——從農村土地承包法修訂看農民權利保護
2018年12月，全國人大常委會審議通過了農村土地承包法修訂議案。新的農村土地承包法（以下簡稱“新法”）較之修改前的法律（以下簡稱“舊法”）變化比較大。總體看，新法體現了黨的十九大關于深化農村改革的指示精神，回應了基層官員和農戶對農村土地關系的許多重要關切，有利于完善農村法治，推動鄉村社會經濟發展。土地承包法是對我國農村基本經濟制度的一個法律確認，法律修訂所反映的改革理念，社會各界高度關注。
一、農村土地承包法修訂的主要內容
經過修訂的農村土地承包法與舊法相比，有以下幾個方面的特點。
明確了農村土地承包關系長久不變的具體內涵。新法規定，農村耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年。本輪耕地承包期屆滿后再延長30年。黨的十七屆三中全會提出農村土地承包關系長久不變，但沒有說明此后承包期限究竟會有多長，十九大提出第二輪土地承包到期后再延長30年。此次新法出臺，是對黨的十九大意見的具體落實。
強化了保護農戶土地承包經營權的力度。新法刪除了下述規定：“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地?！毙路ㄍ瑫r規定，“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”，“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”新法不再提及“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的”農戶“可以將全部或者部分的土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織的其他農戶”。
值得注意的是，此次法律修訂沒有出現農村土地“三權分置”字樣，也未對以往長期被肯定的“增人不增地、減人不減地”政策予以明確肯定，只是對承包期內的土地調整作了嚴格限制。這意味著第二輪土地承包到期后，法律允許土地承包在地塊、數量上作出調整。此種規定的影響后文將作討論。
加大力度保護土地流轉中受讓方的土地經營權。新法繼續把“土地承包經營權”看作農戶從集體發包方依法獲得的一項基本權利，同時認定承包權與經營權可以分離，并對土地流轉中受讓方的經營權作了比較詳細的規定，體現了保護經營權的立法意圖。新法增加的規定如“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營”“土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益”“經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償”。此外還規定，“承包方不得單方解除土地經營權流轉合同”，并對例外情形作了明確規定。實際上，例外情形是違約情形。新法還規定，經承包方書面同意并向發包方備案，受讓人憑借通過流轉取得的土地經營權，可以向金融機構融資擔保，可以再流轉土地經營權。
對承包主體作出明確規定。土地承包主體是個人還是家庭，過去是一個引起諸多麻煩的問題。近年來，地方在土地承包權益糾紛以及股份社股權分配中，越來越多地將農戶家庭作為承包主體，同時考慮家庭成員數量的差異，這樣就將集體與個人的關系，轉化為家庭內部的關系。這個做法利大于弊。為防止家庭某些成員的權益在家庭內部受到侵犯，新法規定，“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入”，“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”。
對“城市資本下農村”增加了約束條件。工商企業等社會資本到農村流轉土地開展農業經營活動，特別是所謂多功能農業經營活動，被稱為“城市資本下農村”，所受褒貶不一?？傮w看，若社會資本直接取得流轉土地經營農業，通常難以保證持續盈利，經營風險比較大。很多社會資本覬覦土地用途變更所產生的利益，或依賴政府補貼獲得輕松收益，不應得到支持。但是，社會資本進入農村后深耕農業產業鏈，效果比較好。新法注意到了這種情形，增加了條款予以應對。新法規定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”?！肮ど唐髽I等社會資本通過流轉取得土地經營權的，本集體經濟組織可以收取適量管理費用”。2014年中共中央、國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出，要探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度。新法與此項中央文件精神一致，但法律用語發生變化。新法的這個規定有助于防范工商企業違約時給集體和農戶造成的風險。
二、關于土地承包法的進一步思考
