摘要:宅基地使用權(quán)一味禁止抵押的深層次原因在于一旦允許宅基地使用權(quán)抵押將導(dǎo)致政府成為最終責(zé)任承擔(dān)者。而《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人來規(guī)定則將從根本上解決這一問題, 從而為宅基地使用權(quán)抵押提供了主體制度保障。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在“房地一致”的規(guī)則下, 允許將宅基地使用權(quán)與建造其上的農(nóng)村房屋一并抵押。為了保障宅基地使用權(quán)不流轉(zhuǎn)至集體之外, 應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在相同條件下的優(yōu)先購買權(quán)。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán), 改革完善農(nóng)村宅基地制度, 選擇若干試點(diǎn), 慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓, 探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”2018年的中央一號(hào)文件更是在此基礎(chǔ)上提出了宅基地的三權(quán)分置, 即探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。《土地管理法修正案》也對(duì)宅基地的問題有所涉及, 如規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度, 將農(nóng)民集體所有的土地登記造冊確認(rèn)所有權(quán), 其中用于非農(nóng)地建設(shè)的, 由縣級(jí)人民政府登記造冊, 確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán);鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地, 騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購;征收宅基地和地上房屋, 應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則, 采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平合理補(bǔ)償, 保證被征地農(nóng)民的居住權(quán)。允許符合法律規(guī)定下, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。
宅基地使用權(quán)的抵押問題事關(guān)中國農(nóng)民的安身立命, 具有非凡的意義, 因此必須深入研究。鑒于我國正在進(jìn)行民法典物權(quán)編的編纂工作, 本文擬就宅基地使用權(quán)的抵押問題進(jìn)行研究, 以期助益于該制度的完善。
一、宅基地使用權(quán)的抵押及其困境
在我國任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地 (所有權(quán)) 。在這種土地所有權(quán)被嚴(yán)格管控的基礎(chǔ)制度框架下, 唯有土地的使用權(quán)可以成為其他主體獲得的土地權(quán)利, 宅基地使用權(quán)作為土地使用權(quán)的一種, 由于具有保證農(nóng)民身份權(quán)利的屬性, 造成其在流轉(zhuǎn)方式上更加受到限制, 我國《擔(dān)保法》以及《物權(quán)法》都對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押采取了否定的態(tài)度。一個(gè)最為合理的解釋是“宅基地是農(nóng)民生活的必需和賴以生存的所在, 如果允許對(duì)宅基地設(shè)定抵押權(quán), 一旦實(shí)現(xiàn)抵押權(quán), 就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民無住所的嚴(yán)重情況, 帶來社會(huì)不安定因素, 因此禁止以宅基地占用范圍的土地使用權(quán)抵押。”[1]與宅基地使用權(quán)的抵押受到嚴(yán)格禁止不同, 我國的法律并不禁止將房屋作為抵押物。根據(jù)《土地管理法》第六十二條的規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)。”這一規(guī)定, 不屬于禁止性規(guī)定, 而僅是一種管理性的規(guī)定。根據(jù)舉重以明輕的原則, 當(dāng)然允許農(nóng)村村民以其自有住房作為抵押物進(jìn)行融資, 其結(jié)果只是其宅基地的申請(qǐng)無法獲得批準(zhǔn)。
《物權(quán)法》這種允許房屋抵押而禁止宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押的規(guī)定, 必然將造成在農(nóng)村房屋抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)分離的弊病。通過拍賣、變賣、折價(jià)房屋, 受讓人將獲得農(nóng)村的房屋所有權(quán), 而保有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民卻失去了房屋的所有權(quán), 并且也無法再在其宅基地使用權(quán)之上另行修建房屋。房屋所有權(quán)的主體與宅基地使用權(quán)的主體的不同, 必然會(huì)產(chǎn)生沖突, 物理意義上的“房地一體”與法律現(xiàn)實(shí)中的“房地分開”使得農(nóng)村房屋的抵押在實(shí)踐中很少使用。針對(duì)法律的空白, 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售。”似乎通過這種“一刀切”的方式將問題解決。但是該通知的效力如何還值得商榷, 況且其僅僅是禁止城市居民出售農(nóng)民住宅, 卻沒有禁止向農(nóng)民出售, 實(shí)際上也無法根本解決問題。
