摘要：中國現(xiàn)行土地制度通過劃分土地類型、區(qū)分土地權(quán)屬、控制建設(shè)用地總量、嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及實(shí)行土地征收, 來實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地以及為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供建設(shè)用地保障。目前, 我國東部沿海城市帶地區(qū)與中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度及征地制度的實(shí)踐上存在巨大差異, 即使同在東部沿海城市帶的蘇南、浙江和珠三角地區(qū)也因工業(yè)化進(jìn)路的不同而具體實(shí)踐差異明顯。土地用途管理是國家土地制度執(zhí)行的核心環(huán)節(jié), 而土地利用規(guī)劃是國家實(shí)行土地用途管理的基礎(chǔ)。2020至2035年土地利用規(guī)劃編修在即, 在當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化時期和中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時期, 高質(zhì)量編修土地利用規(guī)劃, 具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規(guī)劃編修質(zhì)量的重要前提是深刻認(rèn)識中國現(xiàn)行土地制度。分析討論中國現(xiàn)行土地制度的一般規(guī)定及在中國不同地區(qū)落地時所形成的差異化實(shí)踐, 可以得出編修我國土地利用規(guī)劃的若干前提性認(rèn)識。
一、現(xiàn)行土地制度的一般規(guī)定
中國現(xiàn)行土地制度主要體現(xiàn)在1998年修訂的《土地管理法》上面。總體來講, 現(xiàn)行土地制度強(qiáng)調(diào)國家的征地權(quán)力, 明確國家可以征收農(nóng)民的土地用于建設(shè)。從土地利用規(guī)劃的視角看, 現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容主要有以下幾個方面:
第一, 國家將土地分為三種:農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。
第二, 嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地, 對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。
第三, 國家通過土地利用總體規(guī)劃和年度利用規(guī)劃來控制地方建設(shè)用地的總量。
第四, 土地分為國有和集體所有兩種。
第五, 改變土地權(quán)屬和用途需要辦理土地變更登記手續(xù), 實(shí)行土地用途管制。
第六, 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法使用國有土地。即集體建設(shè)用地不得入市。
第七, 國家可以征收歸農(nóng)村集體所有的土地, 按土地原有價值進(jìn)行補(bǔ)償。
第八, 建設(shè)占用土地, 涉及占用農(nóng)用地的, 必須辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
第九, 國家通過土地整理等辦法來增加土地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量;通過占補(bǔ)平衡來保持耕地?cái)?shù)量不減少質(zhì)量不降低。
第十, 農(nóng)村建設(shè)用地主要包括農(nóng)村宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地, 其性質(zhì)不同于城市建設(shè)用地。國家在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面的制度安排不同于城市建設(shè)用地。
簡單地說, 國家通過劃分土地類型 (農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地) 、區(qū)分土地權(quán)屬 (國有土地、農(nóng)村集體所有土地) 以及制定土地利用規(guī)劃, 來控制建設(shè)用地總量和嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。國家通過土地征收把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地, 滿足城市新增建設(shè)用地需求。國家對農(nóng)用地中的耕地實(shí)行特殊保護(hù), 通過實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡及實(shí)施土地整理, 來實(shí)現(xiàn)保護(hù)土地資源尤其是保護(hù)耕地?cái)?shù)量不減少質(zhì)量不降低, 同時為國家經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展提供土地資源保障。以用途管制和建設(shè)用地總量控制為基本特征的土地利用制度和以限制農(nóng)村建設(shè)用地入市為基礎(chǔ)的土地征收制度, 成為了中國建設(shè)用地制度的基本構(gòu)造。
從土地利用的角度來講, 現(xiàn)行《土地管理法》主要目標(biāo)有二:一是節(jié)約土地尤其是保護(hù)耕地;二是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展提供建設(shè)用地保障。具體辦法是通過劃分土地類型、區(qū)分土地權(quán)屬、控制建設(shè)用地總量、嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及實(shí)行土地征收。
二、影響現(xiàn)行土地利用制度的三個重要實(shí)踐
在《土地管理法》實(shí)施過程中, 有三個重要實(shí)踐對現(xiàn)行土地制度包括土地利用制度造成了影響, 并成為當(dāng)前土地制度改革的主要動因。
第一, 在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行的經(jīng)營性建設(shè)形成了大規(guī)模所謂的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地, 大約有4200萬畝。這部分土地如何在市場上進(jìn)行配置, 關(guān)系到土地資源的有效使用問題。有些地方尤其是珠三角地區(qū)普遍實(shí)行了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn), 一定程度上打破了現(xiàn)行土地制度的規(guī)定。
第二, 基于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地非農(nóng)使用的增值收益及對本地農(nóng)村土地非農(nóng)使用收益的想象, 有些地方出現(xiàn)了借土地制度來為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收益以“顯化”土地價值的實(shí)踐, 典型如河南省推出的宅基地券、重慶市推出的地票以及有些省份通過“增減掛鉤”來扶貧的實(shí)踐。
第三, 征地實(shí)踐中產(chǎn)生了大量因維權(quán)或博弈引起的群體性事件, 科學(xué)理解征地引發(fā)的沖突以及有效減少征地沖突, 成為政府和社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。
以上三項(xiàng)實(shí)踐分別對應(yīng)的是2014年開始的“三塊地”的改革試點(diǎn), 即“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”“宅基地制度改革”和“農(nóng)村土地征收制度改革”。
