——在《民法典》頒布之際
近期山東多地推進以拆農(nóng)民房屋為形式的合村并居工作，德州、濱州、菏澤、臨沂、泰安等市都有不同規(guī)模的拆村行動，對千家萬戶的農(nóng)民生活產(chǎn)生巨大影響，一時民意沸騰。
我國農(nóng)村村委會的數(shù)量從1988年的98.1萬個減少至2018年的65萬個，說明合村并居、村莊的消失確實在逐步發(fā)生。但從全國范圍來看，以拆遷安置為形式的合村并居主要在兩類村莊內(nèi)發(fā)生：受城市集聚和擴散效應(yīng)影響的近郊或城中村，及自然災(zāi)害頻發(fā)的山區(qū)農(nóng)村。因而，拆村是城市化發(fā)展或生態(tài)搬遷的自然結(jié)果，涉及生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、居住空間、管理體制的調(diào)整，關(guān)系成千上萬農(nóng)戶的安置和生計，需要一系列配套基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)和公共服務(wù)的保障，是一個浩大的系統(tǒng)工程，需要慎之又慎。山東的合村并居則是在一切條件皆未成熟的情形下強制拆掉農(nóng)民房屋，既欠缺行政理性，也與《民法典》的民事權(quán)利保護精神相違背。
一、農(nóng)民現(xiàn)實財產(chǎn)比虛化的“財產(chǎn)性權(quán)利”更需要保護
近年來，推行農(nóng)村土地入市和賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的呼聲越來越高，但農(nóng)民土地財產(chǎn)性權(quán)利的實現(xiàn)需要諸多客觀條件。山東普通農(nóng)村既無農(nóng)地市場化交易的需求，也沒有形成農(nóng)村土地交易市場。拆掉房屋整理出來的土地只能進行“增減掛鉤”后的指標交易，無法創(chuàng)造土地的市場化價值。合村并居是負擔式的土地整理，在農(nóng)民沒有拆舊建新經(jīng)濟能力、政府沒有重建社區(qū)的財力情況下，激進地拆掉農(nóng)民房屋，只會給農(nóng)民和社會帶來沉重經(jīng)濟負擔。
對于廣大農(nóng)戶而言，已經(jīng)建好的房屋是現(xiàn)實財產(chǎn)，建居后“土地財產(chǎn)權(quán)利”是抽象、虛化、不確定的利益。《民法典》第266條規(guī)定，私人對其合法的房屋、生活用品、生產(chǎn)工具等享有所有權(quán)；第267條規(guī)定，私人的合法財產(chǎn)權(quán)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占和破壞；第362條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施。“民有所呼，法有所應(yīng)”，民法典的精神首先在于保護農(nóng)民現(xiàn)實的、既有的財產(chǎn)利益，而不是鼓勵承諾虛幻的預(yù)期權(quán)利。
合村并居拆掉的多是農(nóng)民近幾年新建的樓房，至少要農(nóng)民家庭兩代人的努力積累才能建成。在沒有足額補償?shù)那闆r下，推倒農(nóng)民房屋實際是讓農(nóng)民家庭的積累毀于一旦。從山東各地合村并居政策來看，安置補償甚至都無法覆蓋農(nóng)民當時建房的成本，需要農(nóng)民貼補差價購新房。筆者在華北其他省份調(diào)研時也經(jīng)歷過“合村并居”，村民告訴筆者，“拆掉一個村莊可以騰出五百畝地，可是拆掉的房子是農(nóng)民一輩子的積蓄，里面的菜、樹都要拔掉，政府給的補償又低，要自己貼5-8萬元購新房，村民家庭經(jīng)濟狀況至少倒退5-10年！”
從全國來看，由于大部分合村并居采取“先拆遷后建設(shè)”的方案，在新居建設(shè)上因政府財政不足只能由建筑商墊資，許多建筑商建到一半資金鏈斷裂，導(dǎo)致新建社區(qū)的爛尾，一些村民嘲諷建筑商是“西裝革履來，三角褲衩走”；同時，加劇了拆遷農(nóng)民的安置困境。這種情況并非個案，早在2010年左右，德州就規(guī)劃將8000個自然村全部拆掉，建1000個左右的大型社區(qū)，但是拆了約10%的自然村以后就難以為繼，最后不了了之。結(jié)果，德州臨邑縣前不久又出臺村莊規(guī)劃布點方案，全縣857個村，除31個特色保護村不拆以外，其他村莊一律搬遷拆并開發(fā)（德州說，2020.6.15）。
二、農(nóng)民的生產(chǎn)居住權(quán)利比“土地市場價值”更需要維護
據(jù)山東公布，合村并居是為了打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板，山東出臺的《關(guān)于加快推動鄉(xiāng)村振興和鞏固提升脫貧攻堅成果的支持政策》還提出支持工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，開展“千企助千村”活動，引導(dǎo)鼓勵各類資本參與鄉(xiāng)村振興。那么，隨之的問題是，拆村后整理的土地實現(xiàn)的是誰的財產(chǎn)權(quán)？是工商資本的還是農(nóng)民群體的？鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村的大拆大建還是農(nóng)民居住、生產(chǎn)生活條件的改善？