毫無疑問, 中央提出的宅基地的三權(quán)分置正是為了妥善解決宅基地使用權(quán)無法進(jìn)行抵押所作出的一項(xiàng)嘗試, 法律人的任務(wù)就是將這種政策通過法律加以表達(dá)。既然房屋住宅無法與宅基地實(shí)現(xiàn)分離, 那就將二者一并抵押的舉措也不失為一種解決辦法, 如此則必須從立法論的角度重新對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押問題進(jìn)行構(gòu)建。
二、宅基地使用權(quán)——管制性過重的用益物權(quán)
我國傳統(tǒng)理論僅認(rèn)可宅基地使用權(quán)的占有和使用的權(quán)能, 不承認(rèn)其具有收益性權(quán)能。其原因在于盡管宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán), 但其具有特定身份性, 同時(shí)兼顧著為農(nóng)村農(nóng)民提供基本的居住功能, 如果還允許其享有收益的權(quán)能, 則在我國還未能夠全面建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的背景下, 使得農(nóng)民存在喪失基本生活需要的風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)于宅基地使用權(quán)權(quán)能不完整, 體現(xiàn)在以下方面:
第一, 在宅基地的取得上, 需要經(jīng)過政府管理部門的行政審批。《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓, 適用土地管理法等法律和國家的規(guī)定。”依據(jù)《土地管理法》, 宅基地的取得除了需要農(nóng)民申請(qǐng)、土地所有權(quán)人同意以外, 還需要經(jīng)過政府及其有關(guān)部門的審批。
第二, 在宅基地的主體限定方面, 宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 其與土地所有權(quán)人之間存在一定的身份關(guān)系。城鎮(zhèn)居民、法人和非法人組織等不能享有宅基地使用權(quán);原來具有農(nóng)村村民資格, 后因上學(xué)、結(jié)婚、遷移等原因變更農(nóng)業(yè)戶口為城鎮(zhèn)戶口而失去村民資格的, 也不享有宅基地使用權(quán)。
第三, 宅基地流轉(zhuǎn)方面的限制。由于宅基地使用權(quán)缺失收益之權(quán)能, 因此, 其出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等是受到嚴(yán)格限制的。
上述這些內(nèi)容的規(guī)定, 都表現(xiàn)出宅基地使用權(quán)具有國家管制的濃厚色彩, 而之所以國家要對(duì)宅基地使用權(quán)作出如此的設(shè)計(jì), 其原因在于要保證農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)益, 解決農(nóng)民最為關(guān)心的居住問題, 因此有學(xué)者說“宅基地使用權(quán)不過是身披私權(quán)外衣的社會(huì)保障的替代品, 充任著社會(huì)治理手段的角色。”[2]
政府之所以要對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行如此嚴(yán)格的管制管制, 除去宅基地使用權(quán)本身關(guān)乎我國數(shù)億人口的安身立命之外, 還有一個(gè)重要的原因就是對(duì)于宅基地集體所有中集體概念的虛位而導(dǎo)致一定農(nóng)民失去賴以居住的宅基地所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)將由國家來承擔(dān)。其實(shí), 在宅基地使用權(quán)概念之上, 存在著宅基地所有權(quán)的概念。根據(jù)我國法律規(guī)定, 宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有。宅基地的集體所有來自于人民公社時(shí)期, 1963年中共中央出臺(tái)的《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)償規(guī)定的通知》規(guī)定:“社員的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有, 一律不準(zhǔn)出租和買賣。”“房屋出賣以后, 宅基地的使用權(quán)隨著轉(zhuǎn)移給新房主, 但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。”這一通知, 不僅規(guī)定了宅基地的所有權(quán)歸于集體 (生產(chǎn)隊(duì)) , 還首次規(guī)定了宅基地的使用權(quán)與其上的房屋所有權(quán)一同變動(dòng)的規(guī)則。可以說彼時(shí)的規(guī)則, 即正式承認(rèn)了宅基地的所有權(quán)、宅基地的使用權(quán)以及其上的房屋所有權(quán)的關(guān)系, 其規(guī)則為宅基地的所有權(quán)歸屬生產(chǎn)隊(duì), 農(nóng)戶則擁有宅基地使用權(quán), 位于宅基地之上的房屋可以買賣、租賃、抵押、典當(dāng), 宅基地使用權(quán)隨著房屋的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。這一階段, 可以說是宅基地使用權(quán)政策的“寬松”時(shí)期。