摘要：開展農村人居環境整治是實現“農村美”的應有之意。當前, 生活污水、生活垃圾是影響農村人居環境質量的兩大因素。農村生活污水排放總量大, 收集困難, 處理率低;生活垃圾的處理方式對經濟條件存在依賴性以及明顯的區域局限性, 特別是對廣大山區、丘陵地區的適應性不足。在目前農村人居環境整治的過程中, 存在著政策執行不到位、資金投入嚴重不足、技術空間適應性相對較差等突出問題。新時代要實現鄉村生態宜居, 應當從強化頂層設計入手, 制定科學合理的規劃, 同時加大資金投入, 完善基礎設施, 實現技術與模式的創新, 為農村人居環境整治提供保障。
在中國農村經濟日益繁榮的同時, 農村人居環境問題也越來越突出, 特別是農村生活污水、生活垃圾已成為環境整治中的難點。到2020年, 是我國全面建成小康社會的決勝期, 凸顯了農村人居環境整治的緊迫性和艱巨性。開展農村人居環境整治是實現“農村美”的應有之意, 正如指出的:“良好生態環境是最公平的公共產品, 是最普惠的民生福祉。”2018年2月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》明確提出, 改善農村人居環境, 建設美麗宜居鄉村, 是實施鄉村振興戰略的一項重要任務, 事關全面建成小康社會, 事關廣大農民根本福祉, 事關農村社會文明和諧。因此, 本文的出發點是:客觀分析新時代農村人居環境的現狀, 剖析農村人居環境整治中存在的問題, 為全面提升農村人居環境質量, 滿足廣大農村居民日益增長的美好生活需要提供決策參考。
一、文獻綜述
農村人居環境整治不但是國家關注的重點, 也是學術界研究的熱點, 不同領域的學者從不同視角對相關問題進行了研究。生活污水的隨意排放是農村人居環境惡化的一個重要原因。近些年, 國家相關部門在農村人居環境改善方面實施了一系列的項目, 在一定程度上改善了農村環境保護基礎設施狀況, 尤其是生活污水處理設施的建設和運行, 有效提升了農村生活污水處理能力。但目前農村生活污水處理仍存在技術選擇不當、排放標準缺失、基層環保能力不足、運行維護資金不到位等問題[1]。生活垃圾處理能力不足則是農村人居環境惡化的另一個重要原因。由于農村生活垃圾收集具有空間分布零散、規模小、利潤薄、投資回報時間長等特點, 公司參與農村生活垃圾處理還處于探索起步階段, 而且受到技術標準空白、革新技術空缺、扶持政策不夠、資金保障機制不全、市場主體不足等因素的制約[2]。導致農村人居環境整治中諸多問題的原因是多方面的, 其中政府供給與管理工作不到位及農戶對人居環境保護與建設的意識淡薄等則是一個重要的原因[3]。
農村人居環境整治是全面推動鄉村振興戰略, 實現鄉村宜居的重要抓手。目前農村生態治理存在理念缺失、資金投入不足、技術支撐能力弱、機制保障能力差等一系列問題, 需要采取問題導向的政策措施[4], 在城鎮與農村發展不平衡、對環保重視不夠、環保投入不足等背景下, 應探討實現城鎮化與農村生態環境協同發展的路徑, 實現城鄉環保設施均等化[5]。此外, 農村人居環境整治需要配套的經濟政策, 但限于資金投入不足, 嚴重制約了農村人居環境綜合整治的推進和實施效果[6]。
2013年推出的“美麗鄉村建設”是社會主義新農村建設的升級版, 針對農村人居環境整治難的矛盾, 除了加快農村環保基礎設施建設, 還應進一步開展環保技術創新與研究[7];同時, 還應堅持整體謀劃、分類推進、漸進實施、引領帶動、人文關懷、改革創新“六個取向”[8]。隨著農村人居環境整治的推行, 農村居民主體地位將會進一步得到加強, 農民環境保護及維權意識逐漸提高, 特別是當農村人居環境惡化到一定程度, 嚴重威脅到廣大農村居民生態福祉時, 村民的環境權意識被激發, 進而參與到農村人居環境整治中來[9]。事實上, 農村人居環境整治的主體具有多元化特征, 所有的主體都需要具備生態文明意識、綠色生活方式、合作伙伴關系、自覺的生態執行力等[10]。
