期為相關部門決策提供理論支撐。
二、文獻統計與描述
本研究以耕地保護補償、Compensationof cultivated land protection ( CCLP) 為關鍵詞，文獻來源于中國人民大學圖書館提供的CNKI 中國引文數據庫、萬方數字化期刊全文數據庫、Webof Science—SSCI、 EBSCO—AcademicSearch Premier、Springer等，檢索 2006 ～ 2017 年 SSCI、CSSCI 收錄的文獻，最終遴選出與我國耕地保護補償有關的文獻共62篇。除 2010年達到 10 篇文獻外，每年文獻數量呈現出增加的趨勢，進三年來均維持在6 篇以上，說明耕地保護補償得到了學者們的共同關注。
從文獻研究方向來看，耕地保護補償的動力機制、補償價值標準測算、跨區補償成為三大主流研究方向。研究我國耕地保護補償動力機制的文獻共19篇，涉及耕地保護的外部性內部化、糧食赤字與盈余、耕地發展權共享、耕地社會平均收益等;研究耕地保護補償價值標準測算的文獻共16 篇，涉及不同區域耕地保護補償額度測算方法的改進、耕地價值的衡量等;研究耕地保護跨區補償的文獻共12篇，涉及基于耕地赤字與耕地盈余區域的耕地補償轉移支付、省縣各級跨區補償及其協調機制等( 見表 1) 。
考慮在總結文獻過程中，部分文獻的內容、方法或結論可以歸納為同一種分類，本文共從 62 篇遴選出來的文獻中精選出27 篇文獻做詳細的總結與歸納，梳理關于我國耕地保護補償研究的進展與主要爭論。
三、我國耕地保護補償研究的進展與主要爭論
1. 典型國家耕地保護補償政策的借鑒意義
美國、加拿大、西歐等已經實現工業化的國家和地區在20 世紀 60 年代左右，均都經歷了城市規模快速擴張、耕地流失量不斷增加的耕地轉用與保護的矛盾期。耕地向建設用地轉用升值空間大、保護的外部性成本高，耕地非農化已經成為經濟社會發展到一定階段下必須面對的普遍性、客觀性問題，針對這一問題，大部分國家普遍采取了激勵型與約束型相混合的耕地保護政策。
以美國和加拿大為例，兩國土地私有，中央政府采取的耕地保護干預措施有限，主要通過收入主導型農業政策、稅收政策影響農戶的土地利用行為，各級地方政府則根據本區域情況出臺耕地保護政策。綜合來看，美國、加拿大的耕地保護政策體系，以激勵型政策為主，約束型政策為輔，激勵型耕地保護政策通過經濟手段改變農戶的經濟利益動機，彌補農戶耕地保護外部性成本，其資金主要來源于非營利性組織和聯邦政府、州政府、地方政府的財政轉移支付，而約束型的政策主要以聯邦政府、地方政府法律法規、區域規劃為主。在激勵型和約束型政策的基礎上延伸出了一些參與型、混合型的耕地保護政策，將農戶的耕地保護行為與農戶的養老金、收入稅、財產稅等相聯系。激勵型政策主要包括農權購買計劃( PDＲ) 、農地保持權捐贈( CED) 、發展權轉讓計劃( TDＲ) 、稅收減免等，約束型耕地保護政策主要包括聯邦政府、州政府、地方政府的農業區劃( AZ) 、農地保護計劃( FPP) 及各項農地保護法律等。
美、加等國的耕地保護補償制度對中國的借鑒意義有多大?我國的土地產權制度不同于美、加等國，地方政府擁有耕地轉用的審批權，集體經濟組織擁有耕地的所有權，農戶擁有耕地的承包權，從理論上講在我國任何單一的個人、企業或組織都不具備將耕地轉用的權利，能實現耕地轉用的只有地方政府，這也是導致以補償個人為主導的美、加激勵型耕地保護制度在中國試點地區成效甚微的原因。
2. 耕地的價值構成
什么是耕地保護補償?馬文博將耕地保護補償定義為保證耕地在市場中發揮其經濟價值、生態價值和社會價值，由國家、社會、個人等對耕地經營主體按價值規律進行資金、技術方面的補償，來保障并為耕地主體提供更多的耕地收益。
