改革的過(guò)程應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利的過(guò)程。1978年以來(lái)，我們能夠看到，中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利得到了不斷擴(kuò)展。同時(shí)，我們也要看到，中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利仍面臨著許多新的問(wèn)題。農(nóng)民要成為享有基本權(quán)利和個(gè)人尊嚴(yán)的現(xiàn)代公民，仍需要繼續(xù)努力。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民，置身于現(xiàn)代化進(jìn)程和現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的大環(huán)境中，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利，不單是推進(jìn)農(nóng)村改革的主要任務(wù)，它實(shí)質(zhì)上是中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的核心任務(wù)。我們關(guān)注農(nóng)民權(quán)利，不能只局限于農(nóng)村改革，而應(yīng)當(dāng)從整個(gè)國(guó)家的總體改革和發(fā)展全局出發(fā)，加以理解和把握。對(duì)于我們這個(gè)偉大的民族和國(guó)家來(lái)說(shuō)，要真正解決“三農(nóng)”問(wèn)題，最重要的就是要認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民權(quán)利。
一、從為民作主的發(fā)展主義轉(zhuǎn)向?yàn)槊穹?wù)的公共服務(wù)型政府
維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利，首先要做到的是真正尊重農(nóng)民的意愿。是否尊重農(nóng)民意愿，意味著是讓農(nóng)民自己作主還是代替農(nóng)民作主。讓農(nóng)民自己作主，就是尊重農(nóng)民的意愿，使農(nóng)民在正義的法律框架中自由選擇。代替農(nóng)民作主，就是強(qiáng)制農(nóng)民的意愿，使農(nóng)民在權(quán)力的驅(qū)使下被動(dòng)地服從。
實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，凡是強(qiáng)制農(nóng)民意愿的事，往往會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題；凡是尊重農(nóng)民意愿的事，大都推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。1950年代，強(qiáng)制農(nóng)民走合作化道路，推行集體化運(yùn)動(dòng)，最后造成了大躍進(jìn)和大饑荒的歷史性災(zāi)難。改革以來(lái)，一方面，國(guó)家尊重農(nóng)民的自主選擇，出現(xiàn)了包干到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治、建設(shè)小城鎮(zhèn)、進(jìn)城務(wù)工等源自農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。另一方面，一些地方出現(xiàn)的強(qiáng)迫農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、逼迫農(nóng)民致富，到最近發(fā)生的強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓等現(xiàn)象，無(wú)一不損害了農(nóng)民的權(quán)益，遭到了農(nóng)民的反抗。
黨和國(guó)家在政策文件中一直強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿。在1950年代有關(guān)農(nóng)業(yè)合作化和人民公社的政策中，我們也能找到有關(guān)尊重農(nóng)民意愿的具體規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中卻很難真正做到尊重農(nóng)民愿意。從50多年前發(fā)生的強(qiáng)迫農(nóng)民走合作化道路，到當(dāng)前一些地方強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，雖然時(shí)代不同了，但強(qiáng)迫農(nóng)民這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決，這就是為民作主的價(jià)值取向和發(fā)展主義的權(quán)力導(dǎo)向在作崇。
為民作主具有悠久的歷史傳統(tǒng)。歷史上涌現(xiàn)了無(wú)數(shù)為民作主的仁人志士。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，之所以需要知識(shí)分子和執(zhí)政者為農(nóng)民作主，是因?yàn)槿丝跀?shù)量龐大的農(nóng)民階層， 在政治上卻是一個(gè)“沉默的階級(jí)”，他們?cè)谡紊钪袥](méi)有話語(yǔ)權(quán)，缺乏參與政治的制度化渠道，他們的命運(yùn)不能自己做主，只能交給受過(guò)儒家教育的知識(shí)分子和官員為其作主。正如馬克思在論述法國(guó)農(nóng)民時(shí)指出的那樣，農(nóng)民“不能以自己的名義來(lái)保護(hù)自己的階級(jí)利益，無(wú)論是通過(guò)議會(huì)或通過(guò)國(guó)民公會(huì)。他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光。”
為民作主確實(shí)有高尚的一面。但是，為民作主的權(quán)力也極可能成為損害農(nóng)民利益的權(quán)力。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森就指出過(guò)：“做好事的權(quán)力幾乎永遠(yuǎn)與做相反的事情的可能性相伴隨。”為農(nóng)民作主的人必然要控制農(nóng)民的意志，成為農(nóng)民命運(yùn)的擺布者。歷史上，當(dāng)農(nóng)民忍受的壓迫和不公正到達(dá)極限時(shí)，這個(gè)“不在沉默中滅亡，就在沉默中爆發(fā)”的階級(jí)，就會(huì)以暴力革命來(lái)表達(dá)自己的存在。這是中國(guó)歷史上發(fā)生周期性農(nóng)民起義的重要原因。
發(fā)展主義的權(quán)力導(dǎo)向是農(nóng)民的意愿難以得到尊重的另一個(gè)重要因素。作為后現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)一直在追趕現(xiàn)代化。改革以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心成了最大的政治，以發(fā)展主義為導(dǎo)向的各級(jí)政府展開(kāi)了空前的競(jìng)爭(zhēng)，這使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了舉世矚目的巨大成就，2010年中國(guó)已成為僅次于美國(guó)的全球第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，這個(gè)輝煌成就的取得，也付出了巨大的成本，主要是犧牲了資源環(huán)境和農(nóng)民利益，忽視了社會(huì)建設(shè)等。特別是，發(fā)展主義被簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又被簡(jiǎn)化為GDP增長(zhǎng)。為了GDP的增長(zhǎng)，農(nóng)民的意愿就可能被忽視，農(nóng)民的利益也可能被損害。因?yàn)樵诎l(fā)展主義看來(lái)，任何妨礙發(fā)展大局的農(nóng)民個(gè)人利益，都可能被發(fā)展的大道理所淹沒(méi)。以一個(gè)目標(biāo)壓倒一切的思維和方式長(zhǎng)期以來(lái)影響著我們的治理選擇。任何一個(gè)社會(huì)，其實(shí)是各個(gè)因素相互依存的統(tǒng)一體，以一個(gè)目標(biāo)去壓倒一切，只可能造成社會(huì)的畸形發(fā)展。
違背農(nóng)民意愿的政績(jī)追求，往往造成事與愿違的結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，我們沒(méi)有對(duì)強(qiáng)迫農(nóng)民走合作化道路到強(qiáng)迫農(nóng)民上樓的現(xiàn)象作過(guò)認(rèn)真的反思，因而也就難以從中吸取應(yīng)有的教訓(xùn)。美國(guó)著名的人類學(xué)家和政治學(xué)家詹姆斯·C.斯科特教授對(duì)那些雄心勃勃試圖改善人類狀況的努力最后導(dǎo)致失敗的原因作過(guò)深刻地分析，他指出，20世紀(jì)國(guó)家造成的許多大災(zāi)難都是統(tǒng)治者進(jìn)行其社會(huì)巨大烏托邦計(jì)劃的結(jié)果，這種國(guó)家發(fā)展的悲劇，來(lái)源于三個(gè)因素致命的結(jié)合，第一個(gè)是對(duì)自然和社會(huì)管理秩序的雄心，極端現(xiàn)代主義是表述這種雄心的合適詞；第二個(gè)因素是是毫無(wú)節(jié)制地濫用現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力作為達(dá)到目標(biāo)的工具；第三個(gè)因素是缺乏抵制這些計(jì)劃能力的軟弱和順從的市民社會(huì)。極端現(xiàn)代主義意識(shí)形態(tài)提供了欲望，現(xiàn)代國(guó)家提供了實(shí)現(xiàn)欲望的工具，無(wú)能的市民社會(huì)則為建筑烏托邦提供了平整的基礎(chǔ)。詹姆斯·C.斯科特教授認(rèn)為，社會(huì)理想本身并不可怕，但當(dāng)社會(huì)理想為統(tǒng)治精英所掌握，而這些掌權(quán)精英不承諾民主或公民權(quán)利，并為達(dá)到目標(biāo)毫無(wú)節(jié)制地使用權(quán)力的時(shí)候，實(shí)現(xiàn)社會(huì)理想的實(shí)驗(yàn)就會(huì)走向錯(cuò)誤，當(dāng)社會(huì)沒(méi)有任何抵制能力時(shí)，社會(huì)理想的實(shí)驗(yàn)就會(huì)走向致命的錯(cuò)誤。
