摘要：研究目的:通過對(duì)宅基地使用權(quán)身份化和物權(quán)化"兩化復(fù)合"結(jié)構(gòu)的事實(shí)關(guān)系進(jìn)行理論提煉,揭示宅基地制度改革的基本取向。研究方法:文獻(xiàn)梳理法、綜合分析法。研究結(jié)果:以身份化為內(nèi)核、以"一戶一宅"為表達(dá)形式的宅基地制度,保障了13億人口大國的最大群體、最弱勢(shì)群體的居住正義,但同時(shí)宅基地使用權(quán)的身份化"綁架"了物權(quán)化,使宅基地使用權(quán)無法成為真正的用益物權(quán)。宅基地制度改革的基本取向是去身份化,但面臨著市場化流轉(zhuǎn)和住房保障的兩難困境。研究結(jié)論:以繼承環(huán)節(jié)去身份化作為宅基地使用權(quán)去身份化改革的突破口,積累經(jīng)驗(yàn)之后,再沿著"管住增量—調(diào)整存量—雙軌管理"的思路,分階段、按區(qū)域、有步驟地推進(jìn)宅基地使用權(quán)的去身份化改革。
近年來,學(xué)界圍繞宅基地制度改革開展了廣泛研究。學(xué)者們注意到,基于成員權(quán)創(chuàng)設(shè)的宅基地使用權(quán),是國家利用農(nóng)地集體所有的制度特色,為農(nóng)民構(gòu)建的一種帶有濃厚福利色彩的保障制度[1]。基于宅基地的這一福利保障性質(zhì),有學(xué)者堅(jiān)持農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能通過讓與、交換、贈(zèng)與等方式自由轉(zhuǎn)讓[2-3];另有不少學(xué)者看到了宅基地使用權(quán)的物權(quán)化趨勢(shì),主張賦予宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)[4-5]。有學(xué)者主張現(xiàn)階段要繼續(xù)堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障與社會(huì)福利特色,在此前提下給予農(nóng)民更充分、更完整的作為用益物權(quán)的宅基地上使用權(quán)[6], 也有學(xué)者提出在宅基地使用權(quán)的設(shè)定、取得和利用三個(gè)不同環(huán)節(jié)上給予身份性和物權(quán)性以不同的取舍,建立分別適用不同階段的法律規(guī)則[4],還有不少學(xué)者則完全拋開宅基地使用權(quán)的身份性,主張全面引入市場機(jī)制[7-8]。 總體來看,目前學(xué)界關(guān)于宅基地制度改革方向的分歧很大,一個(gè)很重要的原因就是對(duì)宅基地使用權(quán)的身份性和物權(quán)性二者關(guān)系的認(rèn)知存在很大的差異。因此,本文深入分析宅基地制度的身份化和物權(quán)化二者之間的關(guān)系, 在此基礎(chǔ)上討論宅基地制度改革的取向及展開路徑,為土地管理制度改革提供參考。
1、宅基地制度的特征及內(nèi)核
1.1宅基地制度的“兩化復(fù)合”特征
脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的宅基地制度,經(jīng)過三十多年改革開放,逐步發(fā)展、穩(wěn)定和成型。現(xiàn)行宅基地制度的基本框架主要體現(xiàn)在中國《土地管理法》、《物權(quán)法》以及相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章上。《土地管理法》第62條規(guī)定了宅基地的“一戶一宅”制度,即:農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、 直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。2007年施行的《物權(quán)法》第13章專章對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范,這便在民法層次上明確了宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。作為一項(xiàng)具有中國時(shí)代特色的土地用益物權(quán),宅基地使用權(quán)是中國農(nóng)村三十多年改革開放形成的重要制度成果之一。
在現(xiàn)行法下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度呈現(xiàn)出身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”的結(jié)構(gòu)特征:一是宅基地使用權(quán)的身份化。宅基地使用權(quán)的身份化是通過“一戶一宅”的制度安排表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的。在司法實(shí)踐中,宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的、無償取得的、無期限的權(quán)利,與享有者特定的身份相聯(lián)系,非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或變相取得。