摘要：宅基地使用權(quán)收回制度在整個(gè)宅基地使用權(quán)制度中處于重要的節(jié)點(diǎn)地位。宅基地使用權(quán)收回流程的現(xiàn)行法律規(guī)定與實(shí)踐比較混亂，需要進(jìn)一步規(guī)范。宅基地使用權(quán)收回程序的啟動(dòng)者應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)因公共利益而收回和因非公共利益而收回的不同情形，應(yīng)采用不同的程序。政府負(fù)責(zé)審查和涂銷(xiāo)登記。宅基地使用權(quán)收回后，被收回人有獲得補(bǔ)償和重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利。未來(lái)立法應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)收回流程作出規(guī)范，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)收回；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；表決程序；行政監(jiān)管
宅基地使用權(quán)是依法對(duì)集體所有的土地占有和使用的權(quán)利，主要表現(xiàn)為利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，對(duì)滿(mǎn)足農(nóng)民的居住需求具有基礎(chǔ)性和決定性意義，是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)決定在“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”中把“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”作為“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的重點(diǎn)并提出改革的方向和步驟。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）則對(duì)推動(dòng)改革作出具體部署。農(nóng)村宅基地制度的改革完善是全方位的，既要從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)重視宅基地使用權(quán)的取得，也要從嚴(yán)格保護(hù)耕地、減少土地資源浪費(fèi)和提高土地利用效率的角度出發(fā)重視宅基地使用權(quán)的終止消滅。學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)的取得多有研究，而對(duì)宅基地使用權(quán)終止消滅的研究相對(duì)薄弱，且主要集中在農(nóng)民（自愿主動(dòng)）退出上，缺乏農(nóng)村集體視角下的收回。收回在整個(gè)宅基地使用權(quán)制度中牽涉制度公平與土地利用效率的取舍、社會(huì)保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)以及農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)民集體之間利益的平衡。隨著土地制度改革的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及實(shí)施，在民法典各分編編纂迅速推進(jìn)和《土地管理法》修訂的關(guān)鍵時(shí)期，宅基地“三權(quán)分置”政策走上前臺(tái)，宅基地使用權(quán)收回制度何去何從，亟待作出回答。這亦是收回流程規(guī)范研究的先決問(wèn)題。就宅基地使用權(quán)收回制度與宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)系來(lái)看，兩者在政策目標(biāo)上存在共通之處，均有盤(pán)活閑置資源、提高土地利用效率之意；在法理邏輯上都應(yīng)遵循權(quán)利義務(wù)相一致原則，以所有權(quán)—用益物權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)；享有共同的實(shí)踐基礎(chǔ)，都必須予以正視。
宅基地使用權(quán)收回關(guān)系到公平與效率的法律價(jià)值取舍、權(quán)利屬性上身份性和財(cái)產(chǎn)性的協(xié)調(diào),以及更關(guān)乎權(quán)利人與收回人等主體關(guān)系的利益平衡。茲事體大，從收回流程上予以管控尤為必要。其中，中央改革政策的精神理念和方向無(wú)疑是規(guī)范收回流程的圭臬。2018年中央一號(hào)文件提出的宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革目標(biāo)和要求的集中體現(xiàn)。2018年中央一號(hào)文件在黨的十八大以來(lái)的改革部署的基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地制度改革作了更為明確具體的部署：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館?！边@是規(guī)范收回流程乃至所有宅基地制度設(shè)計(jì)都必須要遵循和堅(jiān)持的。
一、宅基地使用權(quán)收回流程的現(xiàn)狀與問(wèn)題