從當(dāng)前全國農(nóng)村土地制度實(shí)踐來說, 因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度不一樣, 尤其是鄉(xiāng)村工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不一樣, 同樣的土地制度在全國不同地區(qū)的實(shí)踐差異很大。這種差異主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)村高度工業(yè)化的東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村與廣大的仍然以農(nóng)業(yè)為主的中西部農(nóng)村的差異。東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶主要指珠三角地區(qū)與長三角地區(qū), 這兩個較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村的共同特征是鄉(xiāng)村高度工業(yè)化, 大量農(nóng)地非農(nóng)使用;不同點(diǎn)是, 珠三角地區(qū)非農(nóng)使用的土地資源使用權(quán)主要掌握在村社集體和農(nóng)戶家庭手中, 而長三角地區(qū)非農(nóng)使用的土地資源使用權(quán)主要掌握在集體與地方政府手中。相對于沿海城市經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村地區(qū), 廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村在20世紀(jì)80年代興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在世紀(jì)之交幾乎全軍覆沒, 其主要產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)大田種植業(yè), 農(nóng)村土地很少用于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 農(nóng)民大量進(jìn)城, 農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。
因此, 我們可以討論三種不同地區(qū)在現(xiàn)行土地制度下的實(shí)踐及其差異, 這三種不同地區(qū)分別為中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)、珠三角農(nóng)村、長三角農(nóng)村。
我國現(xiàn)行土地制度建立的基礎(chǔ)是1986年試行的《土地管理法》;土地制度基本框架形成于1998年《土地管理法》進(jìn)行較大幅度的修改后。2004年以后, 中央開始嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》, 之前相對寬松的地方政府或農(nóng)村集體將農(nóng)地用作建設(shè)的自由空間, 在這之后變得越來越小。到了2008年前后, 國家采取了最嚴(yán)格的土地管理方式, 未經(jīng)國家批準(zhǔn)以及沒有建設(shè)用地指標(biāo), 嚴(yán)禁出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)使用。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來講, 改革開放伊始至2000年前后, 我國出現(xiàn)了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展階段, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值一度占全國產(chǎn)值的半壁江山。遺憾的是, 隨著“短缺經(jīng)濟(jì)”的結(jié)束和買方市場的出現(xiàn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“小散亂污”缺陷暴露無遺, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰的弊病進(jìn)一步加劇了其衰落。結(jié)果, 全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很快就破產(chǎn)和消失了。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)中, 長三角地區(qū)的蘇南通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、浙江通過發(fā)展民營企業(yè)使鄉(xiāng)村工業(yè)保持了發(fā)展勢頭;珠三角地區(qū)因招商引資發(fā)展起來的“三來一補(bǔ)”企業(yè)得益于世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時機(jī)快速發(fā)展。從而, 在中央開始嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管理時, 東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū) (典型為長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)) 農(nóng)村的大量農(nóng)地已用于二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè), 成為所謂的“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”;而廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村即使有部分農(nóng)地用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 后來隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)閉, 也被復(fù)墾為耕地。因此形成了目前中國不同地區(qū)在相同土地制度下差異較大的實(shí)踐以及面臨的不同問題。
三、中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地制度實(shí)踐
除已經(jīng)完成鄉(xiāng)村工業(yè)化從而融入到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的極少數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外, 全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)之前一度有所發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在進(jìn)入二十一世紀(jì)后大都關(guān)閉了。“人口向城市集中, 產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的共識, 以發(fā)展“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”鄉(xiāng)村工業(yè)為主要內(nèi)容的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略, 被城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略所替代。總之, 通過“離土不離鄉(xiāng)”來完成農(nóng)民非農(nóng)化沒有行得通。
