改革的過程應當是維護和發展農民權利的過程。1978年以來，我們能夠看到，中國農民的權利得到了不斷擴展。同時，我們也要看到，中國農民的權利仍面臨著許多新的問題。農民要成為享有基本權利和個人尊嚴的現代公民，仍需要繼續努力。當代中國農民，置身于現代化進程和現代國家構建的大環境中，維護和發展農民權利，不單是推進農村改革的主要任務，它實質上是中國在現代化進程中構建現代國家的核心任務。我們關注農民權利，不能只局限于農村改革，而應當從整個國家的總體改革和發展全局出發，加以理解和把握。對于我們這個偉大的民族和國家來說，要真正解決“三農”問題，最重要的就是要認真對待農民權利。
一、從為民作主的發展主義轉向為民服務的公共服務型政府
維護和發展農民權利，首先要做到的是真正尊重農民的意愿。是否尊重農民意愿，意味著是讓農民自己作主還是代替農民作主。讓農民自己作主，就是尊重農民的意愿，使農民在正義的法律框架中自由選擇。代替農民作主，就是強制農民的意愿，使農民在權力的驅使下被動地服從。
實踐經驗表明，凡是強制農民意愿的事，往往會造成嚴重的社會問題；凡是尊重農民意愿的事，大都推動了社會的進步和發展。1950年代，強制農民走合作化道路，推行集體化運動，最后造成了大躍進和大饑荒的歷史性災難。改革以來，一方面，國家尊重農民的自主選擇，出現了包干到戶、鄉鎮企業、村民自治、建設小城鎮、進城務工等源自農民的偉大創造，推動了經濟和社會發展。另一方面，一些地方出現的強迫農民調整農業結構、逼迫農民致富，到最近發生的強制農民進行土地流轉、強迫農民集中居住、強迫農民上樓等現象，無一不損害了農民的權益，遭到了農民的反抗。
黨和國家在政策文件中一直強調尊重農民意愿。在1950年代有關農業合作化和人民公社的政策中，我們也能找到有關尊重農民意愿的具體規定，但在現實中卻很難真正做到尊重農民愿意。從50多年前發生的強迫農民走合作化道路，到當前一些地方強迫農民上樓，雖然時代不同了，但強迫農民這個問題沒有解決，這就是為民作主的價值取向和發展主義的權力導向在作崇。
為民作主具有悠久的歷史傳統。歷史上涌現了無數為民作主的仁人志士。在傳統農業社會，之所以需要知識分子和執政者為農民作主，是因為人口數量龐大的農民階層， 在政治上卻是一個“沉默的階級”，他們在政治生活中沒有話語權，缺乏參與政治的制度化渠道，他們的命運不能自己做主，只能交給受過儒家教育的知識分子和官員為其作主。正如馬克思在論述法國農民時指出的那樣，農民“不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。”
為民作主確實有高尚的一面。但是，為民作主的權力也極可能成為損害農民利益的權力。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森就指出過：“做好事的權力幾乎永遠與做相反的事情的可能性相伴隨。”為農民作主的人必然要控制農民的意志，成為農民命運的擺布者。歷史上，當農民忍受的壓迫和不公正到達極限時，這個“不在沉默中滅亡，就在沉默中爆發”的階級，就會以暴力革命來表達自己的存在。這是中國歷史上發生周期性農民起義的重要原因。
發展主義的權力導向是農民的意愿難以得到尊重的另一個重要因素。作為后現代化國家，中國一直在追趕現代化。改革以來，以經濟建設為中心成了最大的政治，以發展主義為導向的各級政府展開了空前的競爭，這使我國在經濟建設上取得了舉世矚目的巨大成就，2010年中國已成為僅次于美國的全球第二大經濟體。但是，這個輝煌成就的取得，也付出了巨大的成本，主要是犧牲了資源環境和農民利益，忽視了社會建設等。特別是，發展主義被簡化為經濟發展，經濟發展又被簡化為GDP增長。為了GDP的增長，農民的意愿就可能被忽視，農民的利益也可能被損害。因為在發展主義看來，任何妨礙發展大局的農民個人利益，都可能被發展的大道理所淹沒。以一個目標壓倒一切的思維和方式長期以來影響著我們的治理選擇。任何一個社會，其實是各個因素相互依存的統一體，以一個目標去壓倒一切，只可能造成社會的畸形發展。
違背農民意愿的政績追求，往往造成事與愿違的結果。長期以來，我們沒有對強迫農民走合作化道路到強迫農民上樓的現象作過認真的反思，因而也就難以從中吸取應有的教訓。美國著名的人類學家和政治學家詹姆斯·C.斯科特教授對那些雄心勃勃試圖改善人類狀況的努力最后導致失敗的原因作過深刻地分析，他指出，20世紀國家造成的許多大災難都是統治者進行其社會巨大烏托邦計劃的結果，這種國家發展的悲劇，來源于三個因素致命的結合，第一個是對自然和社會管理秩序的雄心，極端現代主義是表述這種雄心的合適詞；第二個因素是是毫無節制地濫用現代國家權力作為達到目標的工具；第三個因素是缺乏抵制這些計劃能力的軟弱和順從的市民社會。極端現代主義意識形態提供了欲望，現代國家提供了實現欲望的工具，無能的市民社會則為建筑烏托邦提供了平整的基礎。詹姆斯·C.斯科特教授認為，社會理想本身并不可怕，但當社會理想為統治精英所掌握，而這些掌權精英不承諾民主或公民權利，并為達到目標毫無節制地使用權力的時候，實現社會理想的實驗就會走向錯誤，當社會沒有任何抵制能力時，社會理想的實驗就會走向致命的錯誤。