《土地管理法》第65條規(guī)定了集體土地使用權(quán)的收回。宅基地使用權(quán)屬于集體土地使用權(quán)，因而宅基地使用權(quán)的收回可以適用《土地管理法》第65條的規(guī)定?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《確權(quán)規(guī)定》）第52條也對(duì)宅基地使用權(quán)的收回進(jìn)行了規(guī)定。此外，還有大量地方性法規(guī)、規(guī)章和政策對(duì)宅基地使用權(quán)收回進(jìn)行了規(guī)定。整理、分析宅基地使用權(quán)收回的法律法規(guī)和地方性法規(guī)等法律文件可以發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)收回法律制度并不完善，存在以下問(wèn)題。
1、宅基地使用權(quán)收回的主體不明
《土地管理法》第65條規(guī)定的是由集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)可以收回宅基地使用權(quán)，地方性法規(guī)和規(guī)章等也多是依照《土地管理法》第65條的規(guī)定。從文義上講，宅基地使用權(quán)收回的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣存在“解釋上和實(shí)施上的困難”。
這里面存在兩個(gè)主要的問(wèn)題：第一，宅基地使用權(quán)收回主體的規(guī)定與分配主體的規(guī)定不相一致，各地規(guī)定更是五花八門(mén)?！洞_權(quán)規(guī)定》第52條規(guī)定宅基地使用權(quán)收回的主體是集體。在地方性法規(guī)中，大多規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織；有的規(guī)定是“土地所有者”，如四川??；有的直接規(guī)定為村委會(huì)，如河北省；有的地方?jīng)]有作出明確規(guī)定，如遼寧省；上海市則規(guī)定了村民小組和村委會(huì)都可以作為宅基地使用權(quán)收回的主體。而在申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)時(shí)，批準(zhǔn)分配的主體為村委會(huì)，一般是由村委會(huì)提交村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定。這就造成宅基地使用權(quán)的分配主體和收回主體的不一致問(wèn)題。如果確定收回主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，那就需要其具有明確的意思形成和表達(dá)機(jī)制，而事實(shí)上尚付闕如。退而言之，即使?jié)M足上述條件，實(shí)踐中羸弱、名存實(shí)亡甚至無(wú)名無(wú)實(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織恐怕也難以履行收回宅基地使用權(quán)的職責(zé)。第二，集體經(jīng)濟(jì)組織和政府在宅基地使用權(quán)收回中的角色地位不明。他們各自扮演怎樣的角色，如何理解“批準(zhǔn)”在宅基地使用權(quán)收回中的含義，以及是否合理。宅基地的批準(zhǔn)和收回不僅僅是集體土地所有權(quán)人的權(quán)能，還涉及土地資源的管控和利用，因此也在土地行政主管部門(mén)的合法管轄范圍內(nèi)。只有厘清兩者職能的邊界、厘定兩者的角色地位，宅基地使用權(quán)收回才可能順利進(jìn)行。
2、宅基地使用權(quán)收回的程序不健全
《土地管理法》第65條僅僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的報(bào)批程序。其他法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)此全無(wú)規(guī)定。地方性法規(guī)、規(guī)章和政策對(duì)宅基地使用權(quán)收回的程序也是大多僅僅規(guī)定了報(bào)批程序。如此規(guī)定，太過(guò)簡(jiǎn)陋，嚴(yán)重影響宅基地使用權(quán)收回的可操作性和實(shí)施效果。這就導(dǎo)致實(shí)際管理中宅基地使用權(quán)的真正收回較為少見(jiàn)，一方面宅基地長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，另一方面，宅基地大量閑置甚至形成“空心村”。僅有的宅基地使用權(quán)收回也引發(fā)諸多爭(zhēng)議，且多集中在收回程序上。
程序不僅是權(quán)力合法行使的依據(jù)和規(guī)程，而且本身也是對(duì)權(quán)力濫用的防范與制約。“程序是法治和恣意而治的分水嶺?！比狈ο鄳?yīng)的程序，可能導(dǎo)致宅基地使用權(quán)收回制度的濫用，從而可能損害農(nóng)民利益，甚至導(dǎo)致農(nóng)民被排除在宅基地使用權(quán)收回的決定和實(shí)施的整個(gè)程序之外。宅基地使用權(quán)收回制度存在著被濫用的可能和危險(xiǎn)。為了保證宅基地使用權(quán)收回制度能夠更好的保障被收回人的權(quán)益，需要對(duì)收回予以程序規(guī)制。
從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，宅基地使用權(quán)收回的程序規(guī)定得十分不健全，缺乏對(duì)收回程序的規(guī)定，主要表現(xiàn)為：第一，除了《土地管理法》第65條規(guī)定的報(bào)批程序以外，還應(yīng)當(dāng)如何完善宅基地使用權(quán)收回的程序？第二，報(bào)批程序本身需要的申請(qǐng)材料的種類(lèi)和條件又該如何確定，以兼顧宅基地使用權(quán)有效收回和依法保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。
3、宅基地使用權(quán)收回的救濟(jì)保障不健全
對(duì)權(quán)利的保障既需要在程序上予以規(guī)范，也需要從實(shí)體法上予以平衡。
