［摘要］改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧。在梳理已有文獻基礎上，闡述農村人居環境整治的時代價值，剖析當前農村人居環境整治所面臨的形勢與問題，提出推動農村人居環境整治的對策建議。包括：完善機制，切實發揮農民的主體地位；制定規劃，明確整治的內容及優先序；依據區位，確定整治的技術與模式；科學匡算，為整治提供資金保障；加強監管，確保整治成效的可持續。
［關鍵詞］鄉村振興戰略；農村人居環境整治；美麗鄉村；技術與模式；對策建議
農村改革以來，我國“三農”工作取得了舉世矚目的成就。然而，在快速工業化、城鎮化進程中，農村人居環境惡化，改善農村人居環境成為實現鄉村生態振興必須解決的難點和重點問題。實現到2020年全面建成小康社會的目標要求更凸顯了農村人居環境整治的緊迫性；當前生活污水、生活垃圾、廁所衛生以及村容村貌的現狀，則表明了農村人居環境整治的艱巨性。黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，著力解決突出環境問題，開展農村人居環境整治行動。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》明確提出，改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧。2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》再次提出，要抓好農村人居環境整治三年行動，全面開展以農村垃圾污水治理、“廁所革命”和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治，確保到2020年實現農村人居環境階段性明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強。2019年《政府工作報告》提出，要因地制宜開展農村人居環境整治，推進“廁所革命”、垃圾污水治理，建設美麗鄉村。本文在對已有文獻進行系統梳理的基礎上，闡述農村人居環境整治的時代價值，并對當前農村人居環境整治的形勢以及存在問題進行探索，繼而提出推進農村人居環境整治的對策建議，以期能為我國農村人居環境整治、實現鄉村生態振興提供參考。
一、文獻綜述
農村人居環境不僅是黨中央、國務院高度關注的問題之一，也是學術界研究的熱點問題之一。農村人居環境質量如何直接影響著農村居民的身體健康。農村生態系統、農業生產系統以及農村人居環境系統質量或者健康程度，直接影響農村居民身體健康水平①，其中，農村人居環境對健康的影響更大②，良好的人居環境與壽命之間具有明顯的正相關性③。隨著農村居民收入水平的不斷提高，需求層次在逐步提升，關注食品安全、飲水安全、人居環境安全成為新時代最明顯的特點。一般而言，影響農村人居環境質量的因素是多方面的，既有自然因素，也有人文社會因素，不同區域主要影響因素具有一定的差異性④⑤⑥，由此也表明，不同區域推動農村人居環境整治的路徑自然也不同。
改善農村人居環境是增進廣大農村居民福祉和實現鄉村生態振興的重要內容。當前，農村人居環境質量是否滿足人民日益增長的美好生活需要，也是學術界關注的重點。相關研究表明，農民對村莊環境整治滿意度總體較高，影響滿意度的制約因素主要集中在生態環境和基礎設施方面⑦，但農民對于農村人居環境質量的評價普遍較差⑧。
黨中央、國務院高度關注農村人居環境整治工作，特別是近年來，國家層面出臺了一系列的政策措施，有力地推動了農村人居環境的改善。但在快速城鎮化進程中，基層政府對農村人居環境問題的關注度較低，在農村人居環境整治中，不但存在著技術管理政策的不足，而且也存在著經濟政策的不足⑨⑩，突出表現在：資金投入不足、技術支撐能力弱以及適應性差、機制保障能力不足等一系列問題{11}。實踐表明，農村人居環境整治沒有農民的廣泛參與，難以取得預期的成效，特別是農民的參與是實現成效可持續的關鍵。但是農民對農村人居環境整治的支付意愿較低，只有59%的農戶有支付愿意，但額度不高，只有79.2元。{12}