農民的愿意得不到真正的尊重，具有深刻的歷史和現實根源。如果不改變代民作主的思維方式和行為邏輯，而仍然習慣于強制農民過上由精英們設計的“幸福生活”，那么，以“為農民造福”的名義開始的各種政績運動，最后必然以損害農民權益而告終。
要真正做到尊重農民的意愿，讓農民自主選擇，使農民不再成為實現政績的工具，而成為享受公共服務的主人，這對我們是一個巨大的挑戰。但是，我們必須去應對這個挑戰。
首先要從為民作主轉向為民服務。從理論上說，這個轉變應當是非常容易做到的，因為黨的宗旨是全心全意為人民服務，而不是為人民作主。但在實踐中要將為人民服務的宗旨落到實處，一方面要真正改變為民作主的觀念和行為。政治精英的主要任務是為社會制定公平正義的規劃，讓農民自由選擇，農民的命運由農民自己作主。中國古代的一句治國名言說：“民之所好好之，民之所惡惡之。”這與現代國家奉行尊重公民自由選擇的基本理念是一致的。政治精英不能以自己的喜好取代農民的喜好，更不能將自己的喜好強加在農民頭上。另一方面要加強制度建設。這就好比要讓居民享用自來水公司的自來水，就必須在自來水塔和用戶之間鋪設相應的自來水管、水表和開關等裝置，否則，居民只能“望水興嘆”。如果將為人民服務的宗旨比喻為自來水塔，那么，人民要享受到服務，就必須建設一系列落實為人民服務的具體制度，通過制度建設，將為人民服務的宗旨與享受服務的民眾連接起來，否則，人民只能“望服務興嘆”。
其次，要加快轉變政府職能，真正建設公共服務型政府。既然黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，那么在黨的領導下的人民政府，其根本職能就是落實為人民服務，也就是建設公共服務型政府，這與現代國家的政府職能是完全一致的。改革以前，政府的主要職能是以階級斗爭為綱，改革以后，政府職能主要定位于以經濟建設為中心。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，提出了以人為本的科學發展觀和建設服務型政府的目標。但是，政府職能的轉變并不順利，傳統的政府職能仍以強大的慣性力量運行著。但政府自身的轉型終究是要完成的時代課題。具體說，我們建議：一是切實改變唯GDP的發展觀和考核體系。以公共服務取代GDP作為考核各級政府的重要指標。GDP只是作為統計數據使用而不再作為政績考核指標。二是深化公共財政體制改革，建設與公共服務型政府相適應的公共財政體制。進一步優化財政支出結構，從立法上保障財政支出用于公共服務的比重，特別是要將教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務支出水平提高到國際公認的水準上來。三是推進行政體制改革。全面實行預算公開和政務公開，嚴格控制“三公”支出，大幅度降低行政成本，將節省下來的“三公”支出用于“三農”支出，將節省下來的行政成本用于提高城鄉基本公共服務水平。
二、切實推行農村產權制度改革，賦予和保障農民擁有完整的產權
農村產權制度改革是維護和發展農民權利的重要途徑。缺乏產權，是農民問題的核心癥結之一。農村產權主要與集體所有制聯系在一起。對農民來說，涉及的產權主要包括承包地、宅基地、林地、其他集體建設用地、住房以及經營性集體資產等。農村產權制度改革的目標是建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，使農民擁有完整的產權。
一是加快完成農村土地確權、登記、頒證工作，強化土地承包經營權的物權保護。確權是維護和發展農民權益的前提和基礎。要加快完成對全國農村的承包耕地、林地、宅基地、集體建設用地等進行權威性的確權、登記、頒證工作，確定村集體的所有權和農民的使用權，統一頒發農村土地權屬證書。根據黨的十七屆三中全會提出的土地承包關系長久不變的精神，統一更換土地承包經營權證書，將承包期由原確定的“30年”更改為“長久”。要警惕一些基層干部對“長久不變”的誤解或曲解，防止出現第二輪承包期30年到期后再重新調整土地承包關系的傾向，同時要糾正和制止一些地方在租用農民承包地時以30年為期支付所剩年限租金從而損害農民承包地權益的做法。土地承包經營權作為《物權法》保護的用益物權，具有私人財產權的性質，要進一步完善農民對土地承包經營權的權能，逐步將承包土地的產權界定給農戶，使農戶擁有完整的排他性的承包地產權。任何組織和個人無權強迫農民流轉承包地，也無權禁止農民流轉承包地，土地承包經營權可以繼承和抵押。
