各位來賓、女士們、先生們，大家上午好。非常高興參加這次城鎮化論壇。主辦方給我的題目是“以改革創新促進新型城鎮化發展”，這個題目很好，圍繞這一主題，我講點看法。
1、推進城鎮化就是推進改革
城鎮化是一個自然歷史過程，近代城鎮化是隨著經濟發展而發展的。既然是自然過程，是一個趨勢和規律，為什么在中國，一定要加上一個"推進"的動詞呢？為什么一定要政府主動提出來，人為地去加以"推進"呢？其他國家的政府好像沒有特意提出并主動去推進城鎮化。中國提出推進城鎮化，是因為中國特有的體制，是計劃經濟條件下形成的戶籍制度、土地制度以及附加其上的各種各樣的差異化的政策待遇。你有北京戶口，就可以搖號買北京牌照的車，就可以自由地在北京的大街小巷行使，就可以在北京買一套住房，就可以在北京參加高考等等。但是，這種制度好不好呢？顯然是有問題的，因為阻礙了勞動力這種生產要素的自由流動，如果有條件發展經濟的城市沒有外地的勞動力進入，僅靠城市戶籍勞動人口，經濟發展就會受阻。北京、上海、深圳、廣州以及所有經濟總量排在前列的城市，無一例外地是外地勞動力流入最多的城市。經濟總量及其增長與勞動力流入的規模和速度高度正相關。
上世紀八十年代，我們的政策還是要求農村剩余勞動力"離土不離鄉，進廠不進城"，但這違背了經濟規律，八十年代后半期特別是1992年鄧小平南方談話后，隨著經濟進入加快發展的階段，"民工潮"越演越烈，當然這是當時帶有貶義的用語。上世紀九十年代后，對勞動力自由流動的限制開始逐步放開，但對城市化特別是對發展大城市仍有很多忌諱。1995年，我寫了《城市短缺》一文，中心思想是按照中國勞動力及其人口流動的規模，中國的城市是嚴重短缺的，只有解決了城市短缺問題，工業品和服務產品的短缺問題，才能逐步解決，并建議改變"離土不離鄉，進廠不進城"的方針，改變嚴格控制大城市規模的方針，改革城市戶籍管理制度等。在參與"九五"計劃綱要起草時，試圖把自己的研究成果寫入"九五"計劃綱要，但沒有成功。開始時寫了"適當發展大城市，積極發展中小城市，大力發展小城鎮"，想改變"嚴格控制大城市規模"的方針。在部門討論時，當時的有關部門領導提出這違反了城市規劃法。最后改為"逐步形成大中小城市和城鎮規模適度，布局和結構合理的城鎮體系"。
從"十五"計劃前期研究開始，我們就注意系統地研究城鎮化問題，1999年以規劃司的名義形成了《實施積極的城市化戰略、帶動國民經濟持續快速增長的報告》。報告開宗明義指出："實現城市化，是我國逐步擺脫不發達狀態，實現現代化必不可少的戰略任務。在我國向工業化中期和中等收入國家邁進的21世紀初期，城市化將按其自身發展規律，進入加速階段。滿足億萬農民對城市化的渴求，并協調和管理好城市化這一巨大的社會結構變革，是21世紀初期我國社會主義現代化建設中最富挑戰性的課題之一"。這段話，至今仍有意義，20年過去了，城市化目前仍然是社會熱議的問題，仍是最富挑戰的課題，因為問題沒有解決。在中央"十五"計劃建議前期準備時，國家計委向當時的中央領導做了實施積極的城市化戰略的匯報，并得到基本認可，但城市化改成了城鎮化，中央關于"十五"計劃建議提出了城鎮化戰略。后來，我們還編制了《城鎮化重點專項規劃》，但由于實際上各方面的認識不一致，這個專項規劃沒有很好實施。后面還有很多故事。
為什么一個自然歷史過程的事情，在中國搞得轟轟烈烈，但人的城鎮化這一常識性問題卻沒有實質性進展，以至于出現了常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率兩個概念，有了身份證，戶籍制度仍然堅挺，現在有多出一個居住證，還有各種各樣城鎮化試點，各種各樣的監督檢查。原因很多，我覺得一個重要原因是把推進城鎮化當作了一個經濟社會發展的任務，而沒有當作改革的任務。如果沒有戶籍制度和中國特色的土地制度，城鎮化，也就是人口在城市就業定居會按照其自身規律自然而然地發展進步。但在中國，因為有體制障礙，所以必須由政府推進。推進城鎮化，就是通過改革破除阻礙城鎮化的各種制度，包括戶籍制度、土地制度、住房制度、社會保障、公共服務。推進城鎮化，這里的推進，就是改革。但是，各級政府在推進城鎮化過程中，沒有把重點放在改革體制上，變成了規劃建設新城新區、招商引資建設房地產、城市改造更新，人的城鎮化這一常識被忘掉了，改革被丟掉了。
2、抓緊落實城鎮化改革舉措
黨的十八大特別是十八屆三中全會對城鎮化改革做了詳細部署，用了500多字專門闡明城鎮化相關領域的改革，改革意義上的城鎮化開始起步。但總體上看，改革落實還有很多障礙，很多措施還沒有落地。在當前經濟下行壓力再現，消費增長乏力、投資增長下滑、居民收入增長放緩以及房地產問題越積越多的形勢下，要繼續把推進城鎮化放在經濟工作的重要位置，放在全面深化改革的重要位置。推進城鎮化要干實事、正事，這個實事、正事，就是真刀真槍抓改革。有幾項改革是亟待深化或啟動的。
