內(nèi)容提要：宅基地使用權(quán)的制度困局，源于宅基地承載的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能間的沖突加劇，而流轉(zhuǎn)開(kāi)禁下的制度因應(yīng)設(shè)計(jì)亦難點(diǎn)眾多。破解之維，一是完善宅基地使用權(quán)取得規(guī)則，在取得條件上堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的身份屬性和基本原則，肯認(rèn)不同情形下的權(quán)利分野，豐富宅基地的申請(qǐng)與重新分配制度并完善配套法定程序；二是照應(yīng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開(kāi)禁的現(xiàn)實(shí)需求并預(yù)設(shè)規(guī)制，其中宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的邊界、宅基地法定租賃權(quán)的制度設(shè)計(jì)、農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)和宅基地使用權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)路徑為其重點(diǎn)；三是補(bǔ)全宅基地使用權(quán)消滅機(jī)制，完善宅基地使用權(quán)收回制度和自愿退出機(jī)制，積極探索以保障宅基地資格利益為核心的宅基地使用權(quán)回復(fù)路徑。民法典物權(quán)編應(yīng)以“得喪變更”為主線(xiàn)完整展開(kāi)宅基地使用權(quán)制度的構(gòu)建。
關(guān)鍵詞：宅基地；三權(quán)分置；宅基地所有權(quán)；宅基地成員資格；宅基地使用權(quán)
作為一項(xiàng)中國(guó)特有的用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)制度在一定歷史時(shí)期發(fā)揮了保障廣大農(nóng)村地區(qū)村民居住生存的作用，并為鄉(xiāng)村社會(huì)的形成及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。時(shí)過(guò)境遷，以農(nóng)民集體成員身份為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度已然與農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的實(shí)際相脫節(jié)。黨和國(guó)家深諳其間社會(huì)矛盾變化，積極規(guī)劃部署發(fā)展之道，2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出探索宅基地之所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的主張。諸項(xiàng)改革舉措，直面我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的困局。宅基地使用權(quán)制度既形成于我國(guó)特殊歷史背景，又面臨最新經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的突破需求，再逢土地管理法修訂、物權(quán)法因民法典編纂而得以重修，破解宅基地使用權(quán)制度困局之機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。本文以現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度為基礎(chǔ)，探究其中的制度艱困及其根源，進(jìn)而以新時(shí)代農(nóng)地法治思維為指導(dǎo)，謀求宅基地制度困局之破解。
一、宅基地使用權(quán)制度的功能反思與重構(gòu)的體系化考量
宅基地閑置和“一戶(hù)多宅”，是我國(guó)宅基地管理和利用中存在的兩大突出問(wèn)題。近年來(lái)的實(shí)證研究表明，宅基地閑置問(wèn)題在全國(guó)各地普遍存在。而與宅基地“一戶(hù)一宅”原則相背離的“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象更是長(zhǎng)久存在。宅基地閑置，某種程度上證明非農(nóng)收入已成為許多農(nóng)民的主要收入來(lái)源，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民的生存主要不再依賴(lài)于土地，農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)功能超過(guò)其社會(huì)保障功能；“一戶(hù)多宅”，一方面反映法律規(guī)定和社會(huì)現(xiàn)實(shí)間的疏離，另一方面也折射出現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度在滿(mǎn)足社會(huì)保障功能基礎(chǔ)上對(duì)呼之欲出的經(jīng)濟(jì)功能的抑制。故而，宅基地使用權(quán)制度改革的關(guān)鍵，在于立足于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的對(duì)宅基地使用權(quán)功能定位的體系化反思和以經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用為目的的制度突圍及理性重構(gòu)。
（一）社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用之沖突
1.社會(huì)保障功能的弱化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的凸顯是當(dāng)前的最大實(shí)際
一般認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)具有社會(huì)保障功能的用益物權(quán)?，F(xiàn)行制度圍繞社會(huì)保障的功能定位對(duì)宅基地使用權(quán)的得喪變更作了一系列限制，如宅基地使用權(quán)取得的集體成員身份、“一戶(hù)一宅”原則、“面積法定”原則，宅基地流轉(zhuǎn)（農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)、抵押）的限制，集體成員資格喪失下的宅基地收回機(jī)制等。這些制度設(shè)計(jì)，在早期對(duì)保證農(nóng)戶(hù)住房需求、維系農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。四十年來(lái)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)變，耕地稟賦劣勢(shì)下的農(nóng)民出村、本地工業(yè)化、農(nóng)外就業(yè)、工資性收入居于支配地位、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等，使得農(nóng)民的居住需求滿(mǎn)足對(duì)本鄉(xiāng)本土的依賴(lài)性下降，到城鎮(zhèn)購(gòu)房的農(nóng)戶(hù)比例上升。加之農(nóng)民就業(yè)的代際差異拉大，“農(nóng)二代”離土、出村、不返鄉(xiāng)傾向明顯，使得他們與農(nóng)業(yè)和土地的粘度降低。因此，宅基地作為農(nóng)民居住基礎(chǔ)和生存保障的功能正在逐漸弱化，其可替代性愈來(lái)愈高。另一方面，在法律禁止性規(guī)定和宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用需求的矛盾下，宅基地隱形交易市場(chǎng)大量存在。農(nóng)宅買(mǎi)賣(mài)、以租代賣(mài)在平原和山區(qū)農(nóng)村已非罕見(jiàn)，有的地方交易量已經(jīng)達(dá)到總農(nóng)戶(hù)的5%-15%之間。農(nóng)宅買(mǎi)賣(mài)引發(fā)的糾紛呈上升趨勢(shì)，特別是所謂的“小產(chǎn)權(quán)”房糾紛，時(shí)有出現(xiàn)。實(shí)證數(shù)據(jù)顯示，有42.9%的村莊存在買(mǎi)賣(mài)宅基地使用權(quán)的情況，城郊農(nóng)村更是以高達(dá)70%的數(shù)據(jù)，顯現(xiàn)出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的生命力。此外，新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求日益增大，而在節(jié)約集約利用、優(yōu)化土地資源配置尤其是“占補(bǔ)平衡”為導(dǎo)向的土地資源開(kāi)發(fā)利用政策下，宅基地的經(jīng)濟(jì)潛力開(kāi)發(fā)就顯得尤為重要。據(jù)估計(jì)，通過(guò)農(nóng)村土地的市場(chǎng)化，將使近30萬(wàn)億元人民幣的村鎮(zhèn)住宅和100萬(wàn)億元人民幣以上的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系保值、增值、交易和繼承。有鑒于此，學(xué)者提出應(yīng)通過(guò)賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能，使宅基地由原來(lái)的保障屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，盤(pán)活農(nóng)村房地上的“沉睡”資產(chǎn)，緩解農(nóng)村融資壓力，并提高農(nóng)村土地的利用效率。
綜上，在宅基地功能設(shè)定和價(jià)值預(yù)期序列中，社會(huì)保障功能的地位顯然不如以往居高至偉，且隨著我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的加速變化而逐步弱化，無(wú)論是農(nóng)民群體還是集體外的社會(huì)主體乃至整個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求愈發(fā)強(qiáng)烈，由此也加劇了現(xiàn)行宅基地法律制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)間的矛盾，彰顯了制度變革的客觀(guān)推力。
2.以經(jīng)濟(jì)利用為核心的改革實(shí)踐呼喚制度突破與統(tǒng)一
2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出了多項(xiàng)改革完善農(nóng)村宅基地制度的具體舉措。次月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，以法律授權(quán)的形式授權(quán)宅基地閑置率大于8%的33個(gè)市、縣、區(qū)，從2015年2月到2017年底（后兩次延期至2019年底）進(jìn)行宅基地改革試點(diǎn)。兩個(gè)文件是近年來(lái)中央和國(guó)家關(guān)于宅基地制度作出的力度較大、層面較廣的重要戰(zhàn)略部署，其中多項(xiàng)舉措直指宅基地的經(jīng)濟(jì)利用。在此之前，全國(guó)各地已有相關(guān)改革為宅基地的經(jīng)濟(jì)利用提供了若干具有借鑒意義的實(shí)驗(yàn)路徑。例如，廣東省在2005年率先開(kāi)始流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，針對(duì)宅基地改革路徑率先提出“控制增量，盤(pán)活存量”的政策方向，而盤(pán)活存量更是為宅基地使用的多樣性提供了無(wú)限可能。重慶市的“地票交易”制度在市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)下巧妙地回避了非農(nóng)建設(shè)用地的法律約束，尋求到了一種兼具農(nóng)民和社會(huì)效益的宅基地流轉(zhuǎn)模式。此種宅基地產(chǎn)權(quán)交易政策有利于盤(pán)活農(nóng)村閑置土地資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)體系的構(gòu)建，并且在很大程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益。天津探索出完善的宅基地?fù)Q房的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)樣板，不僅有效推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且將零散的宅基地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)盤(pán)活低效用地的目標(biāo)，這種模式也被上海、山東、北京等地廣泛借鑒。
2018年中央一號(hào)文件在總結(jié)先前改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的完善作了全面部署，除了從宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善層面力圖解決“一戶(hù)多宅”和“宅基地閑置”外，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的綜合性安排，則是在現(xiàn)行法律制度框架下作出的重要突破。其盤(pán)活宅基地存量、開(kāi)發(fā)宅基地經(jīng)濟(jì)利用潛力、加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的政策目的顯而易見(jiàn)，而其化解宅基地流轉(zhuǎn)的制度困境、構(gòu)建現(xiàn)代化的宅基地權(quán)利體系、強(qiáng)化宅基地使用權(quán)中經(jīng)濟(jì)利用權(quán)能的制度意蘊(yùn)不言而喻。
問(wèn)題在于，以土地管理法和物權(quán)法為核心、以國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)行政規(guī)范性文件為配套的現(xiàn)行宅基地規(guī)范體系中，對(duì)宅基地使用權(quán)取得的嚴(yán)格身份限制、宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)令禁止和多樣化利用制度保障的缺位，不僅使得已有授權(quán)試點(diǎn)之外的實(shí)踐缺乏契合“物權(quán)法定”原則的法律依據(jù)，也導(dǎo)致各地關(guān)于宅基地經(jīng)濟(jì)利用的政策安排缺乏統(tǒng)一性。如在宅基地受讓人的身份范圍問(wèn)題上，有的地方實(shí)踐將其擴(kuò)展到縣（市）域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如瀏陽(yáng)、湟源、伊寧等地。有的則拓展到同一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處轄區(qū)內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)資格條件的農(nóng)村村民。而在農(nóng)民將部分宅基地在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)主體后，社會(huì)主體宅基地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)或權(quán)利消滅后，原農(nóng)民能否回復(fù)轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用權(quán)，實(shí)踐中也不一致。因此，一方面，在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下的宅基地改革對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度已然作了實(shí)質(zhì)性突破后，亟需借助土地管理法修訂和民法典編纂中物權(quán)法修訂的契機(jī)，正視并積極回應(yīng)有關(guān)制度需求。另一方面，如何在總結(jié)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地使用權(quán)制度作出統(tǒng)一性安排，則是制度回應(yīng)的更進(jìn)一層的考量。