從技術與模式層面上來講, 農村人居環境整治還需要多種技術的有效集成, 特別是應強化技術政策的系統協調性, 建立健全技術評價和審查制度, 加大研發支持、健全示范推廣體系及技術服務市場等措施[11];同時, 還需要從完善標準體系、開展專項研發、制定扶持政策、建立投入機制和培育市場主體等方面, 探索建立健全農村人居環境整治的體制機制[2];優化鄉村人居環境, 為廣大農村居民創造一個生態宜居的環境, 提升他們的生態福祉, 是鄉村振興的重要內容。為此, 可以從鼓勵制度創新、優化村莊布局等方面, 完善人居環境整治模式, 規范農戶居住行為, 引導農戶生活行為[12];有學者基于鄉村地域功能和人居環境學理論, 剖析了典型村莊影響人居環境質量的生活、生產和生態要素, 并從外部性導向和內部性表現的角度, 設計不同村莊農村居民點整治模式的內核要素組合方式, 有力地推進了農村人居環境的整治[13]。
以上文獻為本研究提供了理論與實踐層面的借鑒, 本文將深入剖析農村人居環境整治中存在的問題, 以期得出對策和意見。
二、農村人居環境整治中存在的問題剖析
生活污水、生活垃圾是影響農村人居環境質量的兩大因素, 也是新時代農村人居環境整治的重點內容。弄清生活污水、生活垃圾產生及處理情況, 對全面認識農村人居環境整治的緊迫性、艱巨性具有重要作用。
1. 農村生活污水產生及處理情況
(1) 生活污水產生量匡算。從理論上來講, 農村生活污水排放量應根據村莊飲水條件、衛生設施水平、污水管網系統完善程度等因素確定, 因此, 對每個省市區農村生活污水排放量難以進行準確計算。本文根據環境保護部2013年11月發布的《農村生活污水處理項目建設與投資指南》提出的比例, 即農村生活污水排放量按照生活用水量的40%~90%計算, 對全國以及不同區域農村生活污水排放量進行匡算, 結果見表1。
從表1可以看出, 盡管農村居民生活用水量相對較小, 但由于農村居民數量龐大, 生活污水總量較大。2016年我國農村生活用水量為139.18億立方米, 其中, 東部地區占64.36%, 中部地區占35.93%, 西部地區占38.67%。由此產生的農村生活污水排放量在55.67億~125.26億立方米, 相應地, 東部地區農村生活污水排放量在25.74億~57.92億立方米, 中部地區農村生活污水排放量在14.37億~32.34億立方米, 西部地區農村生活污水排放量為15.47億~34.80億立方米。由于廣大農村地區普遍缺乏污水處理設施, 對生活污水難以進行有效處理, 隨意將生活污水傾倒在院外的現象較為嚴重。
表1 2016年不同區域農村生活污水排放量單位:億立方米
注:根據《2016年中國城鄉建設統計年鑒》中的數據整理得到。表中數據不包括西藏自治區。
(2) 生活污水處理情況。目前農村生活污水的處理特點如下:一是污水整體處理水平低。據統計, 2016年我國行政村總數為52.62萬個, 對生活污水進行處理的行政村僅占20.00%。在這些村莊中, 東中西部地區所占比例分別為52.37%、24.21%、20.20%。二是污水處理水平區域差異明顯。計算結果表明, 東部地區19.55萬個行政村中, 對生活污水進行處理的村占28.19%;中部地區17.21萬個行政村中, 對生活污水進行處理的村占14.80%;西部地區15.67萬個行政村中, 對生活污水進行處理的村占13.56% (見表2) 。
表2 2 0 1 6 年不同區域農村生活污水處理情況單位:萬個;%
注:根據《2016年城鄉建設統計年鑒》中的數據整理得到。表中的數據不包括西藏自治區。
從中可以看出, 區域間差異明顯, 而且所占比例與經濟發展水平緊密關聯。省域間生活污水處理情況差異較大。2016年, 除西藏自治區之外的30個省市區中, 只有7個省市對生活污水處理的行政村比例高于全國平均水平, 其中6個省市分布在東部地區, 1個在中部地區;其余23個省市區對生活污水處理的行政村比例低于全國平均水平。其中, 黑龍江省的比例最低, 僅僅為4%, 而最高的是浙江省, 達到84%。
我國農村生活污水處理存在明顯“兩難一低”的問題。由于農村居民分散居住, 普遍缺乏污水收集管網與處理設施, 生活污水收集相當難;同時, 各地域農村居民用水習慣不同, 生活污水產生量和排放規律差異很大, 加大了處理難度。此外, 一些地方采取的污水處理模式不適合當地的具體情況, 處理效率較低。
