吳理財:中國農村基層財政治理機制及其改革

中國農村基層財政治理機制及其改革*

吳理財  李世敏  王前

（華中師范大學中國農村綜合改革協調創新研究中心 湖北 武漢430079）

內容提要：新世紀以來，我國農村基層財政體制變革是對20世紀末農村地區日益嚴重的農民負擔問題的直接回應，并沿著農村稅費改革這條主線而漸次展開。農村稅費改革，使得原本依賴農村稅費而運轉的鄉鎮政府和村級組織出現了巨大收支缺口的困局，這直接推動了“村財鄉管”和“鄉財縣管”改革。一系列改革導致農村基層財政由原來一級自收自支的獨立財政轉變為主要依賴上級轉移支付維持運轉的名義財政，諸如基礎教育、公共衛生、鄉村道路、農田水利建設等農村基本公共產品也由農民自我供給逐漸轉為由政府公共財政供給。過度依賴于上級財政補助，使得鄉村治理的自主性下降，并引發了諸多問題。在新時代背景下，構建城鄉一體化的公共財政體制改革顯得尤為必要。

關鍵詞：農村基層財政 農村稅費改革城鄉統籌

新世紀以來，中國農村基層財政體制主要受到農村稅費改革以及與之相關聯的一系列政策措施的影響。隨著“村財鄉管”、“鄉財縣管”的普遍推行，農村基層財政也從原來一級自收自支的獨立財政轉變為主要依賴上級轉移支付維持運轉的名義財政，諸如基礎教育、公共衛生、鄉村道路、農田水利建設等農村基本公共產品也由農民自我供給逐漸轉為由政府公共財政供給。隨著“社會主義新農村建設”、“工業反哺農業、城市支持農村”、“城鄉統籌發展”、“城鄉基本公共服務均等化”等系列政策的實施，以及城鄉之間人口和其它各種資源的快速流動，中國城鄉社會發展正日趨一體化。這就要求，中國農村基層財政體制和運行機制作出適應性改革。

一、鄉鎮財政體制及運行機制變革

財政總是服務于國家的實際需要，并隨著國家實際需要的轉變而改變。當中國社會從“以農養政”、“城鄉二元”轉向“以工促農”、“城鄉一體”之時，包括鄉鎮財政在內的整個財政體制必然隨之發生深刻的變革。這項巨大變革，則是由農村稅費改革開啟的。

（一）農村稅費改革和鄉鎮財政管理體制變遷

新世紀以來的鄉鎮財政體制的一系列改革，是對20世紀末農村地區日益嚴重的農民負擔問題的直接回應，并沿著農村稅費改革這條主線而漸次展開。

1．農業稅費與農民負擔問題

直到農村稅費改革之前，中國農村的公共物品基本上是由農民自我供給的。農村公共產品的供給體制與人民公社時期沒有本質性的變化，農村公共產品的提供主體依舊是農民，所不同的是人民公社時期農民在公共產品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被“工分”形式所掩蓋，農民沒有意識到自己的負擔。實行家庭聯產承包責任制后，農民在農村公共產品方面的負擔其實落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農民清楚自己的負擔^[1]57-62。與之相匹配，中國農村實行的是一套與城市完全不同的稅費制度和社會保障制度，以維持城鄉二元社會結構的長期運行。這種極不合理的制度安排，一個直接后果是農村日益衰敗和被“邊緣化”^[2]3-12。