3.宅基地使用權(quán)完整權(quán)能賦予及私權(quán)屬性回歸之制度核心
宅基地經(jīng)濟(jì)利用的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求及其與宅基地社會(huì)保障功能間的矛盾沖突，源自于相關(guān)法律制定時(shí)宅基地使用權(quán)權(quán)能設(shè)置之極度缺憾。宅基地使用權(quán)的設(shè)立初衷，是解決我國(guó)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民群體建造并保有住宅及其他農(nóng)用設(shè)施的用地需求。該項(xiàng)需求的滿(mǎn)足突出體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的使用權(quán)能，而作為一項(xiàng)用益物權(quán)，私權(quán)意義上完整的宅基地使用權(quán)的另外一項(xiàng)權(quán)能還體現(xiàn)為通過(guò)利用宅基地獲得經(jīng)濟(jì)利益的收益權(quán)能。但現(xiàn)行法律明文禁止宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)，亦未允許其作為抵押權(quán)的標(biāo)的，使得宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。宅基地閑置、“一戶(hù)多宅”和隱形交易市場(chǎng)的存在，某種意義上生動(dòng)反映了現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度對(duì)宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的不當(dāng)抑制。另一方面，受制于“房地一體”原則，農(nóng)房和宅基地被捆綁在一起，農(nóng)房對(duì)外買(mǎi)賣(mài)和抵押也遭遇制度困境。在此背景下，2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩權(quán)抵押試點(diǎn)意見(jiàn)”），允許宅基地和農(nóng)房一并抵押，是對(duì)這一困境的有力突破。可以說(shuō)，近年來(lái)中央和地方開(kāi)展的宅基地使用權(quán)制度改革和試點(diǎn)的政策目的，就是通過(guò)有計(jì)劃的探索，實(shí)質(zhì)性賦予和發(fā)揮宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。
總體說(shuō)來(lái)，以平衡宅基地使用權(quán)社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用沖突為現(xiàn)實(shí)考量的宅基地使用權(quán)的完整權(quán)能賦予，即宅基地使用權(quán)的私權(quán)屬性回歸，在制度構(gòu)建的法制機(jī)理層面亟待突破：一是堅(jiān)持和穩(wěn)定宅基地使用權(quán)的社會(huì)福利性質(zhì)及其社會(huì)保障功能，但立法理念與制度設(shè)計(jì)應(yīng)積極回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”中“保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”的制度需求，以宅基地農(nóng)戶(hù)資格利益的落實(shí)和保障來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地的社會(huì)保障機(jī)能，而非一味著眼于宅基地流轉(zhuǎn)的身份限制和區(qū)域限制，從而為宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能謀求更大制度空間。二是以經(jīng)濟(jì)利用為核心的收益權(quán)能賦予，明確宅基地使用權(quán)人多樣的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)途徑，突破物權(quán)性利用的禁止，充分考慮債權(quán)性利用渠道。三是宅基地使用權(quán)私權(quán)屬性的回歸。宅基地使用權(quán)本屬私權(quán)，但現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)中，行政權(quán)力對(duì)宅基地使用權(quán)的干預(yù)過(guò)多，物權(quán)法立法者則囿于此將物權(quán)法淪為附屬，直接導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的公法化，影響了宅基地使用權(quán)作為一種私法上的物權(quán)的基本屬性。淡化宅基地使用權(quán)的行政色彩，還原其作為用益物權(quán)的本性，是改革現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的第一步，也是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)乃至構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵。
（二）流轉(zhuǎn)開(kāi)禁目標(biāo)下制度設(shè)計(jì)之難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)
1.宅基地“三權(quán)分置”的制度意蘊(yùn)及其法制實(shí)現(xiàn)路徑
中共十八屆三中全會(huì)及2018年中央一號(hào)文件在新形勢(shì)下對(duì)宅基地利用作出的新安排，是在堅(jiān)持農(nóng)民集體土地公有制基礎(chǔ)上為解決城市建設(shè)用地供地不足和現(xiàn)有宅基地閑置、“一戶(hù)多宅”、經(jīng)濟(jì)利用不充分問(wèn)題，回應(yīng)宅基地經(jīng)濟(jì)利用現(xiàn)實(shí)需求而進(jìn)行的戰(zhàn)略性布局。其政策形式表達(dá)是以“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”為內(nèi)容，但政策的意圖是擬肯認(rèn)宅基地及其上房屋已然流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而從制度上推進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)開(kāi)禁，實(shí)現(xiàn)在宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用基礎(chǔ)上構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的愿景。故而，新時(shí)代政策導(dǎo)向下宅基地“三權(quán)分置”的法制實(shí)現(xiàn)路徑之重點(diǎn)與難點(diǎn)，應(yīng)為宅基地使用權(quán)的制度改革和制度重構(gòu)。
首先，是完整權(quán)能賦予下的宅基地所有權(quán)落實(shí)。宅基地所有權(quán)是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)利形式之一，也是宅基地資格利益和宅基地物權(quán)性或債權(quán)性利用的權(quán)利依托。自物權(quán)的權(quán)利屬性決定了宅基地所有權(quán)理應(yīng)具有宅基地使用權(quán)或其他類(lèi)型權(quán)利的全部權(quán)能，也是農(nóng)民集體在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中扮演積極角色的正當(dāng)性所在。和土地承包權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)一樣，宅基地使用權(quán)是在集體土地上設(shè)置的他物權(quán)，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度使得作為集體土地所有權(quán)的主體只承受或容忍了所有權(quán)受限制的結(jié)果，表層看是宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能受限，但剖析之，以宅基地及其上權(quán)利為客體的收益權(quán)能闕如，是宅基地所有權(quán)權(quán)能殘缺不全的關(guān)鍵表現(xiàn)。落實(shí)宅基地所有權(quán)，就是要在賦予更豐富的宅基地所有權(quán)之處分權(quán)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)民集體的宅基地收益權(quán)。豐富擴(kuò)充農(nóng)民集體對(duì)宅基地的處分權(quán)，除了完善宅基地分配和有條件收回、退出制度外，還要充實(shí)農(nóng)民集體在宅基地流轉(zhuǎn)中的角色定位。一般來(lái)說(shuō)，宅基地流轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)性利用需要向農(nóng)民集體報(bào)備并征得其同意后方可進(jìn)行，現(xiàn)有實(shí)踐也是如此操作。考慮到目前宅基地流轉(zhuǎn)仍處于總結(jié)試點(diǎn)和推廣階段，宜堅(jiān)持宅基地的流轉(zhuǎn)應(yīng)取得農(nóng)民集體的同意并作備案登記，日后再繼續(xù)完善宅基地流轉(zhuǎn)審批的法定和任意條件、民主程序、復(fù)議渠道等。此外，宅基地流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)或權(quán)利消滅后農(nóng)民集體放棄行使優(yōu)先回購(gòu)權(quán)，也是宅基地處分權(quán)能的體現(xiàn)。增加農(nóng)民集體的宅基地收益權(quán)，即農(nóng)民集體可以選擇主動(dòng)作為宅基地流轉(zhuǎn)的出讓人參與宅基地流轉(zhuǎn)并獲得經(jīng)濟(jì)收益，也可以在農(nóng)民利用和流轉(zhuǎn)宅基地過(guò)程中收取宅基地使用費(fèi)或提取其他收益，如農(nóng)民超過(guò)法定面積使用宅基地應(yīng)向農(nóng)民集體交納費(fèi)用、宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)農(nóng)民集體參與利益分配，以及社會(huì)主體參與的宅基地經(jīng)營(yíng)性利用過(guò)程中農(nóng)民集體收取土地使用費(fèi)用等。
其次，是以農(nóng)民集體成員權(quán)整體構(gòu)造為思路的宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)益保障。宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)地“三權(quán)分置”在化解宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得身份資格與流轉(zhuǎn)需求間的矛盾上，具有相同的政策目的，且在權(quán)利構(gòu)造上具有形式上的相似性。雖然關(guān)于土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性尚存爭(zhēng)議，但是關(guān)于土地承包權(quán)內(nèi)涵之成員權(quán)屬性應(yīng)可述明。由于宅基地“三權(quán)分置”明確使用了“資格權(quán)”的表述，使得其集體成員權(quán)屬性更易達(dá)成共識(shí)。無(wú)論是從農(nóng)地制度改革的協(xié)同性還是農(nóng)地權(quán)利體系的協(xié)調(diào)性考慮，都宜將土地承包權(quán)和“宅基地資格權(quán)”界定為農(nóng)民集體成員權(quán)。無(wú)論是土地承包權(quán)還是“宅基地資格權(quán)”，其成員權(quán)屬性的重要意義不在于其解決了“三權(quán)分置”中“一物一權(quán)”“房地一體”原則的理論困境，而是真正成為了承包地和宅基地流轉(zhuǎn)中的“壓艙石”，在堅(jiān)持承包地和宅基地的社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)利用功能的兼顧。此外，不同于現(xiàn)有研究認(rèn)為“宅基地資格權(quán)”是從宅基地使用權(quán)中派生出來(lái)或“資格權(quán)”糅合了“宅基地分配資格”和“宅基地使用權(quán)”兩部分內(nèi)容的觀(guān)點(diǎn)，筆者認(rèn)為，其派生路徑是“農(nóng)民集體所有權(quán)——農(nóng)民集體成員權(quán)——土地承包權(quán)/宅基地資格權(quán)”，即“宅基地資格權(quán)”是一種純粹的農(nóng)民集體成員權(quán)。保障“宅基地資格權(quán)”，其根本是盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)立法，其關(guān)鍵是在宅基地使用權(quán)的得喪變更中對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的區(qū)別對(duì)待和實(shí)現(xiàn)。對(duì)于前者，在我國(guó)尚無(wú)集體成員權(quán)立法而民法總則亦未在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織部分作出相應(yīng)規(guī)定的背景下，最優(yōu)路徑當(dāng)是將農(nóng)民集體成員權(quán)制度置于農(nóng)民集體所有權(quán)中展開(kāi)。這便是政策中論及的土地承包權(quán)和“宅基地資格權(quán)”具體演繹成法制的基礎(chǔ)。對(duì)于后者，則主要表現(xiàn)在宅基地分配權(quán)、費(fèi)用豁免權(quán)和優(yōu)先受讓權(quán)，以及在宅基地流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)后附條件的宅基地使用權(quán)回復(fù)等方面。