耕地的重要性毋容置疑，但耕地價值構成卻存在諸多爭議，可以概括為三種價值構成的劃分標準，一是將耕地價值分為經濟價值、生態價值和社會價值，經濟價值是指耕地本身的農業產出價值，是農民收入的組成部分，生態價值是指農業生產帶來的綠化、生物多樣性等方面的外部價值，社會價值是指滿足社會農產品需求，維持社會穩定的外部值。二是將耕地價值劃分為市場價值和非市場價值，定義市場上得到體現的耕地產出的經濟價值為市場價值，市場上未能夠體現的價值包括生態價值、社會價值等均為非市場價值。三是耕地價值可以分為使用價值和非使用價值，非使用價值是指消費者知道某種資源的存在，但并不一定要使用，而賦予的價值，耕地保護帶來的水土保持、生物多樣性、景觀環境等都屬于非使用價值，而耕地保護帶來的農產品供應、糧食安全、社會穩定等價值則是使用價值。
3. 耕地保護補償的理論依據
耕地保護補償的理論依據可以概括五種學說，即委托—代理學說、外部性學說、機會成本學說、公共物品學說、糧食安全學說。
委托代理學說認為，中央政府以實現社會整體利益最大化為目標，并以土地規劃、行政命令、立法等方式，自上而下逐級分解、分攤耕地保護的硬性指標，成為耕地保護的委托方，地方政府、農民以實現本地區或自身利益的最大化為目標，作為耕地保護的執行者成為耕地保護代理人，“委托—代理”式的耕地保護模式會產生效率損失風險。
外部性學說認為，耕地保護者承擔耕地保護的各項成本，非耕地保護者分攤耕地保護帶來的大部分收益，成本負擔者與收益者的錯位形成外部性，農戶、地方政府從保護耕地中獲得的收益遠遠小于耕地保護所帶來的全部收益。外部性最為顯著的表現就是農戶、地方政府耕地保護的邊際成本大于邊際收益。
機會成本學說認為，城市近郊區的耕地轉用更為嚴重，在城市近郊區保持耕地用途不變與轉用耕地相比，保持耕地用途的機會成本很高，耕地轉用經濟效益大，比較利益下微觀主體缺乏耕地保護激勵。
公共物品學說認為，由于耕地公共物品的屬性和農產品在國家戰略安全中的重要性，農民保護耕地所獲得的經濟收益完全忽略了外部性所帶來的其他價值，這些外部的價值具有公共物品屬性，具有非排他性與非競爭性，由私人提供顯然是無效率的，需要政府參與公共物品的配置。
糧食安全學說認為糧食主產區用更多的耕地生產出了更多的糧食供應給糧食主銷區域，實際犧牲了耕地轉用的收益，保障了糧食主銷區糧食供應的安全，而糧食主銷區用更多的土地從事非農產業獲得了較高的收益，因此糧食主銷區需要對糧食主產區的正外部性予以適當的補償。從南糧北調扭轉為北糧南運，糧食主產區農民收入處于較低水平，為保障糧食安全，必須對其進行經濟補償。另外也有相反的觀點，認為幾十年來中國耕地不斷流失，耕地總規模不斷下降，但糧食生產能力并沒有下降，因此耕地保護并不是保障中國糧食安全的必要手段。
其他解釋: 由于中央政府、地方政府與農戶在耕地保護的目標上的不一致，再加上對耕地保護權利、責任劃分的不清晰，外部監督與激勵機制缺失，地方政府和農戶在耕地保護政策實施中更傾向于機會主義。從微觀農戶主體的角度而言，農戶所擁有的生計資本與耕地保護意愿存在較強的關聯性，承包耕地中水田比重、家庭中是否有村干部與保護意愿正相關，勞動力占家庭人口的比重、家距離縣城的遠近、是否擁有農機與保護意愿負相關。中國限制耕地轉用，對耕地加強保護是在回應收縮性土地供應政策，其背后的邏輯是如果政府不實施嚴格的耕地保護制度，耕地會無限制的轉化為建設用地，但市場的供需原理會起作用。姚柳楊的觀點與傳統外部性內部化觀點不同，他認為農戶可以從耕地保護中獲得生態滿足，農戶耕地保護的內在動因并不是只有經濟效益，農戶具備生態理性特征，通過耕地保護能夠帶來生態滿足感，因此需要著重激勵農戶產生更多的生態滿足感。
4. 耕地保護補償與受償主體的選擇
耕地保護補償主體的爭論在于補償金是由中央政府、地方政府、受益自然人哪方來承擔。耕地保護應該遵循誰獲益誰補償的原則，耕地保護保障國家宏觀農產品供應安全與社會的穩定，中央政府就成為了耕地補償外部性的直接受益者，農產品凈進口省份享受了農產品凈出口省份耕地保護的外部性，是耕地保護的間接受益者，因此耕地保護補償的主體應該為中央政府和農場品凈進口省份。對于同一省份內部，同樣遵循省域補償的原則，農產品凈進口的區縣為補償主體，一般為經濟發展水平較高、城市化率較高的城市區域向農產品主產區提供補償資金。耕地保護補償又可以分為區內補償和區外補償，其中區內補償主體應該為所有獲得區內耕地保護外部性產品供應和耕地保護收益的區內與區外自然人。