在實施鄉村振興戰略背景下，如何有效地推進農村人居環境整治，也自然成為學術界關注的一個重點。到2020年全面建成小康社會，重點難點在農村，當前人居環境的城鄉差距依然很大，迫切需要加快改變農村面貌{13}，因為鄉村環境治理的成敗關系到三大攻堅任務能否完成{14}。為此，應強化綠色發展理念的引領、加大資金投入、創新與整合技術以及治理機制，全方位推進農村生態治理水平，打好環境整治攻堅戰，打造宜居宜游“大公園”、打出農村生態組合拳，打造和諧共生“大田園”等，這是高質量推進農村人居環境提升，全力打造現代版“富春山居圖”的有效途徑。{15}
從上述文獻梳理可以發現，近幾年來的研究側重農村人居環境整治中存在的問題以及整治模式、路徑、政策等方面的探索，為農村人居環境整治實踐提供了參考。本文研究意義體現在如下三個方面：一是對農村人居環境整治的時代價值進行明晰；二是基于基層調研中的發現，全面剖析農村人居環境整治中存在的問題；三是結合鄉村生態振興，提出推進農村人居環境整治的對策建議。
二、農村人居環境整治的時代價值
新時代，農村人居環境整治的意義不僅在于改善農村人居環境本身，更在于其重要的時代價值，這種時代價值突出表現在如下幾個方面。
1.農村人居環境整治是實現全面建成小康社會戰略目標的根本要求
到2020年全面建成小康社會是我們黨向人民、向歷史作出的莊嚴承諾。“全面”具有豐富的含義，包括了經濟、社會、生態等各個層面及要素，而且涵蓋了發展的平衡性、協調性、可持續性。農村既是全面建成小康社會的難點所在，也是重點所在。廣大農村的全面小康自然包括了為農村居民健康提供保障的良好人居環境。因此，農村人居環境整治是實現到2020年全面建成小康社會戰略目標的根本要求。
2.農村人居環境整治是破解新時代社會主要矛盾的有效途徑
黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。對廣大農村而言，隨著農村居民收入的持續增加，干凈的農村人居環境與良好的生態環境、潔凈的飲用水、安全的食品等逐漸成為農村居民日益增長的美好生活需要的重要內容，而且這種需要會變得日益迫切。從這個意義上來講，農村人居環境整治是破解新時代社會主要矛盾的一個有效途徑。
3.農村人居環境整治是實施鄉村振興戰略的重要組成部分
黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2018年3月8日，習近平在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出，要深刻認識實施鄉村振興戰略的重要性和必要性，扎扎實實把鄉村振興戰略實施好。“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”是習近平對實施鄉村振興戰略目標和路徑的明確指示。農村人居環境整治是實施鄉村振興戰略，實現鄉村生態振興的重要組成部分。
4.農村人居環境整治是建設生態宜居美麗鄉村的重要內容
如果說始于2013年的美麗鄉村建設是新農村建設的升級版，那么生態宜居美麗鄉村則是美麗鄉村的提升版。因為，在美麗鄉村建設過程中，人們較多地感受到美麗鄉村建設的一種外在性，亟待在綠色發展理念指導下，提升美麗鄉村建設水平，推動美麗鄉村走向健康鄉村，增進廣大農村居民的生態福祉。正如習近平所指出的“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”。農村人居環境整治通過對生活污水、生活垃圾的處理以及“廁所革命”，可以有效地改善農村居民生活環境，提升生活質量。因此，農村人居環境整治是實現生態宜居的有效抓手，也是建設生態宜居美麗鄉村的重要內容。
三、農村人居環境整治面臨的形勢及存在的問題剖析
從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。生態宜居是鄉村振興戰略的內在要求，更是增進廣大農村居民生態福祉的重要內容。筆者在基層調研中發現，農村人居環境整治面臨的形勢依然嚴峻，存在的問題還沒有從根本上得到解決。
（一）農村人居環境整治面臨的形勢
前文已經指出，農村生活污水、生活垃圾、廁所衛生是影響農村人居環境質量的主要因素，也是國家高度關注的重要問題，更是農村人居環境整治的重點與難點所在。