（一）加快農業轉移人口市民化
這是十九大提出的重要任務，中央已經確定到2020年落戶1億人的目標，這個目標完成得怎么樣呢？按照目前的進度很可能難以完成。各有關部門和各級地方政府應該按照習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出的明確要求切實落實戶籍制度改革，而不是選擇性執行。在戶籍制度改革的問題上，對白領和藍領、對大學生和農民工要平等對待、一視同仁。有關部門應對一些地區不符合這種公平原則的積分制落戶進行檢查、責令修改。
面向農業轉移人口市民化的戶籍制度改革，是供給側結構性改革的一部分，是十九大提出的要素市場化改革的一部分，有助于增加農民工群體一生的勞動時間，擴大勞動供給，緩解用工難，減輕人工成本和社會保障成本的壓力，增強企業活力；有助于增加農民工群體一生的勞動收入，擴大消費總規模；有助于提高全社會勞動生產率，延長中國經濟中長速增長的階段。
（二）加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度
這也是十九大提出的重要任務。中國必須面對城鎮化的大勢重啟住房制度改革。這次住房制度改革的重點與上世紀九十年代不同，主要是面對城市化的大趨勢，解決進入城市的新市民的住房問題。現在2億多農村轉移人口已經長期在城市工作居住，城市已經離不開他們了，他們中的絕大多數已經不會回到農村了，他們在農村的住房常年處于空置狀態。城市給他們提供了就業崗位，但并沒有同步為這2億多人口準備好買得起、租得起的住房。多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，可以增加居住用地和商品房、租賃房的供給主體。多主體，意味著破除壟斷，意味著競爭，競爭意味著可能降低居住用地的價格，意味著可能降低商品房和租賃房的價格。
要按照十八屆三中全會要求和有關中央經濟工作會議要求，結合住房公積金制度改革，抓緊設立住宅政策性金融機構。這一政策性金融機構，可以吸收有意購房人的存款，購房時給予優惠利息貸款支持。這樣，就可以把現行強制性的住房公積金一次性地納入工資，解決現在住房公積金存在的問題，如真想買房的人不繳納公積金，繳納公積金的很多人已經不想買房了。
租購并舉，最主要的是租購同權，購房人和租房仍同等享受公共服務，這就要改變戶口只能落在產權房上，難以落在承租房上的問題。
（三）建立城鄉統一的建設用地市場
這是十八屆三中全會提出的改革目標和任務。這項改革先是在部分縣市分頭進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地的改革試點，現在已經改為"三塊地"在這些縣市同步推進，改革試點取得了不少成效。但我們完全可以在思想上再解放一點，在不改變農村建設用地集體所有的前提下，通過所有權與使用權分置的產權制度改革解決城鄉建設用地的市場分割問題，實現同國有土地同等入市、同權同價。
農村集體建設用地可以不改變其所有權進入城市建設用地市場。這至少有利于解決城中村改造難問題。有的地區，原村民集體經濟組織自建、合建房即城中村提供的住房占住房總量的很大比重，大大超過商品房的數量。若通過拆遷改為國有用地、再招拍掛建設商品房，成本相當高，房價很難降下來，而且拆遷難度極大。若不改變其土地或部分房子的集體所有性質，不改變部分房子的個人所有產權，要求原村民集體經濟組織或個人，按照城市規劃和城市設計規范進行改造或重建，允許其改造或重建的住宅進入房地產市場，他們的積極性就會提高，因為他們沒有失掉產權，而且改造后還會增加收入。這實際上是政府讓利，不再獲取土地出讓金，也是把原來屬于房地產企業的利潤轉移給農村集體經濟組織和購房人、租房人。
農村空置的宅基地也可以進入城鄉統一的建設用地市場。目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當于城市建成區的37%，比城市目前城市住宅用地總量還多，若拿出一小部分農村空置的宅基地轉為城市居住用地，就可以大幅度降低地價。應賦予農戶對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承。允許農村進城落戶的人口在全國范圍內出售宅基地使用權，其收入可以用于在城市購房的初始資金。同時，允許城市人下鄉購買宅基地使用權。
（四）建立透明規范的城市建設投融資機制
這也是十八屆三中全會提出的改革任務。同時，三中全會提出了兩條改革舉措，一是允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，二是允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