宅基地使用權(quán)收回中的程序法保障，可分為被收回人在收回決定作出環(huán)節(jié)中的程序保障以及司法程序保障。對(duì)于前者，是否要通知被收回人，何時(shí)通知他，他如何介入，收回人是否及如何回應(yīng)其異議，都有待明確。從司法救濟(jì)來(lái)看，被收回人在何時(shí)依據(jù)何種事由對(duì)誰(shuí)提起訴訟，都應(yīng)給出明確可操作的規(guī)定。不僅如此，宅基地使用權(quán)收回糾紛是否屬于法院的受案范圍都有待明確。在司法實(shí)踐中國(guó)，一些法院以“糾紛是因村委會(huì)收回宅基地使用權(quán)引起，實(shí)質(zhì)上是宅基地使用權(quán)的分配問(wèn)題，不是最高人民法院發(fā)布的民事訴訟案由中的宅基地使用權(quán)糾紛”為由，進(jìn)而根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》認(rèn)定宅基地分配是村民自治的范疇，得出此類(lèi)案件“不屬于人民法院民事訴訟的受案范圍”。這種做法顯然既不利于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和中央政策精神的貫徹，而且也有違司法終裁和法院不得拒絕裁判的法治要求。
對(duì)于宅基地使用權(quán)收回中的實(shí)體法保障，《土地管理法》僅僅規(guī)定了因公共利益需要而收回宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，而對(duì)于非因公共利益收回宅基地使用權(quán)，土地管理法、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章并未規(guī)定。
由于宅基地使用權(quán)多系無(wú)償取得，征收宅基地使用權(quán)是否應(yīng)予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償仍有待明確，具體表現(xiàn)為以下問(wèn)題：第一，宅基地使用權(quán)的收回是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償？第二，宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償?shù)那樾斡心男?？是否所有的宅基地使用?quán)收回事由都應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償？第三，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么？
二、宅基地使用權(quán)收回的啟動(dòng)主體
《意見(jiàn)》明確指出，“發(fā)揮村民自治組織對(duì)宅基地的民主管理作用，……探索建立農(nóng)村集體組織對(duì)宅基地的取得、使用、退出及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度。”這在宅基地使用權(quán)收回方面自然也不應(yīng)例外。土地管理法和地方性法規(guī)、規(guī)章將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體規(guī)定為宅基地使用權(quán)收回的主體，且在收回宅基地使用權(quán)時(shí)必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。有疑問(wèn)的是，在宅基地使用權(quán)收回中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系如何處理，在“改革宅基地審批制度”、下放審批權(quán)限的改革精神指導(dǎo)下政府的角色如何科學(xué)定位？
需要指出的是，無(wú)論收回的啟動(dòng)主體如何確定，也不管政府的角色如何定位，在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須始終堅(jiān)持和落實(shí)集體土地所有權(quán)，這既是宅基地“三權(quán)分置”改革的要求，更是宅基地使用權(quán)生成邏輯的要求。有學(xué)者從加強(qiáng)和擴(kuò)大宅基地使用權(quán)收回的實(shí)施效果、監(jiān)督村民自治組織及其成員和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體保護(hù)等角度出發(fā)，主張“由縣級(jí)政府或其派出機(jī)構(gòu)收回宅基地”。這種主張盡管有其現(xiàn)實(shí)合理性和針對(duì)性，但也存在對(duì)宅基地使用權(quán)性質(zhì)及生成邏輯重視不夠、過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府作用的問(wèn)題，因此不應(yīng)采納。重視農(nóng)民集體作用的發(fā)揮是以最終服務(wù)于農(nóng)民個(gè)體為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的，因此必須警惕其異化，不能使其發(fā)展走向壓制、侵害甚至剝奪農(nóng)民個(gè)體利益的另一個(gè)極端，對(duì)其已經(jīng)或可能存在的問(wèn)題在制度設(shè)計(jì)時(shí)充分重視。
1、是村民自治組織還是集體經(jīng)濟(jì)組織？