最后，是以宅基地流轉(zhuǎn)開(kāi)禁為目的的宅基地使用權(quán)適度放活。關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，因其采用了和物權(quán)法中作為用益物權(quán)的“宅基地使用權(quán)”相同的表述，使得學(xué)界認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的表述并不科學(xué)，而對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)能也存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，就宅基地“三權(quán)分置”而言，在將“宅基地資格權(quán)”定性為成員權(quán)的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，不僅與現(xiàn)行法律體系中關(guān)于宅基地使用權(quán)的命名和性質(zhì)保持一致，還有益于農(nóng)地權(quán)利體系的科學(xué)構(gòu)建，有利于實(shí)踐中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資的可操作性。宅基地使用權(quán)的放活，言即適度放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)的地域和身份限制，允許農(nóng)民集體或農(nóng)民將宅基地使用權(quán)面向社會(huì)主體流轉(zhuǎn)，社會(huì)主體獲得的此種權(quán)利不同于通過(guò)租賃、繼承、抵押、地上房屋買(mǎi)賣(mài)而獲得的權(quán)利，乃是現(xiàn)行物權(quán)法中所指的用益物權(quán)（宅基地使用權(quán)）。需要注意的是，針對(duì)這部分流轉(zhuǎn)的宅基地，現(xiàn)有改革試驗(yàn)中是直接將其登記為集體建設(shè)用地使用權(quán)，但這種登記和物權(quán)法中“宅基地使用權(quán)”和“建設(shè)用地使用權(quán)”分離的規(guī)定不合，且無(wú)法標(biāo)識(shí)因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的后續(xù)權(quán)利，在后續(xù)權(quán)利滅失或期限屆滿(mǎn)時(shí)可能會(huì)對(duì)權(quán)利歸屬的判斷造成阻礙，更會(huì)產(chǎn)生宅基地流失、侵占耕地的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的背景下，對(duì)宅基地適度放活流轉(zhuǎn)后形成的宅基地使用權(quán)，仍應(yīng)將其登記為宅基地使用權(quán)，并在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)“權(quán)利其他情況/其他”一欄備注權(quán)利的流轉(zhuǎn)情況，從而為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理、宅基地使用權(quán)成員資格的保障和行使提供公示基礎(chǔ)。尤為重要的是，拋開(kāi)被放活后的宅基地使用權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，在2018年中央一號(hào)文件關(guān)于宅基地的政策安排中，宅基地“三權(quán)分置”僅是其中一部分，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”“保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”“不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地”等也是同等重要的內(nèi)容，其制度意蘊(yùn)歸根結(jié)底還是在穩(wěn)定宅基地社會(huì)保障功能基礎(chǔ)上探尋宅基地多樣化的經(jīng)濟(jì)利用，目的是在宅基地上建立以“所有權(quán)+成員資格+用益物權(quán)+債權(quán)”為主的綜合性權(quán)利束，從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的多樣利用，這才是對(duì)此次宅基地使用權(quán)制度“放活”的理性解讀。
2.“房地一體”原則下的法定租賃權(quán)的體系化構(gòu)建
宅基地“三權(quán)分置”雖為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了政策空間，但長(zhǎng)期困擾我國(guó)宅基地經(jīng)濟(jì)利用的另一難題并未解決，即宅基地使用權(quán)身份屬性下“房地一體”原則的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。我國(guó)在土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)的關(guān)系上采用了“房地一體”原則。作為不動(dòng)產(chǎn)的農(nóng)房在買(mǎi)賣(mài)、抵押時(shí)因宅基地使用權(quán)取得的身份限制及“一戶(hù)一宅”“面積法定”原則的制約，權(quán)利人對(duì)農(nóng)房的權(quán)利無(wú)法直接延及農(nóng)房所在宅基地。當(dāng)作為土地所有者的農(nóng)民集體與作為土地使用者的農(nóng)民個(gè)體都存有各自經(jīng)濟(jì)利益、雙方又均無(wú)理由放棄對(duì)這種利益的追求時(shí)，協(xié)調(diào)“房地一體”原則在宅基地使用權(quán)制度中的適用，宅基地的有償使用制度應(yīng)是現(xiàn)有研究的突破點(diǎn)。目前，學(xué)界關(guān)于宅基地有償使用制度形成了四種主要觀(guān)點(diǎn)。一是國(guó)有/集體土地使用權(quán)說(shuō)。即受讓人或權(quán)利人沒(méi)有宅基地使用權(quán)繼受資格時(shí)，該宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地使用權(quán)或集體土地使用權(quán)。二是地上權(quán)說(shuō)。即當(dāng)?shù)盅鹤》砍鲑u(mài)給他人時(shí)，宅基地使用權(quán)本身不隨之讓與，住房所有權(quán)人取得法定或約定地上權(quán)。三是地役權(quán)說(shuō)。認(rèn)為當(dāng)?shù)盅鹤》颗c宅基地使用權(quán)的主體發(fā)生分離時(shí)，受讓人就宅基地取得地役權(quán)，宅基地為供役不動(dòng)產(chǎn)，住房為需役不動(dòng)產(chǎn)。四是（法定）租賃權(quán)說(shuō)，于現(xiàn)有研究成果中呈多數(shù)。該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為可以通過(guò)在宅基地上設(shè)置租賃權(quán)或交納使用費(fèi)的方式，解決宅基地的流轉(zhuǎn)或身份問(wèn)題。
筆者認(rèn)為，宅基地上權(quán)利清晰和諧是宅基地經(jīng)濟(jì)利用的前提。在宅基地上既存宅基地所有權(quán)（自物權(quán)）、宅基地成員資格（成員權(quán)）、宅基地使用權(quán)（他物權(quán)）的基礎(chǔ)上，不宜再依引入物權(quán)性利用的思路構(gòu)建宅基地的有償使用制度。物權(quán)性利用思路的邏輯困境在于，“一物一權(quán)”原則限制下必須為該種物權(quán)性利用尋求權(quán)利利用形態(tài)：一來(lái)將所有有償使用形式均納入宅基地使用權(quán)下，無(wú)疑會(huì)使得非農(nóng)人口和其他農(nóng)民集體的村民侵入，使得本農(nóng)民集體成員在權(quán)利形態(tài)上與非本農(nóng)民集體成員無(wú)異，最終會(huì)壓縮本農(nóng)民集體及其成員用于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能之宅基地使用權(quán)的空間；二來(lái)無(wú)論是何種宅基地使用權(quán)之外的物權(quán)形態(tài)（如國(guó)有/集體土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等），均會(huì)涉及原有宅基地變性問(wèn)題，此種變性會(huì)帶來(lái)宅基地面積縮減、侵蝕耕地、集體成員居住權(quán)無(wú)法保障等風(fēng)險(xiǎn)；再者，破除宅基地“房地一體”原則困境的終極目的僅在于理順宅基地上房屋及其他建筑物所有權(quán)人和宅基地所有權(quán)人之間的土地利用關(guān)系，以順利實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)人以外的權(quán)利主體對(duì)宅基地上房屋及其他建筑物的所有權(quán)，該種所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)以在他人土地上保有不動(dòng)產(chǎn)為手段，不需亦不應(yīng)賦予該種利用以物權(quán)的對(duì)世性。另一方面，雖然不宜引入新的物權(quán)性權(quán)利，因“房地一體”原則下的宅基地有償利用制度隨著宅基地上房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，在特定條件下自然成就，其權(quán)利義務(wù)內(nèi)容及期限并不基于權(quán)利雙方的意思表示而是基于法律規(guī)定，該種利用關(guān)系亦非一般的債權(quán)性利用即可涵蓋。因此，為了充分保障各種權(quán)利人在宅基地上權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，具有物權(quán)化性質(zhì)的宅基地法定租賃權(quán)是較適宜的權(quán)利形態(tài)。
所謂宅基地法定租賃權(quán)，是指權(quán)利主體在特定條件下因繼承、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)、買(mǎi)賣(mài)等方式獲得宅基地上房屋及建筑物，但其無(wú)法獲得宅基地使用權(quán)時(shí)，依照法律規(guī)定享有的在一定期限內(nèi)有償使用宅基地的權(quán)利。宅基地法定租賃權(quán)的內(nèi)核在于“法定”和“租賃”?！胺ǘā奔丛摍?quán)利的取得并非依賴(lài)其他權(quán)利人的意思且權(quán)利內(nèi)容法定、期限法定；“租賃”則反映了該種權(quán)利并非物權(quán)性而是債權(quán)性利用，只是該種債權(quán)性利用因“法定”產(chǎn)生了物權(quán)化效應(yīng)。宅基地法定租賃權(quán)的設(shè)置，一方面可以促進(jìn)宅基地的有效利用，增加農(nóng)村住宅閑置成本，促使村民將多占用的宅基地早日交回集體；另一方面也可保障農(nóng)民集體成員使用宅基地的公平性，在房屋出讓人（原宅基地使用權(quán)人）、農(nóng)民集體（宅基地所有權(quán)人）之間建立一種利益分配機(jī)制；同時(shí)還為農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)、抵押的實(shí)現(xiàn)提供了制度依托，有效保障了農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。
3.宅基地流轉(zhuǎn)的法制機(jī)理與規(guī)制路徑
在宅基地流轉(zhuǎn)法制機(jī)理中融入照應(yīng)宅基地特殊性而形成的規(guī)制規(guī)則，構(gòu)成了宅基地流轉(zhuǎn)的法制機(jī)理和規(guī)制路徑在制度設(shè)計(jì)上的一致性，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是對(duì)宅基地社會(huì)保障功能目的的堅(jiān)守及宅基地取得的資格身份在流轉(zhuǎn)開(kāi)禁制度設(shè)計(jì)中的融入和實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障功能的堅(jiān)守，在耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地和“增減掛鉤”的農(nóng)村用地政策背景下，必須強(qiáng)調(diào)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的用途管制。這就要求流轉(zhuǎn)需要事先征得農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的同意，并根據(jù)流轉(zhuǎn)用途決定是否批準(zhǔn)。同時(shí)，在超出法定用途利用宅基地或有其他危及用地安全的情形時(shí)，應(yīng)賦予農(nóng)民集體收回宅基地的權(quán)利。成員權(quán)中的取得宅基地的資格，有效解決了宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民居住權(quán)和基于集體成員身份對(duì)宅基地享受的資格與使用權(quán)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，既為宅基地的流轉(zhuǎn)開(kāi)禁創(chuàng)造了條件，也有效實(shí)現(xiàn)了宅基地的社會(huì)保障功能，是宅基地社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)利用功能的連接點(diǎn)。由此，宅基地成員資格的有無(wú)也決定了宅基地利用之權(quán)利形態(tài)的不同。如因繼承、宅基地上房屋買(mǎi)賣(mài)、抵押等方式獲得宅基地上房屋所有權(quán)時(shí)，有無(wú)宅基地成員資格決定了其是繼承宅基地使用權(quán)并無(wú)償使用宅基地還是僅可獲得對(duì)宅基地的法定租賃權(quán)并須支付使用費(fèi)。同時(shí)，宅基地成員資格還是在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民集體成員參與民主管理、利益分配、行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)。因此，在農(nóng)民集體成員權(quán)的務(wù)實(shí)構(gòu)建下對(duì)宅基地成員資格的具體落實(shí)，應(yīng)是宅基地制度重構(gòu)的核心內(nèi)容。
二是以宅基地經(jīng)濟(jì)利用為目標(biāo)的多樣化權(quán)利構(gòu)造。多樣化的權(quán)利形態(tài)，是宅基地得以流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和權(quán)利保障，也是在穩(wěn)定宅基地社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用的途徑。整體梳理來(lái)看，以宅基地上完整權(quán)能賦予且照應(yīng)現(xiàn)實(shí)中宅基地多樣化利用現(xiàn)實(shí)為思路構(gòu)建的宅基地上權(quán)利束，包括宅基地所有權(quán)、宅基地成員資格（成員權(quán)）、宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)）、租賃權(quán)（債權(quán)）、宅基地法定租賃權(quán)（物權(quán)化債權(quán)）等，當(dāng)然還有抵押權(quán)等擔(dān)保物權(quán)。這些權(quán)利中，宅基地所有權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利，由此產(chǎn)生的農(nóng)民集體對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管是宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能的體現(xiàn)，同時(shí)基于所有權(quán)的收益權(quán)能，農(nóng)民集體也理所當(dāng)然可以作為流轉(zhuǎn)主體參與流轉(zhuǎn)并獲得收益。宅基地成員資格和宅基地使用權(quán)互相依附并可能在宅基地流轉(zhuǎn)中互相限制，二者關(guān)系的協(xié)調(diào)是制度構(gòu)建之重點(diǎn)。以租賃為主的宅基地債權(quán)性利用，在不影響宅基地的社會(huì)保障功能發(fā)揮的前提下不應(yīng)受到過(guò)多干預(yù)。宅基地法定租賃權(quán)則是宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)時(shí)“地隨房走”中需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的節(jié)點(diǎn)性權(quán)利，對(duì)于突破現(xiàn)存所謂宅基地流轉(zhuǎn)困境甚為重要。
