一、上下齊手推改革的激情年代
二十年前，受美國人挑起的“亞洲金融危機”影響，中國出口斷崖式下降，銀行及國有企業“三角債”債臺高筑，處在破產邊緣。這觸發了朱镕基總理鐵腕操盤的一場驚天地泣鬼神的改革：各級政府擁有的國企“抓大放小”清算出售。在國有資產被變賣的盛宴中數千萬國企工人“下崗”，老幼婦孺怨聲載道，全國社保體系卻由此建立，我國銀行體系也步入健康發展的快車道。與城里人下崗的同時，作為國有企業下游的鄉村企業（鄉政府和村政權辦的企業，官稱“鄉鎮企業”）也陷入困境，被官方以“政企分開”為由明令“轉制”。此前在幾乎整個90年代，中國鄉村企業“異軍突起，三分天下有其一”，在世界上聲名顯赫。“異軍”即雜牌軍、非正規軍；“三分”指占全國工業產值、出口產值和稅收各三分之一。那時村村冒煙辦工業，當然也留下遍地污染。那個激動人心的浪潮今天還留了個“農村集體用地”的肥碩尾巴。筆者在90年代中期以鄉村企業為題在美國完成了博士論文，即商務印書館出版的《農民與市場》。風云突變，到21世紀初，鄉村企業“轉制”清算出售，原本半工半農的“工人”變回純粹務農的農民，觸發了全國范圍的“三農”問題。2000年春天，湖北監利縣某鄉黨委書記李昌平給朱镕基總理寫信，稱湖北的“農民真苦，農村真窮，農業真危險”。就此，“三農”成為盡人皆知的詞匯。
在李昌平給總理寫信的十幾年前，農村是中國市場化改革的先鋒，也是改革成果立竿見影的櫥窗、“萬元戶”的搖籃。步入21世紀之際，原本不成問題的農村稅費成了大問題。“稅”指的是農戶繳納給國家上年純收入之5%的農業稅。“費”指的是“三提五統”（村政權向農戶收公積金、公益金、管理費等“提留”；鄉鎮政府向農村經濟機構和農戶提取教育、優撫、計生、民兵、基建等“統籌”），取之于農民，用之于農村，總數也限定在農戶上年純收入之5%。“農戶上年純收入”是多少？別說政府，就是農民自己也算不清。農戶條件各不相同，標準估值和有農戶借故拖延不交都引發危機。再有，自80年代中期廢公社改鄉鎮政府以來，鄉鎮政府機構不斷充實，麻雀雖小五臟俱全，與縣政府各機構對接，形成“七站八所”（農機、農技、計生、廣播、文化、經管、客運等“站”；上級派出的司法、財政、警務、林業、房管、土地、供電、郵政、工商等“所”）。制度化不適應變化，加重了農民負擔。農民人多地少，農業不賺錢，沒有集體經濟代繳稅費，農民負擔就成了壓垮駱駝的最后一根稻草，維權抗爭，“烽煙遍地”。那時，中央政府認定農村基層政權胡作非為導致了農民負擔，就先廢掉了“費”。沒了“費”，農村基層政權怎么活？在一批京城主管的想象里，答案是“選舉”，而且是“海選”，先競選候選人，再競選第二輪。選上村主任就被突擊入黨，村主任和村書記“一肩挑”。如此，黨的領導演變成了“封建土圍子”。當時官學兩界不少有影響力的人認為，競選就是民主，民主就是競選，將來步步升級為海選鄉鎮長、縣市長、省長、總理，就是中國政治改革的方向。很快，中央發現收農業稅日漸艱難，收稅成本遠大于收到的稅款，便在2006年1月1日徹底廢除了中國兩千六百年的農業稅。其實，一兩年前，2004年，中央已開始實施農業“直補”，讓城里人反哺農業。不過，再兩三年前，2001年12月11日，中國加入WTO，開始向世界開放農業市場，從此我國主要農產品價格就一蹶不振了。出乎意料的是，我國農業、農村、農民的破產導致了廉價勞力供應暴增，來料加工出口企業爆炸式發展。亞洲金融危機十年后，到2008年美國引發世界金融危機時，中國已成“世界工廠”，也是“世界煙囪”。貌似無解的、以人多地少為核心的“三農”問題忽然消失。村里多為老弱婦孺病殘，耕地拋荒漸成“新常態”。世事難料，大多數難題不是“解決”的，而是“熬”過去的。自作聰明，傲慢地認為能預見甚至把控未來就難免犯錯，比如一胎政策。