二是保障農民宅基地用益物權，實行農民宅基地的商品化。宅基地也是《物權法》規定的用益物權，具有私人財產權的性質，農民對宅基地依法享有占有、使用、收益的權利，在城市化進程中必須切實加以保護，特別是要尊重和保護農民對宅基地和房屋當家作主的權利，要防止以舊村改造、村莊整理、城鄉建設用地“增減掛鉤”等名義，對農民宅基地的新一輪掠奪，切實遵守《憲法》第39條“公民的住宅不受侵犯”，禁止任何違背農民意愿、侵害農民財產權和人身權的強制拆遷。一些地方推行的以宅基地換房，使農民上樓后永遠失去了宅基地，宅基地權益沒有得到應有的補償。舊村改造應對農民的宅基地、住房的財產權予以高度保護。凡是仍然從事農業生產的農戶，不宜提倡集中上樓。對于已無農業又無耕地的城中村，可以在尊重農民意愿的前提下，由農民自主選擇集中上樓，但應充分保障農民的宅基地用益物權。現行有關嚴格限制農民宅基地流轉的政策，要予以改變。城鄉結合部地區的農民住宅在進行確權、登記、頒證后，可以合法有序地進入市場流轉，率先實行商品化。古語云“有恒產者有恒心”，宅基地、承包地與農民的生產生活密切相關，要讓承包地和宅基地成為農民的“恒產”。從土地使用的效率、公正和社會穩定來看，要適應社會主義初級階段和社會主義市場經濟發展的需要，加大土地制度改革力度，在堅持公有制為主體的前提下，可以將承包地和宅基地的產權完整界定給農戶。
三是改革征地制度，允許和規范農村集體建設用地流轉。要嚴格將征地控制在公共利益的范圍之內，非公共利益需要占用農村集體土地的，應實行市場交易的辦法，由用地單位與村集體和農民平等談判，公平交易，政府制定公平的規則，合法收取相關土地稅費，公正保護交易雙方的合法權益。重點工程占有農民土地的，更要足額公平補償，要改變長期以來重點工程建設占地反而給農民補償嚴重不足的做法。確因公共利益征收農村集體土地的，也要按照市場價格給予農村集體組織和農民個人公正合理的補償。在絕大多數情況下，凡需要占用農村集體土地的，一般實行土地租賃或土地入股等形式，保障農民集體土地所有權性質不變，維護農民的長遠發展。完善土地儲備制度，將土地增值收益主要用于農業和農村，重點是基礎設施和公共服務。改革土地稅制，除收取土地稅費外，政府不再從經營土地中獲利。建議盡快出臺有關農村建設用地流轉的法律法規，對集體建設用地流轉進行統一的規范、引導、保護和管理，堅持和實行集體土地與國有土地的同權同價，加快建設城鄉統一的建設用地市場，允許農民通過多種方式開發經營集體建設用地，維護農民的土地發展權，讓農民分享城市化中土地增值的收益。通過村集體和農民進行土地開發建設，可以保障農民參與城市化進程，解決農民的長遠生計問題。凡是外來流動人口比較集中的城鄉結合部地區，可根據實際情況，鼓勵和規范村集體和農民建設公共租賃房，重點解決流動人口的居住問題，增加村集體和農民的財產性收入，集體公共租賃房的出租收入應在村集體和農民之間進行公平的分配。
四是全面推進集體產權制度改革。全國農村都要按照社區股份合作制的基本模式，全面推行集體產權制度改革，實現資產變股權、農民當股東，讓農民擁有實實在在的集體資產份額，享有集體資產增值收益。在城市化進程中，對城鄉結合部地區要優先實行集體產權制度改革，保障農民帶著集體資產進入城市化。征地補償費歸村集體經濟組織所有和農民，區縣和鄉鎮不得截留村征地補償費，征地補償費應主要用于被征地農民的生產生活安置與保障。對于存量集體資產如何處置的問題，首先應充分尊重村民的意見，進行民主決策，既可以公平分配部分集體資產，也可以將集體資產量化入股進行投資經營。在集體經濟組織產權改革中，要降低集體股比例，在條件成熟的地方也可嘗試取消集體股設置，對未取消的集體股則要強化賬務公開和民主監督。進一步完善集體資產股權權能，突破農民集體資產股權受到多方限制的局面，賦予農民對個人股權享有占有、使用、收益和處分的完整權能，農民股權可以轉讓、抵押、擔保和繼承。農民享有的集體資產股權不受“農轉居”、“農轉非”等影響，農民可以帶著股權進入城市，成為市民。“農轉居”、“農轉非”后，農民享有的集體資產股權保持不變，作為股東，農民繼續享有集體資產收益，不得因任何行政手段予以剝奪。這既可避免強制“農轉非”和為獲取集體資產股權而進行“非轉農”等現象，同時，也為城鄉結合部地區的農村與城市管理體制實現并軌打開方便之門。農民股權的轉讓只能通過個人自愿或市場機制予以實現，原村集體經濟成員在同等條件下擁有優先購買權。集體資產作為農民集體所有的重要財產，必須加強民主法治建設，堅持公開透明、民主管理，防止少數包辦代替、內部人操作控制，確保農民的集體資產不被少數人控制、少數人利用、少數人受益。
三、全面破除雙重二元結構，維護和實現農民的平等權利
城鄉二元結構具有鮮明的中國特色，它是造成中國“三農”問題的重要體制根源。我國二元社會結構有靜態與動態兩種形態，二元結構的實質在于沒有賦予農民及外來人口平等的公民身份，沒有保障和實現其平等的公民權利。破除二元結構，推行城鄉一體化的實質是實現農民的各項平等權利。