1.農村生活污水產生與處理情況
從理論上來講，影響農村生活污水排放量的因素包括農村居住人口、飲水條件、衛生設施水平以及污水處理設施配置等，要準確匡算農村生活污水排放量比較困難，甚至是不可能的。于法穩等（2018）匡算的結果為，2016年農村生活污水排放量在55.67億~125.26億立方米。{16}如果根據中華人民共和國住房和城鄉建設部2010年制定的不同地區《農村生活污水處理技術指南》所給出的比例進行匡算，該數據則為83.51億~125.26億立方米。
在農村生活污水治理方面，2016年全國52.62萬個行政村中對生活污水進行處理的行政村比例為20.0%，并不太高。但從動態來看，無論是對生活污水處理的行政村數量，還是對生活污水處理的行政村比例都有很大的變化。對生活污水處理的行政村數量從2007年的1.5萬個增加到2016年的10.5萬個，增加了9.0萬個，增長6.0倍；同期，對生活污水處理的行政村比例從2.6%增加到20.0%，增加了17.4個百分點，年均增長1.9個百分點。
從省級層面上來看，由于經濟社會發展水平不同以及地形地貌特征的差異，導致了廣大農村生活污水處理水平的差異。2016年對生活污水處理的行政村比例最低的三個省區分別為黑龍江省（4.0%）、內蒙古自治區（5.0%）、吉林省（5.0%），而該比例最高的三個省市分別為浙江省（84.0%）、上海市（64.0%）、江蘇省（44.0%）。由此可見，省級層面的差異性非常明顯。
2.農村生活垃圾產生與處理情況
據估算，每年我國農村生活垃圾產生量約為2億噸，其中，63.3%的生活垃圾實現了集中堆放；從生活垃圾處理方式來看，集中堆放的生活垃圾以直接填埋為主，所占比例為57.0%，實現資源化利用的比例僅為28.0%左右。有關數據表明，2016年對生活垃圾進行處理的行政村比例為65%。近年來，在全國范圍內開始推行“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾處理模式，在一些地方取得了很好的效果。但這種處理模式也有其明顯的弊端，一是對經濟條件的依賴性強，二是具有明顯的區域局限性，三是轉運過程中可能造成二次污染，四是農村垃圾進城對區域垃圾填埋場造成了極大壓力。
3.農村“廁所革命”情況
相關統計數據表明，我國農村累計使用衛生廁所的戶數由2000年的0.96萬戶增加到2016年的2.15萬戶。但目前衛生廁所的檔次還不高，而且參差不齊。可以說，農村“廁所革命”與實現產業振興具有緊密的關系，特別是鄉村旅游發展更需要真正的“廁所革命”。在推進“廁所革命”時，大多采取化糞池方式，將廁所廢棄物一并收集處理。在運營過程中，也凸顯了嚴重不足：一是這種改廁模式注重的是廁所內部的“改”，而沒有關注廁所之外的“治”；二是這種改廁模式立足于“點”，解決的是單一問題；三是這種改廁模式治標不治本，還談不上真正的“廁所革命”。
（二）農村人居環境整治中存在的問題
距離2020全面建成小康社會的時間節點越來越近，農村人居環境整治的緊迫性日益凸顯。國家出臺的一系列政策性措施勢必極大地推動農村人居環境整治，助力鄉村生態振興。但在農村人居環境整治實踐中，還存在著一些突出問題。
1.農村人居環境整治政策沒有得到有效落實
實踐表明，農村人居環境整治并沒有得到基層政府的廣泛重視。在快速城鎮化背景下，城鎮公園、城鎮生態環境建設是基層領導打造任期內政績工程的重要內容，也是展示其政績的關鍵平臺，自然成為建設的重點。與之相反，盡管國家針對農村人居環境整治采取了系列政策措施，但并沒有得到基層政府的積極響應并付諸實際，農村人居環境質量的改善進展緩慢。
2.農村人居環境整治資金投入不足
以生活污水處理投入為例，2016年農村排水設施投資占市政投資的比例為10.8%，而污水處理設施投資占市政設施投資比例僅為4.7%，占排水設施投資的比例為43.2%，相對于農村生活污水治理的資金需要，投入嚴重不足。與此同時，“撒胡椒面式”的資金投入方式導致了農村人居環境整治設施的嚴重不足和質量的低劣化，難以實現預期的整治成效。特別是造成了農村人居環境整治設施的管護資金缺失，直接導致“重建輕管”現象的普遍存在。