按照國家的規定，農村稅費由農業稅收和農民承擔的費用、勞務組成。農業稅收，一般包括農（牧）業稅、農業特產稅、生豬屠宰稅、耕地占用稅和契稅等。依據國務院頒發的《農民承擔費用和勞務管理條例》（國務院令[1991]92號），農民在國家法規（許可范圍）內承擔的費用和勞務，“是指農民除繳納稅金，完成國家農產品定購任務外，依照法律、法規所承擔的村（包括村民小組）提留、鄉（包括鎮）統籌費、勞務（農村義務工和勞動積累工）以及其他費用”。在農村基層，通常將它們簡稱為“三提五統”和“兩工”。所謂“三提”是指農戶上交給行政村的公積金、公益金和管理費三種提留費用；所謂“五統”，是指農民上交給鄉鎮政府的教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費等五項統籌費。此外，《農民承擔費用和勞務管理條例》同時還允許“鄉統籌費可以用于五保戶供養”。實際上，各地在執行過程中，在不同程度上增加了一些收費名目，加碼收費。因此，“三提五統”只是對政策內向農民收取費用的一種籠統說法而已。在許多農村地區，“三提五統”實際上遠遠“超過上一年農民人均純收入的5%”的紅線規定。

這項稅費制度實際上跟當時的農村土地雙層經營制度相一致。由于農民經營的土地屬于集體所有，所以實行家庭聯產承包責任制以后，農民只有“交夠國家的，留足集體的，剩下才是自己的”。之所以實行這項農村稅費制度，其根本原因是農村基本公共產品必須由農民自己承擔和自我供給。

在這項農村稅費制度中，農業稅一直沿用的是1958年6月3日一屆全國人大常委會第96次會議通過的《中華人民共和國農業稅條例》。由于農業稅根據各地農業生產水平，按農民耕作的田畝征收，其增長空間十分有限。即便鄉村兩級或多或少存在隱匿或虛報田畝和農業產量的現象，也不可能在農業稅上做太大的“文章”。由于農村基層政府沒有開征新稅和提高稅率的權力，鄉村兩級為了維持自身的正常運轉、進行必要的鄉村公共建設、完成上一級政府下達的各種“達標”（譬如農村教育的“兩基達標”）工作任務，在沒有相應的經費投入的情況下，他們只能在農民承擔的費用、勞務上“動腦筋”，千方百計地增加預算外收入，甚至通過集資、攤派、罰款的形式向農民汲取政策外的收入。

所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”，是對農民負擔問題的一個形象說法。其中，“頭稅”是指前述的農業稅收部分，“二稅”是指各級政府允許向農民征收的其它稅收、集資和鄉鎮統籌、村提留等稅費負擔，“三稅”是指其它政策外的“亂收費、亂罰款、亂攤派”。

以安徽省為例，根據省減輕農民負擔辦公室的統計，在1994～1998年間，農民承擔的非稅負擔（包括“三提五統”、“以資代勞”和“社會負擔”）均超過了上年農民人均純收入的5%水平，1995年甚至達到8.52%（參見表1）。由于漏報、瞞報，農民實際負擔水平遠超過這些統計數據。根據周焱的調查，漏報和瞞報通常為統計數據的20%^[3]71-75。另外，除了明稅以外，農民還承擔了比明稅（指統計中的農業稅）高1～2倍的暗稅（指國家收購農產品的價差，又稱之為“剪刀差”）^[4]71-75。

表1  1994～1999年安徽省農民分擔情況（單位：元/人）

    注：①人均純收入由農戶家庭經營收入和報酬構成；②社會負擔主要包括行政事業性收費、罰款和集資攤派；③表中國家稅收僅統計了農業稅和農業特產稅。

    資料來源：根據安徽省減輕農民負擔辦公室提供的有關數據整理。轉引自周焱：《安徽農村稅費改革調研報告》，《經濟理論與經濟管理》2001年第5期。

在湖北省咸安區，1997年農民政策內的六項負擔（包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅、教育費附加、鄉五項統籌、村三項提留）總額是4230.97萬元，畝均109元，人平116.9元；1999年為4566萬元，畝均118.6元，人平130.35元。而有據可查的農民實際負擔情況則是：1997年農民負擔為6969萬元（其中卡內農民負擔5188萬元，卡外農民負擔1781萬元），畝均179.6元，人平192.5元；1999年農民負擔為6910萬元（卡內4950萬元，卡外1960萬元），畝均179.5元，人平197.2元。1999年咸安區地方一般性財政收入為1.16億元，其中近六成為農村稅費收入。根據湖北省統計局的統計數據，1993～1997年農民人均年收入增長不及8%，而同期農民負擔的增速高達25%^[5]191-192。

