自1980年代后期開始，中國農村就處于一種走向混亂和無序的下滑局面[①]，到90年代后期，已經演化成一場政治、經濟和社會危機：農民收入的停滯、減少和“負擔”的居高不下[②]；黑惡勢力的橫行以及比城市社會更令人擔憂的治安；鄉村政權的全面負債以及幾乎變成“維持會”般的窘困；越來越多的農民的上訪及其與基層政權之間的暴力沖突，如此等等，農村中國的這些不分季節的社會景觀，令人感到“全面建設小康社會”的艱難。
造成農村綜合性危機的原因是錯綜復雜的，比如具有濃厚城市偏向的國家對農民和農村的掠奪性政策，作為“未組織群體”的農民遭受無序市場的沖擊，迅猛的城市化進程中農村的進一步邊緣化，農村土地、資金和技術（人才）的短缺及進一步流失，等等，對其加以系統分析顯然非本篇所能及。但初步的考察可以看到：農村危機的幾乎每一個方面都與基層政權特別是鄉鎮政權的違法行政有關。問題要么是違法行政引起的，要么是被違法行政所加劇了。
從對新聞媒體幾乎每天都會提供的大量案例的分析可以發現，鄉鎮政權的違法行政雖然有著地域性的少許差異乃至“時代特征”（對應于國家政策的變化），但就80年代末以來的總體情況而言，基本上可以概括為以下幾種：（1）為了完成國家的任務或自己的政績工程、形象工程而“逼農致富”，侵犯農民的生產和經營自主權，從而給農民和農村經濟造成巨大損失[③]；（2）以種種名目亂攤派、亂收費、亂罰款，直接剝奪、侵犯農民的財產權和經濟利益；（3）以種種方式干擾村民自治，撤換民選的村委會主任，侵犯農民的民主權利[④]；（4）對上述一切施政行為的不從者或敢于反抗者（包括上訪或起訴），動用專政手段“繩之以法”，甚或雇用地痞流氓搞“以毒攻毒”。至于虛報浮夸、貪污受賄之類，由于往往不是以公開的“行政”的名義進行，則不在所舉之列。總之，違法行政既包括目的合法但手段和過程違法，也包括兩者都違法。
民眾的出自經歷甚至生死體驗的言說或牢騷，以及官方的可能并不那么精確的調查，都揭示出鄉鎮政權違法行政的普遍性?！耙Z要錢要人命、防火放盜防干部”之類的新民謠在農村的廣為流行，每年數千起甚至數萬起的農民“暴動”或“鬧事”事件，以及信訪部門的高官關于信訪案件中“三個80%”的說法[⑤]，都證明了這一點。而當種種違法行為累積到相當普遍和嚴重，它的危害就不止于官方語匯中所謂損害“黨和政府的形象”及其與人民群眾的關系，而是成為剝奪農民的利益乃至生命、加劇鄉村社會混亂的根源，以及中央政府眼里的“麻煩制造者”。“今天的鄉長和村長，還不如當年的保長！”出自1949年入黨的一位蘇北老農的這句喟嘆，顯示著鄉鎮政權至少在農民的心中已經成為異己力量，面臨著嚴峻的合法性危機。正如在王朝時代不斷演繹的那樣，這造成了它在農民心目中的“不義”性和不可容忍性，成為廣泛的被控告和反叛的對象。從這一角度而言，有學者謂三農問題的核心是政治危機的觀點是合乎實情的[⑥]。
扭曲的權力結構：壓力型體制與壓力的轉移
上述分析表明，關于鄉鎮政權成為農民與國家或外部世界的“中介”，乃至稱之為“企業家”的既有結論或期待都是與事實相反的，甚至關于“尋租者”這一有關鄉村干部的角色定位，也難以充分反映出鄉鎮政權及其個中人的特征。確切的結論應該是：鄉鎮政權已經成為帶有掠奪性和破壞性的暴力裝置，它所發揮的是“官逼民反”這一新編歷史劇的導演的功能。
當然，將上述危機及其責任完全歸結于鄉鎮政權或以書記和鄉鎮長為“核心”的鄉鎮干部是不公平的。正如許許多多的鄉鎮干部所報怨的那樣，他們往往是替罪羊。
由于鄉鎮政權是國家政權的末端組織，它更多地體現為國家特別是縣級政權的執行者，是一級職、責、權不均衡的“不完全政府”。又由于國家的政策經常地表現為更多地從農村汲取而不是給予，表現出濃厚的城市偏向和工業偏向，因此，也就先天決定了作為國家政權在農村社會基層據點的鄉鎮政府的本質和行為特征。這正是今日之鄉鎮政權和鄉官們遭遇抵抗、陷于窘境的最大原因。