靜態的二元結構是在計劃經濟體制下基于農民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農村、市民與農民兩種權利不平等的制度體系，實行“城鄉分治、一國兩策”，使農民處于“二等公民”的不平等地位。動態的二元結構是基于本地居民與外來人口（主要是農民工，但不只是農民工）兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來人口兩種權利不平等的制度體系，實行“城市內部分治、一市兩策”，使外來人口處于“二等公民”的不平等地位。動態的二元結構是市場化改革以來原靜態二元結構在城市中的新形態。靜態二元結構與動態二元結構共同構成了當代中國的雙重二元結構。在沿海發達地區和各大中城市，雙重二元結構交織在一起，共同構成了城市化和城鄉一體化面臨的重大體制障礙。
我國靜態二元社會結構形成于20世紀50年代，它是計劃經濟體制的產物，是政府主導的制度安排的結果，其基本特征是城鄉分治，農民與市民身份不平等，享受的權利不平等，所盡的義務也不平等。這種以歧視農民為核心的城鄉二元結構，將農民限制在農村，不準農民向城市流動，形成了一種靜止狀態的二元社會結構，我們稱之為靜態二元結構，靜態二元結構從制度上歧視的對象是農民群體，他們被深深打上了農業戶籍的身份印記。長期以來，我國在既定的城鄉二元結構中謀發展。常的十六大以來，特別是黨的十七屆三中全會明確將破除城鄉二元結構上升為國家的基本公共政策。靜態二元結構已持續50多年，現在正處于破除之中。
我國動態二元社會結構形成于20世紀80年代，它是市場化改革的產物，是市場力量和政府行為雙重作用的結果。其基本特征是城市內部分治，外來人口與本市人口身份不平等，享受的權利不平等，所盡的義務也不平等。這種以歧視外來人口為核心的二元結構，將外來人口排除在政府提供的公共服務之外，形成了一種因人口流動而產生的動態的二元社會結構，我們稱之為動態二元結構，動態二元結構從制度上歧視的對象是外來人口。進入城市的外來人口很多是農民工，但也有其他非農業戶籍的外地人員，他們被統一打上了外來人口或流動人口的身份印記。改革以來，我國各類城市在既定的動態二元結構中謀發展。近些年來，解決農民工問題引起了國家的高度重視，但包括農民工在內的外來人口始終未能真正融入城市成為平等的新市民，他們是城市嚴加管理的對象。動態二元結構已持續30多年。凡是有外來人口的城鎮都存在著雙重二元結構，在外來人口大量集聚的大中城市，雙重二元結構表現得尤為突出。
改革以來中國城市的人口來源和構成發生了巨大的變化，城市居民主要由本市戶籍市民、本市戶籍農民和外來人口三大部分組成，他們共同構成了城市的常住人口，他們都是城市的市民，共同為城市的發展貢獻力量和智慧，共同創造城市的文明與榮耀，共同塑造城市的品格與未來。要真正解決城市中的戶籍農民問題與外來人口問題，建設具有開放包容和平等關懷的現代城市，必須全面推進城鄉一體化進程，破除雙重二元結構。
一要重新認識城市的外來人口，樹立全面的而不是片面的城鄉一體化思維。對于現代城市來說，其居民只應有職業的差別，而不應有身份的歧視；其移居城市生活的居民也只應有先后之分，不應有內外之別。各個城市的外來人口實質上都是所在城市的新移民，是所在城市的新市民，他們事實上是城市發展不可分割的重要組成部分。在城鄉一體化進程中，各地要以破除靜態二元結構的精神來破除動態二元結構，要讓普照農村的公共財政陽光同樣普照城市中的外來人口，要將覆蓋城鄉的基本公共服務同樣覆蓋城市中的外來人口，消除對外來人口的制度性歧視，使廣大外來人口平等參與現代化進程、共享改革發展成果。要通過體制機制創新，重點實現和保障外來人口平等的就業權、受教育權、健康權、居住權和社會保障權，實現和保障外來人口對城市公共事務的選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權。切實破除城市中的動態二元結構，應當成為各類城市加快城市化和城鄉一體化的重中之重。要全面推進城鄉一體化，就是要破除靜態與動態兩種二元結構，樹立既統籌兼顧當地城鄉居民權益，又統籌兼顧本地戶籍居民與外來流動人口的權益，實現市民與農民、本地居民與外來人口的身份平等、機會平等和權利平等。既要使本市戶籍農民共享城市發展成果，也要使外來人口共享城市發展的成果。忽視外來人口基本權益的城鄉一體化，只是片面的城鄉一體化，實質上并沒有完全跳出城鄉二元結構的傳統窠臼。