土地對山東農(nóng)民家庭仍有舉足輕重的生產(chǎn)和經(jīng)濟功能。華北平原地勢平緩寬闊，農(nóng)忙季節(jié)性強、時間集中短暫，田間管理簡單、機械收割方便，農(nóng)業(yè)種植具有低強度、無負擔的優(yōu)勢，村民十分重視土地，很少土地拋荒。在這樣的情況下，土地對農(nóng)民而言具有剛需的生產(chǎn)價值，土地“生產(chǎn)屬性”充分彰顯了地權(quán)作為一項重要的社會制度所具有的豐富性和復(fù)雜性；如果以工商資本排擠小農(nóng)反而迫使更多農(nóng)村老人外出務(wù)工，也會導(dǎo)致更多的房屋閑置。
農(nóng)民居住的權(quán)利也應(yīng)該得到尊重。近年來的新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境整治提升了綠化美化水平、完善了水電路網(wǎng)設(shè)施，加之農(nóng)民近十年內(nèi)普遍新建了樓房，居住條件已有極大改善。對農(nóng)民而言，從拆掉房屋到搬進“新居”是一個漫長的等待過程。筆者的多地調(diào)研顯示，農(nóng)民等政府建房一等就是十年五載，人生中的重大事件就可能在此發(fā)生。比如，有的老人在出租屋里過世，房東又不愿意別人在自己的房屋里辦白事，具有重要人生儀式意義的“白事”遭遇辦理困局，導(dǎo)致農(nóng)戶對政府產(chǎn)生怨氣，影響政府公信力和后續(xù)工作的開展。
農(nóng)民的居住習慣是由生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，居住格局也是為了生產(chǎn)方便而設(shè)計的。農(nóng)民會圍繞田地建房以便于生產(chǎn)，根據(jù)山東《實施<土地管理法>辦法》，農(nóng)村宅基地面積約為200-240平方米，一般農(nóng)戶還會有200多平的院子，農(nóng)具擺放、農(nóng)用車停放都沒有問題，房前屋后還可以種菜、種樹增加家庭收入。農(nóng)村社區(qū)管理、環(huán)境維護等公共品供給也不需要農(nóng)民負擔，沒有物業(yè)費、停車費，生活無支出成本負擔。新居區(qū)城市化的公共品供給方式和高生活成本，與農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化生活模式不相適應(yīng)。
三、在止損中確保農(nóng)民的新居權(quán)利
山東農(nóng)村數(shù)量多、規(guī)模小因而產(chǎn)生了“合村子”的現(xiàn)實需求，但“合村”并不一定要撤村建居，更不能在財力無保障的條件下先行拆掉農(nóng)民住房。其反映的，是只見“土地”不見“人”；只見“資本”效應(yīng)，不見“農(nóng)民合作”效能的思維，及以行政命令替代基層民主、群眾自治的工作方式。鄉(xiāng)村振興核心是富農(nóng)，與其騰置土地賣指標，不如積極發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)訴求。
當前，要停止拆遷、及時止損，要以治理的思維、保民生的責任感做好已拆遷農(nóng)戶的安置工作。一是，保障拆遷農(nóng)戶的居住和安置。將拆遷農(nóng)戶住有所居作為民生工程，不可一拆了之，可以行政村為單位對農(nóng)民安置做好登記，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對農(nóng)民安置做好統(tǒng)籌。對住房困難家庭、老人等弱勢群體的安置要及時關(guān)注和安排。二是，確保拆遷補償要公平合理。拆遷補償是一項治理工作，合理評估、公平補償農(nóng)民損失才能化解矛盾沖突，同時，要維持村莊內(nèi)拆遷補償分配秩序。三是，新社區(qū)建設(shè)應(yīng)發(fā)揮基層民主作用。新社區(qū)方位的選取、房屋面積和結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要匹配農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，符合農(nóng)民家庭居住和生活習慣，在車位供應(yīng)、環(huán)境衛(wèi)生等公共品供給和管理上要維護農(nóng)民利益、減輕農(nóng)民負擔。四是，要維護鄉(xiāng)村社會價值規(guī)范和進行社區(qū)建設(shè)。
作者系南京師范大學中國法治現(xiàn)代化研究院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：今日頭條
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