發(fā)生轉(zhuǎn)變的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在20世紀(jì)80年代, 1981年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定:“分配給社員的宅基地, 社員只有使用權(quán), 既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓, 也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、建墳、開礦。”《土地管理法》則規(guī)定:“宅基地屬于集體所有, 出賣、出租住房和再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)。”1995年的《擔(dān)保法》則禁止將宅基地作為抵押物, 《物權(quán)法》也延續(xù)了禁止的規(guī)定。可以說從1981年到現(xiàn)在近40年的時(shí)間里, 宅基地制度受到了政府的嚴(yán)格管控。
如果從時(shí)間上算, 這一段嚴(yán)格管控時(shí)間與我國《民法通則》的運(yùn)行的時(shí)間大致重合。而之所以在這一階段, 國家對(duì)宅基地制度采取嚴(yán)格的態(tài)度, 其原因在筆者看來就在于集體所有的主體虛位而導(dǎo)致的國家成為農(nóng)民失地責(zé)任的最終承擔(dān)者。我國《民法通則》中關(guān)于“集體所有”中的村集體的定位僅僅規(guī)定為:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有, 由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的, 可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。”宅基地集體所有權(quán)屬于集體土地所有權(quán)中的一種, 是指農(nóng)村勞動(dòng)群眾經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于依法屬于自己所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。作為完全的所有權(quán), 宅基地集體所有權(quán)理應(yīng)根據(jù)集體土地所有權(quán)人的意志行使, 但是為何《土地管理法》甚至《物權(quán)法》都將政府的審批作為行使的條件, 體現(xiàn)出管制的色彩, 其原因就在于《民法通則》對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的認(rèn)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國特有的經(jīng)濟(jì)組織形式。自1956年我國完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng), 經(jīng)歷了從初級(jí)社、高級(jí)社, 到人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的發(fā)展變化。它是以土地集體所有為基礎(chǔ)的合作經(jīng)濟(jì)組織。集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬, 依法經(jīng)營管理本集體成員集體所有的資產(chǎn)。[3]宅基地所有權(quán)這種建立在集體所有意義之上的所有權(quán)概念, 其主體具有團(tuán)體性, 是由個(gè)體成員所組織的集合體, 集體之中的每一個(gè)成員都對(duì)于宅基地所有權(quán)享受權(quán)利, 即集體所有集體財(cái)產(chǎn)、集體管理集體事務(wù)、集體分享集體利益等等。盡管在實(shí)踐中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多能夠形成調(diào)控自身成員的村規(guī)民約:有的通過集體章程的形式予以明確, 有的則以成員眾意作為議事準(zhǔn)則, [4]但是都未能夠明確集體經(jīng)濟(jì)組織所承擔(dān)的責(zé)任。
2017年3月15日全國人大正式通過了《中華人民共和國民法總則》, 其中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人作為一項(xiàng)制度予以確定。這就意味著長期困擾著實(shí)踐的“集體”主體虛位的問題將得到根本解決。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是農(nóng)民集體作為民事主體, 在法律主體上的表現(xiàn)形式。其以土地為中心, 以地緣為基礎(chǔ), 集體資產(chǎn)屬于本集體成員集體所有, 不可分割, 其資產(chǎn)大體上可以分為三類:第一類是資源性資產(chǎn), 其中最主要的是土地;第二類是經(jīng)營性資產(chǎn);第三類是非經(jīng)營性資產(chǎn), 主要是用于公共服務(wù)的交易、科技、文化、體育設(shè)施等集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賦予法人地位, 適應(yīng)了實(shí)踐的呼喚和要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的確定, 使得這種主體在依法代表全體成員行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán), 承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理事物時(shí), 具有完全的自主性。在具體的實(shí)踐中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人將享有與其他法人同樣的權(quán)利, 如在工商部門登記取得經(jīng)營資格、在國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門取得組織機(jī)構(gòu)代碼證等。[5]