要想使得宅基地使用權(quán)收回制度真正運(yùn)行起來(lái)，就必須將其主體明確。在宅基地使用權(quán)收回中，將宅基地使用權(quán)收回的主體規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織，存在界定困難、現(xiàn)實(shí)運(yùn)行失的問(wèn)題靈。農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”是一個(gè)在政策和法律中經(jīng)常出現(xiàn)的名詞，但是《民法總則》卻沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行界定。村民委員會(huì)分管非經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而經(jīng)濟(jì)事務(wù)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)進(jìn)行管理。二者屬于不同的主體。盡管實(shí)踐中大量存在村委會(huì)代管集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情形，但是在理論上集體經(jīng)濟(jì)組織的職能不能由村民委員會(huì)和村民會(huì)議等代替。而農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”的意思形成、意思決定和意思表達(dá)機(jī)制又不明確，對(duì)于農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”中的哪些人組成哪種機(jī)構(gòu)和依照何種程序、標(biāo)準(zhǔn)而決定收回宅基地使用權(quán)，當(dāng)前并沒(méi)有明確的規(guī)定。《民法總則》第96條雖然規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人均特別法人，但對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否均為法人這一問(wèn)題并無(wú)明確說(shuō)法。從實(shí)踐來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織在一些地區(qū)已經(jīng)處于停擺狀態(tài)，其職能已經(jīng)被村委會(huì)代管，而且宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)往往由村委會(huì)審批，村委會(huì)已經(jīng)成為宅基地使用權(quán)分配的主體。例如，《河北省宅基地管理辦法》第8條就明確規(guī)定：農(nóng)村村民需要使用宅基地的，應(yīng)當(dāng)向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，由村民委員會(huì)公布并提交村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論。因而，宅基地使用權(quán)收回的主體不應(yīng)限于“集體經(jīng)濟(jì)組織”，還應(yīng)把村民會(huì)議、村民代表大會(huì)或村民委員會(huì)列為收回主體。何時(shí)由村民會(huì)議作為宅基地使用權(quán)收回的主體必須在程序設(shè)計(jì)中進(jìn)行明確規(guī)定，既有利于防止權(quán)利濫用，又有助于防止其推脫責(zé)任。
集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地使用權(quán)收回程序的啟動(dòng)者、決策者、補(bǔ)償者及報(bào)批者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)宅基地使用權(quán)收回法律的規(guī)定，對(duì)符合宅基地使用權(quán)收回的情形進(jìn)行判斷，認(rèn)為有必要收回的時(shí)候就可以啟動(dòng)宅基地使用權(quán)收回程序。宅基地使用權(quán)收回程序的啟動(dòng)，意味著對(duì)宅基地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)收回這一村集體內(nèi)部的公共事務(wù)進(jìn)行表決。表決通過(guò)，就可以進(jìn)行后續(xù)的公示和報(bào)批等程序。如果表決不能通過(guò)，則就不應(yīng)當(dāng)收回。在由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)的情形下，應(yīng)當(dāng)合理劃分村民委員會(huì)和村民會(huì)議的權(quán)力，同時(shí)賦予當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回制度中村民委員會(huì)與村民會(huì)議的地位相當(dāng)于《公司法》中董事會(huì)和股東（大）會(huì)。村委會(huì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的代表者作為收回程序的啟動(dòng)主體，進(jìn)行初步審查，其若同意則再交由村民大會(huì)審議，村民會(huì)議享有最終的決定權(quán)。如果對(duì)村民大會(huì)決議有異議的，被收回宅基地村民有權(quán)要求政府相關(guān)職能部門(mén)予以復(fù)核，也有權(quán)提起訴訟。
審查后再由在經(jīng)過(guò)公示和報(bào)批之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定對(duì)被收回人的宅基地使用權(quán)及其上的房屋等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理補(bǔ)償。如果補(bǔ)償采用再次分配宅基地使用權(quán)方式的話(huà)，則補(bǔ)償?shù)膩?lái)源和補(bǔ)償?shù)膶?shí)施無(wú)疑還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如果補(bǔ)償采取金錢(qián)、社會(huì)保障等方式的話(huà)，則補(bǔ)償?shù)膩?lái)源還有可能來(lái)自于政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和企業(yè)等等。
