作為世界上人口數(shù)量最多的國家，中國對人類的脫貧做出了巨大貢獻(xiàn)。1978年，根據(jù)當(dāng)時我國制定的每人每年收入100元的標(biāo)準(zhǔn)，中國有2.5億人口處于絕對貧困水平。但是根據(jù)當(dāng)時國際通用標(biāo)準(zhǔn)，即比照2011年的價格按照購買力平價計(jì)算，每人每天1.9美元，1981年我國有8.8億人處于絕對貧困水平，當(dāng)時全球總共有大約18.9億貧困人口，也就是說，中國的絕對貧困人口占全球的46.4%。隨著中國經(jīng)濟(jì)高速增長，特別是我們實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，絕對貧困人數(shù)已經(jīng)大幅度下降。按國際通用標(biāo)準(zhǔn)，2015年，我國有960萬貧困人口，僅占全世界貧困人口總數(shù)的1.3%。從46.4%下降到1.3%，中國對全球減貧的貢獻(xiàn)超過76%。此后，我們用中國自己的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)脫貧，也就是按照高于世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)脫貧。
黨的十八屆五中全會、黨的十九大都提出了我們按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下要在2020年實(shí)現(xiàn)全部農(nóng)村貧困人口的脫貧?！艾F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”是指2010年的2300元，預(yù)計(jì)到2021年的標(biāo)準(zhǔn)是4000元。今年即將完成這個任務(wù)。黨的十九屆四中全會提出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制。”我理解，中央所提“相對貧困”的含義是，貧困現(xiàn)象是相對的，即相對于特定的發(fā)展階段，因此，中央提出的要求是在更高的發(fā)展階段上以更高的標(biāo)準(zhǔn)，或者說與發(fā)展階段相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)解決貧困現(xiàn)象。
一、保持政策的穩(wěn)定可持續(xù)，鞏固脫貧成果
今年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決戰(zhàn)決勝之年，最后一年要完成的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)應(yīng)該比較容易，應(yīng)該低于這幾年我們每年解決的貧困減少人數(shù)。但是也面臨著大量人口返貧的可能性，在相當(dāng)大的程度上，已經(jīng)脫貧的人口仍然處于一個比較脆弱的水平，在這個脆弱的區(qū)域上是很有可能返貧的，甚至?xí)霈F(xiàn)新的貧困。因此，應(yīng)當(dāng)把鞏固脫貧成果和2020后扶貧減貧戰(zhàn)略的思路有效地銜接。
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局住戶收入數(shù)據(jù)，將農(nóng)村住戶五等分，最低收入20%的人口，人均年收入2018年是3666元，這個標(biāo)準(zhǔn)大體上相當(dāng)于2018年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。更重要的是，現(xiàn)在的脫貧標(biāo)準(zhǔn)使得很多人還是在貧困線上下?lián)u擺，其收入水平是脆弱的，極有可能返貧，如果不改變這種狀況，未來的任務(wù)也很重，今年的成果也可能比較脆弱一些。
最近，全國人大專門委員會對深度貧困地區(qū)做了一些調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)縣級財政自給率低、人才支撐不足、貧困群眾自我發(fā)展能力不足，農(nóng)戶收入的很大一部分是來自于政策性的轉(zhuǎn)移支付，鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)還很薄弱。因此，下一步要把鞏固扶貧成果和未來解決相對貧困問題有效地銜接起來。
二、密切關(guān)注和積極應(yīng)對新的致貧因素
每一個發(fā)展階段都會有不同的發(fā)展特征，會出現(xiàn)新的風(fēng)險因素，這些因素其中有很大一部分可能導(dǎo)致貧困。其中，有兩個已經(jīng)顯露出來和值得關(guān)注的因素。一是農(nóng)村人口的變化出現(xiàn)了新的趨勢。分年齡組觀察農(nóng)村人口，16～19歲的人口在2014年達(dá)到峰值，也就是說，2014年之后這個人口組是負(fù)增長。這個人口組是農(nóng)村的初中和高中畢業(yè)生，也就是外出務(wù)工勞動力的主體。新畢業(yè)學(xué)生人數(shù)的減少意味著外出務(wù)工人數(shù)的減少，外出務(wù)工人數(shù)的減少意味著工資性收入的增長速度會放慢。農(nóng)戶收入中相當(dāng)大的部分在于工資性收入，脫貧“四個一批”其中之一就是通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧。