更為重要的是, 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化, 將使得其可以以其財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人, 代表村集體從事經(jīng)營活動(dòng), 從事集體資產(chǎn)管理活動(dòng), 以自己的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立的承擔(dān)責(zé)任。除依法在農(nóng)村土地承包過程中作為發(fā)包方對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行發(fā)包, 執(zhí)行縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃等管理活動(dòng)外, 還可以對(duì)外從事經(jīng)營活動(dòng), 開發(fā)經(jīng)濟(jì)資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)并服務(wù)集體成員。這也為切實(shí)解決我國長期存在的“集體主體缺位”問題提供了方案。國家之所以要通過管控的方式對(duì)宅基地進(jìn)行管理, 其根本原因也在于此。一旦宅基地分配、流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題, 使得矛盾無法在集體組織內(nèi)部之間解決, 政府將不得不成為責(zé)任的最終承擔(dān)者。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度的確立, 則使得其可以通過自己的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任, 將宅基地分配流轉(zhuǎn)過程中的問題仍然限定在其農(nóng)村集體內(nèi)部解決, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過自身在經(jīng)營其資產(chǎn)所獲得的獨(dú)立財(cái)產(chǎn), 獨(dú)立承擔(dān)各種責(zé)任, 可以使得農(nóng)民有更多的獲得感, 政府也避免成為最終風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。
總之, 宅基地使用權(quán)抵押問題不是一個(gè)單純的物權(quán)問題, 涉及農(nóng)村相關(guān)民事主體。這也是為什么在民法通則時(shí)代宅基地使用權(quán)問題無法得到根本解決的關(guān)鍵所在。法律在不停發(fā)展, 這種發(fā)展不能囿于法律自身, 而應(yīng)當(dāng)投入到法律實(shí)踐的沃土之中。慶幸的是, 我國的《民法總則》正是在這種社會(huì)變革之中產(chǎn)生的符合中國特色并兼具21世紀(jì)時(shí)代特征的法律, 它的頒布為解決我國長期存在的問題提供了依據(jù)。
三、宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律路徑
中央為了慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押, 探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道, 提出了農(nóng)村宅基地的三權(quán)分置, 即“落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”并進(jìn)一步提出了“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的, 需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”的基本規(guī)則。這是中央關(guān)于農(nóng)村改革的重要精神, 其有利于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政策需要法律來表達(dá), 如前所述, 《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人, 已經(jīng)為宅基地三權(quán)分置構(gòu)建了主體制度基礎(chǔ), 現(xiàn)在唯一需要論證的是為了實(shí)現(xiàn)抵押、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收, 宅基地使用權(quán)的抵押規(guī)則該如何設(shè)計(jì)。
早在2010年, 中國人民銀行聯(lián)合中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》指出, 要在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下, 探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。這些政策表明, 宅基地使用權(quán)在符合特定條件下是可以進(jìn)行抵押的。宅基地作為土地的一種, 其上當(dāng)然可以存在著不同的權(quán)利, 這已經(jīng)為我國的法律所承認(rèn)。盡管我國將土地和建造于該土地之上的房屋當(dāng)做不同的物來對(duì)待, 但是卻承認(rèn)土地的使用權(quán)與房屋所有權(quán)之間的密切聯(lián)系。這在我國稱為“房地一體流轉(zhuǎn)”規(guī)則。