2、政府在宅基地使用權(quán)收回中的角色
政府扮演的則是宅基地使用權(quán)收回的審查者以及登記者的角色。在宅基地使用權(quán)申請(qǐng)時(shí)之所以需要經(jīng)過(guò)土地行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)，主要是因?yàn)檫€涉及耕地保護(hù)、土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等。在收回宅基地使用權(quán)時(shí)政府監(jiān)管的缺失，一方面可能會(huì)造成收回制度的濫用，損及農(nóng)民權(quán)益，另一方面可能影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的落實(shí)。即使是“因公益收回”宅基地使用權(quán)，因此再申請(qǐng)的新增宅基地也仍然會(huì)對(duì)耕地保護(hù)造成沖擊。為此，《意見(jiàn)》一方面要求“改革宅基地審批制度，使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)級(jí)政府審批”；另一方面，同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“縣級(jí)政府要強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督。”因此，政府依法干預(yù)的職權(quán)理應(yīng)被承認(rèn)。當(dāng)然，政府的依法干預(yù)應(yīng)區(qū)別于集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)收回中的決策者角色以及農(nóng)村土地所有人身份。土地管理法等規(guī)定的宅基地使用權(quán)收回由政府批準(zhǔn)的程序，這種批準(zhǔn)并不是指決策，而是一種審查。在集體經(jīng)濟(jì)組織收回不當(dāng)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)駁回其宅基地使用權(quán)收回的決定。集體經(jīng)濟(jì)組織如果不服行政決定，有權(quán)尋求司法救濟(jì)。
三、宅基地使用權(quán)收回的實(shí)施程序
在確定收回的主體后，其如何實(shí)施收回則是程序控制的關(guān)鍵。根據(jù)《物權(quán)法》第153條、《土地管理法》第62條第3款規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑧?yīng)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。收回關(guān)涉宅基地使用權(quán)的消滅，其實(shí)施程序也可參考宅基地的申請(qǐng)取得程序。《國(guó)土資源部印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)〉的通知》第2條第6項(xiàng)進(jìn)一步具體規(guī)定了三個(gè)步驟：一是向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布；二是在公布期滿(mǎn)后報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核，再報(bào)縣(市)審批；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布。從法律規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，收回主體作出決策的形成程序是其中的關(guān)鍵。《意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)化了村民自治組織的民主管理及公議、公示：“發(fā)揮村民自治組織對(duì)宅基地的民主管理作用，新申請(qǐng)宅基地應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議公議，并進(jìn)行公示?！?/p>
1、宅基地使用權(quán)收回決定的作出
宅基地使用權(quán)收回的表決程序因收回事由類(lèi)型的不同而有不同。為此，我們可以根據(jù)集體公共利益收回和非集體公共利益收回進(jìn)行分類(lèi)討論。
（1）非集體公共利益性收回的表決程序。宅基地使用權(quán)收回如果要求設(shè)置民主表決程序的話(huà)，會(huì)增加收回的成本和難度。村民委員會(huì)組織法要求村民會(huì)議應(yīng)有本村18周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，村民代表大會(huì)須有本村2/3以上的戶(hù)的代表參加。農(nóng)民外出務(wù)工較為普遍的現(xiàn)實(shí)使得上述規(guī)定很難施行。因而，對(duì)于非因公共利益而收回宅基地使用權(quán)的情形，不宜強(qiáng)制規(guī)定必須采用村民會(huì)議民主表決程序。法律對(duì)于非因公共利益收回的情形，可以明確地進(jìn)行規(guī)定。采取村民會(huì)議民主表決實(shí)際上會(huì)使得宅基地使用權(quán)收回制度因成本過(guò)高而更難以操作。