在農(nóng)村耕地有限、農(nóng)業(yè)收入有限的情況下, 大量農(nóng)村剩余勞動力選擇離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 廣大的中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)人口持續(xù)流出, 農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。農(nóng)村人口流出后, 一些留守農(nóng)村的農(nóng)民通過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模來增加收入。更多農(nóng)民家庭則通過代際分工來同時獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入, 即青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 在城市獲取收入, 缺少進(jìn)城機(jī)會的中老年父母留村務(wù)農(nóng), 獲取農(nóng)業(yè)收入。在這個過程中, 越來越多農(nóng)民家庭積蓄了足夠的進(jìn)城資源, 并最終在城市買房, 全家進(jìn)城安居, 真正意義上離開了村莊。另外一些農(nóng)民家庭因缺少全家進(jìn)城的資源, 不得不長期保持青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、老年父母留村務(wù)農(nóng)的代際分工格局。
在農(nóng)村人口流出、農(nóng)村土地主要用于種植大田糧食作物的情況下, 地方政府為擴(kuò)大城市規(guī)模或修建基礎(chǔ)設(shè)施而征收農(nóng)民土地, 按土地原有產(chǎn)值給農(nóng)民補(bǔ)償, 大都會受到農(nóng)民的歡迎。農(nóng)民之所以歡迎土地征收, 是因?yàn)閲艺魇辙r(nóng)村土地最高可以按土地原產(chǎn)值30倍給予補(bǔ)償, 以每畝土地產(chǎn)值2000元為基準(zhǔn), 征收一畝土地農(nóng)民就可以獲得6萬元補(bǔ)償。而當(dāng)前農(nóng)村耕地的年租金也就在500~1000元每畝, 6萬元相當(dāng)于一次性支付60年土地租金, 農(nóng)民可以一次性獲得土地利益的變現(xiàn)。當(dāng)然, 不同時期及不同農(nóng)村地區(qū), 地方政府給到農(nóng)民的征地款差異很大。較早時期的中西部中小城市征地, 因?yàn)榈胤截?cái)力有限, 地方政府傾向低價征地, 給農(nóng)民的征地補(bǔ)償比較少, 農(nóng)民奮起維護(hù)自己的土地權(quán)利。在當(dāng)前時期, 尤其是大中城市郊區(qū)征地, 地方政府給農(nóng)民的征地補(bǔ)償不僅已超過土地原產(chǎn)值的30倍, 而且補(bǔ)償方式也越來越多元化。
與土地用于農(nóng)業(yè)相比, 征地給農(nóng)民的補(bǔ)償遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)收入, 因此, 中西部地區(qū)的農(nóng)民大都是盼著征地的。當(dāng)然, 因?yàn)橥恋夭豢梢苿? 以及征地只可能平面展開, 農(nóng)民可能在征地過程中通過抗?fàn)幓虿┺膩頎幦「嗤恋匮a(bǔ)償, 并因此發(fā)生農(nóng)民的群體上訪甚至惡性事件。但我們要明白其中主要原因不是農(nóng)民利益受損而是農(nóng)民希望通過博弈來獲得百年難遇的“致富”機(jī)會。
正因農(nóng)民在土地征收過程中獲益, 以及農(nóng)民對土地公有制的認(rèn)可 (農(nóng)民認(rèn)為土地是國家的, 土地開發(fā)是國家的權(quán)力) , 在中國最近十多年的土地征收過程中雖然出現(xiàn)了各種問題, 產(chǎn)生了一些影響巨大的群體性事件, 但是這種沖突并未實(shí)質(zhì)性惡化。不可否認(rèn), 農(nóng)地非農(nóng)使用形成了巨額土地增值收益, 分配如此巨大的土地增值收益必然會有利益博弈及各種問題出現(xiàn)。利益分配過程總體有序以及問題大多可以解決, 說明征地制度是有效的。換言之, 從全國中西部一般農(nóng)業(yè)地區(qū)來看, 當(dāng)前土地征收制度是合理的、適宜的, 沒有修改的必要性。
從農(nóng)村建設(shè)用地情況來看, 當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村建設(shè)用地都是非經(jīng)營性的, 主要包括宅基地和公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)用地。因?yàn)橹形鞑拷^大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已經(jīng)關(guān)閉, 且這些企業(yè)占用的土地大部分都已復(fù)墾為耕地, 所以中西部農(nóng)村地區(qū)目前只有十分有限的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地。例如, 納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的貴州湄潭縣, 全縣僅約有1500畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 而同樣納入試點(diǎn)的廣東佛山南海區(qū), 集體經(jīng)營性建設(shè)用地有數(shù)十萬畝之多[1]。
同時, 由于大量農(nóng)民進(jìn)城以及農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)較少, 中西部地區(qū)缺少對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的需求。在之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉之后, 農(nóng)民和村社集體自然而然地將所謂的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”復(fù)墾為耕地種了糧食。因?yàn)檎既珖r(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村地區(qū)只有很少所謂的“經(jīng)營性集體建設(shè)用地”, 且當(dāng)?shù)夭o對“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的需求, 所以全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的盤活、使用權(quán)流轉(zhuǎn)入市就是典型的假問題。換言之, 如果將沿海地區(qū)所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的制度套過來, 就會造成中西部農(nóng)村的種種不適。典型就是, 一些中西部地方試圖通過將并無太大價值的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來“顯化”土地價值及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