二是著力改革戶籍制度，促進農民和外來人口市民化。戶籍改革的目標是消除戶籍歧視，建立城鄉統一的居住證制度，實現身份平等，保障公民的居住和遷徙自由權。城市中的戶籍改革，既要賦予本市戶籍農民的市民身份，又要賦予外來流動人口的市民身份，實現全體常住人口的“同城同權”，同享尊嚴。首先，按居住地進行戶口登記，實行城鄉統一的戶口登記制度。其次，戶籍改革既賦予農民享有與市民平等的社會保障等權利，又保障農民享有包括承包地、宅基地等在內的集體資產權益。農民的市民化既要保障農民享有集體資產等財產權利，又要平等享有社會保障等市民待遇。現代國家的公民，無論從事何職業、無論生活在城市或農村，都平等享有國家提供的社會保障。不得強制實行“農轉非”，也不得阻止“非轉農”。戶籍改革的關鍵是要將戶口與社會福利脫鉤，使之回歸人口信息登記的功能。再次，實行職業農戶登記制度。國家有關支農惠農政策與職業農戶掛鉤，與戶籍脫鉤。通過平等的戶籍改革，實現農民只是一種職業而不再是一種受歧視的身份。第四，要重新認識和公平對待外來流動人口，逐步實現農民工等外來流動人口的市民化。以農民工為主體的外來人口，是各大中城市的新移民和新市民，應當賦予他們平等的市民身份，使之平等享受就業、教育、醫療、社保、住房等基本公共服務。
三是加快財政體制改革，實現城鄉基本公共服務均等化。公共財政體制是確保“發展成果惠及全體人民”的重要制度安排。對于城市政府來說，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，一方面要支持全國農村的發展，另一方面要支持本市郊區農村的發展。對每一座城市來說，實行以城帶鄉、城市支持農村最直接的方式，就是將外來流動人口納入基本公共服務保障體系之中，實現外來流動人口的市民化。首先，將基本公共服務均等化作為城鄉一體化的突破口和重中之重。實現城鄉社會保障等基本公共服務均等化遠比大拆大建式的拆村運動對社會的文明進步更具有長遠的實質意義。其次，切實減輕集體經濟組織承擔公共產品供給壓力。農村和城鄉結合部地區的市政基礎設施、公共服務設施以及社會保障等，均應納入政府公共財政保障范圍。再次，將征地補償與社會保障脫鉤。農民無論是否被征地，無論是否居住在城鄉，都平等享有社會保障權。以征地補償款抵扣農民社會保障的做法要予以改變。在歷次征占農民土地中，農轉居、農轉工、超轉人員、自謀職業人員因社會保險費用補繳困難等因素未能真正納入城鎮社保體系的，可由政府從土地出讓金中給予適當補助解決。最后，提高社會保障等基本公共服務支出占財政支出的比重。在市場經濟發達國家，社會保障和福利支出占財政支出的比重平均在30%～50%，有的在60%以上。例如，2004年美國聯邦政府用于社會保障和醫療衛生等公共服務支出占總支出的45%，各州和地方政府用于教育、衛生和社會保障支出比例高達70%。要進一步優化財政支出結構，逐步提高社會保障等基本公共服務支出占財政支出的比重，將各級政府建設成為真正為人民謀福利的政府。
四、走以人為本的新型城市化之路，保障農民權利與城市化同步發展
我國正處在城市化快速發展的重要時期，城市化也是我國經濟社會發展的重要推動力。但推進城市化，關鍵是要走以人為本的新型城市化道路，保障農民帶著資產和尊嚴進入城市化，使農民的權利與城市化同步發展。
首先，新型城市化是維護農民權益的城市化。城市化不能以剝奪農民的權益為代價。傳統的城市化過度損害農民利益，特別是侵害農民的土地權益和集體資產權益，造成了大量的失地農民，失地農民不能順利轉變為市民，造成了許多經濟社會問題。新型城市化是切實維護農民權益的城市化，是讓農民在自己的土地上富裕起來的城市化，是實現農民市民化的城市化。一要充分發揮農民的主體作用。城市化是農民土地非農化和農民身份市民化的過程，城市化是農民自己的事業。政府不能代民作主，要切實改變將農民排除在外的城市化、替代農民作主的城市化、強制農民意愿的城市化、剝奪農民利益的城市化，使傳統的農民被動城市化，轉變為農民主動的城市化。在政府規劃的引導下，尊重農民的自主權，發揮農民的主體作用，使農民真正成為城市化建設的主人，成為自己幸福生活的締造者。政府要著重提供規劃控制和政策法律的引導規范，負責提供公共產品和公共服務。二要切實將土地的增值收益還給農民。城市化的核心是土地問題，關鍵是農民分享土地增值收益問題。2007年3月溫家寶總理在會見中外記者時說：“土地出讓金主要應該給予農民。”2010年10月，黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃《建議》提出將土地增值收益主要用于農業農村。2010年12月，中央農村工作會議提出土地出讓收益重點投向農業土地開發、農田水利和農村基礎設施建設，確保足額提取、定向使用。在推進城市化進程中，要明確土地出讓金主要用于農業農村的詳細內容，特別是要支持現代農業服務體系建設、農業專業合作組織和生態文明建設，改善農村基礎設施和公共服務設施，實現基本公共服務均等化。三要有效保障農民帶著集體資產進城。讓農民帶著集體資產進城，是城市化中的重大問題。要讓農民擁有集體資產股份，分享集體資產收益，保障農民對集體資產的占有、使用、收益和處分權能，農民擁有的集體資產股權可以轉讓、抵押、擔保和繼承，使農民在城市化中帶著集體資產進入城市，成為市民。
