摘要：研究目的:通過對宅基地使用權身份化和物權化"兩化復合"結構的事實關系進行理論提煉,揭示宅基地制度改革的基本取向。研究方法:文獻梳理法、綜合分析法。研究結果:以身份化為內核、以"一戶一宅"為表達形式的宅基地制度,保障了13億人口大國的最大群體、最弱勢群體的居住正義,但同時宅基地使用權的身份化"綁架"了物權化,使宅基地使用權無法成為真正的用益物權。宅基地制度改革的基本取向是去身份化,但面臨著市場化流轉和住房保障的兩難困境。研究結論:以繼承環節去身份化作為宅基地使用權去身份化改革的突破口,積累經驗之后,再沿著"管住增量—調整存量—雙軌管理"的思路,分階段、按區域、有步驟地推進宅基地使用權的去身份化改革。
近年來,學界圍繞宅基地制度改革開展了廣泛研究。學者們注意到,基于成員權創設的宅基地使用權,是國家利用農地集體所有的制度特色,為農民構建的一種帶有濃厚福利色彩的保障制度[1]?；谡氐倪@一福利保障性質,有學者堅持農村宅基地使用權不能通過讓與、交換、贈與等方式自由轉讓[2-3];另有不少學者看到了宅基地使用權的物權化趨勢,主張賦予宅基地使用權的物權性質[4-5]。有學者主張現階段要繼續堅守宅基地使用權的社會保障與社會福利特色,在此前提下給予農民更充分、更完整的作為用益物權的宅基地上使用權[6], 也有學者提出在宅基地使用權的設定、取得和利用三個不同環節上給予身份性和物權性以不同的取舍,建立分別適用不同階段的法律規則[4],還有不少學者則完全拋開宅基地使用權的身份性,主張全面引入市場機制[7-8]。 總體來看,目前學界關于宅基地制度改革方向的分歧很大,一個很重要的原因就是對宅基地使用權的身份性和物權性二者關系的認知存在很大的差異。因此,本文深入分析宅基地制度的身份化和物權化二者之間的關系, 在此基礎上討論宅基地制度改革的取向及展開路徑,為土地管理制度改革提供參考。
1、宅基地制度的特征及內核
1.1宅基地制度的“兩化復合”特征
脫胎于計劃經濟時期的宅基地制度,經過三十多年改革開放,逐步發展、穩定和成型?，F行宅基地制度的基本框架主要體現在中國《土地管理法》、《物權法》以及相關行政法規和部門規章上?！锻恋毓芾矸ā返?2條規定了宅基地的“一戶一宅”制度,即:農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、 直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。2007年施行的《物權法》第13章專章對宅基地使用權進行規范,這便在民法層次上明確了宅基地使用權的物權性質。作為一項具有中國時代特色的土地用益物權,宅基地使用權是中國農村三十多年改革開放形成的重要制度成果之一。
在現行法下,農村宅基地使用權制度呈現出身份化和物權化“兩化復合”的結構特征:一是宅基地使用權的身份化。宅基地使用權的身份化是通過“一戶一宅”的制度安排表達和實現的。在司法實踐中,宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的、無償取得的、無期限的權利,與享有者特定的身份相聯系,非本集體經濟組織成員無權取得或變相取得。這一權利除可在集體成員內部有條件流轉外,城鎮居民不得到農村購買宅基地或農民住宅,單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發。這樣,宅基地使用權的身份化在實踐中便具體表達為宅基地使用權的“無償、無期限和限制流動”。二是宅基地使用權的物權化。隨著中國市場化改革的深入發展,在宅基地使用權作為身份性權利的基礎上,《物權法》又賦予宅基地使用權以用益物權屬性,使之成為農民的一項重要財產性權利。