在中西部一些具有區(qū)位優(yōu)勢或旅游資源的農(nóng)村, 因?yàn)榭梢蚤_發(fā)第三產(chǎn)業(yè) (如旅游服務(wù)業(yè)) 而有對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求, 從而會產(chǎn)生建設(shè)用地的價值。這種對農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求與沿海城市經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求邏輯是一樣的。不過, 具有區(qū)位優(yōu)勢或旅游資源的農(nóng)村僅是中西部農(nóng)村極少的一部分, 不能代表絕大多數(shù)農(nóng)村。絕大多數(shù)中國農(nóng)村即使有集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 也因?yàn)椴o進(jìn)行建設(shè)的實(shí)際需求, 而無法產(chǎn)生價值, 更不可能無緣無故產(chǎn)生出農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村, 宅基地?zé)o疑要占到其全部建設(shè)用地的90%以上。按《土地管理法》的規(guī)定, 我國農(nóng)村實(shí)行一戶一宅制度, 宅基地是免費(fèi)獲得、無償使用的。全國共有2億多農(nóng)戶, 按一戶一宅, 就有2億多塊宅基地, 這些宅基地絕大多數(shù)集中在中西部農(nóng)村地區(qū)。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì), 全國農(nóng)村宅基地面積超過2億畝。
改革開放以來, 中國城市化率由不足20%提高到了接近60%, 數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城了。農(nóng)民進(jìn)城后, 并沒有退出在農(nóng)村的宅基地。同時, 因農(nóng)民進(jìn)城, 城市建設(shè)用地不斷增長。表面上看, 農(nóng)民離開農(nóng)村卻不退出宅基地, 農(nóng)村建設(shè)用地并未減少, 似乎造成了農(nóng)村土地資源的“浪費(fèi)”。
不過, 只要認(rèn)真分析農(nóng)民進(jìn)城的情況, 以及農(nóng)民不退出宅基地的原因, 我們就可以更好地理解農(nóng)村宅基地的功能以及土地資源的性質(zhì)。
當(dāng)前農(nóng)民家庭一般保持以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕生計(jì)模式, 這種模式的影響如下:農(nóng)民進(jìn)城, 往往是家庭中青壯年勞動力進(jìn)城及購房居住, 而留守農(nóng)村的老年父母自然要有房住, 他們不可能退出宅基地;同時, 在中國現(xiàn)在這樣的發(fā)展階段, 進(jìn)城農(nóng)民能否在城市體面安居還有不確定性, 農(nóng)民進(jìn)城后仍然保留農(nóng)村宅基地, 可以防止進(jìn)城失敗后沒有回鄉(xiāng)的退路, 農(nóng)村宅基地因此成為他們進(jìn)城后的退路與最后保障。
同時, 中西部農(nóng)村大量農(nóng)民進(jìn)城后, 他們在城市獲得了穩(wěn)定就業(yè)與收入, 從而不再將農(nóng)村作為退路, 因此會放棄自己的宅基地。在這種情況下, 中西部農(nóng)村宅基地就出現(xiàn)過剩, 這些過剩的宅基地一部分會被農(nóng)民復(fù)墾出來作為農(nóng)地使用。因?yàn)檗r(nóng)村宅基地過剩以及農(nóng)民大量進(jìn)城, 農(nóng)村宅基地不可能具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì), 更不可能因?yàn)槭撬^“建設(shè)用地”就可以顯化出巨額價值來。
一般說來, 農(nóng)戶與宅基地的關(guān)系主要有四種:第一種是農(nóng)戶全家留村從事農(nóng)業(yè), 宅基地與住房是他們進(jìn)行生產(chǎn)生活的基本保障;第二種是農(nóng)戶家庭中年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商去了, 年老父母留守, 他們?nèi)匀恍枰姓睾妥》?第三種是農(nóng)戶全家進(jìn)城了, 但因?yàn)椴淮_定能否在城市安居而保留農(nóng)村宅基地與住房, 以留下進(jìn)城失敗的退路;第四種是全家進(jìn)城并確定在城市安居下來, 他們就放棄了農(nóng)村宅基地, 留村農(nóng)民自然而然將宅基地復(fù)墾農(nóng)用。
在當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長一段時間, 第二種和第三種情況都會十分普遍且十分重要。農(nóng)村宅基地以及承包地作為農(nóng)民的基本保障是不能夠市場化的。農(nóng)民打拼成功就留城, 失敗就返鄉(xiāng), 這樣一種進(jìn)退有據(jù)極大地增加了中國農(nóng)民的確定性與主體性, 使農(nóng)民可以依據(jù)家庭條件做出最有利于自己的理性選擇[1]。實(shí)際上, 正因農(nóng)民進(jìn)城失敗時可以返回農(nóng)村, 中國城市才沒有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟, 中國才能保持發(fā)展中的穩(wěn)定, 才有應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的足夠能力。
隨著中國現(xiàn)代化的加速以及城市化的推進(jìn), 越來越多農(nóng)戶家庭在城市安居下來, 從而留下了土地資源和農(nóng)村獲利機(jī)會, 這些資源和機(jī)會可以相對集中地被仍然留守農(nóng)村的農(nóng)戶俘獲, 這些農(nóng)戶通過擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模來提高收入。在這個過程中, 農(nóng)村的土地資源一點(diǎn)也沒有浪費(fèi), 過去是多少現(xiàn)在還是多少未來仍然是多少。不同點(diǎn)是, 在當(dāng)前大量進(jìn)城的農(nóng)民仍然要依托土地, 他們進(jìn)城后并不將暫時空置在那里的宅基地即時復(fù)墾為耕地, 而是作為“資源冗量”, 放一放, 等十年二十年再來復(fù)墾。這個放一放的“資源冗量”為進(jìn)城農(nóng)民提供了失敗時可以返鄉(xiāng)的退路與保障, 防止了中國城市出現(xiàn)貧民窟, 也增加了中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期性的能力, 總之具有極為重要的社會的和政治的功能, 是中國土地制度的重要優(yōu)勢。
因此, 不能急于將當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城后空閑下來的宅基地復(fù)墾出來以節(jié)約土地資源, 要看到宅基地對進(jìn)城農(nóng)民的重要性和在政治社會上的重要功能。實(shí)際上, 即使不復(fù)墾, 這些宅基地也是土地資源, 是隨時可以復(fù)墾為耕地的。當(dāng)前中國中西部農(nóng)村有大量土地季節(jié)性拋荒及退耕還林, 但總體來講, 中國農(nóng)產(chǎn)品總供給是過剩的。也就是說, 中國土地資源的保護(hù)是戰(zhàn)略性的, 是長期的, 而非當(dāng)下一定要復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧食。何況, 農(nóng)民建房所選宅基地往往是坡地或荒地, 水利條件不好, 重慶搞的地票嘗試, 使農(nóng)民宅基地復(fù)墾下來的大部分土地都拋荒了, 就是教訓(xùn)。
目前學(xué)界乃至政策部門盯著中西部農(nóng)村的宅基地不放, 主張拆進(jìn)城農(nóng)民的房子將宅基地復(fù)墾為耕地, 除了不想浪費(fèi)資源外, 還與兩個錯誤想象有關(guān):一是將宅基地當(dāng)作建設(shè)用地, 以城市建設(shè)用地的價值來想象農(nóng)村宅基地的價值;二是以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的宅基地來想象中西部農(nóng)村的宅基地。
四、長三角與珠三角地區(qū)的土地制度實(shí)踐