3.農村人居環境整治的主體錯位
事實上，開始于2013年的美麗鄉村建設由于各部委“自上而下”的推動方式將各級政府及其職能部門推到了美麗鄉村建設的第一線，使其成為美麗鄉村建設的主體，而真正應該成為主體的廣大農村居民則游離于美麗鄉村建設之外。與此同時，為了突出本部門參與美麗鄉村建設的成效，基層職能部門往往傾向于選擇一些基礎較好的村莊作為項目實施點，而真正需要項目的村莊則很難獲得支持，不可避免地導致“錦上添花”，而不是“雪里送炭”。當前，在推進農村人居環境整治進程中，一些地方為了完成上級下達的任務，基層及相關部門替代農村居民成為了農村人居環境整治的主體，而農民則因缺乏有效的參與機制，成為了局外人 。
4.農村人居環境整治模式不當
筆者基層調研發現，在推進農村人居環境整治中，有的地方盲目推崇一些成功的模式，而沒有考慮這些模式所需要的保障條件。當然，這些模式所遵循的綠色理念以及完善的管理制度值得借鑒，但模式卻難以復制。以農村生活垃圾治理為例，廣泛推崇“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”模式，這既沒有考慮所需要的運營經費的支撐，也沒有考慮農村生活垃圾進城帶來的負面影響，在生活垃圾治理方面缺乏系統的思考與統籌。又如，農村“廁所革命”中一味地推崇三格化糞池模式，注重了廁所內的環境改造，但沒有實現糞污的有效治理及資源化利用，另外，還需要對化糞池內的糞污每年進行一到兩次的抽取。一些地方探索出了“廁所革命”與生活污水一體化處理模式卻沒有得到有效的推廣，原因可能就在于基層政府為了完成上級政府布置的任務，只注重工程數量的增長 ，而沒有關注工程能否實現預期效果及其可持續性。新聞媒體曝光的某地“廁所革命”中存在的問題，就是最典型的代表。
5.農村人居環境整治技術適宜性不足
在推行農村人居環境整治中，生活污水、生活垃圾處理技術規范性較差，更缺乏統一的標準。一些地方在對生活污水進行處理時，簡單地將城鎮污水處理的管網方式照搬到農村，不考慮農村生活污水排放的特點以及農村集體經濟狀況。同時，對一些特定區域而言，農村人居環境整治技術嚴重缺失。因此，當前所推廣的技術區域適應性不足。
6.農村人居環境整治的相關機制不完善
農村人居環境整治機制不完善體現在如下方面：一是農村人居環境整治設施運營機制缺失；二是農村人居環境整治的評估與監督機制還沒建立；三是農民參與機制缺失。農村居民受傳統生活習慣的影響，對人居環境整治的必要性認識不足，對政府推動人居環境整治行為不能充分理解，責任意識、參與意識嚴重不足。農民作為農村人居環境整治的主體，其廣泛參與是保障設施正常運轉，實現農村人居環境整治成效持續的關鍵。
7.農村人居環境整治質量監管缺位
在農村人居環境整治中，針對國家所推行的相關行動計劃，基層政府及相關職能部門更多地關注工程實施情況和對上級部門負責，而對實施效果關注不夠，更缺乏保障實施效果可持續的機制。出現這個問題的原因就在于對農村人居環境整治缺乏監督與評價。首先，我國最基層的環保部門是縣一級環保機構，鄉鎮一級尚無相關職能部門，縣級環保部門受各種條件限制，很難對農村環境進行有效的監管。其次，我國基層從事環境保護工作的人員相對較少，不僅沒有建立起農村人居環境的監測網絡系統，而且也無法充分利用相關的農村人居環境監測技術。此外，我國環境保護的法律體系中對何種行為應該處罰以及處罰的程度規定得過于籠統，導致環保執行部門難以行使環境執法權。
四、推動農村人居環境整治的對策建議
《農村人居環境整治三年行動方案》提出，到2020年，實現農村人居環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強。為此，需要采取有效措施，全面推進農村人居環境整治。
1.完善機制，切實發揮農民的主體作用
農村人居環境整治需要政府、企業與農民的廣泛參與，但農民始終是農村人居環境整治的主體。如何調動農民的積極性，使其主體地位得到充分發揮，就必須建立有效的參與機制。為此，應采取相應措施，以喜聞樂見的方式廣泛宣傳農村人居環境質量對居民身體健康的影響，提高農村居民對農村人居環境重要性的認知水平，在此過程中培養其責任意識與參與意識，進而推動其生活方式的轉變，使其積極、主動、全面參與農村人居環境整治的全過程。在推動農村人居環境整治中，應采取有效措施并配以相應機制，充分調動廣大農村居民的積極性，使得他們真正成為主體。與此同時，應明確農村人居環境整治中政府及其職能部門和企業的功能定位，一方面避免“越俎代庖”，另一方面防止推卸責任。