三是宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易安全保障。宅基地流轉(zhuǎn)開(kāi)禁預(yù)示著宅基地作為一項(xiàng)財(cái)富得以進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，這也是我國(guó)構(gòu)建統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的前提。無(wú)論是從農(nóng)村用地安全和宅基地社會(huì)保障功能考慮，還是從公平市場(chǎng)交易的一般需求出發(fā)，都應(yīng)強(qiáng)調(diào)與宅基地流轉(zhuǎn)交易安全關(guān)聯(lián)的制度設(shè)計(jì)。首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)宅基地流轉(zhuǎn)的要式性，即采取書(shū)面形式流轉(zhuǎn)的基本要求。其次應(yīng)設(shè)定宅基地流轉(zhuǎn)的法定程序，即權(quán)利主體申請(qǐng)、農(nóng)民集體同意、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批。最后是完善宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的統(tǒng)一登記制度。對(duì)宅基地使用權(quán)、宅基地抵押權(quán)采登記生效主義；隨房租賃所生宅基地租賃因其是債權(quán)性利用，可以不作登記；宅基地法定租賃權(quán)的獲得雖然是依法律而得，但出于對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的標(biāo)識(shí)以及方便再次交易考慮，宜將其納入登記范圍，并將權(quán)利證書(shū)作為交易的要件之一。
（三）依托物權(quán)法修訂的體系化構(gòu)建之突破
我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的規(guī)范體系，是由物權(quán)法和土地管理法規(guī)定其主要框架內(nèi)容，輔以其他法律、行政法規(guī)和部門(mén)政策性文件補(bǔ)充實(shí)施細(xì)節(jié)的公私屬性兼具的規(guī)范群。橫跨公私法且要點(diǎn)分散的規(guī)范體系，使得宅基地使用權(quán)難以呈現(xiàn)出一套清晰統(tǒng)一的法邏輯架構(gòu)，而即便是歸集所有分散的規(guī)范，也無(wú)法覆蓋宅基地使用權(quán)制度的全部應(yīng)然內(nèi)容。適逢土地管理法和物權(quán)法同時(shí)投入修正或編纂，宅基地使用權(quán)制度亦獲修繕契機(jī)，而具體立法思路及內(nèi)容安排，仍有辨明之必要。
1.宅基地使用權(quán)的私權(quán)屬性決定了其物權(quán)編歸屬
完善宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)需求和迫切性已成共識(shí)，關(guān)鍵問(wèn)題之一是如何平衡土地管理法與物權(quán)法之間的條款分配。筆者認(rèn)為，從土地管理法和物權(quán)法的立法目的和規(guī)制對(duì)象來(lái)看，土地管理法是著眼于土地管理，對(duì)宅基地利用過(guò)程中關(guān)乎土地性質(zhì)、公共秩序、耕地保護(hù)、土地整治規(guī)劃等事項(xiàng)予以規(guī)制之規(guī)范，而物權(quán)法則是以宅基地使用權(quán)之賦權(quán)、行權(quán)、濟(jì)權(quán)為思路及目的的規(guī)范。這也就可以解釋為何物權(quán)法“宅基地使用權(quán)”一章僅規(guī)定了宅基地的權(quán)利內(nèi)容（第152條）、取得行使和轉(zhuǎn)讓的引致規(guī)定（第153條）、權(quán)利消滅（第154條）、公示制度（第155條），而住宅用宅基地的審批、面積法定、出賣(mài)出租住房后再申請(qǐng)等事項(xiàng)，則由土地管理法規(guī)定。因而，相較于土地管理法規(guī)范的宅基地管理利用關(guān)系，因宅基地使用權(quán)而產(chǎn)生的一系列私法關(guān)系，理應(yīng)由物權(quán)法予以規(guī)范。
2007年物權(quán)法僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)的主要內(nèi)容，并通過(guò)第153條實(shí)現(xiàn)與土地管理法的“共治”?？疾炝⒎ㄒ鈭D，該條是連接以土地管理法為首的有關(guān)公法規(guī)范和宅基地使用權(quán)制度的轉(zhuǎn)致條款，也是平衡公法管制和私法自治的橋梁。該項(xiàng)援引是為應(yīng)對(duì)我國(guó)幅員遼闊、各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡且情況不一的現(xiàn)實(shí)，試圖實(shí)現(xiàn)物權(quán)法觀(guān)念與其他相關(guān)法律和規(guī)定的銜接，逐步構(gòu)建一個(gè)較為完善而又能符合各地實(shí)情的宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓的法律制度體系。但是，從物權(quán)法定原則出發(fā)，宅基地使用權(quán)的得喪變更事項(xiàng)宜由法律明確規(guī)定。從土地管理法的第二次修改情況來(lái)看，其對(duì)“一戶(hù)一宅”“面積法定”“審核批準(zhǔn)”“有償退出”等事項(xiàng)作出規(guī)定，但這些內(nèi)容偏向于對(duì)宅基地使用權(quán)的限制而非權(quán)利設(shè)定，無(wú)法支撐宅基地使用權(quán)得喪變更的豐富內(nèi)容。若交由更為細(xì)化的國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定，一則有違物權(quán)法定原則，二則使宅基地使用權(quán)制度在統(tǒng)一法域內(nèi)規(guī)范不一，最終構(gòu)成架空基本法律之危險(xiǎn)。鑒于此，宅基地使用權(quán)的私權(quán)屬性決定了民法典物權(quán)編之“用益物權(quán)”部分是其具體展開(kāi)的歸屬所在，而從土地管理法和物權(quán)法的制度分工以及“物權(quán)法定”原則的規(guī)范需求來(lái)看，民法典物權(quán)編關(guān)于宅基地使用權(quán)之得喪變更的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)力求豐滿(mǎn)并涵蓋該項(xiàng)制度的全部?jī)?nèi)容。
2.“得喪變更”的制度設(shè)計(jì)路線(xiàn)是宅基地使用權(quán)入物權(quán)編的基本遵循
一項(xiàng)民事權(quán)利的完整表述應(yīng)包括得喪變更四項(xiàng)基本內(nèi)容，相比土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)三類(lèi)用益物權(quán)，物權(quán)法中宅基地使用權(quán)的內(nèi)容堪稱(chēng)孱弱，得喪變更的關(guān)鍵內(nèi)容更是援引其他規(guī)范而無(wú)原則地放棄了基本民事法律對(duì)宅基地使用權(quán)的“主權(quán)”。一方面，民法典的編纂者應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，完整的宅基地使用權(quán)制度是物權(quán)法修訂以及民法典編纂的任務(wù)，偏離物權(quán)法中宅基地使用權(quán)制度和土地管理法中宅基地管理制度的定位，將宅基地使用權(quán)制度的完善寄希望于土地管理法的制定者，最終會(huì)使得我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度踏步不前而與現(xiàn)實(shí)需求的差距進(jìn)一步拉大。另一方面，現(xiàn)行制度中宅基地使用權(quán)制度的缺憾成為宅基地管理和利用現(xiàn)實(shí)困境的根源，當(dāng)下的民法典編纂者不應(yīng)再對(duì)強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求視而不見(jiàn)。此外，在我國(guó)大力推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的背景下，尤其是在各項(xiàng)以完善現(xiàn)制為目的的制度創(chuàng)新與實(shí)踐已顯實(shí)效的背景下，將相關(guān)政策法律化正當(dāng)其時(shí)。
因此，參照民事權(quán)利入法的一般規(guī)律，結(jié)合我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)需求及實(shí)踐基礎(chǔ)，民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)以宅基地使用權(quán)的得喪變更為主線(xiàn)，兼顧宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性和社會(huì)保障功能目的，重點(diǎn)應(yīng)放在宅基地“三權(quán)分置”政策背景下宅基地所有權(quán)的完整權(quán)能賦予和宅基地成員資格保障及宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑上，并通過(guò)宅基地法定租賃權(quán)制度，解決宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、收回和繼承等熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，在宅基地使用權(quán)制度改革進(jìn)程中順勢(shì)而為、乘勢(shì)而上。
二、宅基地使用權(quán)取得規(guī)則的明晰
宅基地使用權(quán)的取得是整個(gè)制度的入口，其設(shè)計(jì)科學(xué)、精確與否，直接影響宅基地使用權(quán)制度的實(shí)施效果?？疾煳覈?guó)當(dāng)下實(shí)際，目前村民取得宅基地使用權(quán)的方式主要是通過(guò)分配房屋、繼承房屋、購(gòu)買(mǎi)或贈(zèng)與房屋以及通過(guò)申請(qǐng)、審批而取得，其中繼承是主要的取得方式（69.9%），不同地域宅基地使用權(quán)的取得方式亦有差別。在宅基地使用權(quán)取得方式多元化尤其是宅基地“三權(quán)分置”政策背景下，明確宅基地使用權(quán)取得的實(shí)體和程序要件，細(xì)化保障村民居住權(quán)的宅基地申請(qǐng)和重新分配規(guī)則，以及照應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中不同權(quán)利之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制，是宅基地使用權(quán)取得規(guī)則構(gòu)建的要點(diǎn)。
（一）宅基地使用權(quán)取得條件之堅(jiān)守與照應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的權(quán)利分野
宅基地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有和其社會(huì)保障功能，決定了宅基地使用權(quán)在取得條件上必須以成員身份作為分配標(biāo)準(zhǔn)并貫徹“一戶(hù)一宅”“面積法定”“無(wú)償使用”原則，同時(shí)肯認(rèn)多樣的權(quán)利利用形式，照應(yīng)不符合取得條件者對(duì)宅基地的利用需求。
第一，對(duì)宅基地使用權(quán)取得之身份屬性即成員資格的堅(jiān)守。有學(xué)者主張，在解釋上法律并未限定宅基地使用權(quán)人的身份，宅基地使用權(quán)人是否應(yīng)限定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定而不應(yīng)由法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，其一，鑒于宅基地的農(nóng)民集體所有，尤其是我國(guó)仍處于城市化進(jìn)程中，宅基地仍是多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所和農(nóng)民集體成員最重要之福利，宅基地使用權(quán)的取得與維持時(shí)的身份屬性不能徹底廢除。其二，即便宅基地“三權(quán)分置”政策以及改革實(shí)踐已將宅基地使用權(quán)的取得拓展到本集體成員之外，但是這種通過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得的宅基地使用權(quán)已經(jīng)脫離了福利色彩與社會(huì)保障功能，沒(méi)有使其權(quán)利無(wú)期限并無(wú)償之理由，在權(quán)能上自然也應(yīng)不同于村民基于宅基地成員資格而獲得的宅基地用益物權(quán)。其三，宅基地使用權(quán)取得的成員身份屬性（資格）也是用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)構(gòu)建的前提和基石，亦是我們理解的堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的身份屬性之全部?jī)?nèi)涵。
第二，對(duì)“一戶(hù)一宅”“面積法定”“無(wú)償使用”原則的堅(jiān)守。農(nóng)民集體成員基于宅基地成員資格取得的宅基地使用權(quán)，本質(zhì)上是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能為目的的住宅用地，也是我國(guó)宅基地使用權(quán)的主要類(lèi)型，自當(dāng)延續(xù)嚴(yán)格的管制政策。首先，“一戶(hù)一宅”原則和“面積法定”原則是土地管理法第62條確立的宅基地使用權(quán)取得的兩大基本原則，其重要制度價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地、保護(hù)有限土地資源和糧食生產(chǎn)安全，必須予以堅(jiān)持并在私法層面體現(xiàn)。其次，堅(jiān)持農(nóng)民集體成員宅基地使用權(quán)的無(wú)償取得，符合廣大農(nóng)村的實(shí)際。宅基地使用權(quán)的無(wú)償取得和使用權(quán)的永久性，表明宅基地的劃撥具有福利性和社會(huì)保障功能。在我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立、宅基地制度和法律不健全的情況下，宅基地的福利保障功能對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定具有極其重要的作用。而對(duì)于主張宅基地?zé)o償長(zhǎng)期使用會(huì)導(dǎo)致宅基地閑置的觀(guān)點(diǎn)，筆者認(rèn)為，宅基地閑置的關(guān)鍵成因在于宅基地缺少有效多元的流轉(zhuǎn)途徑，一旦宅基地流轉(zhuǎn)開(kāi)禁后進(jìn)入市場(chǎng)，宅基地的經(jīng)濟(jì)利用自然會(huì)形成激勵(lì)機(jī)制，尤其是在我國(guó)農(nóng)民出村、本地工業(yè)化、農(nóng)外就業(yè)、工資性收入居于支配地位、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等因素作用下，宅基地有償使用的比例會(huì)逐漸增多，宅基地的經(jīng)濟(jì)效益亦可凸顯，其社保功能也不至于弱化。
