從1978年算起，今年是農村改革40年。“改革是一場深刻的革命”，其根本目的是“進一步解放和發展社會生產力，進一步激發和凝聚社會創造力”。農民是農村經濟社會的主體，集體經濟組織是農村基本經濟組織。解放和發展農村生產力，激發經濟和社會活力，最為根本和首要是破除束縛農民及集體經濟組織的制度性障礙，解放農民和農村集體經濟組織。從農村改革40年的歷程來看，家庭聯產承包、實行村民自治、發展鄉鎮企業、鼓勵農民進城、農村稅費改革以及當前正在進行集體產權改革、農村股份合作和城鄉統籌發展等等，每一次重大的改革和進步，無不是破除障礙，解放農民，并同時推進農村集體經濟組織的解放，由此釋放農民個體和農村集體經濟組織的活力，推動農村以至整個國家經濟社會和政治的發展。
農村改革的實質是農民和集體的雙重解放
我國農村改革始于20世紀70年代末80年代初的家庭聯產承包責任制的改革。改革之前，農村實行人民公社體制，其典型特征是計劃經濟、“以糧為綱”、“一大二公”、“政經合一”、“三級所有、隊為基礎”、統一核算、集中經營以及城鄉分離等等，農民及農村集體都被束縛于農業、農村及土地上。農民和農村集體不僅缺乏明晰而穩定的財產權，也喪失經營自主權，集體勞力、財物、產品都可能“一平二調”，加之政治上的“左”傾錯誤、經營上的“瞎指揮”、分配上的“大鍋飯”，不僅嚴重制約了農民生產積極性，也制約了農村集體經濟的發展。其結果是“從1958年到1978年20年時間，實際上處于停滯和徘徊的狀態，國家的經濟和人民的生活沒有得到多大的發展和提高。”“大多數農民是處在非常貧困的狀況，衣食住行都非常困難。”正是在此背景下，出現了聯產承包責任制的改革，并由此掀起了波瀾壯闊的農村改革大潮。
家庭聯產承包責任制在不改變農村土地等基本生產資料集體所有的前提下由農民實行多種形式的承包經營。在實踐中，聯產承包責任制“從最初的‘不要包產到戶’，到后來包產到戶發展為包干到戶，并且成為全國大部分地區主要的責任制形式”。家庭承包改變了人民公社時期的集中經營、集中勞動、統一分配的經營管理方式，使農民獲得了生產經營的自主權。從此，生產什么、生產多少以及何時生產、如何生產已經不再根據國家計劃并由集體單位統一決定，而是由農民及農戶自主決策、自主經營；“交夠國家的、留足集體的，剩下都是自己的”不僅改變了集體分配上的“大鍋飯”和平均主義，也明確了國家、集體和農民的責、權、利關系。這不僅是農民和集體關系的重大調整，也是農民和國家關系的重大調整。由此將農民從傳統的計劃經濟和人民公社體制中解放出來，極大地調動了農民生產經營的積極性，也促進了農業生產的快速發展。
家庭聯產承包責任制的實行從根本上動搖的傳統的人民公社體制及集體經濟組織和經營形式，推動了農村基層治理體系及集體經濟組織的變革。特別是隨著家庭聯產承包責任制的迅速推行，農民自主權不斷擴大，集體經濟組織的功能迅速虛化，管理能力不斷弱化，一部分社隊基層組織陷入癱瘓、半癱瘓狀態。為此，1982年底，中央決定廢除人民公社，重建鄉村治理體系和集體經濟組織體系。1983年10月，中共中央國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，全國開始實行“政社分開”，建立鄉政府，設立村民委員會，形成“鄉政村治”的治理格局。在重建鄉村政權組織體系的同時，在原公社、大隊或小隊范圍內根據集體經濟狀況并“在群眾自愿的基礎上”“設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織”，實行政經分開。此項改革一方面賦予村民群眾村務的自治權，另一方面也通過“政社分開”和“政經分開”的改革進一步理順基層政權組織與鄉村集體經濟組織的關系，還原農村集體經濟組織獨立的產權和組織地位，力求將集體經濟組織從傳統的“政社合一”、政經不分的體制中解放出來。