農(nóng)民的愿意得不到真正的尊重，具有深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)根源。如果不改變代民作主的思維方式和行為邏輯，而仍然習(xí)慣于強(qiáng)制農(nóng)民過(guò)上由精英們?cè)O(shè)計(jì)的“幸福生活”，那么，以“為農(nóng)民造福”的名義開(kāi)始的各種政績(jī)運(yùn)動(dòng)，最后必然以損害農(nóng)民權(quán)益而告終。
要真正做到尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民自主選擇，使農(nóng)民不再成為實(shí)現(xiàn)政績(jī)的工具，而成為享受公共服務(wù)的主人，這對(duì)我們是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。但是，我們必須去應(yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)。
首先要從為民作主轉(zhuǎn)向?yàn)槊穹?wù)。從理論上說(shuō)，這個(gè)轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)是非常容易做到的，因?yàn)辄h的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，而不是為人民作主。但在實(shí)踐中要將為人民服務(wù)的宗旨落到實(shí)處，一方面要真正改變?yōu)槊褡髦鞯挠^念和行為。政治精英的主要任務(wù)是為社會(huì)制定公平正義的規(guī)劃，讓農(nóng)民自由選擇，農(nóng)民的命運(yùn)由農(nóng)民自己作主。中國(guó)古代的一句治國(guó)名言說(shuō)：“民之所好好之，民之所惡惡之。”這與現(xiàn)代國(guó)家奉行尊重公民自由選擇的基本理念是一致的。政治精英不能以自己的喜好取代農(nóng)民的喜好，更不能將自己的喜好強(qiáng)加在農(nóng)民頭上。另一方面要加強(qiáng)制度建設(shè)。這就好比要讓居民享用自來(lái)水公司的自來(lái)水，就必須在自來(lái)水塔和用戶之間鋪設(shè)相應(yīng)的自來(lái)水管、水表和開(kāi)關(guān)等裝置，否則，居民只能“望水興嘆”。如果將為人民服務(wù)的宗旨比喻為自來(lái)水塔，那么，人民要享受到服務(wù)，就必須建設(shè)一系列落實(shí)為人民服務(wù)的具體制度，通過(guò)制度建設(shè)，將為人民服務(wù)的宗旨與享受服務(wù)的民眾連接起來(lái)，否則，人民只能“望服務(wù)興嘆”。
其次，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，真正建設(shè)公共服務(wù)型政府。既然黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，那么在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，其根本職能就是落實(shí)為人民服務(wù)，也就是建設(shè)公共服務(wù)型政府，這與現(xiàn)代國(guó)家的政府職能是完全一致的。改革以前，政府的主要職能是以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，改革以后，政府職能主要定位于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央，提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。但是，政府職能的轉(zhuǎn)變并不順利，傳統(tǒng)的政府職能仍以強(qiáng)大的慣性力量運(yùn)行著。但政府自身的轉(zhuǎn)型終究是要完成的時(shí)代課題。具體說(shuō)，我們建議：一是切實(shí)改變唯GDP的發(fā)展觀和考核體系。以公共服務(wù)取代GDP作為考核各級(jí)政府的重要指標(biāo)。GDP只是作為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)使用而不再作為政績(jī)考核指標(biāo)。二是深化公共財(cái)政體制改革，建設(shè)與公共服務(wù)型政府相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從立法上保障財(cái)政支出用于公共服務(wù)的比重，特別是要將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)支出水平提高到國(guó)際公認(rèn)的水準(zhǔn)上來(lái)。三是推進(jìn)行政體制改革。全面實(shí)行預(yù)算公開(kāi)和政務(wù)公開(kāi)，嚴(yán)格控制“三公”支出，大幅度降低行政成本，將節(jié)省下來(lái)的“三公”支出用于“三農(nóng)”支出，將節(jié)省下來(lái)的行政成本用于提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平。
二、切實(shí)推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予和保障農(nóng)民擁有完整的產(chǎn)權(quán)
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利的重要途徑。缺乏產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)民問(wèn)題的核心癥結(jié)之一。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主要與集體所有制聯(lián)系在一起。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，涉及的產(chǎn)權(quán)主要包括承包地、宅基地、林地、其他集體建設(shè)用地、住房以及經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)民擁有完整的產(chǎn)權(quán)。
一是加快完成農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。確權(quán)是維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。要加快完成對(duì)全國(guó)農(nóng)村的承包耕地、林地、宅基地、集體建設(shè)用地等進(jìn)行權(quán)威性的確權(quán)、登記、頒證工作，確定村集體的所有權(quán)和農(nóng)民的使用權(quán)，統(tǒng)一頒發(fā)農(nóng)村土地權(quán)屬證書(shū)。根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)提出的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的精神，統(tǒng)一更換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，將承包期由原確定的“30年”更改為“長(zhǎng)久”。要警惕一些基層干部對(duì)“長(zhǎng)久不變”的誤解或曲解，防止出現(xiàn)第二輪承包期30年到期后再重新調(diào)整土地承包關(guān)系的傾向，同時(shí)要糾正和制止一些地方在租用農(nóng)民承包地時(shí)以30年為期支付所剩年限租金從而損害農(nóng)民承包地權(quán)益的做法。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為《物權(quán)法》保護(hù)的用益物權(quán)，具有私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，要進(jìn)一步完善農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，逐步將承包土地的產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)戶，使農(nóng)戶擁有完整的排他性的承包地產(chǎn)權(quán)。任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，也無(wú)權(quán)禁止農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承和抵押。