咸安區還不是湖北省農民負擔最重的地區，湖北省農民負擔最重的地區是地處江漢平原的一些縣市，畝均達到400元左右。2000年春，監利縣棋盤鄉侯王村因拋荒過多難以按照田畝攤派稅費任務，村集體只好分解到人頭，人均上交各種稅費高達650元。有個農戶全年應交2700元，但全年農田收入不足1000元，只好外出打工把余下的2000元補上^[6]29。沉重的“費”負使得農民怨聲載道，很多地方由此而引發了大量的干群沖突和群體性上訪事件，農村稅費改革已經箭在弦上，不得不發。

2．“費”改“稅”

從2000年開始，安徽率先在全省范圍內進行農村稅費改革。這項改革的核心內容是“費”改“稅”。誠如朱镕基總理所言，“目前從農民手里收取300億元的農業稅，600億元的鄉統籌、村提留，再加上亂收費，恐怕從農民那里一年要拿1200億元甚至更多。我們這一次的稅費改革，就是要把現在收取的300億元的農業稅，提高到500億元，也就是農業稅率從5%提高到8.4%。與此同時，把鄉統籌、村提留的600億元和各種亂收費一律減掉。”^[7]

具體而言，這次“費改稅”的主要內容是“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”：（1）取消鄉統籌等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金。取消鄉統籌后，修建鄉村道路所需資金不再固定向農民收取，村級道路由村民大會決定，鄉級道路由政府安排。其他四項支出由各級政府通過財政預算予以安排；取消農村教育集資等涉及農民的政府性集資；取消屠宰稅；（2）逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工，農村公共事業用工，通過一事一議由村民大會決定；（3）調整農業稅政策。主要是確定農業稅計稅土地面積（以農民第二輪合同承包、用于農業生產的土地為基礎確定）、調整農業稅計稅常產（以1998年前5年間農作物的平均產量為依據確定，并保持長期穩定）和合理確定農業稅稅率（仍實行地區差別比例稅率，最高不得超過7%）；調整農業特產稅政策。取消原部分一個應稅品目兩道環節征稅，實行一個應稅品目只在一道環節征稅；（4）改革農村提留征收和使用辦法。村提留的來源除集體經營收入以外，征收農業附加稅，附加比例最高不超過改革后農業稅的20%。^[8]110-115

經過2年的改革試點，農村稅費改革便在全國各地普遍開展起來。農村稅費改革取締了大量不合法的收費后，農民的負擔有所緩解，但是鄉村乃至縣一級的財政收入很快出現了大量缺口，大量鄉鎮政府日常運轉難以為繼。為此，各地紛紛對鄉鎮政府進行了大刀闊斧的機構改革，試圖通過精簡鄉鎮機構和工作人員來緩解財政壓力。

3．取消農業稅

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第19次會議經表決決定，《中華人民共和國農業稅條例》自2006年1月1日起廢止，這意味著在中國延續長達2600年之久的“皇糧國稅”走進了歷史。伴隨著農業稅的取消，鄉鎮財政的收支也隨之發生了重大變化：收入方面，農業稅免征，部分稅收管理和歸屬權上劃，鄉鎮財政收入明顯降低；支出方面，原來鄉鎮負擔的鄉村道路建設、農村義務教育等上劃為縣級支出，鄉鎮財政支出范圍更窄。^[9]74-76