（2）集體公共利益性收回的表決程序。在集體因公共利益而收回宅基地使用權(quán)時(shí)，設(shè)置民主表決程序仍然必要。其理由在于：其一，公共利益是一個(gè)不確定的開(kāi)放性概念，存在被濫用的可能。實(shí)踐也證明，“被上樓”正是打著公共利益的幌子進(jìn)行的，村民的權(quán)益受到損害屢見(jiàn)不鮮。對(duì)公共利益濫用的限制的主要方式是通過(guò)枚舉的方式列出公共利益清單。鑒于列清單難以窮盡且可能存在一定的模糊的，因而應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定程序?qū)ζ溥M(jìn)行限制。其二，被收回人更容易接受其宅基地使用權(quán)被收回。村民委員會(huì)直接做出收回決定，被收回人不一定會(huì)承認(rèn)和執(zhí)行，可能會(huì)激起矛盾。尤其是在一些村民委員會(huì)和村民關(guān)系不是十分融洽的農(nóng)村，被收回人會(huì)對(duì)收回決定的效力產(chǎn)生懷疑，從而無(wú)視收回決定，拒絕村委會(huì)收回。村民依法取得宅基地使用權(quán)，其鄰居關(guān)系，生活習(xí)慣等和宅基地的位置息息相關(guān)。被收回后即便是重新分配宅基地使用權(quán)，也會(huì)產(chǎn)生不方便，村民產(chǎn)生抵觸情緒也是人之常情。如果通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議2/3以上表決通過(guò)的方式做出收回決定，被收回人更容易接受收回決定。至于，為什么要選擇2/3絕對(duì)多數(shù)決而不是普通多數(shù)決，其理由在于，宅基地使用權(quán)收回對(duì)于被收回人生活的影響極其重大。2/3絕對(duì)多數(shù)決，可以更好地保護(hù)被收回人的生活不被輕易影響。而且，對(duì)公共利益的認(rèn)定，在實(shí)質(zhì)上不可能以違背大多數(shù)人的意愿為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，鑒于收回直接涉及權(quán)利人的重大利益，可以考慮參考2004年《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》第19條的規(guī)定，賦予相關(guān)權(quán)利人以聽(tīng)證的權(quán)利。
2、宅基地使用權(quán)收回的公示
陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)是維權(quán)監(jiān)督、限制恣意的前提和基礎(chǔ)。為維護(hù)被收回人的合法權(quán)益、保證收回正確實(shí)施，法律應(yīng)明確收回的整個(gè)信息予以公開(kāi)，進(jìn)行內(nèi)部審查和結(jié)果公示，對(duì)公開(kāi)的主體、范圍、方式、時(shí)限、程序及責(zé)任作出具體、可操作的規(guī)定。就立法體例來(lái)看，基本法律只對(duì)以上需要公開(kāi)的原則、基本要素等作出規(guī)定即可，具體的實(shí)施細(xì)則可由各地根據(jù)實(shí)際情況依法予以細(xì)化。
需要指出的是，宅基地使用權(quán)收回決定的作出往往依村民自治形成的村規(guī)民約進(jìn)行，因此應(yīng)健全村民自治，作為作出收回決定依據(jù)的村規(guī)民約也應(yīng)嚴(yán)格履行法定公告程序、民主程序，嚴(yán)格貫徹“公平、公正、公開(kāi)”的原則，從源頭上作出規(guī)范。
四、宅基地使用權(quán)收回的行政監(jiān)管程序
以上程序規(guī)范主要從集體經(jīng)濟(jì)組織與被收回成員的民事關(guān)系著手的。除此之外，公權(quán)力的監(jiān)管也必不可少。《意見(jiàn)》為此專(zhuān)門(mén)指出：“縣級(jí)政府要強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督。”法律對(duì)此雖然也有所涉略，即集體報(bào)經(jīng)土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，但是不夠具體，有待細(xì)化。
1、土地行政主管部門(mén)的職責(zé)
現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政審批在宅基地使用權(quán)初始取得中的作用，有欠妥當(dāng)，理應(yīng)按他物權(quán)的基本原理予以重構(gòu)。這一問(wèn)題在宅基地使用權(quán)收回中也存在，因此應(yīng)當(dāng)弱化行政審批對(duì)于宅基地使用權(quán)收回中所發(fā)揮的作用，以保障集體作為獨(dú)立民事主體地位不被行政權(quán)所干擾。
土地行政主管部門(mén)對(duì)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)應(yīng)堅(jiān)持形式審查原則，只有在例外時(shí)才能進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，對(duì)村民委員會(huì)所報(bào)批的材料的完整性、合法性和真實(shí)性進(jìn)行審核。審查結(jié)果認(rèn)為收回決定的表決滿(mǎn)足法律規(guī)定的比例要求，收回的事由屬于法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)收回的事由，相關(guān)證明文件齊全、有相應(yīng)的簽章等，就應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)收回的決定并對(duì)原有宅基地使用權(quán)進(jìn)行注銷(xiāo)登記。如果土地登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)材料欠缺、形式上不合法律規(guī)定，就不應(yīng)批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)。而是應(yīng)當(dāng)通知宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)人補(bǔ)齊材料或者補(bǔ)足形式。
2、報(bào)批應(yīng)當(dāng)持有的證明材料