二是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，實(shí)行農(nóng)民宅基地的商品化。宅基地也是《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)，具有私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，農(nóng)民對(duì)宅基地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，在城市化進(jìn)程中必須切實(shí)加以保護(hù)，特別是要尊重和保護(hù)農(nóng)民對(duì)宅基地和房屋當(dāng)家作主的權(quán)利，要防止以舊村改造、村莊整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”等名義，對(duì)農(nóng)民宅基地的新一輪掠奪，切實(shí)遵守《憲法》第39條“公民的住宅不受侵犯”，禁止任何違背農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的強(qiáng)制拆遷。一些地方推行的以宅基地?fù)Q房，使農(nóng)民上樓后永遠(yuǎn)失去了宅基地，宅基地權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。舊村改造應(yīng)對(duì)農(nóng)民的宅基地、住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以高度保護(hù)。凡是仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，不宜提倡集中上樓。對(duì)于已無(wú)農(nóng)業(yè)又無(wú)耕地的城中村，可以在尊重農(nóng)民意愿的前提下，由農(nóng)民自主選擇集中上樓，但應(yīng)充分保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。現(xiàn)行有關(guān)嚴(yán)格限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的政策，要予以改變。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)民住宅在進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證后，可以合法有序地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，率先實(shí)行商品化。古語(yǔ)云“有恒產(chǎn)者有恒心”，宅基地、承包地與農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，要讓承包地和宅基地成為農(nóng)民的“恒產(chǎn)”。從土地使用的效率、公正和社會(huì)穩(wěn)定來(lái)看，要適應(yīng)社會(huì)主義初級(jí)階段和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加大土地制度改革力度，在堅(jiān)持公有制為主體的前提下，可以將承包地和宅基地的產(chǎn)權(quán)完整界定給農(nóng)戶。
三是改革征地制度，允許和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。要嚴(yán)格將征地控制在公共利益的范圍之內(nèi)，非公共利益需要占用農(nóng)村集體土地的，應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)交易的辦法，由用地單位與村集體和農(nóng)民平等談判，公平交易，政府制定公平的規(guī)則，合法收取相關(guān)土地稅費(fèi)，公正保護(hù)交易雙方的合法權(quán)益。重點(diǎn)工程占有農(nóng)民土地的，更要足額公平補(bǔ)償，要改變長(zhǎng)期以來(lái)重點(diǎn)工程建設(shè)占地反而給農(nóng)民補(bǔ)償嚴(yán)重不足的做法。確因公共利益征收農(nóng)村集體土地的，也要按照市場(chǎng)價(jià)格給予農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人公正合理的補(bǔ)償。在絕大多數(shù)情況下，凡需要占用農(nóng)村集體土地的，一般實(shí)行土地租賃或土地入股等形式，保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，維護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。完善土地儲(chǔ)備制度，將土地增值收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。改革土地稅制，除收取土地稅費(fèi)外，政府不再?gòu)慕?jīng)營(yíng)土地中獲利。建議盡快出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范、引導(dǎo)、保護(hù)和管理，堅(jiān)持和實(shí)行集體土地與國(guó)有土地的同權(quán)同價(jià)，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)民通過(guò)多種方式開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地，維護(hù)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)民分享城市化中土地增值的收益。通過(guò)村集體和農(nóng)民進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，可以保障農(nóng)民參與城市化進(jìn)程，解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。凡是外來(lái)流動(dòng)人口比較集中的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，可根據(jù)實(shí)際情況，鼓勵(lì)和規(guī)范村集體和農(nóng)民建設(shè)公共租賃房，重點(diǎn)解決流動(dòng)人口的居住問(wèn)題，增加村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，集體公共租賃房的出租收入應(yīng)在村集體和農(nóng)民之間進(jìn)行公平的分配。
四是全面推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全國(guó)農(nóng)村都要按照社區(qū)股份合作制的基本模式，全面推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東，讓農(nóng)民擁有實(shí)實(shí)在在的集體資產(chǎn)份額，享有集體資產(chǎn)增值收益。在城市化進(jìn)程中，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)要優(yōu)先實(shí)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)進(jìn)入城市化。征地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有和農(nóng)民，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得截留村征地補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)主要用于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置與保障。對(duì)于存量集體資產(chǎn)如何處置的問(wèn)題，首先應(yīng)充分尊重村民的意見(jiàn)，進(jìn)行民主決策，既可以公平分配部分集體資產(chǎn)，也可以將集體資產(chǎn)量化入股進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)。在集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革中，要降低集體股比例，在條件成熟的地方也可嘗試取消集體股設(shè)置，對(duì)未取消的集體股則要強(qiáng)化賬務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督。進(jìn)一步完善集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能，突破農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)受到多方限制的局面，賦予農(nóng)民對(duì)個(gè)人股權(quán)享有占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，農(nóng)民股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保和繼承。農(nóng)民享有的集體資產(chǎn)股權(quán)不受“農(nóng)轉(zhuǎn)居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等影響，農(nóng)民可以帶著股權(quán)進(jìn)入城市，成為市民。“農(nóng)轉(zhuǎn)居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，農(nóng)民享有的集體資產(chǎn)股權(quán)保持不變，作為股東，農(nóng)民繼續(xù)享有集體資產(chǎn)收益，不得因任何行政手段予以剝奪。這既可避免強(qiáng)制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和為獲取集體資產(chǎn)股權(quán)而進(jìn)行“非轉(zhuǎn)農(nóng)”等現(xiàn)象，同時(shí)，也為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村與城市管理體制實(shí)現(xiàn)并軌打開(kāi)方便之門。農(nóng)民股權(quán)的轉(zhuǎn)讓只能通過(guò)個(gè)人自愿或市場(chǎng)機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)，原村集體經(jīng)濟(jì)成員在同等條件下?lián)碛袃?yōu)先購(gòu)買權(quán)。集體資產(chǎn)作為農(nóng)民集體所有的重要財(cái)產(chǎn)，必須加強(qiáng)民主法治建設(shè)，堅(jiān)持公開(kāi)透明、民主管理，防止少數(shù)包辦代替、內(nèi)部人操作控制，確保農(nóng)民的集體資產(chǎn)不被少數(shù)人控制、少數(shù)人利用、少數(shù)人受益。