鄉鎮政府的財政困境，直接推動了“鄉財縣管”改革。2005年12月31月，國務院發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中，明確鼓勵地方實行“鄉財縣管鄉用” 的財政管理制度改革。2006年7月28日，結合鄉鎮財政管理方式改革試點經驗，財政部發布《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》（財預[2006]402號）。山東省財政廳在轉發《財政部關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》的通知中明確指出：“2008年底前，全省除經濟實力強、財政收支規模大、管理水平較高的鄉鎮外，其他鄉鎮原則上都要全面推行鄉財縣管。”截至2006年，全國已有28個省區實施了“鄉財縣管”改革，其中16個省區全面推行，12個省區部分試點。^[10]46-47在2012 年8月20日舉行的全國農村綜合改革辦公室主任會議上，國務院農村綜合改革工作小組牽頭人、財政部部長謝旭人表示，截至2011年底，2.93萬個鄉鎮實行了“鄉財縣管”，約占全國鄉鎮總數的86.1%。^[11]

從全國范圍來看，“鄉財縣管”的管理模式大體有三種類型：第一種是財政管理型，即鄉鎮財政預算的編制、執行由縣鄉共同管理，取消鄉鎮金庫和鄉鎮財政總預算會計崗位，鄉鎮預算內外收入上劃，支出下撥，縣財政國庫管理機構設鄉鎮財政總預算會計崗位，代理鄉鎮財政總預算會計業務。同時，鄉鎮各預算單位的財務管理仍由鄉鎮會計核算中心進行集中核算；第二種是統收統支型，即取消鄉鎮財政、鄉鎮金庫和所有銀行賬戶，取消鄉鎮所有的會計崗位，鄉鎮為縣財政的一個預算單位，其財政、財務由縣財政直接管理和核算，鄉鎮設一名財會聯絡員和報賬員，實行報賬制管理；第三種是財務管理型，即鄉鎮財政仍由鄉鎮財政所管理和核算，鄉鎮各預算單位的財務管理由縣級會計核算中心實行報賬管理制。^[12]42-50

在中西部大部分貧困鄉鎮實行“鄉財縣管”的同時，東部沿海一些經濟發達鄉鎮卻在進行“強鎮擴權”改革。“強鎮擴權”最初發端于浙江省，2005年9月，浙江省在紹興首先進行了改革的試點。2010年4月，中央編辦會同中央農辦、國家發改委、公安部、民政部、財政部印發《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國 13個省份選擇25個經濟發達鎮進行試點。在這輪“強鎮擴權”改革中，浙江省的經驗比較突出，具體作法主要有：將原屬于縣級政府的部分行政審批權和決策權授予所轄中心鎮，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，強化中心鎮公共服務職能。同時為保障這些職能有效實現，明確規定部分財政權力下移，在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除上交中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。^[13]15-19

（二）當前鄉鎮財政狀況及治理機制

在中國，絕大部分鄉鎮財政實際上就是“農業財政”，其財政收入主要來源是農業稅收。取消農業稅以后，財政轉移支付取代原來征收的農業稅費，成為鄉鎮財政的主要收入。

早在2002年7月，財政部就印發了《農村稅費改革中央對地方轉移支付暫行辦法》。次年7月，財政部又正式下發了《農村稅費改革中央對地方轉移支付辦法》。這個辦法規定農村稅費改革轉移支付的計算公式為：某地區轉移支付額=鄉鎮轉移支付+村級轉移支付+教育集資轉移支付。其中，鄉鎮轉移支付=（該地區鄉村兩級辦學經費+該地區計劃生育經費+該地區優撫經費+該地區鄉村道路修建經費+該地區民兵訓練費+其他統籌支出+該地區屠宰稅減收+該地區農業特產稅政策性減收-該地區農業稅增收）×該地區轉移支付系數。

當初之所以實行這項轉移支付，是為了彌補農村稅費改革免征或減征農業稅費導致鄉鎮財政收入的缺失，確保農民負擔不反彈。自從國家取消農業稅以后，這一因農村稅費改革而設置的專項轉移支付便成為如今鄉鎮財政的一種常規性轉移支付。