經(jīng)過(guò)村民會(huì)議表決通過(guò)宅基地使用權(quán)收回決定的，應(yīng)當(dāng)持收回決定相關(guān)的書(shū)面文件和有關(guān)宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的證明文件，向縣土地行政主管部門(mén)報(bào)批。
宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的證明文件是指對(duì)被收回的宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的說(shuō)明及對(duì)說(shuō)明的證明文件。
對(duì)于公共利益收回，應(yīng)當(dāng)出具村鎮(zhèn)規(guī)劃，被收回宅基地收回之后的用途及審批文件。因公共利益收回的應(yīng)當(dāng)持有收回決定的書(shū)面文件包括：第一，用于證明表決參會(huì)人數(shù)合法的證明：如果是村民大會(huì)則應(yīng)由村民總?cè)藬?shù)和參加村民會(huì)議的人數(shù)；如果是村民代表大會(huì)，則應(yīng)包括：村戶(hù)口數(shù)，及村民代表數(shù)；第二，用于證明符合絕對(duì)多數(shù)決的文件：贊成票數(shù)，棄權(quán)票數(shù)和反對(duì)票數(shù)，還應(yīng)當(dāng)有蓋有村民委員會(huì)公章的收回決定書(shū)。
非因公共利益收回的，應(yīng)當(dāng)持有的文件包括收回決定相關(guān)的書(shū)面文件，如村民委員會(huì)組成人員的贊成票數(shù)，棄權(quán)票數(shù)和反對(duì)票數(shù)，還應(yīng)當(dāng)包括蓋有村民委員會(huì)公章的收回決定書(shū)。
五、宅基地使用權(quán)收回的法律后果
宅基地使用權(quán)收回會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的消滅，理應(yīng)在物權(quán)法或者土地管理法等法律中予以明確。宅基地使用權(quán)因收回而消滅的，還應(yīng)依照《物權(quán)法》第155條的規(guī)定及時(shí)辦理注銷(xiāo)登記。
鑒于宅基地使用權(quán)收回對(duì)被收回人的利益影響甚巨，因此必須予以程序控制。已如前述，程序控制的對(duì)象可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是作為宅基地使用權(quán)收回程序啟動(dòng)者、決策者、補(bǔ)償者及報(bào)批者的集體經(jīng)濟(jì)組織，一類(lèi)是作為宅基地使用權(quán)收回審查者以及登記者角色的政府。對(duì)于非因公共利益而收回宅基地使用權(quán)的情形，不宜采用村民會(huì)議民主表決程序。收回時(shí)集體報(bào)批應(yīng)當(dāng)持有的材料區(qū)分公共利益和非公共利益。土地行政主管部門(mén)對(duì)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)實(shí)行形式審查原則，只有在必要時(shí)才應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。除了程序控制，還應(yīng)賦予被收回人相應(yīng)的權(quán)利予以平衡。
1、賦予被收回人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利
根據(jù)《土地管理法》第65條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)因集體因公共利益而收回的，宅基地使用權(quán)人有權(quán)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這一規(guī)定明確了補(bǔ)償?shù)那樾魏脱a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。由于宅基地使用權(quán)收回制度是指對(duì)已經(jīng)合法取得的宅基地使用權(quán)的收回，因而宅基地使用權(quán)收回針對(duì)的均是合法取得的宅基地使用權(quán)，違法取得的宅基地不適用宅基地使用權(quán)收回制度，自然也不適用補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定。就補(bǔ)償?shù)那樾味?，僅限于集體公共利益需要而收回宅基地使用權(quán)。就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而言，則為“適當(dāng)補(bǔ)償”，在學(xué)理上即為“合理補(bǔ)償”原則。由于宅基地使用權(quán)收回和集體土地征收具有本質(zhì)上類(lèi)同性，因此宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償可以借鑒集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以宅基地使用權(quán)及其上附屬物的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，并對(duì)搬遷費(fèi)用和臨時(shí)居住費(fèi)用等進(jìn)行補(bǔ)償。鑒于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，價(jià)格機(jī)制不能完全發(fā)揮作用，因此補(bǔ)償方式除了貨幣補(bǔ)償外還應(yīng)考慮實(shí)物補(bǔ)償。
2、被收回人重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利