三、全面破除雙重二元結(jié)構(gòu)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的平等權(quán)利
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有鮮明的中國(guó)特色，它是造成中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要體制根源。我國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)有靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩種形態(tài)，二元結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)在于沒(méi)有賦予農(nóng)民及外來(lái)人口平等的公民身份，沒(méi)有保障和實(shí)現(xiàn)其平等的公民權(quán)利。破除二元結(jié)構(gòu)，推行城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的各項(xiàng)平等權(quán)利。
靜態(tài)的二元結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”，使農(nóng)民處于“二等公民”的不平等地位。動(dòng)態(tài)的二元結(jié)構(gòu)是基于本地居民與外來(lái)人口（主要是農(nóng)民工，但不只是農(nóng)民工）兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來(lái)人口兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城市內(nèi)部分治、一市兩策”，使外來(lái)人口處于“二等公民”的不平等地位。動(dòng)態(tài)的二元結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)化改革以來(lái)原靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)在城市中的新形態(tài)。靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)的雙重二元結(jié)構(gòu)。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和各大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)交織在一起，共同構(gòu)成了城市化和城鄉(xiāng)一體化面臨的重大體制障礙。
我國(guó)靜態(tài)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成于20世紀(jì)50年代，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是政府主導(dǎo)的制度安排的結(jié)果，其基本特征是城鄉(xiāng)分治，農(nóng)民與市民身份不平等，享受的權(quán)利不平等，所盡的義務(wù)也不平等。這種以歧視農(nóng)民為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將農(nóng)民限制在農(nóng)村，不準(zhǔn)農(nóng)民向城市流動(dòng)，形成了一種靜止?fàn)顟B(tài)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，我們稱之為靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)，靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)從制度上歧視的對(duì)象是農(nóng)民群體，他們被深深打上了農(nóng)業(yè)戶籍的身份印記。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在既定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中謀發(fā)展。常的十六大以來(lái)，特別是黨的十七屆三中全會(huì)明確將破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上升為國(guó)家的基本公共政策。靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)已持續(xù)50多年，現(xiàn)在正處于破除之中。
我國(guó)動(dòng)態(tài)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成于20世紀(jì)80年代，它是市場(chǎng)化改革的產(chǎn)物，是市場(chǎng)力量和政府行為雙重作用的結(jié)果。其基本特征是城市內(nèi)部分治，外來(lái)人口與本市人口身份不平等，享受的權(quán)利不平等，所盡的義務(wù)也不平等。這種以歧視外來(lái)人口為核心的二元結(jié)構(gòu)，將外來(lái)人口排除在政府提供的公共服務(wù)之外，形成了一種因人口流動(dòng)而產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，我們稱之為動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)從制度上歧視的對(duì)象是外來(lái)人口。進(jìn)入城市的外來(lái)人口很多是農(nóng)民工，但也有其他非農(nóng)業(yè)戶籍的外地人員，他們被統(tǒng)一打上了外來(lái)人口或流動(dòng)人口的身份印記。改革以來(lái)，我國(guó)各類城市在既定的動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)中謀發(fā)展。近些年來(lái)，解決農(nóng)民工問(wèn)題引起了國(guó)家的高度重視，但包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來(lái)人口始終未能真正融入城市成為平等的新市民，他們是城市嚴(yán)加管理的對(duì)象。動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)已持續(xù)30多年。凡是有外來(lái)人口的城鎮(zhèn)都存在著雙重二元結(jié)構(gòu)，在外來(lái)人口大量集聚的大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)得尤為突出。
改革以來(lái)中國(guó)城市的人口來(lái)源和構(gòu)成發(fā)生了巨大的變化，城市居民主要由本市戶籍市民、本市戶籍農(nóng)民和外來(lái)人口三大部分組成，他們共同構(gòu)成了城市的常住人口，他們都是城市的市民，共同為城市的發(fā)展貢獻(xiàn)力量和智慧，共同創(chuàng)造城市的文明與榮耀，共同塑造城市的品格與未來(lái)。要真正解決城市中的戶籍農(nóng)民問(wèn)題與外來(lái)人口問(wèn)題，建設(shè)具有開(kāi)放包容和平等關(guān)懷的現(xiàn)代城市，必須全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，破除雙重二元結(jié)構(gòu)。
一要重新認(rèn)識(shí)城市的外來(lái)人口，樹(shù)立全面的而不是片面的城鄉(xiāng)一體化思維。對(duì)于現(xiàn)代城市來(lái)說(shuō)，其居民只應(yīng)有職業(yè)的差別，而不應(yīng)有身份的歧視；其移居城市生活的居民也只應(yīng)有先后之分，不應(yīng)有內(nèi)外之別。各個(gè)城市的外來(lái)人口實(shí)質(zhì)上都是所在城市的新移民，是所在城市的新市民，他們事實(shí)上是城市發(fā)展不可分割的重要組成部分。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，各地要以破除靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)的精神來(lái)破除動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，要讓普照農(nóng)村的公共財(cái)政陽(yáng)光同樣普照城市中的外來(lái)人口，要將覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)同樣覆蓋城市中的外來(lái)人口，消除對(duì)外來(lái)人口的制度性歧視，使廣大外來(lái)人口平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果。