從亞洲金融危機到世界金融危機的十年是個困難時代，體制機制改革是主旋律，而且改革會出立竿見影的成就。改革，兩條腿走路，不僅來自中央，而且來自下層的縣。那時縣級的著名改革人物層出不窮，其中就包括湖北的宋亞平。那十年是激情“改革”時代，上下都敢于擔當。與上世紀80年代“摸著石頭過河”不同，那是遇到什么大問題就優先解決什么問題的十年，是“實事求是”的年代。那時無人爭論“市場與政府關系”之類的宏大意識形態話題，也沒人敢稱自己有能力進行“頂層設計”。大家都在試錯。解決不了問題的改革方案就廢除；新方案制造了新問題，就針對新問題再提新的改革方案。上下齊手，既造就了體制機制改革的火紅年代，也造就了政出多門的混亂和腐敗。混亂的動能是驚人的，中國經濟奇跡就誕生于混亂中。
二、體制機制改革的核心是精兵簡政
李昌平的訴苦信和宋亞平的改革都發生在湖北。為什么是湖北？為什么辛亥革命發生在湖北？我少年時曾接連在貴州、江西、湖北各生活一年。湖北荊州條件最好，有米有蓮藕菱角還有魚蝦，一舉終結了饑餓記憶。李昌平的監利縣去武漢不便，卻屬荊州地區，在江漢平原南側，鄰洞庭湖、洪湖、長江，還緊鄰湖南第二大城岳陽。自然條件好，3500平方公里時常漫水的土地養活了100萬苦撐著務農的百姓，不愿背井離鄉務工。不東不西，不是東西，問題也不西不東。
縱觀我國四十年來的改革，大方向當然是市場化。但改革絕非為改革而改革、為大方向而改革，更非無的放矢、隨意折騰下屬和百姓。改革動力來自風云突變，此前十余年剛設立的體制機制瞬間變成需要立即解決的大問題。10%的負擔農民承受不起了，只好廢掉稅費。開放了農產品進口，農民要破產，只好發種植補貼。此時教育部“火上澆油”搞“普九”，鄉鎮政府沒錢，只好改為縣和省承擔。上級政府也擔不起，就號召社會捐資建“希望小學”。當年辦鄉村企業缺錢，鄉鎮政府集資辦“農村合作基金會”。企業垮了，“基金會”欠下海量債務，縣府就得想辦法搞破產清債，“誰的孩子誰抱走”。鄉鎮政府體制建成了，卻沒了企業做后盾，導致農民負擔加重，只好又拆掉。宋亞平等“七品”們自下而上推動體制機制改革，就有了而今的鄉財縣管、鄉鎮政府人員及工作開支由縣里撥款。這些“體制機制改革”是不是“市場化”？不重要，重要的是出什么問題解決什么問題，哪里出問題就在哪里解決。實事求是，國家就在不斷解決問題中進步。不過十幾年時間，村辦小學消失了，鄉鎮中學也凋零了，當年在山村里建的“希望小學”已成殘垣斷壁。家豬變野豬，生態正恢復，“沉舟側畔千帆過，病樹前頭萬木春”。
什么是體制機制改革？改革改的是權力機構和權力運行機制。為什么要改體制機制？不是因為“大方向”，不是因為要與先進的外國接軌，不是因為外國壓著我們改，不是因為外國的月亮比中國圓，而是因為前進遇到了過不去的坎，現存的體制機制成了問題本身。
經濟和房地產繁榮導致稅收快速增加，基建資金充裕，人民生活快速改善，也催生了越來越繁雜的政府服務和監管。政府機構越來越多，雇用的臨時幫手也越來越多。但當經濟遇到困難就得“精兵簡政”了。四十年來，中國經濟波折不斷，并非一路凱歌，所以精兵簡政也搞過多次。而今不同，緊日子長期化，精兵簡政不再是短期行為了。體制機制改革是解決經濟困境的辦法，所以無論古今中外，體制機制改革的核心恒定是精兵簡政。先鋒改革者如宋亞平們“膽大妄為”搞改革，精兵簡政是主要內容。國人熟知精兵簡政這個詞多是因為毛澤東同志的文章《為人民服務》。文中有段非常著名的話：