在傳統計劃經濟體制下，農村經濟“以糧為綱”，農民及農村集體的生產領域受到諸多的限制，多種經營及鄉村工業的發展受到嚴格的制約。隨著家庭聯產承包責任制的實施，農民生產經營的自主權的擴大，“發展多種經營和商品生產已成為廣大群眾的迫切要求”，為此，自1981年中央農村工作會議就強調“要因地制宜制訂全面發展農、林、牧、副、漁、工、商的規劃”，“逐步改變按人口平均包地、‘全部勞力歸田’的作法，把剩余勞力轉移到多種經營方面來”。1983年中共中央關于印發《當前農村經濟政策的若干問題》的通知進一步強調發展農村多種經營，“走農林牧副漁全面發展、農工商綜合經營的道路”；1984年中共中央、國務院轉發農牧漁業部和部黨組《關于開創社隊企業新局面的報告》 強調“鄉鎮企業發已成為國民經濟的一支重要力量”，“各級黨委和政府對鄉鎮企業要在發展方向上給予積極引導”，“對鄉鎮企業要和國營企業一樣，一視同仁，給予必要的扶持。”“對家庭工業和個體企業，也應熱情支持。”由此，極大地推動了農村多種經營和工商業的發展。1978年，社隊企業總產值只相當于當年農業總產值的37%左右。到1987年，鄉鎮企業中二、三產業產值合計增加到4854億元，這相當于農業總產值的104%，首次超過了農業總產值，農村經濟和產業結構也開始發生歷史性變化。到1985年，全國已有4577.5萬農村勞動力轉向非農產業，其中3126.47萬轉向農村工業。此項改革不僅使農民及農村集體從傳統單一的農業生產中解放出來，也使大量農民從傳統農業和土地上解放出來。
雖然鄉鎮企業異軍突起，也吸納了大量的農業剩余勞動力，但是，改革之初，鄉鎮企業的發展及農民的轉移一度仍嚴格限制在農村，1981年國務院還下發《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》，鄉鎮企業及農村剩余勞動力轉移也強調“進廠不進城，離土不離鄉”。直到1984年中共中央《關于1984年農村工作的通知》才首次提出“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”，“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地區限制。”1985年中共中央、國務院《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》強調“進一步擴大城鄉經濟交往”，“允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務”。由此開啟了農民進城的大潮，“進廠又進城，離土又離鄉”成為更多農民的選擇。此項改革不僅賦予農民更大的自由遷徙權，使億萬農民從農村中解放出來，集體勞力、資金和技術的自由流動也推動集體經濟和鄉鎮企業從傳統地域和社區的局限和依附中解放出來，獲得更大的發展空間。
不難看出，20世紀末一系列農村重大改革都是旨在破除傳統的人民公社體制及與此相應的一系列制度和政策，賦予農民及農村集體更大的獨立性和自主權，著力將農民及農村集體經濟組織從傳統的計劃體制、組織體制、管理體制、經營方式以及城鄉二元化體制中解放出來，由此極大地推動了農村經濟、社會和政治的發展。然而，無可諱言，80年代農村改革并不順利，一些重大改革并沒有完全達到改革的預期，舊的問題解決的同時又產生新的問題，農民和集體經濟組織的獨立和自主權力仍受到諸多的限制，正因如此，進入新世紀以來，黨和政府進一步深化農村改革，其中，最為重大的改革行動包括農村稅費改革及配套改革、“三權分置”和集體產權改革以及推進農村新社區建設和城鄉統籌與一體化等等。農村稅費改革及配套旨在進一步調整農民、集體和國家的分配關系，減輕農民負擔，將農民從繁雜沉重的各種稅費攤派中解脫出來；“三權分置”和集體產權改革進一步明晰農民與集體以及集體自身的產權歸屬，擴大了農民及農村集體的產權權能，進一步理順農村集體經濟組織與村民委員會組織的關系；農村新社區建設在加強農村公共管理和公共服務的同時也推動農村村民委員會和基層治理的組織、功能及管理和服務方式的轉變；城鄉統籌及一體化的改革進一步破除城鄉二元化體制，調整城鄉關系、工農關系以及國家與農民的關系，在加大農村公共服務和財政投入的同時，進一步促進城鄉人口、資金、資源和技術的自由流動，促進城鄉融合。顯然，一些重大改革也是繼續和深化上個世紀未競的事業，進一步改革歷史形成的農村產權制度、土地制度、組織制度、經營制度、分配制度以及破除二元化的城鄉戶籍制度、人口管理體制、公共服務體制，進一步理順農民與集體、農民與國家以及政經關系、城鄉關系，將農民和農村集體從傳統體制和制度中解放出來，釋放農民和集體的活力。