左圖中，發(fā)生巨大轉(zhuǎn)折的曲線顯示16～19歲人口負(fù)增長，外出農(nóng)民工的增長速度也相應(yīng)大大地減慢，因此它會影響農(nóng)民工收入的增長，特別是對于低收入的農(nóng)戶來說，他們更加依賴于工作收入而沒有多少財產(chǎn)收入，受到的負(fù)面影響較大。右圖顯示，從2008年開始，城鄉(xiāng)收入差距有所改善，基尼系數(shù)有所下降，但是近兩年也顯示出高收入組的收入增長速度保持快速增長，而收入偏低組的收入增長速度已經(jīng)開始徘徊，意味著下一步的收入分配差距有擴(kuò)大的風(fēng)險。
第二個因素主要是老齡化的影響。中國正在迅速老齡化，出現(xiàn)“未富先老”現(xiàn)象，在人均收入水平還處在中等偏上收入國家行列的時候，人口老齡化已經(jīng)大體上接近發(fā)達(dá)國家。在國內(nèi)表現(xiàn)出一些很特殊的未富先老的情況，其中之一是農(nóng)村的收入水平雖然低于城市，但是農(nóng)村的老齡化程度卻高于城市。
城市的老齡化方面，60歲以上人口的占比是7.7%，而農(nóng)村達(dá)到10.1%，相應(yīng)的老年人口的撫養(yǎng)比，農(nóng)村也大幅度高于城市，這意味著農(nóng)村的老齡化程度高。老齡化程度高意味著勞動力少、勞動參與率低，賺取的勞動收入也就低，同時老齡和身體狀況有關(guān)，額外支出的醫(yī)療費(fèi)用更多一些，相對致貧的風(fēng)險也就更大。
這里提到的兩個致貧因素都是從人口角度講。人口變化的最大特點(diǎn)就是其不可逆性，所以這里講的現(xiàn)象不是周期性的變化，也不是一個政策就可以使其逆轉(zhuǎn)。因此，必須將其作為一個長期戰(zhàn)略。
三、應(yīng)對風(fēng)險沖擊型的貧困現(xiàn)象
市場經(jīng)濟(jì)有波動、有經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，農(nóng)業(yè)所處的生態(tài)系統(tǒng)中也有自然風(fēng)險，這兩種風(fēng)險對于農(nóng)業(yè)來說都是存在的。農(nóng)村居民的人均可支配收入由幾個部分構(gòu)成，如果把工資性收入看作必須要到勞動力市場找到就業(yè)的收入，那么宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的好壞對于就業(yè)的影響是巨大的，因而對務(wù)工的勞動力影響也很大。
經(jīng)營性凈收入和工資性收入相加，大概占78%～79%，構(gòu)成了農(nóng)戶收入的主要來源，分別和勞動力市場、宏觀經(jīng)濟(jì)、農(nóng)產(chǎn)品市場等各種因素相關(guān)。疾病、豬瘟、雞瘟等自然性因素和自然災(zāi)害都會施加影響，同時還會受到國際市場或貿(mào)易摩擦的影響。上述因素都會影響農(nóng)戶收入，主要是通過工資性收入和經(jīng)營性收入影響，越是低收入的農(nóng)戶家庭受它的沖擊越大，防范能力越弱，致貧的可能性也就越大。
四、探索長期可接續(xù)減貧戰(zhàn)略
在很長時間里，討論貧困問題的時候都會有不同的度量標(biāo)準(zhǔn)，其中一個方法就是所謂的相對標(biāo)準(zhǔn)，也就是說基于人口的中位數(shù)收入，按占中位數(shù)收入特定的百分比來確定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于中等收入群體，也包括分別以相對的和絕對的標(biāo)準(zhǔn)劃分。相對的概念是指中位數(shù)收入的一個特定的百分比，比如說中位數(shù)收入的75%～200%之間叫做中等收入群體，國外叫中產(chǎn)階級。對于相對貧困，一般來說，OECD國家把在中位數(shù)收入的50%～60%的水平作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，即中位數(shù)收入如果是10000元，5000～6000元的收入水平作為貧困的相對標(biāo)準(zhǔn)，這是一個可以借鑒的標(biāo)準(zhǔn)。
按照上述標(biāo)準(zhǔn)，2018年我國農(nóng)村人均可支配收入是14000元，這是平均收入，還不是中位數(shù)收入。中位數(shù)收入就是把農(nóng)戶分為兩個相同等份的中間收入，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年是13000元，比平均收入低一些。13000元作分母，與3700元脫貧標(biāo)準(zhǔn)作比較，意味著現(xiàn)在的脫貧標(biāo)準(zhǔn)或貧困線是中位數(shù)收入的28%，不到30%。我國確定的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是符合當(dāng)前的發(fā)展階段和國情的，但并不意味著現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)永遠(yuǎn)不變。關(guān)于28%的標(biāo)準(zhǔn)，和OECD國家50%～60%的水平相比還有距離，未來應(yīng)該提高；28%也意味著人均收入逐年提高，即便這個比例不變，貧困標(biāo)準(zhǔn)也會提高。這是從相對收入標(biāo)準(zhǔn)看相對貧困。
