——對土地制度改革一些觀點的商榷
對于十八屆三中全會《決定》關于土地制度改革的精神，社會有關方面存在著不同的理解和解讀，甚至存在完全相佐的意見。在學術研究領域，以及在黨和政府內部，人們不管持什么樣的意見，都應該受到支持和鼓勵。對少數人的意見和反對的意見，更應該特別加以保護。廣開言路，可以砥礪相長；禁錮封鎖，反而不利于統一認識，最終也是封鎖不住。在解放思想的時代潮流中，人們的認識與事物的發展一樣日新月異，智者千慮必有一失，愚者百思或有一得。出于以上認知，筆者談談對有關土地制度改革一些看法的個人商榷意見，是否符合實際，是否準確，有待讀者批評、判斷。本篇談的是關于農民的宅基地能不能進入市場問題。
這是當前社會關注度高，分歧也比較大的問題。商品的買賣以及商品使用權的買賣（例如耐用消費品的租賃就是一定期限使用權的買賣），都屬于市場交易活動。我國農村土地屬于集體所有，宅基地入市交易的，只是有關土地的使用權而不是所有權。就是說，交易活動要接受所有權的制約,未經所有者同意的私相授受，不受法律保護。此外，還要接受政府管理如產權登記、用途管制、繳納稅費等的制約。例如，即使是合法交易，如遇政府征收，土地補償的對象應該主要是集體組織，而買方能夠獲得的，只是對建筑投資及剩余年期土地使用權的補償。因此，主張允許宅基地入市，并不是主張可以無法無天的自由交易。有人認為，放任城里人去農村買房，會瓦解農村集體經濟。我的看法是，即使真的發生了這樣的事情，主要責任也不在交易活動的當事方，而在農村基層治理和政府管理不到位甚至缺位。下大力氣解決這些不到位和缺位問題，才是今后應該努力的方向。現在，經濟發達地區的宅基地市場十分活躍，只有承認它才能引導、規范它健康發展。不承認，它也要存在，由于沒有規范，只能是混亂無序，這其實是政府不作為的必然后果。
有人擔心，放開宅基地市場，會使農民失去最后的保障，成為無家可歸的流民，影響社會穩定。我認為，個案可能發生（但不難解決），成為普遍社會現象的可能性則基本不存在。有供應也有需求，才可能形成市場。我國廣大中西部的純農業地區，經濟相對落后，有的地方甚至十分落后，那里非農就業的機會很少，到發達地區打工，最終能落戶城市的人也很少。對于農民來說，房子（和承包地）是最后的退路，即使暫時閑置不住，也絕不輕易放棄。由于地處偏遠，經濟落后，基礎設施差，城里人也沒有去那里居住的愿望。因此，即使放開宅基地入市，也不可能形成氣候，更不會出現大批人流離失所的社會問題。
在沿海經濟發達地區，以及各類大中城市的城鄉結合部，隨著經濟的發展，宅基地市場越來越活躍，也并沒有產生流離失所之類的社會問題。中國土地勘測規劃院和北京市農村經濟研究中心，于2004、2005年專題調研了北京農村的宅基地問題。調研了解，1999年至2003年，北京戶籍農業人口減少了21%。與此相應，近郊農村約30%、遠郊15～20%的農宅，原戶主通過經商、務工、上學、參軍等各種各樣的渠道，已經脫離農村到城市落腳，不再居住。這些宅基地，基本上都進入市場流轉了。加上部分自家居住部分出租的，流轉的數量相當可觀。流轉的方式主要是使用權租賃，大部分是短期租賃，也有20年、30年甚至50年長租的，由于是一次性付款，當事人稱之為買地或賣地，但本質上還是租賃。調查表明，完全放棄宅基地使用權的賣方大都是在改革開放以后，有了穩定的非農就業和可觀的收入水平，并且已經居住在城市里的人。他們雖然放棄了宅基地使用權，但并未無家可歸。此外，北京郊區還有不少農戶出于各種原因仍然居住在農村，房子一部分自住，一部分出租，或多或少有些財產性收入，也不可能產生流離失所、無家可歸的問題。總之，改革開放的實踐和歷史發展的邏輯，并不支持有些人的擔心。
宅基地的買方（即承租方）大體是4種類型，第一種是各類外來務工、創業、打拼的人員。北京的房價之高，不要說藍領，就是許多白領也難以承受。近千萬的外來人員，大部分租住在農民的宅基地里，每天往返奔波，為首都的發展做貢獻。第二種是普通退休職工。收入不高，難以應對市里邊的日常開銷，也無力解決子女的結婚用房。到郊區農村租個房，養點雞鴨種點菜，生活成本下來了，城里子女結婚好歹也有個房了，還可以呼吸新鮮空氣、喝新鮮水，頤養天年。第三種是藝術家。大部分畫家、雕塑家們不可能在北京城里擁有工作室，到農村去買或租個院，一番改造、改建，有個寬敞明亮優雅大氣的工作間，可以安心創作。藝術家們聚集在一起，方便切磋，互相激勵。北京周邊若干“畫家村”就是這樣形成的，已在世界上頗有名氣，也給農村居民帶來現代文明之風。第四種是少數富豪大款圈大院、建豪宅。由于開發商們已經建了各式各樣的高檔住宅，富人們有充分的選擇余地，因而自己圈地建房的在北京并不很多。
有人認為，城里人到農村去買房是“逆城市化”。這個說法有違常識。城市化的理論含義是指，越來越多的農民脫離農業、農村，到城市里居住，從事二、三產業。城鄉結合部的宅基地市場，解決了大量外來人口的居住問題，使他們能夠安心在城市里打工、經商，從事各種事業，這恰恰是促進了城市化。關閉這個市場，就等于剝奪外來人員的居住權利和工作權利，把他們趕出城市。這樣做，才是真正的逆城市化。至于退休老人到農村居住，藝術家到農村買房建工作室，更是城市化發展的題中應有之意，與逆城市化也是風馬牛不相及。
黨中央提出，今后一個時期內要著重抓好供給側的結構性改革。宅基地入市，既是農村土地制度的改革，也是城市住房供給側的結構性改革，可以開辟一條新的渠道，大大增加對城市居民的住房供應(以租賃為主)，扭轉多年單純依賴開發商的被動局面，減輕政府包攬過多的壓力。既有利于農村、農民，又有利于城市，何樂而不為！唯一可能的問題，是一些基層政府的管理水平較低，放開宅基地市場以后，可能產生某種程度的暫時的混亂。但只要堅持改革的方向不動搖，問題終會得到解決。
作者系中國土地學會副理事長
中國鄉村發現網轉自：財新網
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