【我們應重新思考大城市該扮演的角色，并探索如何讓大城市來引導更有效率的經(jīng)濟增長。這是中國在新一輪經(jīng)濟改革中的一項重要任務】
中國經(jīng)濟的高速發(fā)展已經(jīng)持續(xù)了40年，不過仍然還有一項重要的增長動力尚未獲得充分利用，那就是城市化。如今，超級城市（特指人口超過1000萬的大城市）作為經(jīng)濟發(fā)展和擴大繁榮的引擎終于得到了應有的重視。
城市化的重要性超乎想象
在過去10年里，中國一直聚焦于從以廉價勞動力驅(qū)動的制造業(yè)主導型經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)新驅(qū)動、以高附加值為特征的經(jīng)濟增長模式，而這要以勞動生產(chǎn)率的大幅提升為前提，城市化將是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的重要助力。也就是說，在實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟方面，城市化尤為關鍵。
雖然中國已然是全球第二大經(jīng)濟體，制造業(yè)高度發(fā)達，但是，中國的城市化進程一直慢于其工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的速度。盡管中國現(xiàn)在是全球人口最多的國家，但僅有一半的中國人生活在城鎮(zhèn)地區(qū)，而且僅有不到10%的中國人生活在超級城市。中國的城市化率甚至仍然低于全球的平均水平。
在過去25年的快速工業(yè)化進程中，超級城市的發(fā)展曾長期受到行政部門和發(fā)展規(guī)劃部門的嚴格限制，這在工業(yè)化最為迅猛的長三角和珠三角地區(qū)極為典型。在相當長的一段時間內(nèi)，相對于那些中小城市，這些地區(qū)的大城市被束縛在僵化體制之下，在積累生產(chǎn)性成本、吸引外商直接投資（FDI）落地和鼓勵本土企業(yè)家精神上，并無壓倒一切的優(yōu)勢。反而是那些中小城市借勢而為，一舉崛起，成為制造業(yè)中的明珠。當然，這與中小城市并未受到上述限制有一定關系。
20世紀90年代后，一個名為昆山的小城市逐漸發(fā)展成為中國領先的電子制造業(yè)中心。它距離上海約60公里，屬于臨近的江蘇省蘇州市。在廣東，類似昆山這樣的小城市，比如東莞、惠州、中山、順德等，也成功融入全球供應鏈體系，它們在中國成為“世界工廠”的過程中扮演了關鍵角色。
即使是今天的超級大城市深圳，也只是伴隨出口加工區(qū)的工業(yè)化進程，逐步演變成今天的超大規(guī)模。1979年，在中央政府批準其成為經(jīng)濟特區(qū)的時候，深圳還只是個邊陲小鎮(zhèn)。
城市群的崛起至關重要
過去10年的發(fā)展表明，受抑制的特大城市和城市化滯后的腳步，正在妨礙未來經(jīng)濟增長潛能的釋放。雖然小城市的成功值得關注，可擁有千萬人口的超級城市才是中國未來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的最大潛力所在。在未來的經(jīng)濟增長中，中國清醒地認識到要充分利用和挖掘自身的人口紅利。在這種情況下，大城市、特別是超級城市和城市群的崛起至關重要。
截至目前，中國已經(jīng)擁有北京、上海、廣州和深圳4座“一線城市”，其常住人口均在2000萬以上。考慮到中國的人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模，2000萬這個數(shù)字并不驚人。有人認為，上述4座超級城市已經(jīng)達到人口容納的極限和對國家經(jīng)濟增長貢獻的極限，不過這種觀點毫無依據(jù)。
另外，中國還有如成都、天津、杭州、武漢、蘇州等眾多充滿經(jīng)濟活力的二線城市，若得到合適的發(fā)展機會，它們很可能將成為一線城市名單中的新成員。
為了最大程度上挖掘中國城市的潛力，政策制定者應適應新形勢并展現(xiàn)更多的靈活性，在“城市土地開發(fā)”的控制問題上，尤其應該如此。中國應當放棄土地配額制度，這一制度不僅限制了用于未來發(fā)展的土地供應量，而且還存在過度向工業(yè)分配土地的問題。事實上，在人口流向超級大城市的過程中，對土地開發(fā)數(shù)量的控制，人為推高了中國一線城市的地價和房價。
不過情況正在改觀。在中國，城市的行政區(qū)劃呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結構。也就是說，大城市在行政區(qū)劃上不僅包括城區(qū)部分，也包括廣闊的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。以上海為例，上海市行政區(qū)域總面積為6340平方公里，但其城區(qū)面積也只有一半，另一半則是郊縣。