一些學者在考察農村政權和政治過程的時候，將決定著鄉鎮政權運行的自上而下的政治和行政體制概括為“壓力型體制”。它的直接表現就是上級政府特別是縣（市）所出臺的形形色色的“目標責任制”乃至“一票否決制”。在這種體制下，鄉鎮干部只能是被動而尷尬的，基本上沒有自主權和主動性，也沒有與上級政府討價還價的能力。它只能上情下達，甚至起不到下情上達的作用，更談不上保護它治下的農民的利益。把握這一特征異常重要，它提醒我們，在看到目前的基層政權具有“官逼民反”的歷史傳統的時候，也必須注意到鄉村惡政的普遍化過程中“官逼官惡”的制度性的一面。但與此同時，也不應該忘記與此相關的下述問題。
第一，造成這種壓力型體制的根源是鄉級政權的定位和任官制度本身，以及作為其必然結果的向上負責。盡管有種種形式上的選舉或民主監督機制，但從根本上說，鄉鎮政權主導者的權力來源依然普遍是縣級政權或其中的“一把手”、“老大”，鄉鎮干部的職位是由縣委或者其職能部門組織部授予的。既然權力是由上級授予的，那么上級給予下級壓力――不管壓力是否合理――也就不足為奇，而鄉官們接受這種壓力也算是付出的必要代價而已。
第二，壓力型體制所產生的壓力并不只反映在公開的行政事務上，上級決定下級命運的評價體系和干部制度，還在鄉鎮官員個人的升遷和權力變化上施加著無形的壓力。為了取得評價和獲得升遷，作為下級的鄉鎮干部除了要制造出制度評價所需要的政績之外，還必須進行“一把手”的個人評價――誰都明白它在當代中國的絕對重要性――所需要的感情投資。而后者就足以造成鄉鎮主要官員與縣級主要官員的人身依附和連帶關系，乃至產生河南省盧氏縣（國家級貧困縣）縣委書記杜保乾被逮捕之后，其下屬19個鄉鎮的黨委書記全部被“雙規”的那種令人叫絕的現象[⑦]。
第三，處于壓力型體制之下的鄉鎮干部感受到上面的高壓卻仍然樂此不疲、不愿意離官出走或“反抗”（像李昌平之類的有勇氣的鄉官實在只是少數）的原因在于，壓力并沒有到鄉鎮干部們為止，壓力是可以轉移和釋放的――轉移和釋放到治下的小農身上。而且必須看到一個事實，他們所承受的壓力是有回報的，即如果任務完成得好或者說壓力轉移得好，在仕途上是會得到升遷的。與此相對，作為墊背的壓在最低層的小農，可就幾乎是被壓傷甚至壓碎了的。所有的代價以及補償都是由小農們付出的。
指出上述幾點還不足以解釋中國農村權力關系和運行特征的全部。大量的農民鬧事或集體上訪所反映的事實是，鄉鎮干部并不只是被動地承受著來自“國家”特別是縣級政權的壓力并轉移壓力，他們本身實際上也在不斷地制造著壓力。從直接的搜刮，到各種各樣的政績工程，他們所干的擾民之事以及由此給農民造成的壓力，可能并不亞于“國家”的所為。而就普遍的意義而言，雖然前述違法行政經常體現為一種赤裸裸的暴力，但是他們基本上并沒有為此付出理應付出的代價。他們的去向總是帶有規律性的:“拍屁股走人”，要么高升，要么平調，官位一般總是能夠保住的。這也許是“壓力型體制”必備的對于體制內自家人的一種激勵機制或保護機制。
改革的關鍵：迫使權力從反農民到“為農民”
基于上述分析，對已經異化了的鄉鎮政權進行根本性的改造已經成為不可回避的歷史和現實需求。至于改造的方向，象目前推行的僅僅從減輕財政壓力和農民負擔的角度而精簡鄉鎮機構或撤鄉并鎮是遠遠不夠的[⑧]；如一些學者所建議的撤消鄉鎮政府、將其變成縣政權的派出機構的方案也有著先天性缺陷[⑨]；至于有學者提出的“鄉政自治”（即在鄉鎮政府作為政權組織保留的情況下實行鄉鎮長的直接選舉）的主張[⑩]，也不能徹底解決鄉鎮政權本身所面臨的和帶來的問題。改造必須是革命性的――讓鄉鎮權力由對上負責改成對下負責，由反農民的權力變成“為農民”的權力。其具體的制度形式就是鄉鎮自治。[?]