這一權(quán)利除可在集體成員內(nèi)部有條件流轉(zhuǎn)外,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地或農(nóng)民住宅,單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。這樣,宅基地使用權(quán)的身份化在實(shí)踐中便具體表達(dá)為宅基地使用權(quán)的“無償、無期限和限制流動(dòng)”。二是宅基地使用權(quán)的物權(quán)化。隨著中國市場化改革的深入發(fā)展,在宅基地使用權(quán)作為身份性權(quán)利的基礎(chǔ)上,《物權(quán)法》又賦予宅基地使用權(quán)以用益物權(quán)屬性,使之成為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。
當(dāng)前,宅基地使用權(quán)的身份性和物權(quán)性彼此交織、滲透并復(fù)合為一體:宅基地使用權(quán)的身份性是其物權(quán)性的前提和基礎(chǔ),而物權(quán)性則是這一身份性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式。在社會(huì)化和市場化大潮中,若沒有宅基地使用權(quán)的物權(quán)性,其作為身份性權(quán)利的價(jià)值亦將大打折扣。在新型城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新形勢(shì)下,推動(dòng)宅基地制度改革,必須對(duì)中國現(xiàn)行宅基地制度的這個(gè)“兩化復(fù)合”事實(shí)關(guān)系有一個(gè)客觀、清晰的認(rèn)知。
1.2宅基地制度的內(nèi)核
深入分析當(dāng)前中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)“兩化復(fù)合”的結(jié)構(gòu)特征,其身份化和物權(quán)化并不在同一層次上,而是主次有別。按現(xiàn)行法律法規(guī),在這個(gè)復(fù)合結(jié)構(gòu)中,宅基地使用權(quán)的身份化是主,是內(nèi)核;宅基地使用權(quán)的物權(quán)化是次,是外皮。這個(gè)制度安排與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的內(nèi)在邏輯是自洽的。因?yàn)?宅基地使用權(quán)生長于集體土地所有權(quán)制度之上,集體土地所有權(quán)的身份性、地緣性特征必然傳遞給宅基地使用權(quán),并構(gòu)成宅基地使用權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性。
居住權(quán)是基本生存權(quán)。從宅基地制度的內(nèi)核看,與其說宅基地制度是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、物權(quán)制度,倒不如說它是一項(xiàng)社會(huì)政策、居住保障制度[3]。作為一個(gè)13億人口大國,當(dāng)代中國快速城市化沒有形成“貧民窟”,2億農(nóng)民工往返于城鄉(xiāng),整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型依然總體平穩(wěn)、有序。一個(gè)很重要的原因是,以身份化為內(nèi)核、以“一戶一宅” 為表達(dá)形式的宅基地制度,對(duì)這個(gè)13億人口大國的最大群體、最弱勢(shì)群體即農(nóng)民的居住正義發(fā)揮了保障功能, 保障了8億農(nóng)民居者有其屋,成為中國社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“穩(wěn)定器”。
2、宅基地制度改革的基本取向
2.1宅基地使用權(quán)身份化對(duì)物權(quán)化的“綁架”
一旦宅基地使用權(quán)徹底物權(quán)化,宅基地使用權(quán)的身份性就將蕩然無存。從制度結(jié)構(gòu)自洽的角度看,宅基地制度為維護(hù)其內(nèi)核的穩(wěn)定性,必須約束其物權(quán)化的廣度和深度。因此,在現(xiàn)行宅基地制度“兩化復(fù)合”的實(shí)踐邏輯中,宅基地使用權(quán)的身份化必然要“綁架”物權(quán)化,限縮物權(quán)化的成長空間,制約物權(quán)化的展開和強(qiáng)化,宅基地使用權(quán)也因此無法成為真正的用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)的身份性和物權(quán)性二者之間存在著“此進(jìn)彼退、此消彼長”的關(guān)系。雖然宅基地制度正在最大程度地實(shí)現(xiàn)著中國農(nóng)民這個(gè)最大群體、最弱勢(shì)群體的居住正義,但由此造成的對(duì)宅基地使用權(quán)物權(quán)化的約束和限制,無法適應(yīng)這個(gè)時(shí)代社會(huì)化、市場化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求。