與全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)不同, 東部沿海地區(qū)農(nóng)村早在20世紀(jì)就已經(jīng)完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化, 到2004年國家采取嚴(yán)格的土地用途管理時, 這些地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分農(nóng)地都被用作了建設(shè), 從而形成了所謂的“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”。由于東部沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)路不同, 這些地方實(shí)踐中形成了有所差異的農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系與權(quán)屬意識, 其中比較典型的有三種:即珠三角模式、浙江模式和蘇南模式 (浙江和蘇南地區(qū)均可以納入長三角的地域范圍) 。
1. 農(nóng)村土地制度實(shí)踐:沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的特征
總體來講, 珠三角和蘇南、浙江所屬的長三角的大多數(shù)地區(qū)都已經(jīng)完成鄉(xiāng)村工業(yè)化, 城鄉(xiāng)一體化成為了現(xiàn)實(shí)。這些地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化吸引了大量外來人口流入就業(yè)。鄉(xiāng)村工業(yè)化以及外來人口的流入, 產(chǎn)生了大量的建設(shè)用地需求, 進(jìn)而村社集體土地非農(nóng)使用形成農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。農(nóng)民在宅基地上所建住房, 無論是出租獲利還是自住, 都使住房和宅基地具有了財(cái)產(chǎn)屬性[1], 由此造成了沿海城市帶農(nóng)村土地制度實(shí)踐與中西部農(nóng)村完全不同的性質(zhì)。最典型的不同是所謂“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的差異。相對于中西部一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村極其稀少的集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 當(dāng)前中國農(nóng)村4200萬畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村, 尤其集中在長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù), 蘇南典型地區(qū)蘇州的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為20萬畝 (蘇州市國土面積約為1650平方公里) , 浙江典型地區(qū)德清縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為1萬畝 (德清縣國土面積約為935平方公里) , 珠三角典型地區(qū)佛山市南海區(qū)為25萬畝 (南海區(qū)面積約為1073平方公里) [2]。
這些土地本身是集體所有, 但用于了建設(shè), 興辦了二、三產(chǎn)業(yè)[3]。這樣, 在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的長三角和珠三角農(nóng)村就具備了下述若干要素特征:第一, 農(nóng)村地區(qū)被納入沿海城市經(jīng)濟(jì)帶中, 城鄉(xiāng)一體使農(nóng)村具有與城市相差不多的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及發(fā)展工業(yè)乃至于商業(yè)的區(qū)位條件, 農(nóng)村地區(qū)也已被納入沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃中;第二, 農(nóng)村集體土地被廣泛用作發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè), 形成了大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 這些經(jīng)營性建設(shè)用地因處在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶而具有遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)的土地收益;第三, 由于《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市, 沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o法合法流轉(zhuǎn)進(jìn)而難以通過市場進(jìn)行有效配置, 這影響了土地資源的利用效率;第四, 大量外來人口的進(jìn)入、相對便利的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的區(qū)位, 使這些地區(qū)農(nóng)民的宅基地和住房可供出租且具有與城市商品房類似的價值, 從而出現(xiàn)了農(nóng)民住房和宅基地的財(cái)產(chǎn)化。
2. 工業(yè)化進(jìn)路差異:三種不同的模式
從鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)路來看, 蘇南、浙江和珠三角形成了三種不同的模式:蘇南主要發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 浙江主要發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì), 珠三角地區(qū)則主要通過招商引資發(fā)展“三來一補(bǔ)”企業(yè)。模式的不同導(dǎo)致三地土地利用方式的不同。
早在20世紀(jì)70年代中后期, 蘇南地區(qū)就利用鄰近上海的優(yōu)勢興辦了大量集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 并在較短時間內(nèi)形成了規(guī)模巨大的產(chǎn)值, 逐漸實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化。蘇南地區(qū)農(nóng)民進(jìn)廠不進(jìn)城, 離土不離鄉(xiāng), 實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)向工業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)變。蘇南地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 最大的便利是利用村社集體土地興辦企業(yè)。在國家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制之前, 在集體土地上興辦集體企業(yè)是理所當(dāng)然的、合理合法的。蘇南農(nóng)村工業(yè)化使當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地, 這些用于發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的建設(shè)用地屬于集體所有。
與蘇南不同, 浙江大部分地區(qū)是通過建立小商品市場與發(fā)展個體私營企業(yè)而完成工業(yè)化的。個體私營企業(yè)大多從家庭作坊開始。如果家庭作坊效益好, 企業(yè)主便會擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模:前期主要是通過房前屋后擴(kuò)建來滿足生產(chǎn)需要, 到了更大規(guī)模時, 企業(yè)主便會到村莊荒地或交通便利的土地上興建廠房。因?yàn)橥恋厥羌w所有, 企業(yè)卻是私人所有的, 所以即使沒有實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制, 浙江個體私營企業(yè)占用集體農(nóng)地也是不合法、不合理的。這種發(fā)展模式導(dǎo)致浙江的個體私營企業(yè)呈現(xiàn)十分分散的狀態(tài)以及土地利用的高度碎片化, 也導(dǎo)致該地區(qū)違建情況極為普遍、農(nóng)民的住房與企業(yè)廠房混為一體[1]。