2. 農村生活垃圾產生及處理情況
(1) 生活垃圾產生量匡算。與過去相比, 農村生活垃圾產生量變大了, 成分復雜了。在當前農村生活垃圾收集及處理設施不健全, 以及運營機制不完善背景下, 農村生活垃圾成為影響農村人居環境的最重要的因素之一。
由于不同區域經濟發展水平、生活習俗以及對農村生活垃圾處置的認知等方面都存在著差異, 不同區域農村人口每天產生的生活垃圾量在一定程度上也存在著差異。研究表明, 農村居民人均日產生生活垃圾為0.86千克, 其中東部地區為0.96千克, 中部地區為0.88千克, 西部地區為0.77千克, 東北地區為0.81千克[13]。據此匡算, 2016年農村生活垃圾量為23950.81萬噸, 其中, 東部地區為8004.82萬噸, 中部地區為7467.71萬噸, 西部地區為7118.70萬噸, 東北地區為1423.01萬噸 (見表3) 。
表3 2016年不同區域農村生活垃圾產生量單位:千克;萬噸
注:根據《2017年中國統計年鑒》中的數據整理得到。*由于采用的是農村戶籍人口, 結果可能偏大。
過去, 廣大農村居民普遍將生活垃圾隨意傾倒, 當前在推動農村人居環境整治背景下, 一些村莊將生活垃圾集中堆放, 但不同區域農村生活垃圾集中堆放的比例存在一定的差異。上述參考文獻表明, 農村生活垃圾處理率全國平均為63.28%, 東部地區為73.79%, 中部地區為59.63%, 西部地區為56.77%, 東北地區為53.98%。由此估算, 全國還有8794.74萬噸的農村生活垃圾沒有實現集中堆放, 這些隨意堆放的生活垃圾對農村人居環境會產生一定的影響。
(2) 生活垃圾處理情況。對農村生活垃圾的處理, 一般采取填埋、焚燒、高溫堆肥以及直接再利用等方式。特別是近年來, 全國范圍內都開始推行“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾處理模式, 在一些地方收到了很好的效果。但這種處理模式也有其明顯的弊端, 即對經濟條件的依賴性, 以及明顯的區域局限性, 特別是對廣大的山區、丘陵地區根本不適應。
2016年, 全國有34.20萬個行政村對生活垃圾進行了處理, 占全部行政村的比例為65.00%。在這些行政村中, 46.91%的行政村分布在東部地區, 26.13%的行政村分布在中部地區, 25.42%的行政村分布在西部地區。不同區域對生活垃圾進行處理的行政村比例的差異也很大, 東部地區最高, 為82.07%, 中部地區為51.91%, 西部地區為55.48%。從省域行政村的空間分布來看, 有16個省市區對生活垃圾進行處理的行政村比例低于65%的全國平均水平, 其中東部地區2個, 中部地區5個, 西部地區9個;14個省市區高于65%的全國平均水平, 其中東部地區9個, 中部地區3個, 西部地區2個。
3. 農村衛生廁所建設情況
國家旅游局發布的《廁所革命推進報告》指出, 農村地區80%的傳染病是由廁所糞便污染和飲水不衛生引起的。近年來, 我國對農村改廁工作高度關注, 并取得了一定成效。統計數據表明, 我國農村累計使用衛生廁所的戶數由2000年的0.96萬戶, 增加到2016年的2.15萬戶, 是2000年的2.24倍, 增加了1.19萬戶 (見圖1a) ;同時, 我國農村衛生廁所的普及率也提高到一個新的高度, 從2000年的44.8%, 提高到2016年的80.3%, 增加了35.5個百分點 (見圖1b) 。
圖1 我國農村衛生廁所情況
資料來源:《中國農村統計年鑒2017》。
廁所問題是事關農村人居環境健康的重要問題。黨中央將“廁所革命”作為鄉村振興戰略和農村生態文明建設的重要內容, 并從戰略上進行了部署, 凸顯了這一工程的重大意義。
三、農村人居環境整治中存在的問題
農村人居環境整治是一個復雜的系統工程, 在實施過程中也存在著一些問題, 突出表現在政策、投入、技術、機制等諸多方面。
1. 農村人居環境整治政策執行不到位