從《物權(quán)法》第154條的規(guī)定來(lái)看，宅基地使用權(quán)重新分配的原因只有一種——宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失。不過(guò)，從《物權(quán)法》第153條關(guān)于宅基地使用權(quán)取得適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定來(lái)看，《物權(quán)法》第154條不宜作為封閉化理解。從宅基地的生存保障特點(diǎn)出發(fā)，即使宅基地使用權(quán)因宅基地使用權(quán)人自身原因而被收回，也不應(yīng)剝奪再次申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利。或許有人認(rèn)為，在因違反宅基地用途而收回宅基地使用權(quán)的情形下，如果賦予被收回人以重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利，就會(huì)有形成事實(shí)上對(duì)宅基地使用權(quán)人違法行為的放縱。從理論上看，違反宅基地用途的后果只能是宅基地使用權(quán)喪失，但不能推導(dǎo)出宅基地使用權(quán)申請(qǐng)權(quán)的永久喪失，更不能理解為對(duì)其居住保障的剝奪。從宅基地改革進(jìn)程來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”的中心在于穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)的資格權(quán)、保護(hù)并增強(qiáng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在規(guī)定收回的法律后果時(shí)對(duì)農(nóng)戶(hù)的資格權(quán)予以充分尊重也恰恰體現(xiàn)了宅基地“三權(quán)分置”政策的基本要求。從實(shí)踐來(lái)看，宅基地的稀缺性，使得宅基地使用權(quán)被收回后，被收回人也難以即可獲得批準(zhǔn)，甚至無(wú)從獲批而不得不通過(guò)市場(chǎng)交易有償取得存量宅基地。這種代價(jià)也已體現(xiàn)了對(duì)其違法行為的懲戒。
六、結(jié)論與建議
從我國(guó)的現(xiàn)行立法來(lái)看，《物權(quán)法》以轉(zhuǎn)介的方式把規(guī)范宅基地使用權(quán)制度的重任基本上委諸土地管理法。而通過(guò)大修落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)任務(wù)的部署、保護(hù)宅基地用益物權(quán)并總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐探索的《土地管理法（修正案）》（送審稿）沒(méi)有充分重視宅基地使用權(quán)收回制度，自然也缺乏流程控制。理想方案是對(duì)宅基地使用權(quán)收回流程的程序性規(guī)范置于土地管理法，實(shí)體法規(guī)范置于未來(lái)民法典物權(quán)編。從《土地管理法（修正案）》（送審稿）的具體內(nèi)容來(lái)看，上述方案恐難以完全實(shí)施。為此，可在未來(lái)民法典物權(quán)編中對(duì)收回的流程控制予以規(guī)定：
第X條：“為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的而收回的，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民委員會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議半數(shù)以上通過(guò)；對(duì)于非因集體公共利益的單方收回，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議2/3以上表決通過(guò)。
集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)宅基地使用權(quán)收回的信息。”
第X+1條：“土地行政主管部門(mén)對(duì)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)實(shí)行形式審查，必要時(shí)可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。
土地行政主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)有關(guān)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)材料欠缺、形式上不合法律規(guī)定，應(yīng)通知申請(qǐng)人補(bǔ)齊材料或者補(bǔ)足形式。”
為充分保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，增加一款作為《土地管理法》第65條第3款：
“依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地上房屋、附著物人應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償。”
為切實(shí)保障宅基地使用權(quán)被收回人的居住需求，應(yīng)賦予其再申請(qǐng)權(quán)，增加一款作為《土地管理法》第62條第5款：
“宅基地使用權(quán)人因宅基地被收回的，有權(quán)再申請(qǐng)宅基地。”
（作者簡(jiǎn)介：耿卓（1977—），男，河南淇縣人，法學(xué)博士，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究民商法、土地法。）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院（原創(chuàng)）2018-10-26
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