其次、新型城市化是善待外來人口的城市化。在城市化起程中，外來流動人口沒有真正融入城市成為市民，使已有的城市化成為一種特殊的“半城市化”。新型城市化需要重新認識和公平對待外來流動人口。公平善待外來流動人口，不只是加強對外來流動人口的管理，更重要的是要維護外來人口的平等權益和尊嚴，構建公正的社會制度，實現外來流動人口的市民化，實現“同城同權同尊嚴”，使外來流動人口共享城市發展的成果。在同一座城市中，每一個人都應完全平等。在對待流動人口問題上，傳統的思維和做法是加強控制和治安管理。但簡單的限制流動人口的舉措，既不利于保障公民的居住和遷徙自由權，也不利于形成城鄉一體化新格局，應當將流動人口視為城市的常住人口，平等對待。要逐步將流動人口納入就業、教育、醫療、社保、住房等基本公共服務保障體系，實現基本公共服務對流動人口的全覆蓋。建議以新市民的概念取代外來流動人口的稱呼。
再次、新型城市化是發展民主法治的城市化。城市化建設事關城鄉居民的切身利益，是重大的公共政策，應當納入民主法治的軌道。為人民謀福利、辦好事的權力也必須受到嚴格的制約和監督。要以民主法治的方式推進城市化，以城市化來提升民主法治水平，使城市化與民主化相互促進，城市建設與法治建設交相輝映。各級政府要堅持依法行政，將民主法治理念貫穿到城市化建設中去，將城市化建設作為加快建設法治政府和服務型政府的重要內容，不斷提高政府公信力和執行力，實現法治框架下的城鄉善治，切實保護公民的基本權利和自由，維護社會的公平正義，一是要公開透明，民主參與。有關城市化建設規劃、實施方案和其他規劃性文件，都要向社會公開。公開、參與是提高決策民主化、科學化、法治化的基本保障。要按照國務院的規定，堅持以公開為原則、不公開為例外。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為有關城市化建設重大決策的必經程序，未經公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發布施行。沒有法律、法規、規章依據，政府有關部門不得作出影響公民、法人和其他組織權益或者增加其義務的決定。實行民主好處多，城市化建設要廣泛實行民主，擴大公眾參與，保障居民的知情權、參與權、表達權和監督權。要發揮城鄉居民自治組織在城市化建設中的應有作用。二是定期清理，廢止舊規。根據《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號），建立規章和規范性文件定期清理制度，對規章一般每隔5年、規范性文件一般每隔2年清理一次，清理結果要向社會公布。城市化建設涉及到征地、拆遷補償、人員安置、社會保障等諸多方面，各地不少政策文件時間跨度較大，與當前的新情況新形勢不相適應，應當組織有關部門一一進行清理，廢除或修改已不適應于當前城市化和城鄉一體化發展需要的規章制度。三是與時俱進，依法行政。與過去在城鄉二元結構背景下推進城市化建設不同，現在是在城鄉一體化的背景下推進城市化建設。城市化不是簡單的大拆大建，必須更加注重城鄉一體化的體制機制建設，更加注重形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面實現新突破。當前迫切需要根據黨的十七屆三中全會精神以及《物權法》等相關法律，重新制定和出臺一批新的政策法規，使城市化和城鄉一體化有法可依，各級政府部門依法行政，農民群眾依法參與，確保城市化建設走上現代法治的軌道。
五、從違法式改革走向立法式改革，加快建設現代法治國家
一般將改革分為激進式改革與漸進式改革兩種，并將中國改革歸于漸進改革之列。其實，我們還可以從另外一種視角將改革區分為違法式改革與立法式改革兩種。
違法式改革就是在先不修改現行法律制度的條件下，以解放思想和大膽創新為號召，鼓勵各地敢闖敢冒，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，“殺出一條血路”，開創發展的新局面，在改革實踐取得實際成果并成為共識時，再啟動修法程度，修改廢除舊法律，制定通過新法律。立法式改革就是先提出改革議題，并就此進行廣泛的討論以取得共識，然后通過法定程序對改革議題進行立法，改革法案通過后再進行改革運作。違法式改革是改革實踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實踐在后。簡單地說，違法式改革是“先改革，再變法。”立法式改革是“先變法，再改革”。
30多年來，我國改革屬于典型的違法式改革。違法式改革還可分為自上而下的違法式改革和自下而上的違法式改革。違法式改革的好處在于面對強大的傳統觀念和法律制度的阻力時，改革者通過基層或局部地區的大膽創新，開創一條改革路，以此降低改革成本，使新事物借助改革的縫隙破土而出。但社會在享受違法式改革好處的同時，也面臨巨大的風險，承受嚴重的后果。其嚴重后果在于它使法律的權威性受損，從而銷蝕法治國家建設的社會基礎。從短期來看，違法式改革操作便利見效快；但從長遠來看，違法式改革后患無窮。