在20世紀90年代中后期，農民負擔逐年急劇增長，也在一個方面說明，現有的農村稅費收入根本無法滿足農村基本公共建設的需求。顯而易見，中央和地方政府給予鄉鎮政府的轉移支付只是有限度地彌補了因為農村稅費改革而造成的收入缺口，大量的鄉鎮政府仍然陷入入不敷出的困境之中。當國家通過農村稅費改革斬斷了農村基層政府向農民伸出的“掠奪之手”之后，鄉鎮政府的突圍之路就是對外“招商引資”和向上“跑項目”——不得不充分利用各種途徑和方式來向上級政府申請資金。盡管這些項目資金都是專項財政撥款，但是，對于一個“饑不擇食”的鄉鎮政府來說，這些要來的資金會被通過各種方式變通使用，成為鄉鎮的“預算外”財政^[14]57-80。

1．鄉鎮財政“虛空”

在20世紀90年代有一項極為重要的財政體制改革，即從“分灶吃飯”的分級包干財政體制進一步邁向“分稅制”，這項財政體制的變革在既有的支配性府際關系中最后導致這樣一個后果：一方面是自下而上逐層抽取財稅資源，另一方面是自上而下逐級下移事權（即“甩包袱”）。 表2的數據大致可以說明這一問題，即財政收入越來越多地集中到高層政府，支出卻呈現出相反的趨勢。以致，人們形象地說，“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹叫娘”。

表2  各級政府的財政收支所占比重的變化趨勢

來源： Christine Wong (1997), Financing Local Government in the People’s Republic o f China. Hong Kong: Ox ford University Press; World Bank (2002), China: National Development and Sub-national Finance——A Review of Provincial Expenditures. Report No. 22951-CHA, World Bank, Washington, DC; 財政部國庫司、預算司編：《地方財政統計資料（2004）》，中國財政經濟出版社，2006年版。轉引自黃佩華：《中國能用漸進方式改革公共部門嗎？》，《社會學研究》2009年第2期。

處于最低層級的鄉鎮政府在這一財政分稅體制中處于最弱勢的地位。隨著農業稅的取消，鄉鎮財政的日子更加艱難。總體而言，鄉鎮財政普遍負債嚴重。根據國家農調隊測算，全國鄉級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70%計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元^[15]。在財力水平相對薄弱的中西部典型的農業地區，鄉鎮財政困難和短缺更加嚴重。根據財政部的統計，2003年全國財力缺口的縣鄉中部地區占45%，西部地區占39%^[16]25。從2008年4月中國科學院農業政策研究中心組織的對全國5個省（江蘇、四川、陜西、河北、吉林）25個縣50個鄉鎮的調研數據可知，截至2007年底，每個鄉鎮仍平均負債902.2萬元，負債面高達96%^[17]74-81。2014年，國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%，全國鄉鎮政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務分別達3070.12億元、116.02億元和461.15億元^[18]。本課題組在2014年暑期對14個省80個鄉鎮的問卷調查顯示，35個鄉鎮存在不同程度的負債現象。其中，5個鄉鎮是2006年之前負債的，10個鄉鎮是2006年之后負債的，16個鄉鎮在兩個時期均負有債務。

隨著鄉鎮財政收入的減少，鄉鎮財政的機構設置也逐步“虛擬化”。以四川省為例，2010年末全省鄉鎮數為4423個，有財政所的鄉鎮4041個。其中，單獨設置財政所的鄉鎮1356個，占33.56%；保留財政所牌子的鄉鎮2685個，占66.44%。據調查，筠連縣18個鄉鎮，2007年農村綜合改革后只保留了縣城所在地筠連鎮財政所，其余17個財政所全部被撤銷，在鄉鎮經發辦掛財政所牌子。達州市大竹縣全部50個鄉鎮財政所都只保留了一塊牌子。這就是說，全省2/3的鄉鎮財政機構名不副實，在經濟相對落后地區這一問題更為突出，“虛擬化”狀況相當嚴重。同時，對鄉鎮財政機構的管理模式不統一，主要有縣級財政派出機構、縣鄉“雙重管理”、鄉鎮直屬機構三種類型，不利于鄉鎮財政機構規范化建設。^[19]56-60