賦權與平權：農民和集體解放的核心和方向
馬克思曾經指出：“人類奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關。”而權利則是法律賦予人們實現其利益的一種力量。正當的利益及利益的追求需要合法的權利才能得到有效的保障。調動農民和集體組織的積極性，解放和發展生產力最根本的是需要賦予并保障農民和集體組織的權利。正因如此，農村改革和農民解放的核心和關鍵在于能否最大程度上保障農民及農村集體組織的權利，維護農民和農村集體組織的利益。從40年來農村改革的實踐來看，農村改革和農民的解放也是一個賦權和平權的過程，這一過程經歷了從放權、擴權到平權不斷深化的階段。
在介紹中國農村改革進程時，鄧小平就曾說過：“黨的十一屆三中全會以后決定進行農村改革，給農民自主權，給基層自主權”。的確，農村改革的第一步就是“權力下放”、“放權讓利”，給農民和基層更大的自主權。實行家庭聯產承包責任制、允許農村多種經營、支持鄉鎮企業的發展實質是賦予了農民和集體組織生產經營的自主權；實行“政社分開”及實行村民自治，旨在推動村民“自我管理、自我教育和自我服務”，賦予農民群眾基層社會事務管理的自主權或自治權；逐步開放城市，允許農民進城和農民和集體資金不受地區限制自由流動，賦予農民更大的自由遷徙權，使之獲得更大的社會流動和改變社會身份的自由，也為農村集體組織跨域經營和農村勞力、資金、技術的自由流動創造條件。正是賦予農民經濟、社會和管理上更多的自主權以及農村集體更大的生產經營自主權，農民、農村集體以及農村經濟和社會才真正“活起來”。
雖然“權力下放”和“放權讓利”的改革賦予農民和集體更多的權利和自由，但是，這些改革從根本上來說不過是權利的調整或轉移，將原來上收或被上級部門和其他組織掌控的權和利下放給農民群眾或農村集體。家庭聯產承包不過是將集體統一經營轉變了家戶承包分散經營，農民承包經營并沒有改變農村集體所有制的性質。農民的承包經營權仍不穩定，缺乏抵押和融資的能力；農民個人和集體產權依然存在“不明晰、不完整、不平等和不落實”；允許農民進城和農村資金流動不過是適當放開城市，也沒有從根本上改變城鄉二元化的戶籍、管理和服務體制，農民進城以及城鄉人口、資金和技術的流動仍存在諸多的障礙。農民和集體的資產仍大量沉淀，不能自由流動、合理配置、充分利用。這些都制約了農村經濟和社會發展的活力。正因如此，隨著農村經濟社會的發展，新世紀以來，黨和政府進一步推進和深化農村改革，擴大農民和集體的權利。
在農民和集體的各項權利中，產權無疑是最根本的。產權不是單純的人對物的關系，而是人與人的關系，是由社會強制執行和保障的人們的一種權利及制度安排。產權不僅是市場經濟的基石，也是社會和政治制度的基礎。在農村改革中，最根本的問題首先就是要理順農村產權關系。擴大農民和集體的權利首先就是要賦予和保障農民和集體更大的財產權。為此，1993年黨中央決定把農民的土地承包期由原來的15年再延長30年不變，2017年中央再次宣布延長30年不變，由此賦予農民長期和更加穩定的承包經營權。與此同時，中央出臺一系列政策進一步擴大農民財產權能，逐步允許和鼓勵農民土地承包經營權的流轉，并賦予融資和抵押的功能；2016年中央正式實施“三權分置”的改革，保護農戶承包權，放活土地經營權，“充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能”；進一步明晰集體所有權，擴大集體產權的權能，推進集體股份合作制改革，鼓勵和規范農村產權流動，允許農村集體經營性建設用地入市出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價等等。這一系列改革進一步明晰和擴大了農民以及農村集體的財產權和自主權。