第三，宅基地取得條件堅(jiān)守下的權(quán)利分野。因宅基地取得的身份屬性即福利色彩以及“一戶(hù)一宅”“面積法定”原則的限制，若權(quán)利人無(wú)資格獲得宅基地使用權(quán)，應(yīng)考慮基于“房地一體”的基礎(chǔ)原理，變通轉(zhuǎn)化為其他內(nèi)容或性質(zhì)的權(quán)利，以保障和實(shí)現(xiàn)權(quán)利人對(duì)宅基地的利用。首先，在宅基地上房屋發(fā)生繼承時(shí)，若繼承人不屬于農(nóng)民集體成員或已擁有宅基地或超過(guò)法定面積，則其僅可獲得宅基地法定租賃權(quán)且必須支付宅基地有償使用費(fèi)；若繼承的房屋及宅基地可劃分為多個(gè)權(quán)利客體，則可分別獲得宅基地使用權(quán)及宅基地法定租賃權(quán)。重慶市大足區(qū)進(jìn)行的實(shí)踐，便是對(duì)通過(guò)繼承等方式擁有一戶(hù)多宅或非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承房屋而又不愿主動(dòng)退出宅基地的，按年收取宅基地有償使用費(fèi)。顯然，此種有償利用的權(quán)利基礎(chǔ)并非宅基地使用權(quán)，而是代之以其他類(lèi)型權(quán)利。需要注意的是，雖然早在2008年國(guó)土資源部已經(jīng)允許對(duì)以繼承方式獲得的房屋進(jìn)行宅基地使用權(quán)登記，但在我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和宅基地確權(quán)登記的背景下，不應(yīng)當(dāng)對(duì)繼承農(nóng)村房屋但不符合宅基地使用權(quán)條件的農(nóng)村村民一律登記為宅基地使用權(quán)，而應(yīng)區(qū)分宅基地使用權(quán)和宅基地法定租賃權(quán)，嚴(yán)守宅基地使用權(quán)的取得條件，以便于日后管理，且有益于對(duì)多元方式流轉(zhuǎn)的甄別和保證法權(quán)的清晰。其次，在宅基地上房屋買(mǎi)賣(mài)、宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，權(quán)利人若不符合取得宅基地使用權(quán)的條件，同樣應(yīng)參照宅基地繼承的做法，進(jìn)行宅基地法定租賃權(quán)登記并支付有償使用費(fèi)。最后，秉承鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、在不損害宅基地所有權(quán)并落實(shí)宅基地成員資格的前提下，若宅基地使用權(quán)或抵押權(quán)、房屋所有權(quán)等其他物權(quán)性權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)保護(hù)權(quán)利人對(duì)宅基地利用的基本狀態(tài)與合法利益，肯認(rèn)其對(duì)宅基地的債權(quán)性利用即租賃權(quán)。從我國(guó)有關(guān)宅基地使用權(quán)的改革實(shí)踐來(lái)看，是存在這種制度空間的，但是如何保持與其他權(quán)利平衡協(xié)調(diào)，保證農(nóng)民集體和地方政府對(duì)宅基地利用的管控，則有待實(shí)踐中具體完善。
（二）宅基地的申請(qǐng)與重新分配
從宅基地成員資格的應(yīng)然權(quán)能來(lái)看，應(yīng)當(dāng)賦予村民申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，且在特殊條件下，為了落實(shí)宅基地成員資格、保障村民居住權(quán)，農(nóng)民集體有義務(wù)適時(shí)重新分配宅基地。關(guān)于宅基地的申請(qǐng)和審批，物權(quán)法、土地管理法并未作明確規(guī)定，但是在地方有關(guān)宅基地的管理辦法中，這一內(nèi)容基本上是必備章節(jié)，物權(quán)編應(yīng)吸收其中之優(yōu)秀實(shí)踐，并在具體條文表述上采取例示法即“列舉+一般”的方式，以照應(yīng)不同地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異。
宅基地申請(qǐng)制度，包括申請(qǐng)主體、申請(qǐng)條件和申請(qǐng)程序等內(nèi)容。關(guān)于申請(qǐng)主體，現(xiàn)行規(guī)范并無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，地方施行辦法大多數(shù)使用“農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地”等類(lèi)似表述，也有部分地方明確規(guī)定“戶(hù)”有權(quán)向農(nóng)民集體申請(qǐng)宅基地。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將“戶(hù)”作為宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體。理由有三：一是基于“一戶(hù)一宅”原則，宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件是建立在“一戶(hù)一宅”原則基礎(chǔ)上的，無(wú)論是宅基地面積無(wú)法滿(mǎn)足戶(hù)內(nèi)成員居住需求，還是分家后成立新戶(hù)另行申請(qǐng)宅基地，均是以“戶(hù)”為單位作為宅基地的需求主體。二是在民法總則已肯定完善農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)制度且地方宅基地管理辦法對(duì)“戶(hù)”的界定已經(jīng)有較為明確且細(xì)化可行的規(guī)定的基礎(chǔ)上，將“戶(hù)”作為宅基地使用權(quán)主體，并不存在現(xiàn)實(shí)障礙。三是將“戶(hù)”作為宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體，也不排除兼顧保護(hù)每個(gè)農(nóng)民集體成員在欲成立“戶(hù)”的前提下申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利。關(guān)于申請(qǐng)條件，應(yīng)當(dāng)明確其積極條件和消極條件。積極條件一般包括無(wú)住房或符合分戶(hù)條件需要重新申請(qǐng)宅基地、原有宅基地面積未達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)、因排危避險(xiǎn)需要搬遷、參加舊村改造且自愿拆除或者交回現(xiàn)有住宅等，對(duì)于其具體細(xì)節(jié)民法典物權(quán)編不宜作過(guò)于細(xì)化之規(guī)定，而宜交由地方結(jié)合實(shí)際具體化。消極條件是宅基地管理和利用的原則和底線(xiàn)，一般包括宅基地選址不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、出賣(mài)出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓宅基地上住宅等情形。關(guān)于宅基地申請(qǐng)的程序，可以納入宅基地管理與審批的一般程序，下文將詳述。
宅基地的重新分配，是農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)人主動(dòng)落實(shí)宅基地成員資格利益的義務(wù)和途徑。物權(quán)法第154條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地?！痹摋l明確了宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失是重新分配宅基地的法定情形，但并未對(duì)除宅基地因自然災(zāi)害原因滅失之外的其他合理情形滅失的情況作出明文規(guī)定。宅基地被征收、因公益目的被農(nóng)民集體收回、人才引進(jìn)、華僑回鄉(xiāng)定居等其他情形亦非罕見(jiàn)，農(nóng)民集體也應(yīng)就此形成集體意志加以照應(yīng)，將其列入重新分配的情形中具合理性。
（三）宅基地使用權(quán)取得的法定程序
為貫徹落實(shí)宅基地使用權(quán)取得的身份（資格）屬性和“一戶(hù)一宅”“面積法定”原則，尤其是在宅基地“三權(quán)分置”背景下對(duì)宅基地統(tǒng)一管理以及流轉(zhuǎn)規(guī)范的需要，必須對(duì)宅基地使用權(quán)的取得程序進(jìn)行法定化構(gòu)造。宅基地使用權(quán)取得的法定程序，主要包括申請(qǐng)、審批和登記三個(gè)部分，其中審批和登記程序應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)際進(jìn)行更新重構(gòu)。
1.明確農(nóng)民集體的同意權(quán)并對(duì)審批權(quán)進(jìn)行下放
現(xiàn)行關(guān)于宅基地申請(qǐng)審批的規(guī)定見(jiàn)于土地管理法第62條第3款，其將村民住宅用地的審批權(quán)分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)兩個(gè)部分，同時(shí)涉及占用農(nóng)用地的，依照土地管理法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。這就存在兩個(gè)問(wèn)題，一是未照應(yīng)作為宅基地使用權(quán)主體的農(nóng)民集體在宅基地分配和流轉(zhuǎn)中的相應(yīng)權(quán)利，二是在強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)制度改革尤其是加快流轉(zhuǎn)的背景下，審批層級(jí)未適度下放。
對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，從法理上講，所有權(quán)人知曉并決定權(quán)利客體的處分理所應(yīng)當(dāng)，且無(wú)論是從黨的十九大報(bào)告還是2018年中央一號(hào)文件中，都可以看出黨和國(guó)家高度重視農(nóng)民集體在落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體作用，而由農(nóng)民集體對(duì)集體事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)的意思表示形成過(guò)程，也是組織實(shí)踐基層民主的過(guò)程，與2018年一號(hào)文件關(guān)于“深化村民自治實(shí)踐”的有關(guān)內(nèi)容深度契合。雖然土地管理法及物權(quán)法并未明確農(nóng)民集體在宅基地審批程序中的參與權(quán)，但考察近年來(lái)各地實(shí)踐及宅基地立法，均明確村民申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)當(dāng)首先向村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，經(jīng)由村（居）民會(huì)議或者村（居）民代表會(huì)議審議并將審議結(jié)果予以公示后，再行呈交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。而在提交給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的法定文件中，《村民小組會(huì)議關(guān)于同意申請(qǐng)用地建房的會(huì)議記錄》也是要求的內(nèi)容。因此，農(nóng)民集體的同意應(yīng)當(dāng)成為依申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)的法定條件，而在其他取得途徑中如未來(lái)依照宅基地“三權(quán)分置”政策獲得的宅基地使用權(quán)，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體的同意權(quán)，即便是通過(guò)繼承獲得的宅基地使用權(quán)，農(nóng)民集體對(duì)其進(jìn)行審核并簽署相關(guān)文件，也應(yīng)當(dāng)是該種權(quán)利登記或確認(rèn)的法定程序。
對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)行宅基地審批制度根據(jù)宅基地占地的性質(zhì)分為兩套不同的程序。對(duì)于占用非農(nóng)用地建造住宅的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。占用農(nóng)用地的，又分為規(guī)劃內(nèi)和規(guī)劃外兩種，規(guī)劃內(nèi)的由規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)和市、縣人民政府批準(zhǔn)，規(guī)劃外的則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。該種安排已然與我國(guó)宅基地使用制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和改革的實(shí)際相脫節(jié)。對(duì)于占用非農(nóng)用地的，現(xiàn)有審批層級(jí)過(guò)高，不符合簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的行政審批改革精神，且其負(fù)面效應(yīng)凸顯：一是在縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)籌審批的背景下，絕大部分地方并未嚴(yán)格執(zhí)行宅基地計(jì)劃指標(biāo)，而是將其用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)用地；二是漫長(zhǎng)復(fù)雜的審批程序與農(nóng)民建房隨時(shí)性和零散性的特征不相適應(yīng)，也使得邊報(bào)邊建、未批先用、亂占濫用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是過(guò)于集中的審批權(quán)也弱化了基層國(guó)土所及村民自治組織在宅基地審批和管理中的作用。再者，我國(guó)幅員遼闊，人口分布不均，縣級(jí)行政轄區(qū)面積差異較大，將宅基地使用權(quán)審批權(quán)適當(dāng)下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，將極大地方便群眾辦理宅基地審批事宜，也是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的有力舉措。鑒于此，國(guó)家層面的試點(diǎn)工作已經(jīng)區(qū)分使用存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地的不同情形，分別下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府審批。值得注意的是，在不突破現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，地方實(shí)踐中有采取縣人民政府委托的形式，直接將審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的做法，殊值借鑒。對(duì)于占用農(nóng)用地的，亦應(yīng)從簡(jiǎn)政放權(quán)、提高效率的角度出發(fā)，根據(jù)各地不同情況對(duì)相關(guān)審批權(quán)限予以下放或委托。同時(shí)，為貫徹保護(hù)耕地、“增減掛鉤”的土地利用政策，可以通過(guò)加強(qiáng)土地督察的方式進(jìn)行事后監(jiān)督。
2.明確宅基地使用權(quán)的登記生效主義
關(guān)于宅基地使用權(quán)登記的效力問(wèn)題，現(xiàn)有立法付之闕如。2016年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》僅是從技術(shù)層面強(qiáng)調(diào)和安排了宅基地登記的主體、形式、條件和程序，并未涉及宅基地登記的效力問(wèn)題。全國(guó)各地的宅基地管理規(guī)范性文件中均有宅基地登記的相關(guān)規(guī)定，但受限于上位法，這些規(guī)范性文件對(duì)宅基地登記的效力也避之不談。因此，作為一項(xiàng)重要的用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)登記的效力問(wèn)題竟未有法律明文規(guī)定，實(shí)為一項(xiàng)重要缺憾，未來(lái)立法必須作出明確規(guī)定。在2007年物權(quán)法制定時(shí)，有學(xué)者主張?jiān)谝员炯w經(jīng)濟(jì)組織成員為交易主體的封閉流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，由于交易雙方獲取對(duì)方信息十分容易，信息也相當(dāng)準(zhǔn)確而廉價(jià)，因此宅基地采取登記對(duì)抗主義足矣。此去經(jīng)年，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建以及宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向下，登記對(duì)抗主義缺乏說(shuō)服力，而傳統(tǒng)以占有為公示途徑的方式更是無(wú)法反映宅基地上權(quán)利的真實(shí)狀態(tài)。