2．鄉鎮財政不規范

隨著國家加大對“三農”的支持力度，國家財政下達到各鄉鎮的涉農補助資金越來越多，但在我國現存行政體制下，這部分涉農資金分屬財政、民政、農業、林業、教育、計生等多個部門，條塊分割，多頭管理。雖然縣級財政部門在各鄉鎮統一設立了專項資金賬戶，實行統一監管，但由于部門利益的驅使，大量的涉農項目資金仍歸縣級部門管理。縣級財政對此監督流于形式，鄉鎮財政無法實施有效監督。

目前，經由鄉鎮財政直接核發或監管的國家政策性補貼項目有：（1）增加收入類，糧食直接補貼、農資綜合補貼、退耕林還草補貼；（2）生產發展類，良種補貼、政策性農業保險財政補貼、現代農業生產發展資金、農民專業合作組織補助、測土配方施肥補助、糧棉油高產創建示范補助；（3）流通領域類，家電下鄉補貼、汽車摩托車下鄉補貼、農機購置補貼；（4）社會保障類，新型農村社會養老保險資金、新型農村合作醫療資金、農村居民最低生活保障資金、農村五保戶供養資金、城鄉醫療救助資金、農村社會優撫資金、自然災害生活救助資金；（5）社會事業類，農村計劃生育獎勵扶助資金、獨生子女父母獎勵金、農村計劃生育免費技術服務資金、鄉鎮綜合文化站建設資金、 農村勞動力轉移培訓陽光工程資金、 新型農民科技培訓政策資金、鄉鎮衛生院招聘執業醫師補助資金；（6）基礎設施類，農村危房改造補助、小型農田水利補助、病險水庫出險加固補助。隨著國家財政實力增強，統籌城鄉發展和社會主義新農村建設步伐加快，對“三農”的扶持力度不斷加大，各種政策性補貼補助資金大幅增長。2005年四川省各種涉農政策性補貼資金約347.14億元，2010年達到1406.28億元，5年增長4.05倍，年均增長60.02%^[20]56-60。2007年，河南省涉農資金支出400多億元，遠高于全省鄉鎮收入。然而具體落實確認惠農政策的任務繁雜，據調查，河南省扶溝縣韭園鎮2008年發放16類33項補貼，6.5萬戶次的信息錄入、審核、通知書印制等工作，需要全所人員滿負荷工作三個多月。^[21-74-76

另外，各地在推行“鄉財縣管”、“村財鄉理”方面改革步調和力度不一，鄉鎮財政財務監管乏力。主要表現為兩個“不到位”：一是“鄉財縣管”改革不到位。主要表現為各種規章制度不能得到嚴格執行，財政監督形同虛設。有些縣鄉理財意識不強，除統發工資外，大多資金支出申請未經鄉財縣管辦公室審批，運行程序和規章制度與實際操作“兩張皮”；二是鄉鎮財務監管不到位，監管存在漏洞。鄉鎮財政所僅對上級撥付的村級經費進行有效監督，但對鄉鎮政府、鄉屬各單位的經費缺乏有效的內部審計和監督，鄉鎮經費支出較為混亂，支出隨意性強，計劃性差。^[22]74-76

3．鄉鎮經濟開發與招商引資

鄉鎮財政困難加上現有的GDP考核機制，導致其走向“開發”的道路。“搞開發實質就是賣土地，招商引資也是要別人來圈土地”。湖北省一位鎮長說^[23]75。

隨著土地價值的升高，鄉鎮政府與其他地方政府一樣，紛紛熱衷于土地財政。為了提高土地財政收入，不惜與民爭利，從而引發了各種農村的征地矛盾，甚至導致了大量的群體性事件。另一方面，很多鄉鎮紛紛開建工業園區，“筑巢引鳳”，吸引招商引資。