毫無疑問，“放權”和“擴權”都是農民和集體賦權的過程。但是，在現代社會中，社會的公平正義不僅在于人們擁有多少權利，而在于是否實現法律上的平等和平權。雖然農村改革不斷下放和擴大農民和集體的權利本身有助于提升農民和集體的權利地位，促進城鄉之間和不同社會主體之間的權利平等，但是，“放權”和“擴權”本身并不一定是社會的“平權”，尤其是城鄉之間以及不同群體差異化的體制和政策下，不同的權利依然可能在不同的制度和政策空間中相互隔離和差異化地存在。長期以來，我國實行城鄉有別的戶籍制度、土地制度、管理制度及公共服務體制，不僅城鄉之間居民以及不同群體之間權利嚴重失衡，城鄉不同的組織及產權主體權益也顯著不同，由此導致城鄉產權不平等、身份不平等以及公共服務不平等，因此，農村改革不僅需要明晰和擴大農民和集體組織的權利，更重要的是打破城鄉二元化體制，推進城鄉居民及不同的經濟主體的權利平等。也正因如此，進入新世紀以來，中央將破除城鄉二元化體制，促進城鄉一體化和城鄉融合作為改革的重點。2002年黨的十六大明確首次提出統籌城鄉，改革城鄉二元結構的要求，強調深化改革，創造各類市場主體平等使用生產要素的環境要求；2003年10月《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步明確“建立現代產權制度”，“保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利”；十八屆三中全會進一步要求“健全城鄉發展一體化體制機制”，“賦予農民更多財產權利”，“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”,尤其是強調保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權；保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道；建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行；改革和完善教育、醫療、社保以及戶籍制度等等，“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，保障農民群眾平等的社會保障權。顯然，這一系列改革表明農村改革重點逐步轉到進一步破除城鄉二元化的體制，促進城鄉權利平等的新階段。這無疑是新時期我國農村改革日益深化的表現，也是新時期農村改革及農民解放的歷史任務和發展方向。
農民和集體的解放需要進一步解放思想
2018年4月13日，習近平在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話時就曾指出：“改革開放的過程就是思想解放的過程。沒有思想大解放，就不會有改革大突破。”回顧40年的農村改革，我們也不難發現：農村改革的每一次重大突破都源于思想大解放。正是因為1978年真理標準大討論的思想解放，旗幟鮮明地批判“兩個凡是”,重新確立實事求是，實踐是檢驗真理的唯一標準的思想路線，才為糾正文化大革命的錯誤，推進農村改革掃除了思想障礙，開啟了“決定當代中國命運”的改革開放偉大歷程，使農民和農村集體從傳統人民公社體制中解放出來，使農民和農村社會經濟煥發出空前的生機和活力。1992年鄧小平南方談話掀起又一次思想解放大討論，破除了在計劃與市場問題上姓“社”姓“資”抽象爭論的束縛，強調計劃與市場是經濟手段，不是社會主義同資本主義的本質區別，明確了“三個有利于”的標準，從而掀起了中國改革開放第二次浪潮，開啟了社會主義市場經濟建設和發展的新征程，也為農村集體產權改革、破除城鄉二元體制以及市場經濟體制建設提供了有力的支持。