受償主體的爭論在于補償資金應該發放給地方政府、集體經濟組織、農戶哪一方。耕地保護補償可以分為針對農戶行為的貨幣補償、針對基層政府和集體經濟組織的保護工作經費補償、針對地方政府官員的績效補償，受償主體呈現出多元化的趨勢。集體經濟組織是土地的所有者，耕地保護限制土地轉用使得集體經濟組織失去了土地完整所有權中的發展權，需要補償集體經濟組織。農產品凈出口省、市、縣和糧食主產區，犧牲了耕地轉用發展其他產業的機會，經濟發展往往比較落后，政府作為土地用途轉用的審批者，財政困難，無法提供優質基礎設施供給，耕地保護補償金應該發放給這些區域的地方政府。農民是土地的經營者，耕地保護有兩層含義，包括耕地數量保護和耕地質量保護，農戶是耕地質量保護的核心，應該補償給農戶，提高農民耕地保護的積極性。
5. 耕地保護補償標準的測算
不同地區資源稟賦、經濟基礎、人口數量與密度等差異明顯，遵循極差地租理論，耕地用途轉用的價值與補償標準也必然不同。耕地保護補償標準測算的方法很多，常用方法包括當量因子法、替代法、耕地價值疊加法、機會成本法、土地出讓收益折算法、機會成本與Markov 鏈等。從測算的結果來，耕地補償價值最高為710 萬元 /km2，最低值不到 0.1 萬元 /km2，不同學者運用不同方法針對不同區域測算出來的補償標準的最大值是最小值的7000倍 ( 見表 2) 。針對差異如此巨大的補償標準，在測算方法、測算指標選取、測算區域選擇等方面值得進一步深入探討。
6. 耕地保護補償地理范圍的界定
省內補償模式: 以省為單位，將省內不同區縣劃分為補償區與受償區，以補償區出資加省財政補貼為資金來源，由省政府統籌全省各區縣之間的耕地保護補償工作。例如確定湖北省內重點開發區等農產品凈進口為補償主體，農產品主產區為受償主體，由省政府統籌跨區補償工作。省際補償模式:全國范圍內，經過糧食或農產品產量與消費量的核算，確定耕地保護補償省份與受償省份，以補償省份出資加中央政府補貼為資金來源，由中央政府統籌各省份耕地保護補償工作的開展。省際補償的基本思路是經濟發達、人多地少、糧食不能自給的省份和區域，通過財政轉移支付給經濟欠發達、過多承擔糧食生產與耕地保護的省份和區域，協調不同區域耕地保護的責任與義務。
四、耕地保護補償的理論解釋
作為農業生產最基本的生產資料的耕地，其在農業生產中所起的重要作用，從古至今，應該說沒有實質性變化，耕地所具有的價值也好，或者說農業生產的外部性也好，多功能性也好，如果說現在存在，那么以前也存在，但為什么以前不需要討論耕地保護及其補償，今天要討論耕地保護及其補償問題呢?在我們看來，是經濟發展到現在這個階段，與耕地相關的微觀主體、中觀主體與宏觀主體的目標函數不一致，為使前兩個主體圍繞第三個主體的宏觀目標函數行事，就需要一定的政治、經濟政策來調整前二者的目標函數，從而出現了對保護耕地的微觀、中觀主體進行一定補償的政策( 見圖 1) 。
1. 耕地轉用的兩個端點:高級利用與低級利用
耕地用途轉用可以分為兩大類，一類是耕地轉為高級利用，即通過地方政府審批、征地的方式將耕地轉變為建設用地，用于發展除農業外的其他產業，調整土地在不同產業中的配置。耕地轉為高級利用的區域主要集中于農業用地與非農用地的交接處，尤其是城市近郊區，建設用地的出讓價值大大高于耕地征用價值，巨大的轉用收益激勵地方政府轉用耕地。耕地轉為高級利用的收益來源于兩頭，一頭是被征地的農民，以低價出讓土地，一頭是城市居民與工商資本，以高價買房，兩頭的差價組成了耕地轉用的中間收益。另一類是耕地轉為低級利用，特別是在機械化難以推進的山區，農業生產依賴于大量勞動力投入下的精耕細作，隨著非農收入的提高，勞動力外出務工，山區的耕地利用逐步走向粗放，甚至是拋荒、種樹等。這兩類耕地用途的轉用都會影響到整個社會的農產品供應。