珠三角地區(qū)農(nóng)村利用鄰近港澳的優(yōu)勢以及全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史性機(jī)遇, 大力發(fā)展“三來一補(bǔ)”企業(yè), 在短期內(nèi)就完成了工業(yè)化。珠三角地區(qū)工業(yè)化過程充分調(diào)動各級積極性, 推動“五個輪子”一起轉(zhuǎn), 即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社和農(nóng)戶五個層次共同推動鄉(xiāng)村工業(yè)化。村社兩級是農(nóng)村集體土地的所有者, 他們充分利用掌握土地資源的優(yōu)勢招商引資、發(fā)展“三來一補(bǔ)”企業(yè), 包括將土地出租給外來投資者蓋廠房, 或蓋標(biāo)準(zhǔn)廠房出租。正因如此, 村社兩級獲得了土地非農(nóng)使用的增值收益 (主要是土地租金) , 地方政府也獲得了大量稅收。珠三角快速工業(yè)化還形成了眾多就業(yè)機(jī)會, 大量外來農(nóng)民工涌入后, 為外來農(nóng)民工提供食宿生活服務(wù)開始成為具有經(jīng)濟(jì)利益的事業(yè)。珠三角地區(qū)地方政府也鼓勵本地農(nóng)民在自己的宅基地上蓋出租房, 甚至有很多村社集體給農(nóng)戶分配兩三塊宅基地讓其蓋房出租。總之, 珠三角地區(qū)快速工業(yè)化使當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)村土地在短時期內(nèi)被用于建設(shè), 農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的巨額增值收益通過地租房租的形式最終分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民, 這些農(nóng)民因此成為土地食利者或半食利者。
蘇南、浙江、珠三角工業(yè)化路徑不同, 不僅造成三地土地利用方式的差異, 而且產(chǎn)生了完全不同的農(nóng)民地權(quán)意識[2]。所謂“農(nóng)民地權(quán)意識”指的是一個區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民共享的關(guān)于土地權(quán)利如何配置、土地利益如何分配的地方性共識規(guī)范。土地利用實(shí)踐深刻地影響著農(nóng)民的地權(quán)意識。蘇南發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 起決定作用的是村干部辦廠經(jīng)營 (包括組織生產(chǎn)和推銷產(chǎn)品) 的能力。土地是集體的, 所有蘇南農(nóng)村都有可以用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地, 但不是所有村社集體興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都能為本村村民提供就業(yè)機(jī)會及為村社集體提供企業(yè)利潤。或者說, 蘇南興辦集體企業(yè), 村干部的經(jīng)營能力是企業(yè)能否成功的關(guān)鍵, 土地因素的作用是其次的, 也是被忽視的。農(nóng)民因此并不會由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是辦在集體所有的土地上, 而要求從土地上特別地分享利益。
浙江個體私營經(jīng)濟(jì)從家庭作坊開始, 農(nóng)民先在房前屋后搭建, 再到村莊中的荒地或交通便利處建廠。因?yàn)橥恋厥羌w的, 所以即使個體私營企業(yè)只在自家承包地上建廠房或租其他農(nóng)戶的承包地建廠房, 從法律上講也是沒有依據(jù)的。但是地方政府為了發(fā)展工業(yè)大多對個體私營經(jīng)濟(jì)違法占地采取以罰代管的默認(rèn)態(tài)度, 個體私營企業(yè)也絕對不敢宣稱自己違法占用的土地就是自己的土地。這也是浙江民營企業(yè)家更愿意通過選舉來當(dāng)村干部的原因, 也是最近幾年浙江地區(qū)大規(guī)模推動“三改一拆”得以平穩(wěn)進(jìn)行的前提。
珠三角地區(qū)主要通過招商引資來發(fā)展“三來一補(bǔ)”企業(yè), 在這個過程中, 村社集體成功招商后, 企業(yè)經(jīng)營是投資者的事, 村社集體不負(fù)責(zé)經(jīng)營管理只按出租土地的面積收取當(dāng)?shù)仄骄牡刈狻Ｒ驗(yàn)樽饨鹗杖胧桥c出租土地的面積呈正相關(guān)以及土地屬于全體村社集體成員所有, 所以, 在珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程中, 作為村社集體成員的農(nóng)民就有了強(qiáng)烈的地權(quán)意識, 他們普遍認(rèn)為“三來一補(bǔ)”企業(yè)的租金也屬于自己。另外, 當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍建多套住房出租進(jìn)一步強(qiáng)化了他們的地權(quán)意識以及他們占有農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的預(yù)期。
3. 蘇南、浙江與珠三角農(nóng)村土地制度實(shí)踐的差異
蘇南、浙江及珠三角不同的工業(yè)化進(jìn)路造就了現(xiàn)行土地制度在這三個地區(qū)完全不同的實(shí)踐條件, 因此產(chǎn)生了完全不同的土地制度的地方實(shí)踐。下面分別討論三個地方在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度與征地制度上的不同實(shí)踐。
珠三角農(nóng)村為了解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題, 在2005年出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》, 允許集體土地入市, 以農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)代替征地制度成為經(jīng)營性建設(shè)用地供給的主要制度安排。蘇南雖然也有類似條例, 但是相對保守。比如說蘇州1996年就出臺了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》, 但流轉(zhuǎn)對象僅限于存量集體建設(shè)用地, 且在流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)收益分配方面, 政府均進(jìn)行嚴(yán)格管理, 未能突破現(xiàn)行征地制度。
宅基地方面, 蘇南農(nóng)村一直嚴(yán)格按照一戶一宅進(jìn)行宅基地管控, 不僅很少有農(nóng)戶亂占宅基地, 而且也很少有違建的情況發(fā)生。這其中一個重要的原因是, 蘇南農(nóng)村工業(yè)化是發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 集體發(fā)展越好、力量越強(qiáng), 就越有能力對村莊進(jìn)行有效規(guī)范的管理, 包括對宅基地及其上建房進(jìn)行規(guī)范管理。
浙江積極鼓勵個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 個體私營經(jīng)濟(jì)是從家庭作坊開始逐漸擴(kuò)張的, 因此, 浙江農(nóng)村宅基地上的亂搭亂建十分普遍。企業(yè)發(fā)展到一定程度, 房前屋后搭建已不能滿足其需要, 企業(yè)主便在村莊荒地或承包地上建工廠。這種情況顯然是違反《土地管理法》的, 但已相當(dāng)普遍。