當前，我國已經進入全面深化改革的新時期，農村改革也進入“深水區”和“攻堅期”，一些深層次的矛盾進一步凸顯出來。尤其是我們看到，在過去的40年間，農村改革取得了舉世矚目的成就，但是，有一些改革并不徹底，并沒有達到改革的預期，有的甚至出現反復，如20世紀80年代推進的政經分開的改革并沒有到位，絕大多數村委會與村集體依然仍是政經不分，產權混亂，集體經濟組織仍沒有獲得獨立的組織地位，也沒有取得與城市國有產權平等的地位和權能；農村集體產權改革以及破除城鄉二元化體制仍受到諸多法律、政策、利益以及思想觀念的束縛。一些人仍固守傳統“一大二公”、“政經一體”及“集中經營”的集體經濟思維，賦予農村集體經濟過多的政治內涵和社會責任，而不是將集體經濟視為農民自主選擇的一種經濟組織形式和平等的市場主體，反對集體資產量化、集體股權流動、農民自由進退以及城鄉產權的平權，甚至認為集體產權改革破壞和瓦解農村集體經濟，破壞社會主義制度；一些人則仍以土地是農民的保障的理由，反對農民土地流轉、規模經營以及自由交易和自主退出；農民的宅基地用益物權以及房屋等財產性權力仍受到嚴格地限制，不能自主交易；有的依然沿襲城鄉二元化的思維思考和設計農村改革及制度建設，依然從城鄉居民權益有別、“全民”和“集體”產權有別的角度對待農民及農村集體產權，維護城鄉居民及產權之間的不平等；在城市努力推進國有企業剝離社會職能的改革同時卻一再要求集體經濟承擔鄉村更多的社區和社會責任，反對政經分開和經社分開；甚至認為城鄉二元體制是對農民的保障，反對農民進城、資本下鄉。如此等等，一些陳舊的觀念依然羈絆著前行的人們，一些措施依然試圖將農民以及集體束縛在農村、社區以及不合理的體制中，農民依然沒有獲得城鄉平等的公民權，農村集體組織也沒有獲得平等的產權和法人地位，農村人口、土地及其他資源仍難以充分自由流動、合理配置。顯然，要進一步深化改革就必須“沖破思想觀念的障礙”，進一步解放思想，堅持“三個有利于”，充分發揮市場在資源配置中起決定性作用，立足從城鄉平等、公民平權以及城鄉一體的角度推進農村改革，進一步將農民及農村集體從傳統的觀念和體制中解放出來。
在此，尤其需要指出的是，隨著改革的日益深入，經濟社會發展中的各種問題以及人們利益和觀念沖突日益顯性化，人們對于改革開放以及未來發展方向也出現了嚴重的分歧。一段時間以來，否定改革開放、市場經濟的“本本主義”、教條主義以及“左”傾思潮沉渣泛起，不僅造成思想的混亂，也撕裂社會，干擾改革。事實上，正如習近平所指出的，“黨的十一屆三中全會以來形成的黨的基本理論、基本路線、基本方略是完全正確的”，“改革開放是我們黨在新的時代條件下帶領人民進行的新的偉大革命，是當代中國最鮮明的特色，也是我們黨最鮮明的旗幟。35年來，我們黨靠什么來振奮民心、統一思想、凝聚力量？靠什么來激發全體人民的創造精神和創造活力？靠什么來實現我國經濟社會快速發展、在與資本主義競爭中贏得比較優勢？靠的就是改革開放。改革開放到了一個新的重要關頭。我們在改革開放上決不能有絲毫動搖，改革開放的旗幟必須繼續高高舉起”，通過改革化解改革中出現的問題，“停頓和倒退沒有出路”。
改革的過程是一個創新的過程。解放思想必須充分尊重人民群眾和地方基層的首創精神。鄧小平就曾說過：“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的。”他說，“新的農村政策優勢從哪里來的？難道是我們幾個中央領導同志，我們的省長、書記們的發明嗎？這里面當然有黨的集體智慧，各級黨政領導確實做了大量概括和提高的工作。而更重要的，卻是億萬農民的實踐，億萬農民的創造”，“農村改革中的好多東西，都是基層創造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導”。從40年農村改革的實踐來看，只有解放思想、鼓勵創新、尊重群眾和基層的首創精神，才可能真正激發農民群眾和基層干部的積極性和創造性，并通過人民群眾和基層干部的聰明才智、自覺行動和實踐探索，化解改革中難題。事實上，農民和基層創新的過程本身也是思想解放的過程，正是在不斷的探索和實踐中農民群眾也不斷獲得思想上的解放。
思想是行動的先導。在當前新的歷史時期，面對新形勢和新問題，“要有新突破，就必須進一步解放思想”，“以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬”，由此才能進一步將農民和集體從傳統體制、機制和思想觀念中解放出來，“進一步解放和發展社會生產力，進一步激發和凝聚社會創造力。”
作者系華中師范大學政治與國際關系學院教授
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第5期
(掃一掃，更多精彩內容！)