要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)和保障外來(lái)人口平等的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)和社會(huì)保障權(quán)，實(shí)現(xiàn)和保障外來(lái)人口對(duì)城市公共事務(wù)的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。切實(shí)破除城市中的動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為各類城市加快城市化和城鄉(xiāng)一體化的重中之重。要全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，就是要破除靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩種二元結(jié)構(gòu)，樹(shù)立既統(tǒng)籌兼顧當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民權(quán)益，又統(tǒng)籌兼顧本地戶籍居民與外來(lái)流動(dòng)人口的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)市民與農(nóng)民、本地居民與外來(lái)人口的身份平等、機(jī)會(huì)平等和權(quán)利平等。既要使本市戶籍農(nóng)民共享城市發(fā)展成果，也要使外來(lái)人口共享城市發(fā)展的成果。忽視外來(lái)人口基本權(quán)益的城鄉(xiāng)一體化，只是片面的城鄉(xiāng)一體化，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有完全跳出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)窠臼。
二是著力改革戶籍制度，促進(jìn)農(nóng)民和外來(lái)人口市民化。戶籍改革的目標(biāo)是消除戶籍歧視，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，實(shí)現(xiàn)身份平等，保障公民的居住和遷徙自由權(quán)。城市中的戶籍改革，既要賦予本市戶籍農(nóng)民的市民身份，又要賦予外來(lái)流動(dòng)人口的市民身份，實(shí)現(xiàn)全體常住人口的“同城同權(quán)”，同享尊嚴(yán)。首先，按居住地進(jìn)行戶口登記，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。其次，戶籍改革既賦予農(nóng)民享有與市民平等的社會(huì)保障等權(quán)利，又保障農(nóng)民享有包括承包地、宅基地等在內(nèi)的集體資產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)民的市民化既要保障農(nóng)民享有集體資產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又要平等享有社會(huì)保障等市民待遇。現(xiàn)代國(guó)家的公民，無(wú)論從事何職業(yè)、無(wú)論生活在城市或農(nóng)村，都平等享有國(guó)家提供的社會(huì)保障。不得強(qiáng)制實(shí)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，也不得阻止“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。戶籍改革的關(guān)鍵是要將戶口與社會(huì)福利脫鉤，使之回歸人口信息登記的功能。再次，實(shí)行職業(yè)農(nóng)戶登記制度。國(guó)家有關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策與職業(yè)農(nóng)戶掛鉤，與戶籍脫鉤。通過(guò)平等的戶籍改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民只是一種職業(yè)而不再是一種受歧視的身份。第四，要重新認(rèn)識(shí)和公平對(duì)待外來(lái)流動(dòng)人口，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工等外來(lái)流動(dòng)人口的市民化。以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口，是各大中城市的新移民和新市民，應(yīng)當(dāng)賦予他們平等的市民身份，使之平等享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務(wù)。
三是加快財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。公共財(cái)政體制是確保“發(fā)展成果惠及全體人民”的重要制度安排。對(duì)于城市政府來(lái)說(shuō)，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，一方面要支持全國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，另一方面要支持本市郊區(qū)農(nóng)村的發(fā)展。對(duì)每一座城市來(lái)說(shuō)，實(shí)行以城帶鄉(xiāng)、城市支持農(nóng)村最直接的方式，就是將外來(lái)流動(dòng)人口納入基本公共服務(wù)保障體系之中，實(shí)現(xiàn)外來(lái)流動(dòng)人口的市民化。首先，將基本公共服務(wù)均等化作為城鄉(xiāng)一體化的突破口和重中之重。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化遠(yuǎn)比大拆大建式的拆村運(yùn)動(dòng)對(duì)社會(huì)的文明進(jìn)步更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的實(shí)質(zhì)意義。其次，切實(shí)減輕集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共產(chǎn)品供給壓力。農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及社會(huì)保障等，均應(yīng)納入政府公共財(cái)政保障范圍。再次，將征地補(bǔ)償與社會(huì)保障脫鉤。農(nóng)民無(wú)論是否被征地，無(wú)論是否居住在城鄉(xiāng)，都平等享有社會(huì)保障權(quán)。以征地補(bǔ)償款抵扣農(nóng)民社會(huì)保障的做法要予以改變。在歷次征占農(nóng)民土地中，農(nóng)轉(zhuǎn)居、農(nóng)轉(zhuǎn)工、超轉(zhuǎn)人員、自謀職業(yè)人員因社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)繳困難等因素未能真正納入城鎮(zhèn)社保體系的，可由政府從土地出讓金中給予適當(dāng)補(bǔ)助解決。最后，提高社會(huì)保障等基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保障和福利支出占財(cái)政支出的比重平均在30%～50%，有的在60%以上。例如，2004年美國(guó)聯(lián)邦政府用于社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出占總支出的45%，各州和地方政府用于教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障支出比例高達(dá)70%。要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高社會(huì)保障等基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重，將各級(jí)政府建設(shè)成為真正為人民謀福利的政府。
四、走以人為本的新型城市化之路，保障農(nóng)民權(quán)利與城市化同步發(fā)展
我國(guó)正處在城市化快速發(fā)展的重要時(shí)期，城市化也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。但推進(jìn)城市化，關(guān)鍵是要走以人為本的新型城市化道路，保障農(nóng)民帶著資產(chǎn)和尊嚴(yán)進(jìn)入城市化，使農(nóng)民的權(quán)利與城市化同步發(fā)展。