國家層面高度關注農村人居環境的整治, 并且采取了一系列的政策措施, 但基層政府及相關部門并沒有從根本上重視農村人居環境整治工作。特別是在新型城鎮化背景下, 農村人居環境整治被邊緣化, 從而影響了農村人居環境整治的投入及工作的開展。
2. 農村人居環境整治資金投入嚴重不足
2016年, 村莊建設投入資金為8320.57億元, 平均每個行政村的投資強度為158.13萬元。其中, 市政公用設施投入比例為25.48%。市政公用設施中排水與環境衛生投資占建設投入資金的比例為5.62%, 其中, 用于垃圾處理與污水處理的投資占建設投入資金的比例僅為2.51%。
從市政公用設施投入結構來看, 用于排水與環境衛生投資為467.82億元, 占市政公用設施投入資金比例為22.07%, 平均每個行政村的投資強度僅有8.89萬元;其中用于垃圾處理及污水處理的投資占市政公用設施投入資金比例為9.86%, 平均每個行政村的投資強度有3.97萬元。相對于廣大農村人居環境整治設施的需求, 資金投入遠遠不夠, 以至于一些地方農村人居環境整治設施還處于空白狀態。
3. 農村人居環境整治技術空間適應性相對較差
我國地域廣闊, 氣候特征差異性較大, 農村人居環境整治, 特別是生活污水處理所需要的技術地域特征非常明顯。當前, 農村生活污水處理技術的區域適應性較差, 特別是缺乏高寒地區農村生活污水治理的有效技術。同時, 農村人居環境整治技術的規范化和標準化相對較差, 而且一些整治模式沒有充分考慮地域特點, 盲目推廣現象依然存在。此外, 調研發現, 一些私營環保企業在長期的發展過程中, 立足于廣大農村探索出了一些適用性較強的生活污水處理技術與設施, 而且效果相當不錯。相對于國家有關部委推行應用的一些技術與設施, 這些私營企業的技術與設施成本較低, 但沒有得到政府的重視, 更沒有納入國家相關部門的推廣應用范圍。
4. 農村人居環境整治機制有待完善
首先, 農村人居環境整治設施的運營機制缺失。近些年, 農村人居環境整治陸續配備了垃圾桶、垃圾箱及中轉站、運輸車等設施, 但由于缺乏一個有效的運營與管護機制, 既沒有運營組織, 也缺乏管護經費, 從而導致了這些設施的閑置與浪費。
其次, 農村人居環境整治的評估與監督機制還沒建立。農村人居環境整治是一個系統工程, 涉及范圍大、工作內容多, 對此需要進行有效的評估和監督。但是, 由于農村人居環境整治才剛剛得到重視, 評估和監督機制還沒有建立。
其三, 部門之間缺乏有效的工作協調機制。圍繞著農村人居環境整治, 國家相關部委都實施了相應推動措施, 如農業部推行的美麗鄉村建設, 財政部與環保部聯合推行的農村環境連片整治工程, 以及住房城鄉建設部推行的改善農村人居環境示范村創建等, 都是實現農村生態宜居的具體行動。但彼此之間缺乏相互協調和共同推進的工作機制, 特別是在廣大的基層, 一些部門往往出現“錦上添花”而不是“雪里送炭”。
其四, 缺乏有效的農民參與機制。農村居民受傳統生活習慣的影響, 對農村生活污水、生活垃圾造成的環境影響缺乏認識。同時, 我國農村人居環境整治剛進入探索階段, 農村居民對人居環境的整治還持有懷疑態度, 對相關的設施建設行為不能充分理解, 參與程度較低。
四、加強農村人居環境整治的對策建議
新時代背景下, 要滿足農村居民日益增長的美好生活需要, 推動鄉村振興, 實現鄉村生態宜居, 農村人居環境整治的必要性、緊迫性、長期性更加凸顯。要切實解決農村人居環境整治中存在的突出問題, 可以從如下幾個方面考慮。
1. 強化頂層設計, 切實轉變工作機制
強化組織領導:為強化黨對農村工作的領導, 建議在中央層面成立農村人居環境整治工作領導小組........設立領導小組辦公室, 掛靠農業部, 負責日常協調工作。省、市、縣也成立相應的領導小組及辦公室。
建立協調工作機制:由于農村人居環境整治涉及到多個部門, 而且采取了一系列的項目措施, 根據工作的需要, 制定部門聯動、分工明確的協調推進機制, 明確各自的責任, 以避免“爭政績、推責任”現象。