反觀農(nóng)村房屋的抵押, 則并未采取“房地一體流轉(zhuǎn)”的規(guī)則, 但2005年《物權(quán)法草案》第一百六十二條第一款規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意, 可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶;住房轉(zhuǎn)讓時(shí), 宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”似乎采取的是宅基地與農(nóng)村住房一并處理的原則, 遺憾的是, 《物權(quán)法》放棄了該觀點(diǎn)。隨著實(shí)踐的不斷嘗試, 宅基地使用權(quán)抵押的呼聲越來越強(qiáng)烈。關(guān)于宅基地使用權(quán)該如何抵押, 有觀點(diǎn)認(rèn)為, 宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán), 就應(yīng)當(dāng)單獨(dú)成為抵押權(quán)的標(biāo)的。其理由在于, 農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)缺少資金, 允許宅基地使用權(quán)抵押, 可緩解農(nóng)民貸款難的狀況;鑒于不少農(nóng)村存在著部分宅基地和房屋閑置的現(xiàn)象, 為了物盡其用, 也應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)抵押。[6]也有學(xué)者認(rèn)為, 宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)同房屋一并抵押。其理由在于, 法律并沒有對(duì)房屋的轉(zhuǎn)讓作出太多限制, 也沒有嚴(yán)格禁止農(nóng)民以其房屋設(shè)立抵押, 《物權(quán)法》第一百八十四條并沒有禁止宅基地隨同房屋一并抵押。筆者認(rèn)為, 宅基地使用權(quán)的抵押必須與建造其上的房屋一并抵押, 其原因在于:盡管宅基地與房屋是兩個(gè)不同的客體, 但是如果法律上非要將二者的抵押采取分別處理的原則, 則勢必造成復(fù)雜的法律關(guān)系。參考我國城市土地的處理原則, 采取“房地一體”原則將避免宅基地使用權(quán)歸屬一方, 而房屋所有權(quán)歸屬于另一方的尷尬境地。農(nóng)民對(duì)于自身住房享有所有權(quán), 其出租、抵押甚至出賣一直受到法律的保護(hù)。而宅基地使用權(quán)則并非如此, 其承載著保障農(nóng)民基本居住條件的歷史責(zé)任, “有 (宅基) 地, 有房”已經(jīng)成為億萬農(nóng)民根深蒂固的觀念, 只有將房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的抵押捆綁在一起, 才不會(huì)使得宅基地使用權(quán)失去其保障農(nóng)民居住權(quán)益的本質(zhì)。
此外, 還有一個(gè)理由就是, 將宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一并抵押, 而非允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)抵押, 符合中央提出的宅基地使用權(quán)“適度”放活的精神。宅基地使用權(quán)在初次分配中要求主體具有特定身份、取得的無償性以及無期限性已經(jīng)體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的保障屬性。但是作為一種財(cái)產(chǎn), 宅基地使用權(quán)并不是靜止不動(dòng)的, 而是允許其流轉(zhuǎn)、運(yùn)行的。在初次分配下, 作為一項(xiàng)具有保障屬性的財(cái)產(chǎn), 宅基地使用權(quán)實(shí)際上的財(cái)產(chǎn)權(quán)能已經(jīng)受到了抑制, 但是這并不是說宅基地使用權(quán)本身就沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性, 已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利人享有占有、使用和收益的權(quán)利, 這也符合中央提出的保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán), 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的意旨。在流轉(zhuǎn)的過程之中, 宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性已經(jīng)彰顯, 宅基地使用權(quán)人可以通過定價(jià)的方式取得財(cái)產(chǎn)性收入, 而交易的對(duì)方則基于合意取得該宅基地的使用權(quán)以及房屋的所有權(quán)。只要雙方當(dāng)事人就相應(yīng)條款尤其是價(jià)格達(dá)成共識(shí), 則該種轉(zhuǎn)讓就充分實(shí)現(xiàn)了宅基地的價(jià)值規(guī)律。從原宅基地使用權(quán)人的角度, 其實(shí)現(xiàn)了通過流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)來獲取財(cái)產(chǎn)性收入的目的, 并可以在此基礎(chǔ)上通過特定的投資獲得其自身的經(jīng)濟(jì)收入。將農(nóng)民對(duì)自身的發(fā)展權(quán)交還給農(nóng)民遠(yuǎn)比將農(nóng)民捆綁在宅基地上更為有利于農(nóng)民自身的發(fā)展。