【‘精兵簡政’這一條意見，就是黨外人士李鼎銘先生提出來的；他提得好，對人民有好處，我們就采用了。只要我們為人民的利益堅持好的，為人民的利益改正錯的，我們這個隊伍就一定會興旺起來。】
精兵簡政不是目的而是手段。是手段就有周期性質，經濟好時擴張，經濟差了收縮。但簡政這個詞粗糙，還可能粗暴，弄出亂子。放棄藥品食品監管可能引發公共安全問題。放棄監管金融業而導致金融危機，成本就不僅是監管人員的開支了。有些“政”非但減不得，還得加強。所以，兵不在多而在“精”，提高行政效率才是精兵簡政的關鍵。都市的核心是公有和共有財產，所以大都市秩序的基礎是保護公有和共有財產，防止被侵占成私家利益。保護公有財產意味著嚴禁公共道路變為私家車停車場。保護共有財產需要執法機關進公寓大樓社區，制止商住混合，制止違章建筑，制止拖延繳納物業費。這似乎都要求更多的執法人手。然而，以罰代管，讓違法成本遠遠高于執法成本，是高效維護都市秩序的不二法門。這也要求司法和立法機關支持民法契約。不去支持城市秩序的正義不是“講政治”，而是在讓政治腐爛，讓違法和占公家便宜成為習俗，讓大都市秩序可望而不可即。在大學搞一千年“通識教育”也頂不上把堅決捍衛公有和共有財產的公共政策堅持十年。公益精神的滑坡不是教育導致的，是政策結構導致的。換言之，精兵簡政為的是提高打仗的效率，是為了打勝仗。打不贏，甚至潰敗，精兵簡政就失敗了。歷史向來以結果論英雄。
三、“螺旋式”的改革路徑
我國以“改革”命名一個長達四十年的時代。再早的那個時代名為“革命”，更早的那個稱“大革命”。盡管“周雖舊邦，其命維新”，但中國兩千多年“不變的封建”在人類文明史上也是朵奇葩。百年來，中國的變革欲如此強烈，世界上再找不出第二國。為什么？答案似乎是追求“現代化”。但什么是現代？什么是現代化？
在以歐洲經驗為基礎的西學知識里，“現代”與“傳統”是兩分的。由于第一產業的主導作用被第二產業取代，供需兩旺、供需兩相依存的市場體系發展起來了，習慣、宗教、血緣、地域主導的“傳統”社會讓位于“市場理性”（理性即精算得失賬）主導的“現代”社會。市場理性催生了由中立執法體系支撐的“社會理性”。社會理性又催生了“政治理性”，即公開拍賣政府權力，出價高者得。此即“現代性”。往現代性方向變化即“現代化”，或稱市場化、法治化、民主化。
中國早在“傳統社會”的初期就完成了“世俗化”，也早有“市場理性”，而且市場理性與血緣、地域、習慣等等“傳統”結合得天衣無縫。所以，中國政學兩界不耐煩西學那些彎彎繞。在中國，“現代化”的定義簡單到四個字：“國強民富”。何為國強？像任何西方強國一樣強。何為民富？像任何西方國家的民眾一樣富。日本提早在“近代”就做到了國強民富，故稱“近代化”。中國大得多，情況也復雜得多，直到“現代”或“當代”還沒做到，所以至今還要“現代化”。
可怎么才能達到國強民富？在西學統治大學文科的時代，問題似乎又回到了“市場化、法治化、民主化”這種大而化之的概念、觀念。
四十年改革的巨大成就是誰也否認不了的。但而今很多人認為，否定兩個三十年中的頭一個，是后三十年的教訓所在。說改革開放時代只有成就沒有教訓是睜眼說瞎話。軍政腐敗，社會一盤散沙，公德滑坡，精英與平民分裂，思想混亂，百姓養小送老日漸艱難，自然環境大破壞，都指向社會領域的市場化之誤，也指向讓全社會承擔企業賺錢的“負外部性”成本之誤。固然，發展必須付代價，沒有不付成本的進步。甚至，成就越大，成本越高，因為天上不掉餡餅。然而，終于有一天，成本等于甚至高于成就，老辦法持續不下去，發展就遲滯了。啃到了老百姓的骨頭，骨頭就越來越硬，早晚會崩掉牙齒。于是，我國就進入了“新時代”。在十九大，黨中央準確地把“不平衡發展”放在了“不充分發展”之前作為兩大主要矛盾之一。