在現代法治國家，改革模式均系立法式改革。中國選擇違法式改革，有其歷史必然性。但在經過30多年的違法式改革后，走向立法式改革應當成為中國改革的戰略選擇。特別是當前一些地方的機會主義盛行，違法式改革將鼓勵地方政府嚴重的機會主義傾向，從而危及國家治理的根基。中國要建設法治國家，必須走上立法式改革之路。立法式改革須先立良法，再依法改革。法律以正義為依歸，新制定的法律必須體現社會公平正義，合符憲法。如果憲法存在缺陷或不足，應當通過正當程序修憲。在良憲和良法的基礎上，將改革納入憲法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的軌道，才能從根本上擺脫違法式改革的困境。
改革以來，中央實行對地方政府的放權改革，這在調動地方政府發展經濟的積極性的同時，也造成了一些地方政府權力的濫用。歷史證明，如果沒有建立有效的權力監督和制約機制，無論是中央權力還是地方權力都可能濫用。
當前，一些地方權力的失控主要有以下幾個特點：一是以發展的名義侵犯公民的財產權利。一些地方政府往往打著新農村建設、統籌城鄉發展、城鄉一體化、城市化等旗號，侵占農民的宅基地，強拆農民住宅，直接侵害農民的宅基地用益物權和農民的住房權利。二是以維護穩定的名義侵犯公民的人身權和信訪權。農民的財產權受到侵害后，一般會選擇上訪尋求上級政府主持公道，以維護權益。面對上訪，一些地方政府常常以維護穩定的名義（實質上是維護其既得利益）對上訪人進行圍追堵截，甚至對上訪人進行勞教，從而在侵害公民財產權的基礎上進一步擴展為侵害公民的人身權和信訪權等基本權利和自由。三是以提高效率的名義控制司法權。一些地方政府往往以提高行政效率的名義，要么將司法權撇在一邊，要么將司法權綁在行政權上使之成為行政活動的一部分，要么凍結司法權，使之在重大行政活動面前“被缺位”。司法的錯位、越位、缺位，實質上是迷信行政權力包打天下思想觀念的體現。一些地方政府將司法排除在社會發展進程之外，顯然能提高行政效率，但肯定會降低社會效率。一個國家需要司法機關，是因為“司法工作的最大目的，是用權利觀念代替暴力觀念，在國家管理與物質力量使用之間設立中間屏障。”沒有司法機關依據法律對公民權利進行救濟，以維護社會公平正義，那么，整個社會就會充滿暴戾的氣息。公民自焚既是地方政府直接侵害公民私有財產權的結果，也是地方政府切斷公民信訪通道、同時又關閉司法救濟大門的結果。
國家《憲法》第39條規定“公民的住宅不受侵犯”，第126條規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和人個的干涉。”《物權法》明確規定保護公民的財產權利，《刑法》規定了“侵犯財產罪”。憲法和法律的上述規定，在一些地方政府的強拆運動中面臨空前的失靈，地方政府的推土機摧毀了公民的住宅，也碾碎了國家的憲法和法律。公民的尊嚴和國家的尊嚴都在一些地方政府的推土機面前蕩然無存。這些嚴重的社會現象，需要引起國家的高度重視。
近年來，各地強拆不僅沒有停止，相反愈演愈烈。這說明，地方政府的權力沒有得到根本性的改造和制約。地方權力的濫用不僅是對公民個人權利和自由的最大威脅，也是對國家長治久安的最大威脅。維護社會和諧穩定的根本在于防止地方權力的濫用。防止地方權力濫用，關鍵在于將地方權力納入法治的框架，加強地方憲政建設。
一般憲政學者主要關注國家層面的憲政建設，而明顯忽視地方層面的憲政建設。在中國單一制國家結構中，如何處理中央與地方的關系，有效推進地方憲政建設，既是迫切的現實需要，也是重大的理論課題。地方憲政建設的目標就是限制地方公權力，建設法治政府。現代法治政府的核心價值在于保障公民的基本權利和自由，維護國家的長治久安。
一要將保護公民權利作為國家的神圣職責。現代國家的核心是公民，沒有公民的尊嚴就沒有國家的尊嚴。國家負有保護公民財產權和人身權的基本職責，保護公民的個人權利，就是保護國家的公共利益；捍衛公民的尊嚴，就是捍衛國家的尊嚴。從地理空間上說，國家保護公民權利有兩個維度，一方面，在國際上保護本國公民的權利，本國公民出國前往任何一個國家，其個人權利和尊重受到國家的保護。另一方面，在國內保護公民的個人權利，防止地方政府、社會組織和個人侵犯公民個人權利。1993年6月25日，世界人權大會通過的《維也納宣言》提出：“人權和基本自由是全人類與生俱來的權利；保護和促進人權和基本自由是各國政府的首要責任。”人是目的而不是手段，堅持以人為本的科學發展觀，就是要保障每個公民的基本權利和自由。“自由不僅是發展的首要目的，也是發展的主要手段。”轉變發展方式最根本最核心的任務是要從損害個人權利的發展轉向保護個人權利的發展，要切實把政府的職能轉變到尊重和保障人的權利上來。