另外，地方政府還在推進“撤縣設區(qū)”，這將有助于農(nóng)村地區(qū)的城市化進程。所謂“撤縣設區(qū)”，就是由這些城市直接把其城區(qū)的范圍擴展到了縣的界域。像北京、上海、廣州、深圳等一線城市和杭州、武漢等新一線城市城區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區(qū)之后，它們布局和規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展的空間就得以擴大，這無疑對于未來的城市升級和容納更多人口創(chuàng)造了條件。
屬于大城市的角色
為了推進城市引領經(jīng)濟增長的新模式，中國還致力于城市群的建設，這一戰(zhàn)略將有利于一線城市帶動周邊欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。從地理的角度看，中國幅員遼闊，盡管不乏城市群，但以經(jīng)濟實力而言，最重要的空間集群（spatialagglomeration）無疑是分布在長江三角洲和珠江三角洲兩個灣區(qū)的城市群。得益于包括上海、香港、廣州、深圳和杭州等城市的經(jīng)濟擴張和輻射能力，兩個巨大都市圈的輪廓已清晰可見。都市圈的形成能大大提高經(jīng)濟活動的空間密度，并獲得基于經(jīng)濟互補性的巨大經(jīng)濟效率，是未來中國經(jīng)濟增長的驅(qū)動器。
在實施都市圈發(fā)展戰(zhàn)略方面，粵港澳大灣區(qū)開創(chuàng)了新機遇。2018年3月，中國政府明確表示將支持粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃構想，并要求盡快制定建設規(guī)劃方案，其目標是建設成為全球創(chuàng)新發(fā)展高地、全球經(jīng)濟最具活力和優(yōu)良品質(zhì)的生活區(qū)域。
粵港澳大灣區(qū)涵蓋了廣州、深圳等九個城市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)。從2010年到2016年，粵港澳大灣區(qū)的GDP從5.42萬億人民幣（約合8200億美元）增加到9.35萬億人民幣（約合14200萬億美元），粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模已經(jīng)僅次于東京灣區(qū)和紐約灣區(qū),躋身全球三強。除此之外，粵港澳大灣區(qū)的人口也在快速增長之中。鑒于粵港澳大灣區(qū)目前的人均GDP尚不及東京灣區(qū)的一半，這也意味著該地區(qū)的增長潛力仍然十分巨大。
以上海為核心的杭州灣大灣區(qū)的構想，也正在引起中央的高度關注。這個灣區(qū)很可能覆蓋上海南北兩翼、跨越浙江和江蘇兩個重要經(jīng)濟省份約10個關鍵城市。這一灣區(qū)的打造對整個長三角一體化，以及中國長江流域經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的提升，都將產(chǎn)生重要作用。不過，杭州灣大灣區(qū)與長三角的部分地區(qū)有所重疊，將已經(jīng)非常繁榮的長三角地區(qū)整合進杭州灣大灣區(qū)，這會是一個漫長的過程。
值得一提的是，杭州灣大灣區(qū)背靠寧波舟山港、上海洋山深水港這樣的世界級大港。2016年寧波舟山港貨物吞吐量突破9億噸，居全球之首。洋山深水港四期工程正在建設，這是目前全球建設規(guī)模最大的自動化集裝箱碼頭，而且還擁有中國目前12個自貿(mào)區(qū)中的兩個。以GDP的數(shù)量計算，杭州灣大灣區(qū)在規(guī)模上完全可以匹敵舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)。
中國從政策上正在試圖引導大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型，也在鼓勵新技術驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這意味著，相對于物質(zhì)資本而言，人力資本和科技對經(jīng)濟增長已越來越重要。而這需要我們重新思考大城市應該扮演什么樣的角色，并探索如何讓大城市來引導更有效率的經(jīng)濟增長。這是中國在新一輪經(jīng)濟改革中的一項重要任務。
作者系復旦大學“當代中國經(jīng)濟”長江學者特聘教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟報告 微信公眾號（原創(chuàng)）
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