宅基地使用權(quán)采取登記生效主義的必要性和重要性可從多維度闡釋。其一，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的發(fā)生、變更與消滅一般均以登記為公示手段，通過(guò)公示產(chǎn)生公信力，從而獲得有力保護(hù)。這同樣適用于作為不動(dòng)產(chǎn)上用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)。其二，在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的背景下以及貫徹城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度目的下，城市建設(shè)用地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)不宜再實(shí)行兩套不同的登記效力規(guī)則，理應(yīng)統(tǒng)一采登記生效主義。其三，宅基地使用權(quán)登記是貫徹落實(shí)村民宅基地成員資格的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。農(nóng)民集體成員權(quán)尚無(wú)單獨(dú)的公示手段，但土地承包權(quán)證和宅基地使用權(quán)證可作為輔助公示途徑。宅基地使用權(quán)采登記生效主義，通過(guò)村集體同意、登記機(jī)關(guān)確認(rèn)，可以充分明確享有宅基地資格的權(quán)利主體，起到保護(hù)宅基地成員資格的作用。同時(shí)，在宅基地使用權(quán)登記時(shí)對(duì)登記權(quán)證上“權(quán)利其他情況/其他”一欄進(jìn)行特殊處理，可以有效區(qū)分并標(biāo)識(shí)基于宅基地成員資格獲得的宅基地使用權(quán)和通過(guò)其他路徑獲得的宅基地使用權(quán)。而這種特殊標(biāo)識(shí)，也是在村民宅基地上權(quán)利負(fù)擔(dān)消滅后，農(nóng)民集體對(duì)該項(xiàng)宅基地進(jìn)行后續(xù)處理的依據(jù)。其四，最為重要的是，對(duì)宅基地使用權(quán)采登記生效主義，也是應(yīng)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)中復(fù)雜權(quán)利交易和轉(zhuǎn)化過(guò)程的需要。強(qiáng)制性的宅基地使用權(quán)登記，可以明確宅基地上物權(quán)性權(quán)利的數(shù)量和真實(shí)狀態(tài)，有效追蹤宅基地的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建配套的公示渠道，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序及其救濟(jì)有力。
三、宅基地使用權(quán)變更的流轉(zhuǎn)開(kāi)禁及其實(shí)現(xiàn)
雖然有關(guān)規(guī)定限制宅基地流轉(zhuǎn)，但在全國(guó)各地實(shí)踐中對(duì)于宅基地能否流轉(zhuǎn)政策不一，而支持宅基地流轉(zhuǎn)的力度和范圍也大有不同。筆者認(rèn)為，在2018年中央一號(hào)文件作出宅基地“三權(quán)分置”的政策安排并提出“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”要求的背景下，以充分發(fā)揮農(nóng)房和宅基地使用權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目的的流轉(zhuǎn)勢(shì)不可擋。因而，對(duì)流轉(zhuǎn)開(kāi)禁的實(shí)現(xiàn)規(guī)制也應(yīng)是流轉(zhuǎn)規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)的關(guān)鍵內(nèi)容。
（一）嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形
中央提出要適度放活宅基地使用權(quán)，但是如何放活、在制度上如何適度，都是關(guān)鍵所在。從目前已有宅基地使用權(quán)放活的形式來(lái)看，主要有三種。一是農(nóng)民之間的宅基地使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)或互換，即同一農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，此在法律規(guī)定和實(shí)際操作中問(wèn)題不大，但是否可進(jìn)一步擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍則是現(xiàn)實(shí)難題。本輪宅基地制度改革試點(diǎn)中，部分試點(diǎn)地方將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍拓展至同一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處轄區(qū)內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)資格條件的農(nóng)村村民。二是將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)突破受讓人的身份限制，受讓人在一定年限（如70年）內(nèi)享有轉(zhuǎn)化后的建設(shè)用地使用權(quán)，同時(shí)一次性繳納土地所有權(quán)收益金。此種做法以浙江義烏、貴州湄潭為代表。三是以四川瀘縣為代表的社會(huì)主體與農(nóng)戶(hù)共享宅基地使用權(quán)的形式，即由農(nóng)戶(hù)提供宅基地使用權(quán)，社會(huì)主體提供資本，二者共建共享居住、商住或經(jīng)營(yíng)，建成后的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一頒發(fā)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)。此模式特點(diǎn)鮮明，突出表現(xiàn)為農(nóng)戶(hù)并不退出宅基地使用權(quán)，而是與社會(huì)主體按照協(xié)議共同享有房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，待期限屆滿(mǎn)，由農(nóng)戶(hù)重新獲得完整的宅基地使用權(quán)，其本質(zhì)上與租賃無(wú)異，但在農(nóng)民集體的參與程度與其獲利上是一個(gè)突破。
第一種形式對(duì)宅基地使用權(quán)取得之身份限制在縣域范圍內(nèi)有突破，但是限度較小且無(wú)法充分吸收社會(huì)資本。第二種形式將宅基地使用權(quán)變更為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，雖然規(guī)避了現(xiàn)行法律禁項(xiàng)，但是存在宅基地流失、侵蝕耕地等不確定風(fēng)險(xiǎn)。第三種形式則很好地協(xié)調(diào)了充分吸收社會(huì)資本和宅基地保護(hù)的目的，同時(shí)有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體和農(nóng)民的積極性。應(yīng)當(dāng)指出，在宅基地使用權(quán)放活仍處于試點(diǎn)探索階段，大開(kāi)大合的宅基地使用權(quán)制度在宅基地流失和耕地保護(hù)等方面存在政策風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)慎放開(kāi)是理性之道。鑒于此，應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓情形和條件，如在同一農(nóng)民集體內(nèi)的村民間的轉(zhuǎn)讓以及將流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大到縣域或市域之間，但是應(yīng)明確受讓方應(yīng)是農(nóng)民集體成員；而農(nóng)民和社會(huì)主體共享的流轉(zhuǎn)中，則應(yīng)嚴(yán)格把控宅基地利用的目的、對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響和與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的兼容度，這就需要對(duì)關(guān)涉三方的轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)協(xié)議作充分的審核和監(jiān)督，同時(shí)兼顧農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益之平衡。
（二）禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押
從宅基地制度的功能目的和權(quán)利屬性來(lái)看，其是為在農(nóng)民集體所有土地上建造并保有房屋及其附屬設(shè)施的定限物權(quán)，宅基地使用權(quán)和其上農(nóng)房及其附屬物具有緊密的制度關(guān)聯(lián)性，二者共同構(gòu)成對(duì)農(nóng)民集體土地的權(quán)利限制，此點(diǎn)是“房地一體”原則的體現(xiàn)。此外，由于我國(guó)現(xiàn)行法律明確禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)或作為抵押標(biāo)的，使得宅基地?zé)o法單獨(dú)成為轉(zhuǎn)讓或抵押的標(biāo)的，意即在流轉(zhuǎn)中宅基地使用權(quán)對(duì)其上農(nóng)房具有某種程度的“附隨性”，此種“附隨性”在近年來(lái)的流轉(zhuǎn)開(kāi)禁中有明顯表現(xiàn)。例如，2015年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》在表述上使用“賦予……農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）”的說(shuō)法；同年頒布的“兩權(quán)抵押試點(diǎn)意見(jiàn)”同樣采用“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）”的表述，并更進(jìn)一步明確“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”。而關(guān)于宅基地的其他流轉(zhuǎn)形式，雖未有文件明確要求房地一體轉(zhuǎn)讓?zhuān)?018年中央一號(hào)文件指出，宅基地使用權(quán)的登記形式是房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，且從目前地方已有實(shí)踐來(lái)看，同一農(nóng)民集體內(nèi)的宅基地上房屋買(mǎi)賣(mài)或置換的，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是綁定轉(zhuǎn)讓并且進(jìn)行統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記。
筆者認(rèn)為，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開(kāi)禁過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或抵押。首先，在現(xiàn)行法律明確禁止宅基地使用權(quán)的對(duì)外流轉(zhuǎn)或作為抵押權(quán)標(biāo)的的前提下，物權(quán)法修訂不宜突破過(guò)大而使先前有效規(guī)范和上位法沖突，且禁止單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或抵押，既是“房地一體”原則的體現(xiàn)和應(yīng)然之義，也為宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步開(kāi)禁留下了口子。其次，宅基地是農(nóng)民集體重要的土地資源，如果允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)成為市場(chǎng)要素，則違背現(xiàn)行法基于宅基地使用權(quán)保障功能限制其流轉(zhuǎn)的立法政策，必將損害農(nóng)民集體、其他成員（包括未來(lái)成員）的利益。最后，從實(shí)際操作來(lái)看，在房地一體的宅基地使用權(quán)登記制度且宅基地使用權(quán)抵押采登記生效主義的前提下，單獨(dú)對(duì)宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或設(shè)置抵押權(quán)于法律上不具有實(shí)現(xiàn)的可能性，物權(quán)法應(yīng)當(dāng)明確該禁止規(guī)則，以減少無(wú)效交易中的資源浪費(fèi)和因此引發(fā)社會(huì)不安定因素。
（三）宅基地法定租賃權(quán)的制度設(shè)計(jì)
依前述，宅基地使用權(quán)在取得與保持中的身份屬性、“一戶(hù)一宅”、“面積法定”、無(wú)償性和“房地一體”原則及法律對(duì)宅基地和農(nóng)房對(duì)外流轉(zhuǎn)和抵押的限制，是宅基地流轉(zhuǎn)開(kāi)禁中需要面臨的制度障礙。雖然2018年中央一號(hào)文件已提出宅基地“三權(quán)分置”，但是宅基地使用權(quán)如何在現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度基礎(chǔ)上與宅基地成員資格分離，無(wú)論從分離后的宅基地使用權(quán)屬性、實(shí)現(xiàn)形式、權(quán)利范圍還是實(shí)際操作中的實(shí)體和程序規(guī)則制定，短時(shí)間內(nèi)都無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一。而從落實(shí)“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的要求來(lái)看，多樣化的權(quán)利形態(tài)可以快速實(shí)現(xiàn)這一目的。其中，宅基地法定租賃權(quán)應(yīng)是重要的權(quán)利形式。
應(yīng)明確可以取得或適用宅基地法定租賃權(quán)的條件。根據(jù)“房地一體”原則，房屋所有權(quán)人本應(yīng)可以取得房屋所在土地的使用權(quán)，但因受制于宅基地使用權(quán)的社保功能限制而呈現(xiàn)“房地分離”，因此，在房屋所有權(quán)人無(wú)法取得宅基地使用權(quán)時(shí)，可依法設(shè)立宅基地租賃權(quán)。但此種租賃權(quán)的取得條件需要嚴(yán)格法定，主要存在以下幾種情形：一是繼承人通過(guò)繼承方式取得農(nóng)房所有權(quán)，但其沒(méi)有宅基地成員資格或雖有宅基地成員資格但繼承農(nóng)房后宅基地超過(guò)法定面積的；二是在農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)或贈(zèng)與中，買(mǎi)受人、受贈(zèng)人沒(méi)有宅基地成員資格或獲得農(nóng)房后宅基地超過(guò)法定面積的；三是在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后取得農(nóng)房所有權(quán)，抵押權(quán)人沒(méi)有宅基地成員資格或取得農(nóng)房所有權(quán)后宅基地超過(guò)法定面積的；四是通過(guò)其他方式獲得農(nóng)房所有權(quán)但無(wú)法享有農(nóng)房所在宅基地全部或部分使用權(quán)資格的情形。