招商引資是GDP時代一項重要的政府職能。如地處蘇北的某縣在2005年的政府工作報告中提出：“提出招商引資是經濟欠發達富民強縣的惟一抓手，超常規發展的關鍵在招商引資，而招商要靠干部帶頭。”該縣縣委書記在此前不久召開的全縣干部大會上表示：“各級干部特別是一把手，要把招商引資作為第一政績、第一責任、第一大事，帶頭招商、帶領招商、帶動招商，使本職工作業余化、招商引資主題化。”為加大招商引資的力度，各縣都向鄉鎮下達了巨額的招商引資任務，并制定了近乎苛刻的考核辦法。^[24]43當鄉鎮政府大量的精力耗費在招商引資時，他們不可能有太多精力和動力去提供鄉村公共服務。

4．鄉鎮財政體制創新

前文描述的是當前鄉鎮財政的普遍狀況。在這里，需要補充的是，還有個別地方在一定方面對鄉鎮財政體制進行了大膽創新探索。

（1）參與式預算。參與式預算是一種公民直接參與決策的治理形式。2005年，浙江省溫嶺市新河鎮開始實施參與式預算改革，為加強鄉鎮財政的監督和透明提供了新鮮的經驗。2005 年7月27日，新河鎮召開第十四屆人民代表大會第五次會議，并第一次借助民主懇談平臺討論鎮財政預算。會議期間，新河鎮90名鎮人大代表直接參與了政府的財政預算編制，193 名群眾自發前來參加旁聽，旁聽代表主要是各個村的村干部、鎮行業協會、企業負責人和部分村民。鎮人大代表和到會的群眾就鎮政府的預算方案與鎮政府進行了對話和詢問，并提出了縮減行政管理費開支、增加教育投入等 18 個問題。懇談會結束后，政府與人大主席團、人大財政審查小組召開聯席會議討論人大代表提出的問題，調整了包括縮減行政管理費25 萬元在內的 9 個項目，增減的資金合計 237 萬元。鎮政府據此修改了財政預算, 并在第二天的人大代表全體會議上獲得通過。民主懇談式的參與式預算由此產生。^[25]76-83

（2）以錢養事。2003年11月，中共湖北省委在總結“咸安經驗”的基礎上，結合全省的實際，制訂出臺了《關于推行鄉鎮綜合配套改革的意見》（［2003］17號）。該文件對傳統的農村公益服務的方式方法提出了十分明確的要求——堅持市場取向、開拓創新的原則，遵循市場規律，引入競爭機制，辦好社會事業，變“養人”為“養事”。所謂以錢養事，主要是指政府根據職能轉換的要求和可用財力的許可，由鄉鎮和縣級業務主管部門共同確定本地每年需要完成的農村公益性服務項目，連同具體的服務時間、服務質量、服務價格、考核結算的要求，面向社會公開招標。凡是具有規定資質的企事業單位、社會中介服務組織和個人，都可以通過公開、公平、公正的競爭參與政府的公益服務活動。這種履行公益服務責任的新方式方法形象地稱之為“花錢買服務，養事不養人”。^[26]1-9

二、村級財務治理機制的變遷及現狀

農村稅費改革完成后，以農業稅為主要支撐的農業財政時代基本終結，中國進入了一個主要由工商業為支撐的公共財政時代^[27]20-25，鄉鎮與行政村關系也隨之發生了重大改變。鄉鎮財政收入不再依賴向所屬行政村征收稅費，村干部的工資也不再由稅費和提留支付。相反，國家對“三農”的各類公共建設與服務項目，主要經由鄉鎮政府提供給行政村，村干部工資由農村稅費改革的村級轉移支付來保障。伴隨著這一進程，村級財務治理機制也發生了重要變遷，并對農村建設、發展和治理產生了一定的影響作用。

（一）村級財務治理機制的變遷

中國農村村級財務治理機制主要有：民主理財、村務公開（包括村財公開）、“一事一議”和“村財鄉管”。其中，民主理財與村務公開是中國農村在推行村民自治過程中的一項制度創新，并逐漸成為村民自治制度的重要組成部分，伴隨著村民自治制度的推進而不斷發展；而一事一議和村財鄉管，則主要是在農村稅費改革過程中漸次提出并在全國推廣開來。

