——在第三屆國家治理高峰論壇（瓊海峰會）上的演講
很高興有機會與各位就“田園城市”交流討論。總的看法是：建設(shè)田園城市不是消滅一片田園、建設(shè)一個城市；也不是簡單的“田園的面積+城市”。我理解，田園城市是以田園為特色、突出城市的內(nèi)涵。在此，我從自己研究的視角就“城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與田園城市發(fā)展”提三個問題與大家探討。
一、在城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特定背景下，田園城市的發(fā)展目標究竟何在？
在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的大背景下，我國的城市化發(fā)展也正處在一個新的起點。今天，要從我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的大背景來研討田園城市的發(fā)展目標。
1.未來5年我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型基本趨勢。第一，我國正處在由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型。估計到2020年我國服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重將達到58%-60%，基本形成以服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第二，消費結(jié)構(gòu)正處在由物質(zhì)型消費為主向服務(wù)型消費為主的轉(zhuǎn)型。目前，我國城鎮(zhèn)居民的服務(wù)型消費占比約為40%左右，估計未來5年，以教育、旅游、健康、信息等為主的服務(wù)型消費將年均提升2個百分點，到2020年，城鎮(zhèn)居民服務(wù)型消費占比將達到50%以上。也就是說，未來5年我國城鎮(zhèn)居民消費的大頭是服務(wù)型消費。第三，城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)正處在由規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。所說的“新型城鎮(zhèn)化”，重在實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的擴張，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化進程。
2.建設(shè)田園城市面臨著的突出矛盾。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大趨勢下，城鄉(xiāng)居民對田園城市的需求全面快速增長與田園城市建設(shè)嚴重不適應(yīng)的矛盾日益突出。以農(nóng)民為例，到目前為止難以享受與城里人平等的發(fā)展成果，包括公共服務(wù)均等化、農(nóng)民工身份等問題。不但農(nóng)民工本人的身份沒解決，其子女在城市學(xué)習(xí)生活都受到多方面的影響。此外，城里人想到農(nóng)村買房，享受農(nóng)村的田園氣息和健康的生活，現(xiàn)有政策不允許。
3.建設(shè)田園城市的目標追求。以問題為導(dǎo)向，我將田園城市的發(fā)展目標概括為：以共享、綠色的城鄉(xiāng)一體化為目標；以制度變革為支撐；以公共資源均衡配置為重點；以良好的生態(tài)環(huán)境為特色。
二、在城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大趨勢下，田園城市發(fā)展的重點究竟何在？
未來田園城市發(fā)展的重點是上海、成都、西安等大城市，還是瓊海、太倉這樣的中小城鎮(zhèn)？
1.未來5年城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)變革的大趨勢。一是常住人口的城鎮(zhèn)化率將由2015年的56.1%提高到2020年的60%以上，屆時將有8億多人生活在城市；二是戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2015年的39.9%提高到2020年的50%左右，國家“十三五”規(guī)劃綱要確定的預(yù)期目標是45%，我認為這個目標偏低，與全面建成小康社會的目標不相適應(yīng)。只要深化戶籍制度改革有突破，戶籍人口城鎮(zhèn)化率50%是有條件達到的。
2.田園城市發(fā)展的重點要面對現(xiàn)實。從實際情況看，大中城市發(fā)展田園城市的條件總體不具備。這是因為在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，以土地擴張、工業(yè)主導(dǎo)、以追求GDP為目標的發(fā)展模式“消滅”了大面積的田園，現(xiàn)在想把周邊的田園劃進來打造田園城市，這不是真正意義上的田園城市。我認為，大中城市能在“兩型社會”方面走出一條新路就很不容易，難以再發(fā)展成為現(xiàn)代田園城市。