首先，新型城市化是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的城市化。城市化不能以剝奪農(nóng)民的權(quán)益為代價(jià)。傳統(tǒng)的城市化過(guò)度損害農(nóng)民利益，特別是侵害農(nóng)民的土地權(quán)益和集體資產(chǎn)權(quán)益，造成了大量的失地農(nóng)民，失地農(nóng)民不能順利轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢斐闪嗽S多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。新型城市化是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的城市化，是讓農(nóng)民在自己的土地上富裕起來(lái)的城市化，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的城市化。一要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。城市化是農(nóng)民土地非農(nóng)化和農(nóng)民身份市民化的過(guò)程，城市化是農(nóng)民自己的事業(yè)。政府不能代民作主，要切實(shí)改變將農(nóng)民排除在外的城市化、替代農(nóng)民作主的城市化、強(qiáng)制農(nóng)民意愿的城市化、剝奪農(nóng)民利益的城市化，使傳統(tǒng)的農(nóng)民被動(dòng)城市化，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民主動(dòng)的城市化。在政府規(guī)劃的引導(dǎo)下，尊重農(nóng)民的自主權(quán)，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，使農(nóng)民真正成為城市化建設(shè)的主人，成為自己幸福生活的締造者。政府要著重提供規(guī)劃控制和政策法律的引導(dǎo)規(guī)范，負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。二要切實(shí)將土地的增值收益還給農(nóng)民。城市化的核心是土地問(wèn)題，關(guān)鍵是農(nóng)民分享土地增值收益問(wèn)題。2007年3月溫家寶總理在會(huì)見(jiàn)中外記者時(shí)說(shuō)：“土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。”2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的“十二五”規(guī)劃《建議》提出將土地增值收益主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2010年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出土地出讓收益重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保足額提取、定向使用。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，要明確土地出讓金主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的詳細(xì)內(nèi)容，特別是要支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織和生態(tài)文明建設(shè)，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。三要有效保障農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)進(jìn)城。讓農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)進(jìn)城，是城市化中的重大問(wèn)題。要讓農(nóng)民擁有集體資產(chǎn)股份，分享集體資產(chǎn)收益，保障農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)能，農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保和繼承，使農(nóng)民在城市化中帶著集體資產(chǎn)進(jìn)入城市，成為市民。
其次、新型城市化是善待外來(lái)人口的城市化。在城市化起程中，外來(lái)流動(dòng)人口沒(méi)有真正融入城市成為市民，使已有的城市化成為一種特殊的“半城市化”。新型城市化需要重新認(rèn)識(shí)和公平對(duì)待外來(lái)流動(dòng)人口。公平善待外來(lái)流動(dòng)人口，不只是加強(qiáng)對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的管理，更重要的是要維護(hù)外來(lái)人口的平等權(quán)益和尊嚴(yán)，構(gòu)建公正的社會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)外來(lái)流動(dòng)人口的市民化，實(shí)現(xiàn)“同城同權(quán)同尊嚴(yán)”，使外來(lái)流動(dòng)人口共享城市發(fā)展的成果。在同一座城市中，每一個(gè)人都應(yīng)完全平等。在對(duì)待流動(dòng)人口問(wèn)題上，傳統(tǒng)的思維和做法是加強(qiáng)控制和治安管理。但簡(jiǎn)單的限制流動(dòng)人口的舉措，既不利于保障公民的居住和遷徙自由權(quán)，也不利于形成城鄉(xiāng)一體化新格局，應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人口視為城市的常住人口，平等對(duì)待。要逐步將流動(dòng)人口納入就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務(wù)保障體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口的全覆蓋。建議以新市民的概念取代外來(lái)流動(dòng)人口的稱呼。
再次、新型城市化是發(fā)展民主法治的城市化。城市化建設(shè)事關(guān)城鄉(xiāng)居民的切身利益，是重大的公共政策，應(yīng)當(dāng)納入民主法治的軌道。為人民謀福利、辦好事的權(quán)力也必須受到嚴(yán)格的制約和監(jiān)督。要以民主法治的方式推進(jìn)城市化，以城市化來(lái)提升民主法治水平，使城市化與民主化相互促進(jìn)，城市建設(shè)與法治建設(shè)交相輝映。各級(jí)政府要堅(jiān)持依法行政，將民主法治理念貫穿到城市化建設(shè)中去，將城市化建設(shè)作為加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)法治框架下的城鄉(xiāng)善治，切實(shí)保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由，維護(hù)社會(huì)的公平正義，一是要公開(kāi)透明，民主參與。有關(guān)城市化建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施方案和其他規(guī)劃性文件，都要向社會(huì)公開(kāi)。公開(kāi)、參與是提高決策民主化、科學(xué)化、法治化的基本保障。要按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，堅(jiān)持以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為有關(guān)城市化建設(shè)重大決策的必經(jīng)程序，未經(jīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行。沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，政府有關(guān)部門不得作出影響公民、法人和其他組織權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。實(shí)行民主好處多，城市化建設(shè)要廣泛實(shí)行民主，擴(kuò)大公眾參與，保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要發(fā)揮城鄉(xiāng)居民自治組織在城市化建設(shè)中的應(yīng)有作用。二是定期清理，廢止舊規(guī)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)），建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理制度，對(duì)規(guī)章一般每隔5年、規(guī)范性文件一般每隔2年清理一次，清理結(jié)果要向社會(huì)公布。城市化建設(shè)涉及到征地、拆遷補(bǔ)償、人員安置、社會(huì)保障等諸多方面，各地不少政策文件時(shí)間跨度較大，與當(dāng)前的新情況新形勢(shì)不相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門一一進(jìn)行清理，廢除或修改已不適應(yīng)于當(dāng)前城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要的規(guī)章制度。三是與時(shí)俱進(jìn)，依法行政。與過(guò)去在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下推進(jìn)城市化建設(shè)不同，現(xiàn)在是在城鄉(xiāng)一體化的背景下推進(jìn)城市化建設(shè)。城市化不是簡(jiǎn)單的大拆大建，必須更加注重城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制建設(shè)，更加注重形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面實(shí)現(xiàn)新突破。當(dāng)前迫切需要根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)精神以及《物權(quán)法》等相關(guān)法律，重新制定和出臺(tái)一批新的政策法規(guī)，使城市化和城鄉(xiāng)一體化有法可依，各級(jí)政府部門依法行政，農(nóng)民群眾依法參與，確保城市化建設(shè)走上現(xiàn)代法治的軌道。
五、從違法式改革走向立法式改革，加快建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家
一般將改革分為激進(jìn)式改革與漸進(jìn)式改革兩種，并將中國(guó)改革歸于漸進(jìn)改革之列。其實(shí)，我們還可以從另外一種視角將改革區(qū)分為違法式改革與立法式改革兩種。