珠三角地區(qū)通過集體土地招商引資, 因土地歸所有村社集體成員共有, 招商引資而來“三來一補(bǔ)”企業(yè)獲利越大, 村民就越是有團(tuán)結(jié)起來從土地中分享利益的愿望與行動。表現(xiàn)在宅基地方面, 除了地方政府在當(dāng)?shù)毓I(yè)化之初鼓勵農(nóng)民在宅基地上建住房出租以外, 珠三角農(nóng)民也有強(qiáng)烈的多占宅基地及多建住房出租的愿望。同時因?yàn)橹槿谴迳缂w能力不強(qiáng), 村社干部不得不回應(yīng)乃至滿足農(nóng)民多占宅基地及多建房的利益訴求。結(jié)果, 當(dāng)前珠三角地區(qū)農(nóng)民一戶多宅成為普遍情況, 在宅基地上違章搭建及超標(biāo)建設(shè)也屢見不鮮。
顯然, 在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶已經(jīng)完成工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū), 因?yàn)槿丝诹魅搿⒒A(chǔ)設(shè)施相對完善以及居住便利, 宅基地和住房具有很強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)屬性, 可以財(cái)產(chǎn)化。在管理方面, 三個典型地區(qū)的差異是:蘇南宅基地管理較為嚴(yán)格規(guī)范;浙江民營企業(yè)在宅基地上違規(guī)搭建比較普遍, 地方政府往往以罰代管;珠三角農(nóng)村宅基地及住房建設(shè)管理則幾近失控。
征地制度方面, 在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村地區(qū), 一方面存在大量所謂的集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 另一方面這些地區(qū)的土地具有非農(nóng)使用產(chǎn)生巨額增值收益的條件。在國家相對寬松的土地用途管制時, 這些地區(qū)農(nóng)民將農(nóng)地非農(nóng)使用可以獲得巨大的土地增值收益, 因此普遍不歡迎土地征收。
相對來講, 由于珠三角地區(qū)農(nóng)民更多地從土地出租中獲利, 他們更加強(qiáng)烈地反對土地征收。蘇南強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)民和土地之間較少的直接利益關(guān)系, 使蘇南地方政府有能力“和諧征地”。浙江則因?yàn)閭€體私營企業(yè)違法建廠本身沒有合法性, 以及民營企業(yè)與一般農(nóng)民之間存在巨大利益分化, 地方政府征地很少會遇到強(qiáng)有力的阻礙。
結(jié)果就是, 現(xiàn)行土地征收制度在長三角的蘇南和浙江可以順利實(shí)施, 在珠三角實(shí)施卻極其困難。這種困難迫使珠三角地方政府不得不在2000年前后承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或者集體土地入市的合法性, 地方政府只對土地用途進(jìn)行必要的規(guī)劃管控, 而不再有能力順利征地。在集體土地入市的制度安排下, 不僅用于工商業(yè)的經(jīng)營性建設(shè)用地難以征收, 而且用于公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地也很難征收, 甚至農(nóng)村出現(xiàn)了“土圍子”現(xiàn)象。地方政府和農(nóng)民集體屢屢陷入激烈博弈的困境中, 土地規(guī)劃難以有序執(zhí)行[1]。
五、現(xiàn)行土地制度與土地利用規(guī)劃
從當(dāng)前土地利用的特征來看, 中國農(nóng)村可以劃分為風(fēng)格迥異的兩個部分:一個是占有廣袤土地資源和土地主要用于農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村;另一個是大量農(nóng)地非農(nóng)使用、價值遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)用途的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的東部農(nóng)村。
從土地資源數(shù)量上講, 主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村的面積要占到全國農(nóng)村土地絕大多數(shù);從土地資源價值上講, 沿海城市經(jīng)濟(jì)帶高速發(fā)展產(chǎn)生的對建設(shè)用地的巨大需求以及國家嚴(yán)格限制新增建設(shè)用地的供給, 使該區(qū)域建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價值。東部沿海城市帶農(nóng)村土地的非農(nóng)使用導(dǎo)致東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行以及土地開發(fā)先行, 東部農(nóng)村土地因此附著了大量既得利益。中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū), 對建設(shè)用地需求比較小, 農(nóng)村土地開發(fā)強(qiáng)度比較低, 土地開發(fā)后行, 土地上并沒有附著巨大的既得利益。土地開發(fā)上的東部地區(qū)先行與中西部后行, 跟特定時期的特定制度安排有關(guān)系, 且先行并非后行的榜樣, 或者說后行很難再走先行的道路。
總體來說, 決定東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村土地利用存在巨大差異的主要因素有兩個:一是在上世紀(jì)90年代短缺經(jīng)濟(jì)結(jié)束之前鄉(xiāng)村工業(yè)化的先行情況;二是1998年以保護(hù)耕地為主旨的《土地管理法》的修訂及該法嚴(yán)格執(zhí)行 (2004年) 前地方占用農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)的情況。
在20世紀(jì)90年代, 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)化從沿海到內(nèi)地蓬勃發(fā)展起來, “村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”成為這種盛況最形象的描述。隨著短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)束, 工業(yè)品出現(xiàn)了供給過剩, 買方市場很快淘汰了缺少市場競爭力的鄉(xiāng)村工業(yè)產(chǎn)品, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在此背景下受到劇烈沖擊。相對來說, 珠三角招商引資發(fā)展起來的“三來一補(bǔ)”企業(yè)和浙江個體私營企業(yè)具有較強(qiáng)的市場適應(yīng)性, 蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因發(fā)展比較早, 也具備一定抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力。但中西部鄉(xiāng)村工業(yè)卻是曇花一現(xiàn), 絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短期內(nèi)紛紛關(guān)閉, 至今中國中西部農(nóng)村仍沒有建立起像樣的鄉(xiāng)村工業(yè)。這成為當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的主要原因。