二要在對地方政府“放權”的同時，更要“限權”。改革30多年后的今天，國家不僅要給地方“放權”，調動地方政府發展經濟的積極性，更要給地方政府“限權”，將地方政府全面納入現代法治的軌道,使地方政府更加注重尊重和保障人權，更加注重維護社會的公平正義。“放權”，就是將適應于地方政府行使的權力從中央下放給地方。但“放權”的邊界是憲法和法規規定的權力行使范圍，公權力行使的底線就是不得侵犯公民的基本權利和自由。“限權”，就是要對放下去的權力進行制約和監督。任何不受制約和監督的權力都可能導致權力濫用和腐敗。中央政府不僅要從意識形態和行政上對地方政府進行控制，更要從現代國家制度建設上處理中央與地方的關系，明確地方政府的權力行使不得侵犯《憲法》規定的公民的基本權利和自由，公民的基本權利和自由既是地方政府權力運行的目的，也是地方政府權力運行的邊界。為此，要加強公民權利方面的立法和相關制度建設，將地方政府建設成為真正的保護公民權利的法治政府。中國農民不僅要生活得富裕起來，更要生活得安全、自由和尊嚴起來。只有地方公權力得到有效的制約和監督，農民才會享有真正的自由和尊嚴。
三要將公民的財產權保護作為重中之重。財產權是文明社會的標志，財產權的保護程度是衡量一個社會文明程度的重要標志。從各地發生的自焚事件中可以看出財產權的極端重要性。洛克認為：“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產。” 財產權與生命權、自由權一道構成三項最基本的人權。“未經本人同意，不能剝奪任何人的財產”。 哈耶克曾斷言：“如果沒有一個把保護私有財產作為自己主要目標的政府，似乎不太可能發展出先進的文明。” 私有財產具有不受政治權力侵犯的神圣性。“風能進，雨能進，國王不能進。”哪里沒有財產權，哪里就沒有正義。2008年3月，溫家寶總理在第十一屆全國人大第一次會議上答記者問時說：“政府的任務就是保護人的自由、財產和安全。”住宅歷來是農民最安全的生活堡壘，必須實行最嚴格的保護。毛澤東曾說過：“你拿根長棍子去撥樹上雀兒的巢，把它搞下來，雀兒也要叫幾聲。”一些地方政府隨時以推土機將農民住宅推掉，或組織強大的隊伍強拆農民住宅，這是和平時期一種空前的地方政治恐怖，不僅在全世界絕無僅有，而且在中國歷史上亙古未有。對于侵奪農民宅基地、強拆農民住房的地方執政者，國家不僅要從行政上進行問責，更要從刑法上進行定罪。
發展經濟的目的是為了改善民生，而要真正有效地改善民生，必須充分發展民權。沒有民權的大發展，很難有民生的大改善。維護和發展農民權利，當然離不開政治體制改革和政治建設，也離不開社會體制改革的社會建設。在農村改革發展和城市化、城鄉一體化進程中，最重要的是認真對待農民權利，形成尊重和維護個人權利與公平正義的社會環境。這不僅事關農民的幸福和尊嚴，也事關我們每個人的幸福和尊嚴。
注釋：
《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社1972年版，第693頁。
[印]阿馬蒂亞·森著《以自由看待發展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社2002年版，序言第25頁。
[美]詹姆斯·C.斯科特著《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2004年版，第115-117頁。
《禮記·大學》。
陸學藝《走出“城鄉分治、一國兩策”的困境》，載《讀書》2000年第5期。
[法]托克維爾著《論美國的民主》（上卷），董果良譯，商務印書館1988年版，第156頁。
[印度]阿馬蒂亞·森著《以自由看待發展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社2002年版，第7頁。
相關討論，參見張英洪《財產權利、個人自由與國家繁榮》，載《湖南公安高等專科學校學報》2009年第1期。
（英）洛克著《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1964年版，第77頁。
（英）洛克著《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1964年版，第118頁。
（英）哈耶克著《致命的自負》，馮克利、胡晉華等譯，北京：中國社會科學出版社，2000年版，第32頁。
劉軍寧《風能進，雨能進，國王不能進》，載公共論叢《自由與社群》，北京：三聯出版社1998年版，第138-162頁。
毛澤東《在中國共產黨第八屆中央委員會第二次全體會議上的講話》，載《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第325頁。
原載：張英洪等著《認真對待農民權利》，中國社會出版社2011年9月第1版。
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