當前,宅基地使用權的身份性和物權性彼此交織、滲透并復合為一體:宅基地使用權的身份性是其物權性的前提和基礎,而物權性則是這一身份性權利的實現形式。在社會化和市場化大潮中,若沒有宅基地使用權的物權性,其作為身份性權利的價值亦將大打折扣。在新型城市化和城鄉一體化發展的新形勢下,推動宅基地制度改革,必須對中國現行宅基地制度的這個“兩化復合”事實關系有一個客觀、清晰的認知。
1.2宅基地制度的內核
深入分析當前中國農村宅基地使用權“兩化復合”的結構特征,其身份化和物權化并不在同一層次上,而是主次有別。按現行法律法規,在這個復合結構中,宅基地使用權的身份化是主,是內核;宅基地使用權的物權化是次,是外皮。這個制度安排與農村集體土地所有權的內在邏輯是自洽的。因為,宅基地使用權生長于集體土地所有權制度之上,集體土地所有權的身份性、地緣性特征必然傳遞給宅基地使用權,并構成宅基地使用權的內在規定性。
居住權是基本生存權。從宅基地制度的內核看,與其說宅基地制度是一項財產權制度、物權制度,倒不如說它是一項社會政策、居住保障制度[3]。作為一個13億人口大國,當代中國快速城市化沒有形成“貧民窟”,2億農民工往返于城鄉,整個社會轉型依然總體平穩、有序。一個很重要的原因是,以身份化為內核、以“一戶一宅” 為表達形式的宅基地制度,對這個13億人口大國的最大群體、最弱勢群體即農民的居住正義發揮了保障功能, 保障了8億農民居者有其屋,成為中國社會轉型發展的“穩定器”。
2、宅基地制度改革的基本取向
2.1宅基地使用權身份化對物權化的“綁架”
一旦宅基地使用權徹底物權化,宅基地使用權的身份性就將蕩然無存。從制度結構自洽的角度看,宅基地制度為維護其內核的穩定性,必須約束其物權化的廣度和深度。因此,在現行宅基地制度“兩化復合”的實踐邏輯中,宅基地使用權的身份化必然要“綁架”物權化,限縮物權化的成長空間,制約物權化的展開和強化,宅基地使用權也因此無法成為真正的用益物權。宅基地使用權的身份性和物權性二者之間存在著“此進彼退、此消彼長”的關系。雖然宅基地制度正在最大程度地實現著中國農民這個最大群體、最弱勢群體的居住正義,但由此造成的對宅基地使用權物權化的約束和限制,無法適應這個時代社會化、市場化和城鄉一體化的發展要求。
宅基地使用權的物權化在其身份化的“綁架”之下,基于房地一體的實踐法則,宅基地使用權身份化導致豎立其上的農村房屋所有權無法抵押、擔保、轉讓,這與城鎮居民住宅的徹底物權化形成鮮明對比,構成城鄉一體化發展的重要制約因素,成為實現城鄉公民權利平等的重要障礙。宅基地使用權“無償、無期限和限制流動”, 導致農民住房的財產價值無法彰顯、增值和實現,制約著農民的自由發展,壓制著農民群體的公民權利,這個代價無疑是巨大的。