什么是現代社會？在我看，現代社會與傳統社會最大的不同是快速的、不間斷的變化。科技創新是這個時代的主旋律，不斷加速的科技創新帶來了不間斷的社會變化。這在靠天吃飯的第一產業時代絕難想象。在不間斷的巨變中，不可預測是唯一能預測的。這帶來了兩大結果：其一是人們追求制度化，企圖以制度在無序中找到穩定和歸屬；其二是制度穩不住，剛建的制度很快就過時。于是，在渴望“現代化”的中國，體制機制改革“永遠在路上”。
如果改革永遠在路上，糾正失誤就意味著“螺旋式”的發展。歷史不會倒退，人不可能兩次踏入同一條河。但改革之后再改革意味什么？意味著解決問題的新方法貌似回到過去，意味著“否定之否定”，意味著“正反合”題，或者說“回到未來”。
在耕地大面積撂荒之際，我們一如既往地羨慕先進的“規模農業”。四十年前，我國從“三級所有，隊為基礎”的農村人民公社回歸了小農家庭耕作。但那不是簡單的“回歸”，是在新中國土地改革基礎上的回歸，是在耕地絕對平均化基礎上的“回歸”。那個“回歸”給了農民自由，特別是離土離鄉去城里務工的自由，更激發了農民種田的積極性。而今，在同樣的土地家庭承包制度下，農民種田積極性降到了中國有史以來的最低點。建人民公社是為了規模經濟，但規模經濟卻帶來大災難，所以退到了“隊為基礎”（“生產隊”，即今天自然村的“村組”，起初平均僅24戶），四十年前又回歸到家庭耕作，貌似“一夜回到解放前”。小規模的家庭耕作而今走到了盡頭，所以重提土地集中、規模耕作。而今的規模耕作當然不同于人民公社，而是在完成了全面工業化基礎上的規模耕作。機械、化肥、農藥、種子、灌溉，現代的農耕手段早已今非昔比。
耕地集中有三種臺面上的方案。第一，耕地私有化。但靠私有化集中土地，讓城里過剩的資本下鄉并購個體農民的承包地，土地集中的速度顯然會很慢，多數有承包地的農民或非農民不會傻到廉價放棄土地。于是，人們有理由懷疑耕地私有化不是為了集中土地，甚至與農業也無關，而是為了讓城里資本去炒作農地，讓農地吸納城里通貨膨脹的壓力。那不僅極不道德，違背工農聯盟之國本，還違背了我國“耕者有其田”的亙古道義。把農田變成資本炒作工具更會毀滅我國農業。第二，“確權頒證”。虛化土地發包方——農村集體，讓承包地成為小農“永久財產”，小農們或許會把土地轉租給“種田大戶”。但這種集中不僅緩慢，而且很不穩定——承包人可隨時要回土地或提高地租。況且，隨著農村人口流失還會產生大量“不在地”地主，依舊違背“耕者有其田”的天理。第三，根據《憲法》和《土地管理法》，重申耕地歸農村集體所有。這樣，農村集體有權根據本地條件不斷進行增人增地和減人減地的發包調整，阻止大量產生“不在地”地主。美國農場的平均規模約三千畝。若按行政村算，我國農村集體平均擁有三千畝以上的規模，規模耕作在我國本來是現成的、法定的。留在田地里耕作的越來越少的農民，是不是應當擁有越來越多的耕地，像城里人一樣過越來越富裕的生活？答案是肯定的。讓真正的農民真正脫貧不可能靠慈善。既然改革永遠在路上，其進展就難免呈螺旋狀。拒絕改革呈現的螺旋狀，不從實際出發，從市場化等“觀念”出發，無異于拒絕改革本身。那又何來“新時代”？
在城鄉基層社區一刀切地搞“政企分開”，大概是改革四十年里的一個重要教訓。城市社區是非經濟社區，但農村社區主要是經濟社區。沒有經濟就沒有農村社區。我們不能忘記，耕地屬于農村集體是法定的，反對耕地集中在少數個人手里是中國共產黨領導人民革命的最基本的正當性來源。