2.制定規劃，明確整治的內容及優先序
《農村人居環境整治三年行動方案》不但確立了行動目標，而且還明確了農村人居環境整治的重點任務，即推進農村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進農村生活污水治理、提升村容村貌。當前從農村人居環境整治的實踐來看，整治的內容依然是根據上級部門資金投入額度及去向確定的，并沒有一個科學的整治規劃，從而導致整治村莊空間分布的隨機性和不公平性。因此，需要在三年行動方案對整治重點任務界定的框架范圍內，在縣級層面根據村莊不同區位、不同類型、不同人居環境的現狀制定詳細的規劃及實施方案，明確不同村莊農村人居環境整治的重點內容，并確定每個村人居環境整治重點內容實施的優先序，確保整治能夠達到預期成效，并實現成效的可持續。
3.依據區位，確定整治的技術與模式
農村人居環境整治內容不同，所需要的技術與模式自然不同，即使同一種整治內容，不同區域農村所需要的技術與模式也不同。因此，相關部委的技術管理部門應對當前農村人居環境整治中所采用的技術進行分類，科學分析這些技術的特點及空間適宜性，提出一份“自上而下”的技術供給清單。在此過程中，建議將民營企業成熟的農村生活污水、生活垃圾處理技術以及“廁所革命”技術或者治理模式也納入進來，一方面增加技術或者模式的可選擇性，另一方面也調動企業參與農村人居環境整治的積極性。同時，基層職能部門在推進農村人居環境整治進程中，可以基于對不同區域農村所需要的技術類型及模式的了解，提出一份“自下而上”的技術需求清單。通過技術供給與需求清單的對比，可以選擇出適宜不同區域農村人居環境整治的技術和模式。
4.科學匡算，為整治提供資金保障
2019年中央一號文件提出了“建立地方為主、中央補助的政府投入機制。中央財政對農村‘廁所革命’整村推進等給予補助，對農村人居環境整治先進縣給予獎勵。中央預算內投資安排專門資金支持農村人居環境整治。允許縣級按規定統籌整合相關資金，集中用于農村人居環境整治”。所有這些，將為農村人居環境整治提供資金保障。相對于農村人居環境整治對資金的需求，當前資金投入嚴重不足，這也是導致農村人居環境沒有得到根本改善的關鍵因素之一。進一步推動農村人居環境整治，在國家層面也應根據三年行動方案確定的目標任務，對農村人居環境整治所需要的資金規模進行科學核算，確保資金投入能夠實現預期成效。在基層層面，也應根據區域內農村人居環境整治的重點內容及優先序，對所需資金進行科學匡算，據此將其納入基層財政預算，確保農村人居環境整治對資金的需求，將好事辦好、辦實，切實避免“工程交差”。
5.加強監管，確保整治成效的可持續
針對農村人居環境整治中過度關注工程建設數量，而不關注人居環境整治成效及可持續性問題，應加強對農村人居環境整治的全過程監管。針對當前農村人居環境整治監管缺位問題，應盡快建立評估與監督機制。采取第三方參與模式，建立農村人居環境整治的評估與監督機制，對參與農村人居環境整治的利益相關者的行為、治理效果、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估，以尋求完善農村人居環境整治的途徑與措施，確保整治成效的可持續性。即實現全過程的監管，切實克服“重建輕管”，確保實現“工程建一處，服務一方群眾”的目標。
注釋：略
作者簡介:于法穩，中國社會科學院農村發展研究所研究員
本文系國家社科基金重點項目“加快建設農業廢棄物資源化利用政策研究”（項目編號：17AZD012）和中國社會科學院創新工程項目“農業農村綠色發展理論與政策研究”（項目編號：2018NFSA01）的階段性研究成果。
中國鄉村發現網轉自:《中國特色社會主義研究》雜志2019年第2期
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