宅基地使用權(quán)的物權(quán)化在其身份化的“綁架”之下,基于房地一體的實(shí)踐法則,宅基地使用權(quán)身份化導(dǎo)致豎立其上的農(nóng)村房屋所有權(quán)無法抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,這與城鎮(zhèn)居民住宅的徹底物權(quán)化形成鮮明對(duì)比,構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要制約因素,成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等的重要障礙。宅基地使用權(quán)“無償、無期限和限制流動(dòng)”, 導(dǎo)致農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值無法彰顯、增值和實(shí)現(xiàn),制約著農(nóng)民的自由發(fā)展,壓制著農(nóng)民群體的公民權(quán)利,這個(gè)代價(jià)無疑是巨大的。
宅基地使用權(quán)身份化對(duì)物權(quán)化的“綁架”,不僅體現(xiàn)在對(duì)宅基地使用權(quán)物權(quán)化成長空間的限制上,而且即便在已經(jīng)釋出的空間里,宅基地使用權(quán)物權(quán)化的成長也受到“一戶一宅”的巨大限制。在流動(dòng)性、開放性和社會(huì)化不斷加強(qiáng)的時(shí)代里,以“一戶一宅”方式維持宅基地使用權(quán)身份化這個(gè)內(nèi)核的穩(wěn)定性,是一個(gè)巨大的實(shí)踐難題。 “一戶一宅”之“戶”的概念,受到婚嫁喪娶、升學(xué)參軍、戶籍遷移、外出務(wù)工等不同復(fù)雜情形的沖擊。宅基地管理中的“戶”,只能以公安機(jī)關(guān)登記的戶籍資料為基礎(chǔ),但又必須超越公安機(jī)關(guān)的“戶”的概念,且須經(jīng)村民自治確定“一戶一宅”之“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),方能抑制通過分戶來額外謀取宅基地的機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)“戶”的界定, 各地實(shí)踐中的做法必然差異巨大,糾紛和沖突也就在所難免。另外,隨著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城市化的發(fā)展,尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部,對(duì)何為“一宅”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也莫衷一是。再加上通過繼承等合法方式出現(xiàn)的“一戶多宅”等現(xiàn)象,也進(jìn)一步造成“一戶一宅”政策落實(shí)的復(fù)雜性、差異化。隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快,在“一戶一宅”框架內(nèi), 宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán),其權(quán)利主體及權(quán)利邊界的界定所遭遇的挑戰(zhàn)和難題將越來越多。
2.2宅基地制度改革的要旨
在全面深化改革的新的歷史起點(diǎn)上,宅基地制度改革還是要適時(shí)向前推進(jìn)。現(xiàn)行宅基地制度的突出問題既然根源于宅基地使用權(quán)的身份化無法適應(yīng)新的發(fā)展要求,那么,宅基地制度改革就必須沿著去身份化這個(gè)基本取向前進(jìn),通過在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等諸環(huán)節(jié)上去身份化,打破宅基地制度的身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”結(jié)構(gòu),促進(jìn)宅基地使用權(quán)徹底物權(quán)化。
目前,學(xué)界、政府部門以及輿論在宅基地制度改革上,大多離開宅基地的去身份化而聚焦于宅基地市場化流轉(zhuǎn)上[7]。一些地方嘗試開展的宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn),也多撇開宅基地去身份化這個(gè)前提。事實(shí)上,宅基地使用權(quán)去身份化是包括抵押在內(nèi)的宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的前提,而市場化流轉(zhuǎn)則只是去身份化改革的自然結(jié)果。正視和抓住去身份化這個(gè)要旨,就抓住了宅基地制度改革的關(guān)鍵所在,改革就會(huì)逐步取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展;反之,若不去觸動(dòng)宅基地使用權(quán)的身份化,而聚焦塑造所謂宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)制度,則可能不得要領(lǐng),其結(jié)果必將無疾而終。宅基地使用權(quán)去身份化是宅基地制度改革之“綱”,而市場化流轉(zhuǎn)則是宅基地制度改革之“目”,綱舉則目張。