四、農村改革最忌“一刀切”
搞農地家庭承包不是頂層設計的結果，鄉村企業的異軍“突起”，也不是，“三農”問題的忽然消失更是個意外。全國農村“確權頒證”的頂層設計要求農村土地流轉集中，花了很多錢，卻基本無效。為什么？因為我國農村自然條件和社區條件千差萬別。唯一能確定的是，一個出色的本地社區領頭人能創造奇跡。然而，出色的社區領頭人向來可遇不可求。
舉個極端卻影響到全國的例子。新疆南部的綠洲有我國唯一存留的老式“三農”問題，而且嚴重到“爆炸”的程度。隨著中國市場化改革的進展——盡管南疆的改革腳步比內地慢了不止兩三拍，那里千萬維吾爾族人的生活水平非但沒上升，反而下降。在一個個隔離的小綠洲里，維吾爾族人比漢族人更精耕細作。但那里農作規模非常小，與市場距離遙遠到基本不可及，農耕技術的進步被人口增長吞噬殆盡。這種人多地少的經典“三農”問題由于維吾爾族農民缺乏非農出口而日漸嚴重。原本能吸納其就業的新疆國企沒有了，因為語言、宗教、習俗，不穩定的私企也幾乎沒法接受維吾爾族雇工。與內地和北疆相比較，群體貧困成為塑造南疆族裔認同的最大推手。新形成的族裔認同又成為境外各種勢力的香餑餑，成為暴恐事件的溫床。如此，連少量流入內地的維吾爾族小本生意人乃至疆內對本族裔前途心急如焚的維吾爾族知識分子也難免成為懷疑對象。無工不富，整體的貧困來自非但沒減少反而快速增加的南疆務農人口。這顯然不是靠鼓勵“庭院經濟”或者“扶貧”慈善能解決的。在市場化里，南疆維吾爾族人被整體拋出了；撒胡椒面式的慈善至多起“維持”作用。換言之，市場化不是解決南疆問題的手段，而是南疆問題持續惡化的原因。怎樣才能讓維吾爾族人離土離鄉，成為城市人，進而擁有出色的大學生、醫生、工程師、教師、運動員、藝術家？發揚我國社會主義制度集中力量辦大事的優勢，在南疆新建兩座現代化大城市，堪比迪拜、阿布扎比甚至伊斯坦布爾，吸納一半綠洲農民，維吾爾族人就會感受到中華民族的無比強大，并以這個大家庭的一員而自豪。
當宋亞平帶我們周游湖北鄉下時，我驚訝地發現，秦始皇統一度量衡都兩千多年了，而湖北的“山地畝、習慣畝”還是比“標準畝”大一半。而且，一家一戶的“宅基地”居然占地近十畝，擁有自家的風水林和池塘。可那里的農民卻依然貧窮。而在淮河以北，我又見到過衛星定位的聯合收割機一字排開，像蝗蟲那樣隨作物成熟漸次向北推進，直抵山海關到天山以北的一線，令人嘆為觀止。其實，就在李昌平的監利縣內，“十里不同音”、語言不通，也是常見，遑論在其不遠的大別山腳下“盛產”造反的將軍。
何為“大一統”？因為承認差別，寬容差異，我國就廣有“五湖四海”。核心不是“一統”，而在“大”。有容乃大，就有了大一統。千差萬別的我國農村就是“大”的象征。強求一致，強求國法之治，不理解為何兩千多年來要實行“村民自治”，大中華就會變成小中華，大一統就會變成小一統。
我們百姓的人生不過四大階段：被養、養小、送老、被送。“人民日益增長的美好生活需要”就圍繞這四大內容展開，無非教育、醫療、養老。當我們逐漸進入了“被送”階段，就越來越理解“包容”了。若當年憑一股子書生意氣，不去實地調研，憑三寸不爛之舌在會上痛斥一頓宋氏“咸安新政”，也是可能的，卻不會有我倆今日的兄弟之誼。萬古高山，千秋流水，知音緣起不滅。愿這段代序對后學有益，也續寫我們的相知。
本文是北京大學國際關系學院教授、中國與世界研究中心主任潘維為《突圍》一書撰寫的代序，收入潘維教授的新著《士者弘毅》。
中國鄉村發現網轉自：《士者弘毅》
(掃一掃，更多精彩內容！)