另一個觀察相對貧困的角度是看世界銀行的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上2017年世界銀行為脫貧的絕對標(biāo)準(zhǔn)定了幾個不同的水平，就是說在不同發(fā)展階段的國家，其解決絕對貧困問題需要施加不同的幫扶力度，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，假設(shè)世界銀行也有一個類似于“兩不愁，三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，在低收入國家要達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)，一天1.9美元就可以解決絕對貧困問題。而在高收入國家要達(dá)到“兩不愁，三保障”，可能需要二三十美元。世界銀行按照此原則，為低收入國家、中等偏下收入國家、中等偏上收入國家、高收入國家制定出不同的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)（見下圖）。因此，黨的十九屆四中全會提出的“相對貧困”，也應(yīng)該意味著脫貧標(biāo)準(zhǔn)需要與時俱進(jìn)。
大體來說，按照世界銀行劃分標(biāo)準(zhǔn)，人均GDP在1000美元以下為低收入國家，人均GDP在1000～4000美元為中等偏下收入國家，人均GDP在4000～12000美元為中等偏上收入國家，12000美元之上為高收入國家。世界銀行對從低到高設(shè)定的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)是：低收入國家一天1.9美元，中等偏下收入國家一天3.2美元，中等偏上收入國家一天5.5美元，高收入國家一天21.7美元。中國2019年人均GDP將超過1萬美元，按照這個標(biāo)準(zhǔn)我們比中等偏上收入國家的平均水平還要高。目前我國的扶貧標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于世界銀行為中等偏下收入國家設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)3.2美元，如果按照中等偏上國家標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)該提高到5.5美元。我們預(yù)測，“十四五”期間，中國將跨過12000美元高收入國家的門檻，那時解決貧困現(xiàn)象的標(biāo)準(zhǔn)是21.7美元。思考后2020年扶貧戰(zhàn)略需要注意這一點(diǎn)。
五、基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)再分配
關(guān)于再分配政策，政府提供基本公共服務(wù)應(yīng)該是一個方向。在分配的方向上又有兩類比較極端的做法，一是主張給所有的人現(xiàn)金，不區(qū)分窮人和富人；二是提高基本公共服務(wù)的均等化水平。這兩者之間其實(shí)不矛盾，可以并存不悖。目前我國實(shí)行的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略，著眼于推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、居民之間基本公共服務(wù)供給的均等化。
在基本公共服務(wù)保障民生方面，黨的十九屆四中全會提到“全生命周期”“終身學(xué)習(xí)”等重要概念，都是著眼于勞動力形成之前到之后的階段，比如從兒童到接受正規(guī)教育、進(jìn)入勞動力市場，以及離開勞動力市場退休諸階段。再分配也好，改善收入分配或者改善民生也好，并不需要都直接體現(xiàn)在收入和現(xiàn)金上，在相當(dāng)大的程度上還應(yīng)該表現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給的充分性上面。應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)，應(yīng)該著眼于提高勞動者的人力資本、就業(yè)能力以及他們的勞動參與率，保證收入提高更可持續(xù)。
上圖中，波動的曲線是各個國家的基尼系數(shù)，橫坐標(biāo)是人均GDP從低到高排列的國家，也就前面有一小段具有較大基尼系數(shù)（大概0.4左右）的國家是低收入國家，隨后大概基尼系數(shù)為0.4的一段，是中等收入國家，都具有較高的基尼系數(shù)，這說明低收入國家和中等收入國家都處于收入分配不均等的狀態(tài)。但是當(dāng)進(jìn)入到最右邊部分，基尼系數(shù)一下子降到了0.32，意味著收入分配明顯改善，這是高收入國家。其原因并不只是由于隨著收入的提高，形成了庫茲涅茨倒U型曲線。區(qū)別的核心在于再分配。在OECD國家，在分配之前其基尼系數(shù)都在0.4以上，0.5甚至0.6的情況也有。但是現(xiàn)在它公布的和此處引用的數(shù)是稅收以及轉(zhuǎn)移支付以后，兩者合并后的效果是使基尼系數(shù)降低了35%。因此，我國需要更多關(guān)注再分配，通過基本公共服務(wù)均等化改善收入分配，實(shí)現(xiàn)脫貧效果的長期可持續(xù)性。
作者系中國社會科學(xué)院副院長,清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院指導(dǎo)委員會委員。本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2020”主論壇上的演講整理，經(jīng)本人確認(rèn)并授權(quán)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院 微信公眾號（原創(chuàng)）
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