關(guān)于宅基地法定租賃權(quán)的期限規(guī)制。合同法規(guī)定，租賃合同期限不得超過(guò)20年。有學(xué)者主張法定租賃期限不受合同法規(guī)定的20年最長(zhǎng)期限的限制，但是新的房屋所有權(quán)人不能通過(guò)改建或其他增強(qiáng)房屋質(zhì)量的方式延長(zhǎng)房屋使用期限。筆者認(rèn)為，為平衡農(nóng)民集體、宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人之間的利益，似可參照城市房屋產(chǎn)權(quán)期限的做法，先預(yù)設(shè)20年的最長(zhǎng)期限，進(jìn)行一段時(shí)間的試點(diǎn)實(shí)踐再行安排。
再者是法定租賃權(quán)的效力。法定租賃權(quán)的效力主要體現(xiàn)在農(nóng)民集體、宅基地使用權(quán)人、法定租賃權(quán)人三者之間：法定租賃權(quán)人即農(nóng)房所有權(quán)人有權(quán)在農(nóng)房的通常耐用年限內(nèi)租賃宅基地并支付租金；此時(shí)宅基地使用權(quán)屬于休眠狀態(tài)，農(nóng)民集體和宅基地使用權(quán)人不得主張收回宅基地但可分別提取收益金和收取租金；租賃期限屆滿(mǎn)，視宅基地上權(quán)利限制消滅時(shí)原宅基地使用權(quán)人的權(quán)利狀態(tài)，決定宅基地是回復(fù)原宅基地使用權(quán)人還是收歸農(nóng)民集體。關(guān)于宅基地租賃使用費(fèi)的繳納義務(wù)主體、繳納標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，不宜在此次物權(quán)法修訂中作劃一規(guī)定，則需根據(jù)日后各地不同實(shí)踐明確要件之細(xì)則。
最后需提及的是法定租賃權(quán)的消滅。宅基地法定租賃權(quán)的消滅主要以宅基地法定租賃權(quán)期限屆滿(mǎn)和宅基地上建筑物使用壽命屆至為原因，但如何協(xié)調(diào)法定租賃權(quán)期限和宅基地上建筑物使用壽命的矛盾關(guān)系，其中的續(xù)期、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和收取、建筑物維修和改造等問(wèn)題，可授權(quán)主管部門(mén)根據(jù)實(shí)踐日后完善規(guī)則。因不可抗力如地震、泥石流等原因?qū)е抡販缡У那樾危舴ǘㄗ赓U權(quán)人不符合申請(qǐng)重新分配宅基地的條件，一般法定租賃權(quán)也隨之消滅。此外，農(nóng)房因坍塌、拆除等毀損后法定租賃權(quán)人未在法定期限內(nèi)及時(shí)恢復(fù)利用的，農(nóng)民集體也可收回宅基地而使法定租賃權(quán)歸于消滅。
（四）宅基地上房屋買(mǎi)賣(mài)的“開(kāi)禁”及權(quán)利實(shí)現(xiàn)
受制于“房地一體”原則和宅基地使用權(quán)的身份屬性限制，農(nóng)民集體以外尤其是城鎮(zhèn)人員購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的效力問(wèn)題，成為近年來(lái)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和司法實(shí)務(wù)面臨的困惑。從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，物權(quán)法、土地管理法并未正面涉及農(nóng)房能否對(duì)外流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，只是從土地管理法第62條第4款“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”之規(guī)定的反面解釋中，可以得到其并未硬約束之結(jié)論。明確禁止農(nóng)房對(duì)外流轉(zhuǎn)的是國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件。如原國(guó)土資源部2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定，嚴(yán)禁政府部門(mén)為在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造自有住宅的城鎮(zhèn)居民發(fā)放土地使用證。國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年12月頒布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。原國(guó)土資源部于2008年7月發(fā)布的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》明確，要嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造住宅的規(guī)定，且不得為其購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅辦理宅基地使用權(quán)登記。2013年原國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷(xiāo)售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》中再次強(qiáng)調(diào)，“近年來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)多次重申農(nóng)村集體土地不得用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住房和‘小產(chǎn)權(quán)房’”?？梢?jiàn)，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的規(guī)定僅限于政策層面。但恰恰是這一政策層面，定下了“農(nóng)房不得對(duì)外流轉(zhuǎn)”的基調(diào)，也使得現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)困境重重。一方面，農(nóng)房對(duì)外流轉(zhuǎn)有著較大的市場(chǎng)需求。調(diào)研顯示，在購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的主體中，本村村民和非本村村民（包括外村村民、城里人、法人企業(yè)）各占48.3%和51.7%，其中城鎮(zhèn)居民比例高達(dá)43.1%。另一方面，除了購(gòu)買(mǎi)的農(nóng)房無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記外，在司法實(shí)務(wù)中農(nóng)房對(duì)外買(mǎi)賣(mài)合同還存在被判無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。如此，使得在農(nóng)村內(nèi)部無(wú)法形成消耗農(nóng)房存量的需求而外部需求又沒(méi)有制度保障下農(nóng)房和宅基地閑置現(xiàn)狀的加劇，農(nóng)民財(cái)富積累的途徑被強(qiáng)行阻斷，也為農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)中的道德風(fēng)險(xiǎn)提供了合法借口。
但事實(shí)上，農(nóng)房對(duì)外流轉(zhuǎn)并不存在制度障礙。一方面，從農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同的效力來(lái)看，在法律、行政法規(guī)并無(wú)效力性禁止性規(guī)定的情形下，不得以國(guó)務(wù)院及其部委的政策性文件作為認(rèn)定買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效的依據(jù)。因此，現(xiàn)行農(nóng)房對(duì)外流轉(zhuǎn)的困境并非合同效力的問(wèn)題，而是合同履行的問(wèn)題，即在“房地一體”及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記情況下本村村民以外主體可以協(xié)議取得房屋所有權(quán)卻無(wú)法辦理宅基地使用權(quán)登記或房屋所有權(quán)登記的困境。另一方面，從宅基地制度改革的政策內(nèi)容來(lái)看，2018年中央一號(hào)文件提出要“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，并明確“嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”，前者為農(nóng)房對(duì)外流轉(zhuǎn)作出了制度突破，后者為除建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館以外用途的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)提供了政策空間。綜上可見(jiàn)，農(nóng)房流轉(zhuǎn)開(kāi)禁并不存在絕對(duì)的制度障礙，關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)本村村民以外主體購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房后對(duì)農(nóng)房所在宅基地的合法利用。首先，宅基地使用權(quán)的分離和放活，使得宅基地使用權(quán)可以在一定程度上突破身份限制。農(nóng)民集體以外的社會(huì)主體，若符合當(dāng)?shù)氐拈_(kāi)發(fā)政策并履行一定程序，可以直接獲得宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。此點(diǎn)至少在上文所述的四川瀘縣社會(huì)主體與農(nóng)戶(hù)共享宅基地使用權(quán)的形式中已得到實(shí)現(xiàn)。其次，宅基地有償使用制度即宅基地法定租賃權(quán)的建立可以充分解決農(nóng)房所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。無(wú)法取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)房購(gòu)買(mǎi)主體可以依法享有對(duì)宅基地的法定租賃權(quán)，在房屋使用壽命期限內(nèi)依法享有對(duì)宅基地占有、使用的權(quán)利，并向農(nóng)民集體繳納租賃使用費(fèi)。而在辦理不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，由登記機(jī)關(guān)為其辦理房屋所有權(quán)和宅基地法定租賃權(quán)證，如此便可解決農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同的履行和農(nóng)房所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。
（五）宅基地使用權(quán)抵押權(quán)設(shè)置與實(shí)現(xiàn)的若干要點(diǎn)
宅基地使用權(quán)之抵押權(quán)困境的實(shí)質(zhì)，是抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)如何順利獲得農(nóng)房所有權(quán)并實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的合法合理利用。在以國(guó)務(wù)院于2015年頒布的“兩權(quán)抵押試點(diǎn)意見(jiàn)”為引領(lǐng)的各地的農(nóng)房抵押試點(diǎn)政策中，對(duì)宅基地抵押權(quán)人及農(nóng)房受讓人的范圍在某種程度上仍趨于保守，其癥結(jié)在于宅基地有償使用這一基礎(chǔ)性也是農(nóng)房和宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵制度尚未建立起來(lái)。總的來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)抵押規(guī)則應(yīng)符合一般抵押規(guī)則并根據(jù)宅基地的獨(dú)有屬性和政策背景嵌入特殊規(guī)則。
宅基地使用權(quán)抵押的設(shè)立和生效。其一，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押而僅得隨其上農(nóng)房一并抵押。其二，宅基地抵押權(quán)的設(shè)立，需征求宅基地所有權(quán)人即農(nóng)民集體的同意，且由于宅基地承載著保障農(nóng)民居住權(quán)的重要功能目的，設(shè)置宅基地使用權(quán)抵押必須先由村民提供其擁有其他適當(dāng)居住場(chǎng)所和穩(wěn)定生活來(lái)源的證明并承諾在設(shè)定抵押的房屋依法償債后不得再次申請(qǐng)宅基地。其三，關(guān)于抵押權(quán)人的范圍，目前試點(diǎn)僅限于金融機(jī)構(gòu)，雖然在試點(diǎn)階段可以有效降低政策開(kāi)放帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，但是于宅基地使用權(quán)尤其是農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及公平價(jià)格的形成不利，下一步應(yīng)逐步放開(kāi)抵押權(quán)人的范圍至自然人及法人且不限于本農(nóng)民集體之內(nèi)。其四，宅基地使用權(quán)的抵押必須經(jīng)登記方可生效，此點(diǎn)與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要求下農(nóng)房抵押權(quán)的生效規(guī)則同步。
宅基地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑。以宅基地法定租賃權(quán)為核心的宅基地有償使用制度可以有效突破宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的交易流轉(zhuǎn)條件的限制，并為多樣化的宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑掃除后顧之憂(yōu)。因此，宅基地使用權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)可采取不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的通用規(guī)則，即折價(jià)、變賣(mài)、拍賣(mài)等，并根據(jù)農(nóng)房所有權(quán)的最終獲得者是否享有宅基地成員資格，區(qū)別獲得宅基地使用權(quán)或宅基地法定租賃權(quán)。
宅基地及農(nóng)房的受讓人范圍。現(xiàn)有實(shí)踐中，關(guān)于受讓人的范圍各地規(guī)定不一，有的地方將受讓人限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；有的地方規(guī)定應(yīng)優(yōu)先在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)處置，不能處置的，由政府指定的有關(guān)機(jī)構(gòu)收購(gòu)；有的地方將受讓人擴(kuò)大到包括一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人員在內(nèi)；有的地方已將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，因而受讓人的范圍沒(méi)有限制。有政府官員指出，限定受讓人的范圍，實(shí)際上降低了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，也使得抵押物的市場(chǎng)化處置存在不確定性。受讓人的過(guò)度限制，從試點(diǎn)看，必然阻礙房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)量。因此，引入宅基地法定租賃權(quán)制度，使得農(nóng)房流轉(zhuǎn)擺脫身份限制，自然可擴(kuò)大宅基地及農(nóng)房的受讓人范圍，從而建立起更加公平的競(jìng)價(jià)機(jī)制。此外，無(wú)論受讓人范圍如何拓展，應(yīng)當(dāng)明確在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織及符合購(gòu)買(mǎi)條件的成員應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，此點(diǎn)類(lèi)似于公司股東的股份優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，也是農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)。