違法式改革就是在先不修改現(xiàn)行法律制度的條件下，以解放思想和大膽創(chuàng)新為號(hào)召，鼓勵(lì)各地敢闖敢冒，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，“殺出一條血路”，開(kāi)創(chuàng)發(fā)展的新局面，在改革實(shí)踐取得實(shí)際成果并成為共識(shí)時(shí)，再啟動(dòng)修法程度，修改廢除舊法律，制定通過(guò)新法律。立法式改革就是先提出改革議題，并就此進(jìn)行廣泛的討論以取得共識(shí)，然后通過(guò)法定程序?qū)Ω母镒h題進(jìn)行立法，改革法案通過(guò)后再進(jìn)行改革運(yùn)作。違法式改革是改革實(shí)踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實(shí)踐在后。簡(jiǎn)單地說(shuō)，違法式改革是“先改革，再變法。”立法式改革是“先變法，再改革”。
30多年來(lái)，我國(guó)改革屬于典型的違法式改革。違法式改革還可分為自上而下的違法式改革和自下而上的違法式改革。違法式改革的好處在于面對(duì)強(qiáng)大的傳統(tǒng)觀念和法律制度的阻力時(shí)，改革者通過(guò)基層或局部地區(qū)的大膽創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)一條改革路，以此降低改革成本，使新事物借助改革的縫隙破土而出。但社會(huì)在享受違法式改革好處的同時(shí)，也面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，承受嚴(yán)重的后果。其嚴(yán)重后果在于它使法律的權(quán)威性受損，從而銷蝕法治國(guó)家建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。從短期來(lái)看，違法式改革操作便利見(jiàn)效快；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，違法式改革后患無(wú)窮。
在現(xiàn)代法治國(guó)家，改革模式均系立法式改革。中國(guó)選擇違法式改革，有其歷史必然性。但在經(jīng)過(guò)30多年的違法式改革后，走向立法式改革應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)改革的戰(zhàn)略選擇。特別是當(dāng)前一些地方的機(jī)會(huì)主義盛行，違法式改革將鼓勵(lì)地方政府嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向，從而危及國(guó)家治理的根基。中國(guó)要建設(shè)法治國(guó)家，必須走上立法式改革之路。立法式改革須先立良法，再依法改革。法律以正義為依歸，新制定的法律必須體現(xiàn)社會(huì)公平正義，合符憲法。如果憲法存在缺陷或不足，應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)程序修憲。在良憲和良法的基礎(chǔ)上，將改革納入憲法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的軌道，才能從根本上擺脫違法式改革的困境。
改革以來(lái)，中央實(shí)行對(duì)地方政府的放權(quán)改革，這在調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性的同時(shí)，也造成了一些地方政府權(quán)力的濫用。歷史證明，如果沒(méi)有建立有效的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，無(wú)論是中央權(quán)力還是地方權(quán)力都可能濫用。
當(dāng)前，一些地方權(quán)力的失控主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是以發(fā)展的名義侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一些地方政府往往打著新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、城市化等旗號(hào)，侵占農(nóng)民的宅基地，強(qiáng)拆農(nóng)民住宅，直接侵害農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民的住房權(quán)利。二是以維護(hù)穩(wěn)定的名義侵犯公民的人身權(quán)和信訪權(quán)。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害后，一般會(huì)選擇上訪尋求上級(jí)政府主持公道，以維護(hù)權(quán)益。面對(duì)上訪，一些地方政府常常以維護(hù)穩(wěn)定的名義（實(shí)質(zhì)上是維護(hù)其既得利益）對(duì)上訪人進(jìn)行圍追堵截，甚至對(duì)上訪人進(jìn)行勞教，從而在侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展為侵害公民的人身權(quán)和信訪權(quán)等基本權(quán)利和自由。三是以提高效率的名義控制司法權(quán)。一些地方政府往往以提高行政效率的名義，要么將司法權(quán)撇在一邊，要么將司法權(quán)綁在行政權(quán)上使之成為行政活動(dòng)的一部分，要么凍結(jié)司法權(quán)，使之在重大行政活動(dòng)面前“被缺位”。司法的錯(cuò)位、越位、缺位，實(shí)質(zhì)上是迷信行政權(quán)力包打天下思想觀念的體現(xiàn)。一些地方政府將司法排除在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程之外，顯然能提高行政效率，但肯定會(huì)降低社會(huì)效率。一個(gè)國(guó)家需要司法機(jī)關(guān)，是因?yàn)椤八痉üぷ鞯淖畲竽康模怯脵?quán)利觀念代替暴力觀念，在國(guó)家管理與物質(zhì)力量使用之間設(shè)立中間屏障。”沒(méi)有司法機(jī)關(guān)依據(jù)法律對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，以維護(hù)社會(huì)公平正義，那么，整個(gè)社會(huì)就會(huì)充滿暴戾的氣息。公民自焚既是地方政府直接侵害公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，也是地方政府切斷公民信訪通道、同時(shí)又關(guān)閉司法救濟(jì)大門的結(jié)果。
國(guó)家《憲法》第39條規(guī)定“公民的住宅不受侵犯”，第126條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人個(gè)的干涉。”《物權(quán)法》明確規(guī)定保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《刑法》規(guī)定了“侵犯財(cái)產(chǎn)罪”。憲法和法律的上述規(guī)定，在一些地方政府的強(qiáng)拆運(yùn)動(dòng)中面臨空前的失靈，地方政府的推土機(jī)摧毀了公民的住宅，也碾碎了國(guó)家的憲法和法律。公民的尊嚴(yán)和國(guó)家的尊嚴(yán)都在一些地方政府的推土機(jī)面前蕩然無(wú)存。這些嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)象，需要引起國(guó)家的高度重視。
近年來(lái)，各地強(qiáng)拆不僅沒(méi)有停止，相反愈演愈烈。這說(shuō)明，地方政府的權(quán)力沒(méi)有得到根本性的改造和制約。地方權(quán)力的濫用不僅是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利和自由的最大威脅，也是對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安的最大威脅。維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本在于防止地方權(quán)力的濫用。防止地方權(quán)力濫用，關(guān)鍵在于將地方權(quán)力納入法治的框架，加強(qiáng)地方憲政建設(shè)。
一般憲政學(xué)者主要關(guān)注國(guó)家層面的憲政建設(shè)，而明顯忽視地方層面的憲政建設(shè)。在中國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)中，如何處理中央與地方的關(guān)系，有效推進(jìn)地方憲政建設(shè)，既是迫切的現(xiàn)實(shí)需要，也是重大的理論課題。地方憲政建設(shè)的目標(biāo)就是限制地方公權(quán)力，建設(shè)法治政府。現(xiàn)代法治政府的核心價(jià)值在于保障公民的基本權(quán)利和自由，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。