1998年修訂的《土地管理法》以保護(hù)耕地為主旨, 形成了完整的土地用途管制和建設(shè)用地總量控制制度。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》實(shí)施后, 國家自上而下地開始嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》, 全國農(nóng)村再難有新增的農(nóng)村工業(yè)用地, 即所謂的“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”。自此, 中西部地區(qū)的工業(yè)化走上了工業(yè)向園區(qū)集中的集約用地的道路, “村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化成為歷史。東部沿海地區(qū)農(nóng)村利用其先發(fā)的優(yōu)勢和城市經(jīng)濟(jì)帶的優(yōu)勢, 鄉(xiāng)村工業(yè)不斷優(yōu)化升級, 形成了當(dāng)前繁榮的產(chǎn)業(yè)局面。
具體到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題, 占中國土地資源多數(shù)的中西部農(nóng)村地區(qū)因?yàn)槿鄙偎^的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”, 所以不存在急迫地通過市場來流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的訴求。換言之, 廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村對于《土地管理法》“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定, 沒有任何不適。受此項(xiàng)規(guī)定困擾的是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村, 尤其是珠三角農(nóng)村。
在當(dāng)前中國中西部農(nóng)村, 城市化使農(nóng)村人口不斷流出, 農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。可以說, 中西部地區(qū)農(nóng)村宅基地不存在稀缺的問題, 宅基地只用于農(nóng)民生產(chǎn)生活, 且不具有財(cái)產(chǎn)屬性。更重要的是, 農(nóng)村一戶一宅, 保證所有農(nóng)戶基本的居住權(quán), 為進(jìn)城失敗的農(nóng)戶提供退路, 為需要通過代際分工來同時獲取務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入的農(nóng)戶提供再生產(chǎn)的制度條件, 為仍然生活在農(nóng)村的農(nóng)戶提供保障。在農(nóng)村, 農(nóng)民可以無償獲得和使用宅基地。因此, 在中西部農(nóng)村, 宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)基本福利和基本社會保障, 既沒有市場化, 也缺少市場化的條件。雖然進(jìn)城農(nóng)戶并未隨著進(jìn)城同步退出宅基地, 看起來造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi), 但是因?yàn)檎貙τ谶M(jìn)城可能失敗的農(nóng)戶仍然具有保障功能, 所以是合理資源冗量。也就是說, 當(dāng)前中西部農(nóng)村的宅基地制度實(shí)踐具有合理性, 沒有必要修改。
目前中西部農(nóng)村的農(nóng)地主要用于種植大田糧食作物, 宅基地主要保障農(nóng)戶的居住權(quán)。當(dāng)中西部地區(qū)征地拆遷時, 給予農(nóng)民的補(bǔ)償不僅遠(yuǎn)高于其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出, 而且實(shí)現(xiàn)了土地價值的變現(xiàn), 農(nóng)民一般都是歡迎征地拆遷的。至于征地拆遷過程中出現(xiàn)沖突乃至群體性事件, 只應(yīng)理解為不同利益主體圍繞土地征收及農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的增值收益分配而出現(xiàn)的博弈。當(dāng)前征地拆遷中出現(xiàn)的利益博弈明顯是可控的, 并未有惡化的趨勢。換言之, 農(nóng)民獲得不菲的補(bǔ)償以及征地過程中所產(chǎn)生的沖突有限且可控, 說明中西部農(nóng)村土地征收是保證了農(nóng)民土地利益的。
總之, 當(dāng)前無論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革還是征地制度改革, 具有迫切性的, 都集中在東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村地區(qū)。在二十世紀(jì)八九十年代的快速工業(yè)化中, 這些地方的政府缺少對土地利用的規(guī)定, 也缺少對土地用途的管制, 因此產(chǎn)生了土地利用上的先行劣勢。其中最重要的是在土地上附著了巨大的既得利益, 這又集中表現(xiàn)在珠三角農(nóng)村。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的先行劣勢是在特定歷史條件與制度條件下產(chǎn)生的。當(dāng)前中央正在進(jìn)行的三項(xiàng)土地改革的重點(diǎn)就是解決這些先行劣勢地區(qū)的歷史遺留問題。然而, 問題的解決不是一朝一夕的事情, 要有足夠的耐心。由于土地上附著了大量利益且土地不可移動, 任何急于求成的土地制度改革都可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定造成不良后果。
好在中國土地資源主要在中西部地區(qū), 這些地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢可以在土地利用上充分地發(fā)揮出來。但前提是我們必須要清醒地認(rèn)識到當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村“三塊地”改革是要解決東部沿海地區(qū)土地利用上的先行劣勢造成的歷史遺留問題。萬萬不可以將用于解決歷史遺留問題的土地制度政策方案運(yùn)用到中西部農(nóng)村, 變成全國性的制度安排。
土地利用規(guī)劃是國家實(shí)行土地用途管理的基礎(chǔ)。2020至2035年土地利用規(guī)劃編修在即, 在當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化時期和中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時期, 高質(zhì)量編修土地利用規(guī)劃, 具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規(guī)劃編修質(zhì)量的重要前提是深刻認(rèn)識中國現(xiàn)行土地制度。經(jīng)過前文分析討論, 筆者認(rèn)為編修中國土地利用規(guī)劃應(yīng)有基本前提性認(rèn)識, 即:必須充分認(rèn)識到東部沿海城市帶農(nóng)村土地利用上的先行劣勢, 必須清醒認(rèn)識到解決土地利用上先行劣勢的土地制度改革不應(yīng)套用到中西部農(nóng)村, 不應(yīng)上升為全國土地制度;同時, 在中國農(nóng)村土地利用規(guī)劃要充分利用占全國絕大多數(shù)土地資源的中西部農(nóng)村后發(fā)優(yōu)勢, 做后發(fā)優(yōu)勢的文章, 保證土地資源最有效最集約最節(jié)約地被利用, 服務(wù)和服從于中國的城市化和現(xiàn)代化的事業(yè)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江蘇社會科學(xué)2018年05期
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