四、宅基地使用權(quán)消滅之收回機(jī)理、退出機(jī)制和回復(fù)路徑
無(wú)論是還原得喪變更的完整法權(quán)生命周期，還是解決宅基地浪費(fèi)與閑置并存的不合理利用現(xiàn)狀、提高宅基地利用率、加快實(shí)現(xiàn)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，均需規(guī)定宅基地使用權(quán)消滅制度。從宅基地使用權(quán)消滅的原因來(lái)看，主要包括收回和自愿退出兩種情形，同時(shí)在放活宅基地使用權(quán)的背景下，當(dāng)宅基地上權(quán)利負(fù)擔(dān)消滅時(shí)，理應(yīng)明確村民基于宅基地成員資格而應(yīng)有的宅基地使用權(quán)回復(fù)路徑。
（一）宅基地使用權(quán)收回制度的公平機(jī)理
宅基地使用權(quán)收回是農(nóng)民集體之宅基地所有權(quán)的應(yīng)然權(quán)能，也是進(jìn)一步整理宅基地、促進(jìn)宅基地合理利用的制度工具。雖然物權(quán)法、土地管理法并未規(guī)定宅基地收回制度，但早在1989年國(guó)家土地管理局為執(zhí)行土地管理法發(fā)布的《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見(jiàn)》第18條就明確，空地及房屋坍塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府收回土地使用權(quán)。地方制定的涉及農(nóng)村宅基地管理的文件中，宅基地的收回制度更是“標(biāo)配”。土地管理法修正案第一次征求意見(jiàn)稿（送審稿）第65條第6款曾一度規(guī)定宅基地的收回問(wèn)題，但因?qū)W者將之詬病為“重公法輕私法”的行政監(jiān)管，修正案第二次征求意見(jiàn)稿刪去了收回規(guī)則，但未提及或留下制度接口。從保護(hù)土地資源、貫徹“一戶(hù)一宅”原則、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的公平、防止宅基地長(zhǎng)期外流尤其是構(gòu)建完整宅基地使用權(quán)制度的角度而言，物權(quán)法修訂時(shí)應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)的收回作出規(guī)定。同時(shí)，為充分保障宅基地成員資格和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)基于公平機(jī)理對(duì)宅基地使用權(quán)的收回作出適當(dāng)限制：一是宅基地使用權(quán)的收回應(yīng)采嚴(yán)格法定主義，必須符合法定條件和程序。二是要明確并限定收回的條件。從目前農(nóng)村實(shí)踐來(lái)看，宅基地使用權(quán)的收回以原因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)可分為公益性收回、懲罰性收回和身份喪失性收回。公益性收回如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃需要調(diào)整或其他公益事業(yè)需要占用宅基地。懲罰性收回即使用權(quán)人閑置達(dá)到一定年限或私自改變宅基地用途。身份喪失性收回即使用權(quán)人因遷居喪失農(nóng)民集體成員身份時(shí)農(nóng)民集體可以主動(dòng)收回，同時(shí)農(nóng)民集體因城鎮(zhèn)化發(fā)生組織形態(tài)改變的，整個(gè)農(nóng)民集體的宅基地也應(yīng)當(dāng)由政府收回。三是程序限制，即宅基地使用權(quán)的收回除了需經(jīng)農(nóng)民集體的民主程序表決外，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府審核等。四是在公益收回的情形，應(yīng)當(dāng)給予原宅基地使用權(quán)人合理補(bǔ)償，同時(shí)在各種收回過(guò)程中均要切實(shí)保護(hù)宅基地使用權(quán)人的農(nóng)房所有權(quán)并依法補(bǔ)償。
（二）回應(yīng)農(nóng)地制度改革實(shí)踐的有償退出機(jī)制
探索宅基地有償退出機(jī)制，除了具有促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、保障新型城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)移民的意義外，其相較于流轉(zhuǎn)、收回制度的實(shí)施而言，更具有低實(shí)施成本、高潛在收益的制度優(yōu)勢(shì)：一方面，宅基地退出并未觸及宅基地基本的制度安排，僅僅是針對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能中處分權(quán)能的完善，加之涉及到的權(quán)益主體相對(duì)較少且遵循自愿原則，形成的矛盾較易處理而農(nóng)戶(hù)利益亦可得到充分保障，其制度設(shè)計(jì)成本和運(yùn)行成本相對(duì)較低。另一方面，退出的有償性增強(qiáng)了農(nóng)民的退出意愿并為其提供了進(jìn)城資本，農(nóng)民集體也藉由該過(guò)程強(qiáng)化了其作為農(nóng)村集體所有權(quán)行使主體的地位，政府更是盤(pán)活了農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，解決了城市建設(shè)用地緊張的問(wèn)題，可謂同時(shí)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府的多方利益訴求。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的耙梳可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家自2000年以來(lái)先后出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于宅基地退出的制度安排，尤其在2012年以后，一些包含宅基地退出的政策性或指導(dǎo)性文件開(kāi)始密集出臺(tái)，這說(shuō)明國(guó)家已經(jīng)逐步意識(shí)到建立宅基地有償退出機(jī)制的重要性。在此基礎(chǔ)上，由于宅基地有償退出機(jī)制并無(wú)統(tǒng)一的制度性安排和細(xì)化路徑，全國(guó)各地的有償退出機(jī)制各有不同且特征明顯，如上海市的宅基地置換模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、天津市的“宅基地?fù)Q房”模式和重慶的“地票”模式等。區(qū)域土地資源稀缺性、土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性、農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定性和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小等多種因素決定了不同退出模式必然存在差異。因此，現(xiàn)階段的宅基地有償退出制度宜粗不宜細(xì)，應(yīng)在把握原則性共性的基礎(chǔ)上，交由地方展開(kāi)有益探索。
針對(duì)宅基地的有償退出，土地管理法修正案第一次征求意見(jiàn)稿（送審稿）曾增加了宅基地有償退出制度，第二次征求意見(jiàn)稿第62條第6款刪除了該送審稿中“騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿(mǎn)足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用”的表述，單列“國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”的條款，使得本條避免了拖泥帶水而又理不清的所謂集體“回購(gòu)”問(wèn)題。從“國(guó)家鼓勵(lì)”這一表達(dá)上，可以看出土地管理法規(guī)定的宅基地有償退出是著眼于土地管理而非從農(nóng)地物權(quán)的視角對(duì)宅基地使用權(quán)制度作出的權(quán)利構(gòu)造，而單純的“進(jìn)城居住”顯然無(wú)法涵蓋宅基地退出的所有情形。從宅基地使用權(quán)處分的私權(quán)屬性和土地管理法的法律性質(zhì)來(lái)看，相比僅在土地管理法中作出倡導(dǎo)性規(guī)定，在物權(quán)法中對(duì)宅基地有償退出作出法權(quán)設(shè)計(jì)，能夠衍生出更大的制度空間和多樣的權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式。因此，除了對(duì)土地管理法中宅基地有償退出的表述作出修正外，應(yīng)在物權(quán)法修訂時(shí)規(guī)定宅基地的有償退出，以補(bǔ)全宅基地使用權(quán)“得喪變更”的完整制度體系。
就宅基地有償退出的基本原則，在是否退出的選擇上，必須遵循農(nóng)民自愿原則，禁止強(qiáng)制退出，宅基地退出的補(bǔ)償?shù)染唧w事宜也應(yīng)在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上確定；對(duì)于退出后的宅基地的利用須堅(jiān)持合理利用原則。應(yīng)當(dāng)明確對(duì)于回購(gòu)的宅基地應(yīng)以復(fù)墾為主，確保農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體土地和農(nóng)村人口間的生態(tài)平衡，同時(shí)因地制宜地兼顧再分配、發(fā)展用地和其他產(chǎn)業(yè)用地，制定合理的利用規(guī)劃并做好用地監(jiān)督。
（三）落實(shí)基于宅基地成員資格的使用權(quán)回復(fù)路徑
無(wú)論是現(xiàn)行法律規(guī)定還是理論研究，對(duì)于村民喪失宅基地使用權(quán)后在一定條件下的回復(fù)路徑鮮有關(guān)注。但實(shí)踐中該種回復(fù)制度存在現(xiàn)實(shí)需求，尤其是在2018年中央一號(hào)文件提出穩(wěn)定宅基地資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)的政策背景下更有探討意義：村民讓渡宅基地使用權(quán)后，基于法定或約定原因，原有宅基地上權(quán)利負(fù)擔(dān)消滅，該宗宅基地是一律收歸集體所有還是可回歸到原宅基地使用權(quán)人？更進(jìn)一步，村民與社會(huì)主體關(guān)于負(fù)擔(dān)消失后直接由村民收回宅基地使用權(quán)的約定遵循何種路徑實(shí)現(xiàn)？從法理角度分析，若村民享有宅基地成員資格，便存在向農(nóng)民集體主張分配宅基地的可能，農(nóng)民集體亦負(fù)有分配的義務(wù)，而若村民符合分配條件，回復(fù)先前的宅基地亦不違反法律規(guī)定。從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，中央所作的宅基地“三權(quán)分置”、放活宅基地使用權(quán)的政策安排，穩(wěn)定和落實(shí)宅基地成員資格是必然，只有村民對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益和居住保障的期待能夠得到滿(mǎn)足，他們才有可能積極參與宅基地流轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)承認(rèn)并探索宅基地使用權(quán)的回復(fù)路徑。
一是村民在宅基地滅失或被征收等情形下的重新分配請(qǐng)求權(quán)。此問(wèn)題已被宅基地的申請(qǐng)與重新分配制度囊括，但在自愿退出宅基地的情形下，村民能否再次申請(qǐng)宅基地也應(yīng)當(dāng)在法律中予以明確。
二是在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中村民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后的回復(fù)問(wèn)題。對(duì)于此點(diǎn)，現(xiàn)有實(shí)踐做法不一。如在浙江義烏和貴州湄潭的實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)被轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶(hù)徹底退出了所交易部分土地對(duì)應(yīng)的宅基地使用權(quán)，即便受讓者（社會(huì)主體）所享有的土地權(quán)利因期限屆滿(mǎn)而消滅，土地也是回歸至土地所有者而與原交易農(nóng)戶(hù)無(wú)關(guān)。而在四川瀘縣實(shí)施的社會(huì)主體與農(nóng)戶(hù)共享宅基地使用權(quán)的模式中，農(nóng)戶(hù)并不喪失交易部分土地對(duì)應(yīng)的宅基地使用權(quán)，待受讓者（社會(huì)主體）享有的土地權(quán)利因期限屆滿(mǎn)而消滅后，農(nóng)戶(hù)的宅基地使用權(quán)回復(fù)至圓滿(mǎn)狀態(tài)。義烏市和湄潭縣的做法與瀘縣的相異，蓋與其對(duì)宅基地用地性質(zhì)予以轉(zhuǎn)化有關(guān)，依前文分析，此種轉(zhuǎn)化有減少宅基地用地儲(chǔ)備、危及耕地安全的弊端，宅基地使用權(quán)放活應(yīng)在不改變宅基地用地屬性的前提下進(jìn)行。而瀘縣的做法既有現(xiàn)實(shí)需求又有利于充分保障村民宅基地資格利益、調(diào)動(dòng)其流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的積極性。綜合來(lái)看，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后原村民待權(quán)利限制消除后可否回復(fù)宅基地使用權(quán)，應(yīng)以其是否具有農(nóng)民集體成員資格為基礎(chǔ)，并綜合考量其他因素：依據(jù)法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后仍為集體成員的，不得再行申請(qǐng)宅基地，但其宅基地成員資格予以保留；轉(zhuǎn)讓宅基地后退出集體經(jīng)濟(jì)組織的，其宅基地成員資格消滅，受讓人權(quán)利消滅后，宅基地收歸集體；轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)但仍為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，受讓人權(quán)利消滅后，宅基地成員資格享有者可否回復(fù)轉(zhuǎn)讓的宅基地，除了考察宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓類(lèi)型和轉(zhuǎn)讓雙方的約定外，還應(yīng)考察其是否符合宅基地分配條件，如有無(wú)宅基地、是否超出法定面積等具體情形。
作者系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)研究》2019年第3期
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