財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基石,宅基地使用權(quán)去身份化符合當(dāng)代中國財(cái)產(chǎn)權(quán)體系發(fā)展的大趨勢(shì)。 在公有土地之上賦予公民個(gè)人以用益物權(quán),是當(dāng)代中國財(cái)產(chǎn)權(quán)制度尤其是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)展的基本脈絡(luò)。宅基地使用權(quán)只有去身份化,才能為其物權(quán)化“松綁”,才能釋出物權(quán)化的成長空間。改革完善現(xiàn)行宅基地制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)及時(shí)序安排,都要圍繞去身份化這個(gè)要旨進(jìn)行。若在宅基地去身份化上停步不前,或者模糊、回避去身份化這個(gè)焦點(diǎn),甚至背離去身份化這個(gè)要旨,那么宅基地制度改革就不可能有真正的進(jìn)展,更不可能解決當(dāng)前已經(jīng)凸顯出的問題。
3、宅基地制度改革的困局及效應(yīng)
只要沿著去身份化這個(gè)方向推進(jìn)宅基地制度改革,最終將打破宅基地使用權(quán)身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合” 結(jié)構(gòu),瓦解現(xiàn)行宅基地制度的內(nèi)核,城鄉(xiāng)分割的二元住房制度可能由此走入歷史,但這個(gè)過程將受到現(xiàn)實(shí)中“兩難困局”的約束。
3.1宅基地使用權(quán)去身份化的兩難困局
在經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯中,只要賦予宅基地以清晰、完整的產(chǎn)權(quán),再配上自由運(yùn)轉(zhuǎn)的市場機(jī)制,社會(huì)福利函數(shù)的最大化目標(biāo)就指日可待[8];在純法學(xué)邏輯框架內(nèi),同樣是公民,為什么城鎮(zhèn)居民的房地產(chǎn)可以自由流轉(zhuǎn),而農(nóng)民的房屋卻被冠上“小產(chǎn)權(quán)房”而限制流通,這屬于不言自明的顯失公平正義,應(yīng)予以校正[9]。但事實(shí)上,推進(jìn)宅基地去身份化改革,不是一個(gè)單純的社會(huì)福利函數(shù)的最大化問題,也不是一個(gè)單純的法學(xué)公式,而是一個(gè)浩大的政治、社會(huì)的改造工程。
宅基地去身份化改革面臨著一個(gè)兩難選擇問題:一方面,若不適時(shí)推進(jìn)宅基地去身份化改革,宅基地使用權(quán)物權(quán)化就無法獲得成長空間,宅基地和農(nóng)民住房市場化流轉(zhuǎn)就無從談起,城鄉(xiāng)居民在財(cái)產(chǎn)權(quán)制度上的不平等地位就無法根本改變,農(nóng)民的自由發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)將遙遙無期;另一方面,若全面徹底推進(jìn)宅基地去身份化改革,它勢(shì)必打破針對(duì)中國最大群體、最弱勢(shì)群體農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)保障制度,宅基地和農(nóng)民住房可能入市流轉(zhuǎn),農(nóng)民的居住正義可能由此遭遇重大沖擊[10],進(jìn)而可能影響中國轉(zhuǎn)型發(fā)展穩(wěn)定大局。
3.2宅基地使用權(quán)去身份化的沖擊效應(yīng)
當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型發(fā)展正處于突破中等收入國家陷阱的“闖關(guān)”階段,保持政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)大局穩(wěn)定是全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)。必須全面評(píng)估打破現(xiàn)行宅基地制度的正反兩方面影響,對(duì)當(dāng)前中國轉(zhuǎn)型發(fā)展是否已經(jīng)具備承受宅基地去身份化沖擊的條件,作出科學(xué)判斷。過去十幾年,把市場機(jī)制引入城鎮(zhèn)住宅制度改革,城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)成長為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè),但城鎮(zhèn)居民的住房保障制度尚未真正建立起來。不僅如此,由于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)過度市場化,城鎮(zhèn)高地價(jià)、高房價(jià)已經(jīng)成為當(dāng)代中國要解決的頭號(hào)民生問題。城鎮(zhèn)住房制度改革殷鑒不遠(yuǎn),在多大程度上、多大范圍內(nèi)、什么時(shí)點(diǎn)上推進(jìn)宅基地去身份化改革必須慎之又慎。