宅基地使用權身份化對物權化的“綁架”,不僅體現在對宅基地使用權物權化成長空間的限制上,而且即便在已經釋出的空間里,宅基地使用權物權化的成長也受到“一戶一宅”的巨大限制。在流動性、開放性和社會化不斷加強的時代里,以“一戶一宅”方式維持宅基地使用權身份化這個內核的穩定性,是一個巨大的實踐難題。 “一戶一宅”之“戶”的概念,受到婚嫁喪娶、升學參軍、戶籍遷移、外出務工等不同復雜情形的沖擊。宅基地管理中的“戶”,只能以公安機關登記的戶籍資料為基礎,但又必須超越公安機關的“戶”的概念,且須經村民自治確定“一戶一宅”之“戶”的認定標準,方能抑制通過分戶來額外謀取宅基地的機會主義行為。對“戶”的界定, 各地實踐中的做法必然差異巨大,糾紛和沖突也就在所難免。另外,隨著新農村建設和農村城市化的發展,尤其在城鄉結合部,對何為“一宅”的認定標準也莫衷一是。再加上通過繼承等合法方式出現的“一戶多宅”等現象,也進一步造成“一戶一宅”政策落實的復雜性、差異化。隨著農村城市化進程的加快,在“一戶一宅”框架內, 宅基地使用權作為用益物權,其權利主體及權利邊界的界定所遭遇的挑戰和難題將越來越多。
2.2宅基地制度改革的要旨
在全面深化改革的新的歷史起點上,宅基地制度改革還是要適時向前推進?，F行宅基地制度的突出問題既然根源于宅基地使用權的身份化無法適應新的發展要求,那么,宅基地制度改革就必須沿著去身份化這個基本取向前進,通過在宅基地使用權的取得、行使和轉讓等諸環節上去身份化,打破宅基地制度的身份化和物權化“兩化復合”結構,促進宅基地使用權徹底物權化。
目前,學界、政府部門以及輿論在宅基地制度改革上,大多離開宅基地的去身份化而聚焦于宅基地市場化流轉上[7]。一些地方嘗試開展的宅基地使用權抵押試點,也多撇開宅基地去身份化這個前提。事實上,宅基地使用權去身份化是包括抵押在內的宅基地使用權市場化流轉的前提,而市場化流轉則只是去身份化改革的自然結果。正視和抓住去身份化這個要旨,就抓住了宅基地制度改革的關鍵所在,改革就會逐步取得實質性進展;反之,若不去觸動宅基地使用權的身份化,而聚焦塑造所謂宅基地使用權市場化流轉制度,則可能不得要領,其結果必將無疾而終。宅基地使用權去身份化是宅基地制度改革之“綱”,而市場化流轉則是宅基地制度改革之“目”,綱舉則目張。
財產權制度是社會可持續發展的基石,宅基地使用權去身份化符合當代中國財產權體系發展的大趨勢。 在公有土地之上賦予公民個人以用益物權,是當代中國財產權制度尤其是不動產物權發展的基本脈絡。宅基地使用權只有去身份化,才能為其物權化“松綁”,才能釋出物權化的成長空間。改革完善現行宅基地制度的細節設計及時序安排,都要圍繞去身份化這個要旨進行。若在宅基地去身份化上停步不前,或者模糊、回避去身份化這個焦點,甚至背離去身份化這個要旨,那么宅基地制度改革就不可能有真正的進展,更不可能解決當前已經凸顯出的問題。
3、宅基地制度改革的困局及效應
只要沿著去身份化這個方向推進宅基地制度改革,最終將打破宅基地使用權身份化和物權化“兩化復合” 結構,瓦解現行宅基地制度的內核,城鄉分割的二元住房制度可能由此走入歷史,但這個過程將受到現實中“兩難困局”的約束。
3.1宅基地使用權去身份化的兩難困局
在經濟學邏輯中,只要賦予宅基地以清晰、完整的產權,再配上自由運轉的市場機制,社會福利函數的最大化目標就指日可待[8];在純法學邏輯框架內,同樣是公民,為什么城鎮居民的房地產可以自由流轉,而農民的房屋卻被冠上“小產權房”而限制流通,這屬于不言自明的顯失公平正義,應予以校正[9]。但事實上,推進宅基地去身份化改革,不是一個單純的社會福利函數的最大化問題,也不是一個單純的法學公式,而是一個浩大的政治、社會的改造工程。
宅基地去身份化改革面臨著一個兩難選擇問題:一方面,若不適時推進宅基地去身份化改革,宅基地使用權物權化就無法獲得成長空間,宅基地和農民住房市場化流轉就無從談起,城鄉居民在財產權制度上的不平等地位就無法根本改變,農民的自由發展和城鄉一體化目標將遙遙無期;另一方面,若全面徹底推進宅基地去身份化改革,它勢必打破針對中國最大群體、最弱勢群體農民的一項社會保障制度,宅基地和農民住房可能入市流轉,農民的居住正義可能由此遭遇重大沖擊[10],進而可能影響中國轉型發展穩定大局。
