——在第三屆國家治理高峰論壇（瓊海峰會）上的演講
很高興有機會與各位就“田園城市”交流討論。總的看法是：建設田園城市不是消滅一片田園、建設一個城市；也不是簡單的“田園的面積+城市”。我理解，田園城市是以田園為特色、突出城市的內涵。在此，我從自己研究的視角就“城鎮化結構轉型與田園城市發展”提三個問題與大家探討。
一、在城鎮化結構轉型的特定背景下，田園城市的發展目標究竟何在？
在經濟社會轉型的大背景下，我國的城市化發展也正處在一個新的起點。今天，要從我國經濟社會轉型的大背景來研討田園城市的發展目標。
1.未來5年我國經濟轉型基本趨勢。第一，我國正處在由工業主導向服務業主導的轉型。估計到2020年我國服務業增加值占GDP的比重將達到58%-60%，基本形成以服務業主導的產業結構。第二，消費結構正處在由物質型消費為主向服務型消費為主的轉型。目前，我國城鎮居民的服務型消費占比約為40%左右，估計未來5年，以教育、旅游、健康、信息等為主的服務型消費將年均提升2個百分點，到2020年，城鎮居民服務型消費占比將達到50%以上。也就是說，未來5年我國城鎮居民消費的大頭是服務型消費。第三，城鎮化結構正處在由規模城鎮化向人口城鎮化的轉型。所說的“新型城鎮化”，重在實現人口城鎮化的擴張，推進以人為核心的城鎮化進程。
2.建設田園城市面臨著的突出矛盾。在經濟轉型的大趨勢下，城鄉居民對田園城市的需求全面快速增長與田園城市建設嚴重不適應的矛盾日益突出。以農民為例，到目前為止難以享受與城里人平等的發展成果，包括公共服務均等化、農民工身份等問題。不但農民工本人的身份沒解決，其子女在城市學習生活都受到多方面的影響。此外，城里人想到農村買房，享受農村的田園氣息和健康的生活，現有政策不允許。
3.建設田園城市的目標追求。以問題為導向，我將田園城市的發展目標概括為：以共享、綠色的城鄉一體化為目標；以制度變革為支撐；以公共資源均衡配置為重點；以良好的生態環境為特色。
二、在城鎮化結構轉型的大趨勢下，田園城市發展的重點究竟何在？
未來田園城市發展的重點是上海、成都、西安等大城市，還是瓊海、太倉這樣的中小城鎮？
1.未來5年城鎮化結構變革的大趨勢。一是常住人口的城鎮化率將由2015年的56.1%提高到2020年的60%以上，屆時將有8億多人生活在城市；二是戶籍人口城鎮化率由2015年的39.9%提高到2020年的50%左右，國家“十三五”規劃綱要確定的預期目標是45%，我認為這個目標偏低，與全面建成小康社會的目標不相適應。只要深化戶籍制度改革有突破，戶籍人口城鎮化率50%是有條件達到的。
2.田園城市發展的重點要面對現實。從實際情況看，大中城市發展田園城市的條件總體不具備。這是因為在我國工業化、城鎮化進程中，以土地擴張、工業主導、以追求GDP為目標的發展模式“消滅”了大面積的田園，現在想把周邊的田園劃進來打造田園城市，這不是真正意義上的田園城市。我認為，大中城市能在“兩型社會”方面走出一條新路就很不容易，難以再發展成為現代田園城市。
3.田園城市發展的三個重點區域。一是城郊。城郊不要和城市的發展模式完全一樣，現在部分城市的城郊已與市區的建設相差無已，但是還有相當一部分的城郊仍有發展田園城市的空間。為此，要使有條件的城郊地區不再走過去傳統規模城鎮化的路子，而以田園城市為目標做發展規劃。二是以縣域為重點。我國還有一些縣域城鎮有條件經過努力發展為田園城市。我們所在的瓊海就是一個典型例子。也就是說，像瓊海這樣有條件的縣域城市，應以發展田園城市為目標加快城鄉一體化進程。三是特色的鄉鎮。包括各類小鎮。
客觀的看，有些大中城市建設田園城市，“消滅”了大面積的肥沃田園，建設了一座城市，并且申請國家田園城市。我認為，這不是田園城市，這些城市未來應該以“兩型社會”為自己發展的突出特色。總的來說，應該在城郊、縣域和某些特色鄉鎮來發展田園城市。這樣，有些省，例如海南在全省范圍內就有條件發展田園城市，而一部分省份已沒有這個條件了。
三、在城鎮化結構轉型的制度變革中，田園城市的體制創新究竟要解決哪些重點問題？
“十三五”是我國城鎮化制度變革的關鍵五年。我認為，田園城市的制度創新很可能成為城鎮化制度變革中的重要示范或突破。
1.深化戶籍制度改革。目前，中央已經提出深化戶籍制度改革，全面實施居住證制度。問題在于，這二者關系如何，尚未給出明確的答案。我的建議是，用5年左右的時間，以全面實施居住證制度取代城鄉二元的戶籍制度。為什么？因為城鄉二元戶籍制度存在的歷史條件已經發生根本性變化，只是制度變革與相關的結構性改革改革不到位，使得城鄉二元戶籍制度仍然存在。過去實行城鄉二元戶籍制度就是為了工業化，為此，采取了農產品剪刀差、嚴格限制農民進城等嚴厲措施。但是，今天這種歷史條件已發生根本性變化。我在各種場合呼吁盡快以全面實施居住證制度取代城鄉二元戶籍制度。
2.深化土地制度變革。土地制度變革滯后不僅限制了城市居民，而且限制了農民。所以，我主張在不改變土地用途、土地規劃的前提下，農村土地可以以市場為主導配置。我院1995年就提出賦予農民長期而有保障的土地使用權，而且提出土地使用權要物權化。現在20年過去了，農村土地使用權物權化、宅基地使用權抵押等改革正在一些地區試點。我認為，瓊海建設田園城市，如何破題農村土地制度變革，應該是更深刻、更長遠的制度創新，對全國更有示范意義。
3.深化公共資源配置制度改革。兩年前，我到挪威北部小城市調研，當地僅兩萬人的一個小城市辦了一所大學，大學生有兩千名左右。我問當地的官員，為什么人口這么少能辦一所大學，他們告訴我說，盡管學校無法與奧斯陸大學相比，但是這里的生活條件、公共資源配置與奧斯陸基本沒有區別，基本實現公共資源配置均等化。公共資源配置不僅是個水平問題，更是個制度變革問題。在現實的情況下，公共資源配置要適度向農村傾斜。
4.深化社區管理體制改革。以田園城市為示范，建立城鄉統一的社區管理體制，按照統一的標準配置城鄉社區財政經費、機構設置、工作人員和服務設施，把社區打造成為基層政府提供公共服務的重要平臺。
我對瓊海很有感情。這是因為我來海南工作29個年頭，一段工作的最好時光是在瓊海度過的。建省之初，我在省委機關工作，常來瓊海寫材料，并得到縣領導的關愛；與此同時，下市縣調研的第一個點也是在瓊海，并建議把瓊海作為海南省縣域綜合改革試點。看到這20多年瓊海的變化非常欣慰、高興。我認為，瓊海的田園城市建設正處在一個關鍵時期，進一步發展也面臨著諸多的矛盾與問題。建議把瓊海提升為國家級田園城市試點，在政策和體制上給予支持。這不僅對瓊海，而且對推動我國田園城市發展能起到重要的示范效應。
作者系中國（海南）改革發展研究院院長
中國鄉村發現網轉自：中國改革論壇網
(掃一掃，更多精彩內容！)