3.田園城市發(fā)展的三個重點區(qū)域。一是城郊。城郊不要和城市的發(fā)展模式完全一樣，現(xiàn)在部分城市的城郊已與市區(qū)的建設(shè)相差無已，但是還有相當(dāng)一部分的城郊仍有發(fā)展田園城市的空間。為此，要使有條件的城郊地區(qū)不再走過去傳統(tǒng)規(guī)模城鎮(zhèn)化的路子，而以田園城市為目標做發(fā)展規(guī)劃。二是以縣域為重點。我國還有一些縣域城鎮(zhèn)有條件經(jīng)過努力發(fā)展為田園城市。我們所在的瓊海就是一個典型例子。也就是說，像瓊海這樣有條件的縣域城市，應(yīng)以發(fā)展田園城市為目標加快城鄉(xiāng)一體化進程。三是特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。包括各類小鎮(zhèn)。
客觀的看，有些大中城市建設(shè)田園城市，“消滅”了大面積的肥沃田園，建設(shè)了一座城市，并且申請國家田園城市。我認為，這不是田園城市，這些城市未來應(yīng)該以“兩型社會”為自己發(fā)展的突出特色。總的來說，應(yīng)該在城郊、縣域和某些特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)來發(fā)展田園城市。這樣，有些省，例如海南在全省范圍內(nèi)就有條件發(fā)展田園城市，而一部分省份已沒有這個條件了。
三、在城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的制度變革中，田園城市的體制創(chuàng)新究竟要解決哪些重點問題？
“十三五”是我國城鎮(zhèn)化制度變革的關(guān)鍵五年。我認為，田園城市的制度創(chuàng)新很可能成為城鎮(zhèn)化制度變革中的重要示范或突破。
1.深化戶籍制度改革。目前，中央已經(jīng)提出深化戶籍制度改革，全面實施居住證制度。問題在于，這二者關(guān)系如何，尚未給出明確的答案。我的建議是，用5年左右的時間，以全面實施居住證制度取代城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。為什么？因為城鄉(xiāng)二元戶籍制度存在的歷史條件已經(jīng)發(fā)生根本性變化，只是制度變革與相關(guān)的結(jié)構(gòu)性改革改革不到位，使得城鄉(xiāng)二元戶籍制度仍然存在。過去實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度就是為了工業(yè)化，為此，采取了農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、嚴格限制農(nóng)民進城等嚴厲措施。但是，今天這種歷史條件已發(fā)生根本性變化。我在各種場合呼吁盡快以全面實施居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度。
2.深化土地制度變革。土地制度變革滯后不僅限制了城市居民，而且限制了農(nóng)民。所以，我主張在不改變土地用途、土地規(guī)劃的前提下，農(nóng)村土地可以以市場為主導(dǎo)配置。我院1995年就提出賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，而且提出土地使用權(quán)要物權(quán)化。現(xiàn)在20年過去了，農(nóng)村土地使用權(quán)物權(quán)化、宅基地使用權(quán)抵押等改革正在一些地區(qū)試點。我認為，瓊海建設(shè)田園城市，如何破題農(nóng)村土地制度變革，應(yīng)該是更深刻、更長遠的制度創(chuàng)新，對全國更有示范意義。
3.深化公共資源配置制度改革。兩年前，我到挪威北部小城市調(diào)研，當(dāng)?shù)貎H兩萬人的一個小城市辦了一所大學(xué)，大學(xué)生有兩千名左右。我問當(dāng)?shù)氐墓賳T，為什么人口這么少能辦一所大學(xué)，他們告訴我說，盡管學(xué)校無法與奧斯陸大學(xué)相比，但是這里的生活條件、公共資源配置與奧斯陸基本沒有區(qū)別，基本實現(xiàn)公共資源配置均等化。公共資源配置不僅是個水平問題，更是個制度變革問題。在現(xiàn)實的情況下，公共資源配置要適度向農(nóng)村傾斜。
4.深化社區(qū)管理體制改革。以田園城市為示范，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)管理體制，按照統(tǒng)一的標準配置城鄉(xiāng)社區(qū)財政經(jīng)費、機構(gòu)設(shè)置、工作人員和服務(wù)設(shè)施，把社區(qū)打造成為基層政府提供公共服務(wù)的重要平臺。
我對瓊海很有感情。這是因為我來海南工作29個年頭，一段工作的最好時光是在瓊海度過的。建省之初，我在省委機關(guān)工作，常來瓊海寫材料，并得到縣領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)愛；與此同時，下市縣調(diào)研的第一個點也是在瓊海，并建議把瓊海作為海南省縣域綜合改革試點。看到這20多年瓊海的變化非常欣慰、高興。我認為，瓊海的田園城市建設(shè)正處在一個關(guān)鍵時期，進一步發(fā)展也面臨著諸多的矛盾與問題。建議把瓊海提升為國家級田園城市試點，在政策和體制上給予支持。這不僅對瓊海，而且對推動我國田園城市發(fā)展能起到重要的示范效應(yīng)。
作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國改革論壇網(wǎng)
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