3.2宅基地使用權去身份化的沖擊效應
當代中國轉型發展正處于突破中等收入國家陷阱的“闖關”階段,保持政治、經濟和社會大局穩定是全面深化改革的出發點。必須全面評估打破現行宅基地制度的正反兩方面影響,對當前中國轉型發展是否已經具備承受宅基地去身份化沖擊的條件,作出科學判斷。過去十幾年,把市場機制引入城鎮住宅制度改革,城鎮房地產業成長為國民經濟支柱產業,但城鎮居民的住房保障制度尚未真正建立起來。不僅如此,由于城鎮房地產業過度市場化,城鎮高地價、高房價已經成為當代中國要解決的頭號民生問題。城鎮住房制度改革殷鑒不遠,在多大程度上、多大范圍內、什么時點上推進宅基地去身份化改革必須慎之又慎。
宅基地制度不是一項孤立的制度安排,它和土地承包經營權、集體建設用地使用權是中國農村三十多年改革開放形成的重要制度成果,它們相互關聯,共同建構于農村集體土地所有權制度之上。在這三項制度中,相對于土地承包經營權和集體建設用地使用權,宅基地使用權的身份屬性最為突出和強烈。近年來,隨著土地承包經營權市場化流轉和農業規模經營的發展,以及集體經營性建設用地入市流轉試點的展開,土地承包經營權和集體建設用地使用權的身份屬性正趨于消失。如果再徹底推行宅基地去身份化,其效應與土地承包經營權市場化流轉、集體經營性建設用地入市效應進一步疊加、放大,那么,以集體土地所有權的身份性、地緣性和封閉性為紐帶的農村基層社會結構將被打破,將從根本上觸動中國農村基層社會的治理結構。由此觀之,宅基地去身份化改革的效應可與農村改革之初的包產到戶對人民公社體制的突破相提并論。
對城鄉居民住房制度一體化的設計或追求,必須汲取過去十幾年中國城鎮住房制度改革和城鎮房地產業過度市場化的經驗教訓。住宅制度是社會領域的基本制度之一,農村宅基地制度是當前中國農村社會政策中的一項基本制度。經濟領域的改革和社會領域的改革是不同的,政府在社會領域應當扮演主角,而市場機制在其中僅應起輔助的作用。任何社會事業的改革,都不能簡單地以市場化待之,以產業化了之。宅基地去身份化改革在破壞現行宅基地制度的住房保障功能的同時,必須同步建立新的農村住房保障制度,以避免宅基地制度改革在農村復制一個城鎮房地產業2.0版,避免給少數人帶來巨大財富,切實避免造成新的社會不公。
既然宅基地去身份化改革主要的還是社會事業的改革,是政治的、社會的改造工程,那么,宅基地去身份化改革的發動和改革路徑的選擇則遠遠超出了純經濟學或純法學的邏輯能力范圍。宅基地去身份化改革是在社會高度關注的情勢下進行的,需要中央審時度勢凝聚社會共識。
4、基本判斷及建議
4.1基本判斷
當今中國人均GDP已經達到7500美元,進入中等收入國家行列,人口城市化率已經接近54%,城鄉一體化發展進入新階段。經過三十多年改革、開放和發展,中國已經積累了雄厚的物質基礎,積累了大國改革和制度創新的豐富經驗。中國目前有能力、有條件通過宅基地去身份化改革,逐步釋出宅基地使用權物權化的成長空間,逐步賦予宅基地使用權以清晰、完整的用益物權屬性,推動宅基地和農民住房突破身份限制的市場化流轉,且將為中國城鄉一體化發展注入新的動力。