2. 微觀、中觀與宏觀主體目標錯位下的耕地保護邏輯
耕地保護的中觀主體是地方政府，微觀主體是農戶。耕地向高級用途轉用的主體是地方政府，任何個人都不具備將耕地轉為非農用途的權利，能將耕地“農轉非”的只有政府，這也是美國等以激勵個人為主導的補償政策在中國不能奏效的原因。地方政府往往面臨相對緊張的財政狀況，耕地向高級用途轉用，能夠緩解財政困難、發展非農產業、增加建設用地供給、發展地方經濟，作為管理者耕地向高級用途轉用的成本也相對較低。耕地向低級用途轉用的主體是農戶，農戶追求自身利益最大化，從事農業生產的收入低于非農收入，在機械替代勞動比較困難的地區，就會選擇象征性耕種、種樹、拋荒等土地低度利用的方式。無論是地方政府還是農戶，都會根據市場價格調整土地用途，實現自身收益最大化，二者都不會主動負擔起保障農產品供應安全的社會責任，從而也都沒有保護耕地的主觀積極性。
耕地保護的宏觀主體為中央政府，中央政府的目標是保障整個社會的農產品供應，特別是要保障糧食安全，同時要維護耕地用途轉用的秩序，確保耕地向高級用途的有序轉用，平衡好不同產業之間的土地配置。在城市化率逐年上升，收入水平穩步提高，消費需求持續增加，營養結構快速升級的背景下，中國要用世界7% 的耕地養好19% 的人口，將中國人的飯碗牢牢掌握在自己手中，中央政府就需要以保持一定的耕地總量為目標。微觀、中觀主體與宏觀主體目標存在嚴重錯位，要維護整個社會宏觀層次的利益，就需要矯正微觀、中觀主體的目標函數，這兩種主體都具有經濟理性，因此最為有效的手段就是矯正二者在耕地轉用上的成本函數與收益函數。
在何時需要進行耕地保護?從理論上講，如果在市場的調節下，農業生產本身能夠很好的滿足整個社會農產品數量和質量的需求，就不需要進行耕地保護補償。耕地自古以來就有經濟價值、社會價值、生態價值等，工業革命之前，在經濟結構以農業為主體的社會，很少對耕地進行保護，也很少對耕地的外部性進行補償，耕地保護及其經濟補償是特定發展條件下的政策工具。當經濟發展到一定階段，微觀、中觀主體與宏觀主體目標錯位逐步顯現，才需要進行耕地保護及其補償。客觀地說，我們目前已進入這樣的階段。
3. 矯正目標錯位:激勵型、約束型政策與農業支持政策的選擇
矯正地方政府的目標函數。地方政府即是耕地向高級用途轉用的管理者，也是受益者，需要采取約束型與激勵型政策相結合的混合管理模式。采取約束型政策( 政治壓力) 規范地方政府作為管理者的各項行政行為，明確耕地向高級用途轉用中什么可以做，什么不能做，保證耕地合理、有序向高級用途轉用。采取激勵型政策( 經濟壓力) 增加地方政府耕地無序轉用的成本，擠壓轉用收益，城市周邊耕地向高級用途轉用的經濟補償由地方政府承擔，就能夠達到這一目的，具體補償額度依據極差地租理論進行核算，距離城市 100公里、10 公里、1 公里的耕地，理論上農業產出的價值相同，但轉為高級利用的收益差異巨大。
矯正農戶的目標函數。激勵農戶減少耕地轉向低級利用，一般通過實施廣普性的農業支持政策來實現，包括農產品價格支持政策、農民收入支持政策、農業科研、基礎設施建設、收入保險等。農業支持政策以補貼的方式保障農戶從事農業生產獲得較高的收入，保證糧食等主要農產品的產量，增加了耕地用途轉用的機會成本，改變了農戶的收益函數。這種激勵農戶減少耕地向低級用途轉變的經濟補償由中央政府承擔。補償標準是使農戶收入達到一定社會水平的相對差距，而不是所謂的耕地價值中沒有通過市場交易獲得補償的部分，也即是農民相對收入的社會標準，不是耕地某些沒有在市場上實現交易的價值的交易標準。
中國鄉村發現網轉自：三農學術 微信公眾號
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