地方政府發債的改革已經通過預算法的修改得以落實。但具體做法有待完善，還是自上而下的分配發債指標，地方政府無權根據自身需要和財力自主決定發債規模，這恐怕也是目前地方政府隱性債務產生的土壤之一。應該按照三中全會確定的"規范透明"原則，賦予城市政府發行法定債務的自主權，上級部門的任務是進行規范和透明，讓市場決定城市政府債務的風險、收益。
允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，這項改革演變成現在廣泛推行的PPP。但PPP項目中，"寧要國企，不要民資"十分普遍。若給民營企業一個固定回報，擔心被說成國有資產流失，而給國企一個相同的固定回報，則沒有這種思想負擔。同時，民營企業心里也不托底，怕政府不守信用，怕建設經營中沒有話語權。
需要思考的問題是，若PPP項目都搞成地方政府與國企的合作，是不是失去了本來的意義呢？按照三中全會文件，國有資本要更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，若國有資本投入到這些民間資本也可以干的領域，必然產生擠出效應，擠壓民間投資空間。另外，地方政府與國企的合作，本質上是左手與右手的合作，都是國有資本。國企也要從銀行貸款開展PPP項目建設，地方政府卻要給國企支付高于貸款利率的固定回報。與其如此，多給地方政府一點債務指標，地方政府發債或貸款的成本總比PPP合作中承諾的固定回報便宜一些，今后財政的壓力會小一點。
（五）以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局
這是十九大提出的任務，看起來是一個城鎮化發展的途徑問題，但真要形成城市群，不改革是不行的。這里的改革任務有很多。如，如何通過規劃體制改革，實現規劃的一體化，制定"多規合一"的空間規劃。改革規劃的審批體制，由立法機關而不是行政機關審定，形成具有法律約束力的規劃，違反規劃就是違法，這樣才能實現一張藍圖干到底。如何打破地區封鎖，實現市場的一體化，招商引資政策的均等化。如何實現人口、資金、土地、科研成果等在城市群自由流動、市場化配置。如何實現交通一體化和網絡化，統一標準建設交通基礎設施，這就要改革以行政區為界限的規劃交通的體制。如何打通斷頭路，很多城市群硬件上建成了一小時交通圈，但因各種各樣的行駛限制，硬件上的一小時交通圈實際上變成了實際行駛時的二小時、三小時交通圈。如何實現生態環境保護一體化，統一各城市污染物治理和生態修復的規劃、標準、監測、執法，建立統一的環境準入和退出機制。如何建立和完善跨區域的城市發展協調機制，這也是三中全會提出的改革任務，現在的一些跨地區的協調機制，還是臨時性的，缺乏權威性，難以有效解決城市群發展中各種矛盾。
（六）簡化行政層級和改革建制市設置模式
我國目前實行的市管縣體制是1983年以來逐漸形成的，一定程度上發揮了城鄉合治、以市帶縣的功能，但增加了管理層次，加重了財政負擔，降低了行政效率。應該推進減少行政區劃層級改革。
改革達到設市標準就改變行政區劃名稱和管轄范圍的做法，原則上不應再進行全域的"地改市"、"縣改市"、"縣改區"，改為"切塊設市"，即縣城或建制鎮建成區的人口規模達到20萬人口的后，應經一定法定程序將其建成區部分改為建制市，不再設其他經濟發展等指標作為設市標準。目前一些建制鎮的人口規模已經遠遠超過了設市人口標準甚至超過過去的大城市人口標準，應該盡快改變其行政設置，實行"鎮改市"，大幅度增加中小城市的數量。
3、改進推進城鎮化的方式方法
推進城鎮化就是推進改革，就要在推進方法上進行一些調整完善。首先要在思想上把推進城鎮化作為改革任務，而不是發展任務來看待和完成。二是推進城鎮化的效果，就看戶籍制度是否改了，改革后現有常住人口是否落戶了，不用考核其他方面的工作和指標，要把推進城鎮化簡單化，而不是復雜化。三是城鎮化改革的大政方針已經明確，完全可以在全國同步推開，沒有必要再搞各種各樣的試點。四是從制定新文件為主轉變為廢除舊文件為主。改革有的時候需要建立新的制度，這就需要發文件。但改革有的時候就是破除舊體制，這種情況下，改革需要的是廢止文件，沒有必要事事都要發新文件。五是推廣改革案例。有的改革，一個案例勝過一打文件。城市化領域，無論制定多少文件也很難窮盡所有城市的不同情況。所以，可以采取推出改革典型案例的方式，告訴各個城市只要按照這些案例改革就可以了。
以上，僅供參考，謝謝大家。
中國鄉村發現網轉自：清華城鎮化智庫 微信公眾號
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