宅基地制度不是一項(xiàng)孤立的制度安排,它和土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)是中國農(nóng)村三十多年改革開放形成的重要制度成果,它們相互關(guān)聯(lián),共同建構(gòu)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度之上。在這三項(xiàng)制度中,相對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán),宅基地使用權(quán)的身份屬性最為突出和強(qiáng)烈。近年來,隨著土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的展開,土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的身份屬性正趨于消失。如果再徹底推行宅基地去身份化,其效應(yīng)與土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市效應(yīng)進(jìn)一步疊加、放大,那么,以集體土地所有權(quán)的身份性、地緣性和封閉性為紐帶的農(nóng)村基層社會(huì)結(jié)構(gòu)將被打破,將從根本上觸動(dòng)中國農(nóng)村基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。由此觀之,宅基地去身份化改革的效應(yīng)可與農(nóng)村改革之初的包產(chǎn)到戶對(duì)人民公社體制的突破相提并論。
對(duì)城鄉(xiāng)居民住房制度一體化的設(shè)計(jì)或追求,必須汲取過去十幾年中國城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)過度市場化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。住宅制度是社會(huì)領(lǐng)域的基本制度之一,農(nóng)村宅基地制度是當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)政策中的一項(xiàng)基本制度。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革是不同的,政府在社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)扮演主角,而市場機(jī)制在其中僅應(yīng)起輔助的作用。任何社會(huì)事業(yè)的改革,都不能簡單地以市場化待之,以產(chǎn)業(yè)化了之。宅基地去身份化改革在破壞現(xiàn)行宅基地制度的住房保障功能的同時(shí),必須同步建立新的農(nóng)村住房保障制度,以避免宅基地制度改革在農(nóng)村復(fù)制一個(gè)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)2.0版,避免給少數(shù)人帶來巨大財(cái)富,切實(shí)避免造成新的社會(huì)不公。
既然宅基地去身份化改革主要的還是社會(huì)事業(yè)的改革,是政治的、社會(huì)的改造工程,那么,宅基地去身份化改革的發(fā)動(dòng)和改革路徑的選擇則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了純經(jīng)濟(jì)學(xué)或純法學(xué)的邏輯能力范圍。宅基地去身份化改革是在社會(huì)高度關(guān)注的情勢(shì)下進(jìn)行的,需要中央審時(shí)度勢(shì)凝聚社會(huì)共識(shí)。
4、基本判斷及建議
4.1基本判斷
當(dāng)今中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到7500美元,進(jìn)入中等收入國家行列,人口城市化率已經(jīng)接近54%,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)入新階段。經(jīng)過三十多年改革、開放和發(fā)展,中國已經(jīng)積累了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ),積累了大國改革和制度創(chuàng)新的豐富經(jīng)驗(yàn)。中國目前有能力、有條件通過宅基地去身份化改革,逐步釋出宅基地使用權(quán)物權(quán)化的成長空間,逐步賦予宅基地使用權(quán)以清晰、完整的用益物權(quán)屬性,推動(dòng)宅基地和農(nóng)民住房突破身份限制的市場化流轉(zhuǎn),且將為中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展注入新的動(dòng)力。
宅基地去身份化改革勢(shì)必打破針對(duì)中國農(nóng)民這個(gè)最大群體、最弱勢(shì)群體的一項(xiàng)社會(huì)保障制度,將從根本上觸動(dòng)中國農(nóng)村基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu),因此,宅基地使用權(quán)去身份化的發(fā)動(dòng)以及對(duì)改革路徑的判斷和抉擇,必須審慎,必須分階段、按區(qū)域、有步驟地進(jìn)行。