實現項目的有效整合:響應黨中央、國務院的號召, 國家相關部委都開展了相應的農村人居環境整治行動, 領導小組辦公室應將各部委實施的農村人居環境整治項目進行有效整合, 發揮項目資金的整體效應, 同時也避免了各部委將項目“自上而下”下達帶來的重復建設、與農村基層需求錯位等問題。
2. 制定科學合理的農村人居環境整治規劃
首先, 充分認識到農村人居環境整治規劃的重要性。充分認識到制定農村人居環境整治規劃對整治工作的引領, 避免項目實施的隨意性;其次, 制定詳細的科學規劃。根據村莊不同區位、不同類型、不同人居環境的現狀, 確定農村人居環境整治重點, 明確綜合整治的路線圖、時間表;再次, 科學核算資金需求規模。根據農村人居環境整治規劃, 充分考慮農村人居環境整治所需的硬件設施、運營等各種要素, 對全國范圍內農村人居環境整治所需要的資金規模進行科學核算。根據資金需求規模, 在國家層面再制定實施的具體方案。
3. 加大資金投入, 完善農村人居環境整治設施
首先, 加大財政資金投入。根據農村人居環境整治需求, 國家層面應加大資金投入力度, 一方面用于完善設施, 另一方面用于建立運營機制。同時, 建議取消配套資金, 加大資金使用的監督與審計, 發現問題嚴厲追責。
其次, 創新融資機制。建立“政府投入為主, 村民支持為輔, 積極發揮社會支持”建設公共設施的多元化投資機制和以村民為主體的公共設施運行維護管理機制, 調動村民參與農村人居環境整治的積極性。
再次, 建立農村人居環境整治專項資金。農村人居環境整治是一項長期任務, 建議在國家層面設立農村人居環境整治專項資金, 明確政府的投資主體。同時, 鼓勵社會團體、企業和個人捐款或以其他方式積極參與到農村人居環境整治之中。此外, 建立和完善適應各地經濟水平的地方政府補助機制, 作為國家專項資金、社會資金投入的有效補充。
4. 實現技術與模式的創新, 為農村人居環境整治提供保障
首先, 加快已有技術的推廣應用。對農村人居環境整治, 已經探索出了一些有效的技術, 需要加快推廣應用, 在更大范圍內服務于農村人居環境整治。同時, 探討將個體企業成熟的農村生活污水處理技術及設施納入到國家相關部門推廣體系的途徑, 發揮他們參與污水治理的作用。
其次, 加快新技術研發。根據規劃所劃分的區域, 研發農村人居環境整治所需要技術, 提高技術的區域適應性, 提升農村人居環境整治的效果。
再次, 加強相關技術整合。農村人居環境整治所需的技術具有綜合性特點, 因此, 需要加強各種相關技術的整合, 更好地服務于農村人居環境的整治。
5. 完善機制, 推動農村人居環境整治
首先, 建立環保設施運營機制。在實施之初, 建議政府負責相應設施的運營與維護, 然后再逐步過渡到具有專業運營能力的第三方。
其次, 建立評估與監督機制。采取第三方參與模式, 建立農村人居環境整治的評估與監督機制, 對參與農村人居環境整治的利益相關者的行為、治理效果、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估, 以尋求完善農村人居環境整治的途徑與措施。
再次, 建立有效的參與機制。通過提高農村居民的認知水平, 使他們逐步產生相應的責任意識, 進而提高農村居民的參與意識, 使其積極、主動、全面參與農村人居環境整治的全過程。
作者簡介： 于法穩 (1969-) , 男, 山東鄄城人, 中國社會科學院農村發展研究所研究員, 博士生導師, 研究方向:生態經濟、農村生態治理、農業可持續發展;; 侯效敏 (1963-) , 男, 山東菏澤人, 山東社會科學院經濟研究所副研究員, 研究方向:生態經濟;郝信波 (1978-) , 男, 山東牟平人, 煙臺市.中國社會科學院農村發展研究中心, 助理工程師, 研究方向:農村經濟社會改革。;
基金： 國家社科基金重點項目“加快建設農業廢棄物資源化利用政策研究” (17AZD012); 中國社會科學院國情調研重大項目“健康中國與營造綠色安全環境調研” (2017年); 中國社會科學院創新工程項目“農業農村綠色發展理論與政策研究” (2018年);
中國鄉村發現網轉自：鄭州大學學報(哲學社會科學版)2018年03期
(掃一掃，更多精彩內容！)