正如新法的“總則”所陳述，此項立法的目的是“為了鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。應該說，從2002年此法頒布，到2009年第一次修訂，再到此番修訂，立法的目的得到了充分體現。認識此項法律的意義，關鍵要認識清楚農村現行體制的意義，而在這個問題上，社會上的意見并不完全一致，對此作適當討論是有必要的。
（一）現行農村經濟體制的歷史意義
農村土地承包經營制發端于20世紀人民公社時代后期農村自發出現的“包產到組”“包產到戶”。后來的改革確認了農民的創造，并由法律文件將新的制度概括為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。且不論描述這個制度的法律用語是否精當，它所反映的這個制度的實際運行結果，卻對中國歷史產生了重大影響。時下關于取消承包制、退回到舊集體經濟時代的聲音頗為流行，很值得警惕。此番修訂農村土地承包法，也是對這種思潮的一個明確回應。
土地家庭承包經營制成功的秘密，在于遵循了投入與收益相聯系這一符合人類基本行為要求，使農戶的投入積極性得到正常發揮。幾十年的基本事實是，我國在土地基本沒有增加的情況下，用更少的勞動，產出了更多的農產品；節約出大量農村勞動力給城市經濟部門提供了充沛勞動資源，使“人口紅利”成為中國經濟長期增長的強勁動力。而舊的農村經濟體制之下，投入難計量，分配搞“大鍋飯”，勞動力流動遭受限制，使中國經濟不可能有活水之源。任何關于退回到舊集體經濟時代的理論都不值一駁。新修訂的農村土地承包法有助于我們守住這個底線。
（二）承包權究竟是什么權利
農村土地承包權在法治傳統悠久的國家，不是一種基本的權利范疇。我們將它翻譯成英文后作“合同權”或“契約權”，其實也不很準確。說它不是一種含有交易互惠性的契約賦予的權利，是因為這種權利并不包含交易的要件，因為農戶沒有給“集體”付費，農戶得到土地的經營權是免費的。這意味著這種權利本來是自己的，因此不需要自己給自己付費。
但我們的法律又另行規定了土地的所有者，稱“集體”擁有土地所有權。財產關系的通例是，如果甲擁有某物的所有權，但乙想獲得此物的占有權和使用權，且甲同意，那么乙要向甲支付對價，否則，甲的所有權沒有意義。在現實經濟關系中，農戶無償獲得土地占有權和使用權，集體保留了對農戶的土地發包權和監督權，而發包權和監督權的行使是要支付成本的，但農戶卻不需付費。通常，在法治成熟的國家，類似這種監督權是由政府承擔的，財產擁有人會向政府納稅。難道集體在土地承包關系中的權利地位本質上是政府的角色，而不是所有人的角色？這是一個需要考究的問題。
在農戶與集體的關系中，農戶的角色有特殊性。不是任何人都可以從“集體”那里無償得到土地占有和使用這種排他性權利。農戶必須是“社員”，而社員身份曾經與20世紀農業合作社建立時農戶的入社土地有關，在幾代人之后，這種關系已經淡化，只與最早一批社員的后裔身份有關系。這又是一種很特別的關系，因為全世界極少在競爭性經濟領域將財產占有和使用權與“身份”聯系在一起，而與投入切斷關系。即使是公共財產，一般國家只會將它的使用權與普通居民的身份聯系在一起，讓所有居民享受財產利益，而我們的集體經濟與外來的村莊居民并無關系。
以上分析表明，我國農村的承包權本質就是一種特殊的所有權，因為取得承包權沒有付費；同時也是一種較弱的所有權，因為這種權利會定期調整，即集體定期地使用“發包權”。這種權利在“社員”之間平均分配，故產權激勵作用不強。另外，集體的所有權也不是“強所有權”，因為按照法律，集體必須發包土地，不能拒絕。在法律用語上，這種權利也不是什么“用益物權”，因為用益物權取得要給所有者支付合理對價。
（三）“雙層經營體制”究竟有何實質意義
將現行農村經濟制度稱為“雙層經營體制”，是政策、法律用語，實際情況如何，還需要按邏輯深入分析。
在我國農村地區，絕大部分村莊的土地由農戶承包，集體已經沒有土地可經營。在一些山區，按土地承包法規定，那些“不宜采取家庭承包”的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，可以用某些辦法做有償承包，且在一定條件下由非集體經濟組織成員承包。這是一種特殊的承包關系，屬于承包法中的“例外”情形，會引起法律解釋的不一致性，這里姑且不論。關鍵是在這種情形下，集體也只是獲得一種收入，沒有多少經營空間。真正的經營者是取得承包權的經營者。
在農業相對不重要的其他經濟發達地區，部分甚至全部農地已經成為非農業經營性用地，土地不便承包到戶，便廣泛建立了股份合作社，農戶按股分紅。這種情形下，大部分集體經濟組織也只是出租資產，獲得可供分配的出租收入。真正做資產經營的是租用土地和資產的商家。在出租管理業務中，因為股份合作社的股權很分散，管理機構中沒有“大股東”；同時收益也很分散，對決策者激勵作用很弱，因此這種機制下不具備企業家精神產生的條件。
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號（原創）
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