宅基地去身份化改革勢必打破針對中國農民這個最大群體、最弱勢群體的一項社會保障制度,將從根本上觸動中國農村基層社會的治理結構,因此,宅基地使用權去身份化的發動以及對改革路徑的判斷和抉擇,必須審慎,必須分階段、按區域、有步驟地進行。
4.2改革路徑建議
宅基地去身份化改革必須循序漸進,必須將去身份化改革的社會沖擊和負面影響控制在可以承受的范圍內。地方試點要膽子更大一點、步子更快一點。國家層面的改革要有定力,不要躁動;要系統設計,又要有在泥濘中前行的準備。在改革目標設計上,要堅持去身份化這個基本取向,要明確城鄉居民住房制度一體化這個遠景追求。同時,要對宅基地制度改革分步走的階段性改革路徑及方案進行系統設計。
宅基地去身份化改革必須選擇一個合適的突破口。一般來說,改革突破口的選擇須具備兩個條件:一是突破口改革的代價小、風險小,容易取得成功;二是突破口改革的成效大,具有連鎖影響,對推進后續改革具有示范和引致效應。按照這一標準,可以選擇繼承環節去身份化作為宅基地使用權去身份化改革的突破口[11]。 不管繼承人的身份為何,均可通過繼承取得宅基地使用權,在這一點上社會共識程度高,加之由于僅局限于繼承環節去身份化,社會陣痛小,改革成本和風險低,改革的前景比較明朗、確定。通過宅基地繼承環節的去身份化,可以觀察宅基地去身份化的正負效應,積累進一步全面推進宅基地去身份化的經驗。
選擇宅基地繼承環節作為突破口,推動宅基地使用權去身份化改革,就是要承認宅基地使用權屬于可以繼承的財產權利,不論通過法定繼承,還是遺囑繼承,凡繼受農村房屋所有權的繼承人,不管繼承人是否為本集體成員,也不管繼承人為農村居民,還是城鎮居民,均可按照地隨房走的原則,連帶取得宅基地使用權。通過繼承取得的農村住房及宅基地,允許突破身份限制的自由流轉。
在宅基地繼承環節去身份化改革取得突破后,可沿著“管住增量—調整存量—雙軌管理”的思路,繼續按區域、有步驟地推進宅基地使用權諸環節的去身份化。所謂“管住增量”,就是選擇合適的時機,凍結憑集體成員身份取得宅基地使用權,遏制農村人口城市化“兩頭占地”趨勢。所謂“調整存量”,就是對存量宅基地按“一戶一宅、面積法定”原則進行確權和清理,在此基礎上,將存量宅基地及豎立其上的農村住房梳理劃分為保障房和商品房兩大類,實行雙軌管理[12]:保障房發揮社會保障制度的功能,以行政調節為主,其取得、繼承及其他形式的交易要受嚴格管制;而對商品房則引入市場機制,實行宅基地有償使用,允許宅基地及農民住房突破身份限制的自由流轉。“雙軌管理”的目標是逐步建立城鄉統一的住房制度,即實現農村保障房與城鎮保障房接軌, 發展農村商品房與城鎮商品房一體化的城鄉房地產業。
需要注意的是,本文基于宅基地制度改革的兩難困局的分析,提出的宅基地去身份化改革路徑建議,將繼承環節作為宅基地去身份化改革的“最先一公里”,待累積經驗后,再沿著“管住增量—調整存量—雙軌管理” 的思路適時深入推動宅基地去身份化。在這個路徑設計方案中,尤其是進展到雙軌管理階段,作為商品房部分的宅基地及農民住房的市場化,在西部地區或者遠離城鎮的偏遠農村,其市場化流轉制度建設應與發達地區有所區別,要形成地方性的市場化流轉政策,以切實避免大量游資進入西部或偏遠地區囤積宅基地,切實避免造成新形式的宅基地閑置的局面。
作者單位：浙江大學公共管理學院；曲阜師范大學經濟學院
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學2015年08期
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