4.2改革路徑建議
宅基地去身份化改革必須循序漸進(jìn),必須將去身份化改革的社會(huì)沖擊和負(fù)面影響控制在可以承受的范圍內(nèi)。地方試點(diǎn)要膽子更大一點(diǎn)、步子更快一點(diǎn)。國家層面的改革要有定力,不要躁動(dòng);要系統(tǒng)設(shè)計(jì),又要有在泥濘中前行的準(zhǔn)備。在改革目標(biāo)設(shè)計(jì)上,要堅(jiān)持去身份化這個(gè)基本取向,要明確城鄉(xiāng)居民住房制度一體化這個(gè)遠(yuǎn)景追求。同時(shí),要對(duì)宅基地制度改革分步走的階段性改革路徑及方案進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。
宅基地去身份化改革必須選擇一個(gè)合適的突破口。一般來說,改革突破口的選擇須具備兩個(gè)條件:一是突破口改革的代價(jià)小、風(fēng)險(xiǎn)小,容易取得成功;二是突破口改革的成效大,具有連鎖影響,對(duì)推進(jìn)后續(xù)改革具有示范和引致效應(yīng)。按照這一標(biāo)準(zhǔn),可以選擇繼承環(huán)節(jié)去身份化作為宅基地使用權(quán)去身份化改革的突破口[11]。 不管繼承人的身份為何,均可通過繼承取得宅基地使用權(quán),在這一點(diǎn)上社會(huì)共識(shí)程度高,加之由于僅局限于繼承環(huán)節(jié)去身份化,社會(huì)陣痛小,改革成本和風(fēng)險(xiǎn)低,改革的前景比較明朗、確定。通過宅基地繼承環(huán)節(jié)的去身份化,可以觀察宅基地去身份化的正負(fù)效應(yīng),積累進(jìn)一步全面推進(jìn)宅基地去身份化的經(jīng)驗(yàn)。
選擇宅基地繼承環(huán)節(jié)作為突破口,推動(dòng)宅基地使用權(quán)去身份化改革,就是要承認(rèn)宅基地使用權(quán)屬于可以繼承的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,不論通過法定繼承,還是遺囑繼承,凡繼受農(nóng)村房屋所有權(quán)的繼承人,不管繼承人是否為本集體成員,也不管繼承人為農(nóng)村居民,還是城鎮(zhèn)居民,均可按照地隨房走的原則,連帶取得宅基地使用權(quán)。通過繼承取得的農(nóng)村住房及宅基地,允許突破身份限制的自由流轉(zhuǎn)。
在宅基地繼承環(huán)節(jié)去身份化改革取得突破后,可沿著“管住增量—調(diào)整存量—雙軌管理”的思路,繼續(xù)按區(qū)域、有步驟地推進(jìn)宅基地使用權(quán)諸環(huán)節(jié)的去身份化。所謂“管住增量”,就是選擇合適的時(shí)機(jī),凍結(jié)憑集體成員身份取得宅基地使用權(quán),遏制農(nóng)村人口城市化“兩頭占地”趨勢(shì)。所謂“調(diào)整存量”,就是對(duì)存量宅基地按“一戶一宅、面積法定”原則進(jìn)行確權(quán)和清理,在此基礎(chǔ)上,將存量宅基地及豎立其上的農(nóng)村住房梳理劃分為保障房和商品房兩大類,實(shí)行雙軌管理[12]:保障房發(fā)揮社會(huì)保障制度的功能,以行政調(diào)節(jié)為主,其取得、繼承及其他形式的交易要受嚴(yán)格管制;而對(duì)商品房則引入市場機(jī)制,實(shí)行宅基地有償使用,允許宅基地及農(nóng)民住房突破身份限制的自由流轉(zhuǎn)。“雙軌管理”的目標(biāo)是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房制度,即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村保障房與城鎮(zhèn)保障房接軌, 發(fā)展農(nóng)村商品房與城鎮(zhèn)商品房一體化的城鄉(xiāng)房地產(chǎn)業(yè)。
需要注意的是,本文基于宅基地制度改革的兩難困局的分析,提出的宅基地去身份化改革路徑建議,將繼承環(huán)節(jié)作為宅基地去身份化改革的“最先一公里”,待累積經(jīng)驗(yàn)后,再沿著“管住增量—調(diào)整存量—雙軌管理” 的思路適時(shí)深入推動(dòng)宅基地去身份化。在這個(gè)路徑設(shè)計(jì)方案中,尤其是進(jìn)展到雙軌管理階段,作為商品房部分的宅基地及農(nóng)民住房的市場化,在西部地區(qū)或者遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村,其市場化流轉(zhuǎn)制度建設(shè)應(yīng)與發(fā)達(dá)地區(qū)有所區(qū)別,要形成地方性的市場化流轉(zhuǎn)政策,以切實(shí)避免大量游資進(jìn)入西部或偏遠(yuǎn)地區(qū)囤積宅基地,切實(shí)避免造成新形式的宅基地閑置的局面。
作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院；曲阜師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué)2015年08期
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