在允許宅基地使用權(quán)與其上的農(nóng)村住房一并抵押的情形下, 現(xiàn)在需要考慮的是如何設(shè)計(jì)一種規(guī)則, 使得一旦出現(xiàn)債務(wù)人履行不能抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí), 保證宅基地使用權(quán)符合法律法規(guī)的規(guī)定。2018年的中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)“因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí), 允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下, 依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施, 確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí), 承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán) (含宅基地使用權(quán)) 抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑, 保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置, 受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。”根據(jù)《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)。”2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》也要求:“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理, 禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”
上述的要求表明, 在具體的規(guī)則設(shè)計(jì)當(dāng)中, 需要對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的受讓人作出限制。這意味著, 當(dāng)?shù)盅褐厥褂脵?quán)折價(jià)或者拍賣、變賣時(shí), 其受讓人應(yīng)當(dāng)保證在本集體當(dāng)中。從而防止城鎮(zhèn)居民借機(jī)獲得宅基地使用權(quán)。而解決這一問題的關(guān)鍵是堅(jiān)持宅基地使用權(quán)與農(nóng)村住房所有權(quán)一并抵押, 抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí), 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一特別法人納入流轉(zhuǎn)對(duì)象, 并賦予其優(yōu)先購買權(quán)。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)具有法人資格, 具有一定的財(cái)產(chǎn)、負(fù)有管理農(nóng)村集體資產(chǎn)以及代表村集體從事經(jīng)營、管理的職責(zé), 并能夠獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任, 因此允許這一特別法人作為受讓人具有合理性, 這也保證了宅基地使用權(quán)仍保留在本集體之中。而之所以賦予農(nóng)村集體組織法人以優(yōu)先購買權(quán), 則是其與該集體中之成員相比, 除了具有更大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力外, 還具有管理集體資產(chǎn)的實(shí)力, 通過優(yōu)先購買權(quán)取得被抵押之宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán), 可以重新將取得的標(biāo)的在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行再次分配。賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人享有優(yōu)先購買權(quán)是保證集體土地歸屬農(nóng)村集體所有的體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織遵照法律的規(guī)定, 代表農(nóng)村集體行使權(quán)利和履行義務(wù), 通過優(yōu)先購買抵押的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán), 將一直處于管制形態(tài)的宅基地使用權(quán)重新歸還給集體, 符合國家對(duì)于宅基地使用權(quán)的管制性要求。
四、結(jié)論及試擬條文
在“三權(quán)分置”視野下, 宅基地使用權(quán)將允許與房屋一同抵押, 這是適度放活宅基地使用權(quán)的應(yīng)有之意。為了保證宅基地使用權(quán)“保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房基本要求, ”本集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)享有優(yōu)先購買權(quán), 作為再次分配的標(biāo)的, 允許其通過合理競價(jià)獲得宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)。因此, 于《民法典物權(quán)編》相關(guān)條文中, 筆者試擬條文為:
第XX條宅基地使用權(quán)與建造于其上的房屋一并抵押。
第XX條處置抵押之宅基地使用權(quán)與建造于其上的房屋時(shí), 本集體經(jīng)濟(jì)組織法人在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)。
作者系北京航空航天大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:行政管理改革 2019年06期
(掃一掃,更多精彩內(nèi)容!)