實行鄉鎮自治就是要撤消鄉鎮作為國家基層政權的政府的建制，而改以在原區域內設立鄉鎮自治體，作為獨立的行政法人。鄉鎮范圍內的成員實行自我組織、自我管理和自主行政。它與正在推行的村民自治一道，構成較為完整的鄉村自治體系。
關于推行鄉鎮自治的具體內容和辦法，無疑需要專文加以論證，這里只對其應遵循的原則做一個概括性的提示。第一，設立由區域內民眾直接選舉的鄉鎮自治委員會（主任或鄉鎮長），作為執行機構；選舉鄉（鎮）民代表大會，作為審議和監督機構；現有的鄉鎮黨委員會縮小其規模和建制，不參與具體的決策和執行，而是通過鄉（鎮）民代表大會發揮其專職的監督作用和糾偏功能，以真正維護區域內民眾的利益來贏得支持。第二，國家通過法律和法規而不是政策乃至某級領導的個人意見規范鄉鎮自治體的行為，縣級政權對鄉鎮和村兩級自治體的的影響主要限于監督法律和法規的執行情況；按照事權和財權相匹配的原則，劃分鄉鎮自治體與縣，以及與村級自治組織的的職權范圍和財源；鄉鎮自治體不對上負責，只對法律和所轄區域的民眾負責；它與村級自治組織也無命令―服從關系，而是互不干涉、各施其政、各負其責。第三，依照本區域的實際需要和財源情況設置相應的機構和職位，具體設置則由當地的鄉（鎮）民代表大會最終決定；現有的縣政權的分支或派出機關只保留司法、公安、稅務、工商等，直接隸屬于其上級機關（鄉鎮自治體不參與其業務的實施），余者則撤消或合并，或交由鄉鎮自治體或市場辦理。
推行鄉鎮自治，可以理順鄉鎮與國家尤其是與縣級政權的關系，改善它與所轄區域民眾的關系。在這一格局下，鄉鎮不再是縣的下級，無須對縣級政權乃至縣太爺個人負責，無需承受來自上面的壓力，只需在法律規定的范圍內結合本區域的實情和需要決策行政。而鄉鎮長的權力不再由上級政府或者組織部門授予，也就避免了向其進貢或買官而與縣級官僚一道腐敗的現實需要。縣級政權難以干涉鄉鎮的事務，也有助于縣的依法行政。另一方面，由于鄉鎮長的權力來自于所轄區域的民眾，是真正的民選公職人員，因此它必須對下負責。這無疑可以減少基層官民之間的摩擦和糾紛，有利于農村社會的與穩定。同時，它所擔負的必須保護轄區民眾的利益不受政府或其他組織侵犯的義務，也有助于提高農村社會內部的凝聚力，促進區域內的整合。
上述變革將是一場真正的政權革命。它的意義和作用將不亞于人民公社體制的解體和土地承包制度的實行。當然，由于它涉及到許多利益，特別是涉及到執政黨在農村的絕對領導地位這根敏感的神經，所面對的阻力也將不亞于70年代末期的那場“第二次革命”。這就需要最高決策層拿出開展第三次革命的巨大勇氣。否則，恐怕也就只能繼續面對著中國農村的巨大危機。
作者單位：南京大學社會學系
中國鄉村發現網轉自：香港《二十一世紀》2003年8月號
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