一要將保護(hù)公民權(quán)利作為國(guó)家的神圣職責(zé)。現(xiàn)代國(guó)家的核心是公民，沒(méi)有公民的尊嚴(yán)就沒(méi)有國(guó)家的尊嚴(yán)。國(guó)家負(fù)有保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的基本職責(zé)，保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利，就是保護(hù)國(guó)家的公共利益；捍衛(wèi)公民的尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)國(guó)家的尊嚴(yán)。從地理空間上說(shuō)，國(guó)家保護(hù)公民權(quán)利有兩個(gè)維度，一方面，在國(guó)際上保護(hù)本國(guó)公民的權(quán)利，本國(guó)公民出國(guó)前往任何一個(gè)國(guó)家，其個(gè)人權(quán)利和尊重受到國(guó)家的保護(hù)。另一方面，在國(guó)內(nèi)保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利，防止地方政府、社會(huì)組織和個(gè)人侵犯公民個(gè)人權(quán)利。1993年6月25日，世界人權(quán)大會(huì)通過(guò)的《維也納宣言》提出：“人權(quán)和基本自由是全人類與生俱來(lái)的權(quán)利；保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)和基本自由是各國(guó)政府的首要責(zé)任。”人是目的而不是手段，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，就是要保障每個(gè)公民的基本權(quán)利和自由。“自由不僅是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段。”轉(zhuǎn)變發(fā)展方式最根本最核心的任務(wù)是要從損害個(gè)人權(quán)利的發(fā)展轉(zhuǎn)向保護(hù)個(gè)人權(quán)利的發(fā)展，要切實(shí)把政府的職能轉(zhuǎn)變到尊重和保障人的權(quán)利上來(lái)。
二要在對(duì)地方政府“放權(quán)”的同時(shí)，更要“限權(quán)”。改革30多年后的今天，國(guó)家不僅要給地方“放權(quán)”，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，更要給地方政府“限權(quán)”，將地方政府全面納入現(xiàn)代法治的軌道,使地方政府更加注重尊重和保障人權(quán)，更加注重維護(hù)社會(huì)的公平正義。“放權(quán)”，就是將適應(yīng)于地方政府行使的權(quán)力從中央下放給地方。但“放權(quán)”的邊界是憲法和法規(guī)規(guī)定的權(quán)力行使范圍，公權(quán)力行使的底線就是不得侵犯公民的基本權(quán)利和自由。“限權(quán)”，就是要對(duì)放下去的權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。任何不受制約和監(jiān)督的權(quán)力都可能導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。中央政府不僅要從意識(shí)形態(tài)和行政上對(duì)地方政府進(jìn)行控制，更要從現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)上處理中央與地方的關(guān)系，明確地方政府的權(quán)力行使不得侵犯《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利和自由，公民的基本權(quán)利和自由既是地方政府權(quán)力運(yùn)行的目的，也是地方政府權(quán)力運(yùn)行的邊界。為此，要加強(qiáng)公民權(quán)利方面的立法和相關(guān)制度建設(shè)，將地方政府建設(shè)成為真正的保護(hù)公民權(quán)利的法治政府。中國(guó)農(nóng)民不僅要生活得富裕起來(lái)，更要生活得安全、自由和尊嚴(yán)起來(lái)。只有地方公權(quán)力得到有效的制約和監(jiān)督，農(nóng)民才會(huì)享有真正的自由和尊嚴(yán)。
三要將公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為重中之重。財(cái)產(chǎn)權(quán)是文明社會(huì)的標(biāo)志，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)程度是衡量一個(gè)社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。從各地發(fā)生的自焚事件中可以看出財(cái)產(chǎn)權(quán)的極端重要性。洛克認(rèn)為：“人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。” 財(cái)產(chǎn)權(quán)與生命權(quán)、自由權(quán)一道構(gòu)成三項(xiàng)最基本的人權(quán)。“未經(jīng)本人同意，不能剝奪任何人的財(cái)產(chǎn)”。 哈耶克曾斷言：“如果沒(méi)有一個(gè)把保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)作為自己主要目標(biāo)的政府，似乎不太可能發(fā)展出先進(jìn)的文明。” 私有財(cái)產(chǎn)具有不受政治權(quán)力侵犯的神圣性。“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)。”哪里沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，哪里就沒(méi)有正義。2008年3月，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：“政府的任務(wù)就是保護(hù)人的自由、財(cái)產(chǎn)和安全。”住宅歷來(lái)是農(nóng)民最安全的生活堡壘，必須實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。毛澤東曾說(shuō)過(guò)：“你拿根長(zhǎng)棍子去撥樹(shù)上雀兒的巢，把它搞下來(lái)，雀兒也要叫幾聲。”一些地方政府隨時(shí)以推土機(jī)將農(nóng)民住宅推掉，或組織強(qiáng)大的隊(duì)伍強(qiáng)拆農(nóng)民住宅，這是和平時(shí)期一種空前的地方政治恐怖，不僅在全世界絕無(wú)僅有，而且在中國(guó)歷史上亙古未有。對(duì)于侵奪農(nóng)民宅基地、強(qiáng)拆農(nóng)民住房的地方執(zhí)政者，國(guó)家不僅要從行政上進(jìn)行問(wèn)責(zé)，更要從刑法上進(jìn)行定罪。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的是為了改善民生，而要真正有效地改善民生，必須充分發(fā)展民權(quán)。沒(méi)有民權(quán)的大發(fā)展，很難有民生的大改善。維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利，當(dāng)然離不開(kāi)政治體制改革和政治建設(shè)，也離不開(kāi)社會(huì)體制改革的社會(huì)建設(shè)。在農(nóng)村改革發(fā)展和城市化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，最重要的是認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民權(quán)利，形成尊重和維護(hù)個(gè)人權(quán)利與公平正義的社會(huì)環(huán)境。這不僅事關(guān)農(nóng)民的幸福和尊嚴(yán)，也事關(guān)我們每個(gè)人的幸福和尊嚴(yán)。
注釋：
《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社1972年版，第693頁(yè)。
[印]阿馬蒂亞·森著《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，序言第25頁(yè)。
[美]詹姆斯·C.斯科特著《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第115-117頁(yè)。
《禮記·大學(xué)》。
陸學(xué)藝《走出“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的困境》，載《讀書(shū)》2000年第5期。
[法]托克維爾著《論美國(guó)的民主》（上卷），董果良譯，商務(wù)印書(shū)館1988年版，第156頁(yè)。
[印度]阿馬蒂亞·森著《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第7頁(yè)。
相關(guān)討論，參見(jiàn)張英洪《財(cái)產(chǎn)權(quán)利、個(gè)人自由與國(guó)家繁榮》，載《湖南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2009年第1期。
（英）洛克著《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1964年版，第77頁(yè)。
（英）洛克著《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1964年版，第118頁(yè)。
（英）哈耶克著《致命的自負(fù)》，馮克利、胡晉華等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年版，第32頁(yè)。
劉軍寧《風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)》，載公共論叢《自由與社群》，北京：三聯(lián)出版社1998年版，第138-162頁(yè)。
毛澤東《在中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，載《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第325頁(yè)。
原載：張英洪等著《認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民權(quán)利》，中國(guó)社會(huì)出版社2011年9月第1版。
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