1．民主理財機制與財務公開機制

早在2000年農村稅費改革正式啟動以前，民主理財與財務公開便作為村民自治的重要內容，成為村級治理的著力點。民主理財主要突出村級組織的自治性地位與村民民主權利，其主要內容包括落實建立村級理財組織、召開民主理財會議、審批村級重大支出、監督和檢查村級財務制度的實施情況。財務公開也是與民主理財緊密相聯系的一種機制，主要是從程序上防范村干部亂用職權，規避財務風險，其主要內容包括村級組織按時公布村級財務賬目，并接受理財小組和村民的質詢。1996年3月，財政部發布了《農村合作經濟組織財務制度（試行）》，規定村合作經濟組織的財務管理要堅持民主理財的原則，要按月或按季公布收支明細表及有關賬目，年終進行財務檢查和清理，公布全年財務收支賬目。同時，村合作經濟組織要建立由群眾選舉產生的代表和有關村干部參加的民主理財組織。民主理財組織要定期召開理財會議，認真聽取和反映全體成員的意見和建議，并監督、檢查財務制度的實施情況。繼財政部發布《農村合作經濟組織財務制度（試行）》之后，1997年12月，農業部和監察部發布了《農村集體經濟組織財務公開暫行規定》，不僅進一步要求村集體經濟組織實行財務公開制度，定期如實地向全體村民公布財務情況及有關賬目，由村民大會或村民代表大會選舉產生的民主理財小組對財務公開活動進行監督。還明確了村集體經濟組織成員權利和民主理財小組監督權利的具體內容。

2006年全面免除農業稅后，中國政府進一步出臺文件強調了民主理財和財務公開作為村級財務治理機制的重要性。2006年9月22日，中共中央紀委、監察部、財政部、農業部聯合下發《關于進一步規范鄉村財務管理工作的通知》（中紀發[2006]24號），同時出臺了由財政部制定的《關于進一步加強和規范鄉鎮財政財務管理工作的暫行辦法》和農業部制定的《關于進一步加強和規范村級財務管理工作的暫行辦法》。其中，農業部《關于進一步加強和規范村級財務管理工作的暫行辦法》明確提出，村集體經濟組織要建立和完善規范的財務管理制度，主要包括：民主管理和財務公開制度、現金銀行存款管理制度、債權債務管理制度、資產臺賬制度、票據管理制度、會計檔案管理制度、村干部任期屆滿經濟責任和離任審計制度、一事一議籌資籌勞制度、土地補償費監督管理制度等。同時，該《暫行辦法》還明確提出要建立主要包括貨幣資金內部控制制度、銷售和收款業務內部控制制度、采購和付款業務內部控制制度、存貨內部控制制度、對外投資業務內部控制制度、固定資產內部控制制度、借款業務內部控制制度等在內的村級組織內部財務控制制度和財產清查制度。

2．“一事一議”及“一事一議”財政獎補機制

一事一議財政獎補機制是在一事一議籌資籌勞機制（簡稱“一事一議”）的基礎上發展而來。在農村稅費改革之中，由于取消了村提留、鄉統籌和“兩工”，村級公益事業建設所需資金和勞務，實行村民一事一議籌資籌勞加以解決。實際上，這一機制仍然延續著既有的農村公益事業建設由農民自辦的原則——“涉及農業生產和農民生存環境方面的公共產品提供，依然是以農民‘自給自足’為主，農民并未從實質上擺脫農村公共產品供給主體的責任”——從而，“維持歷史形成的城市與農村不同的公共產品供給體制”^[28]57-62。然而，在實踐中由于村民集體意識的瓦解、“搭便車”行為以及村民外出務工等原因，“一事一議”機制往往難以實施，各地的實踐效果不如人意。后來，國家將財政對“三農”的投入與一事一議機制相結合，逐步探索形成一事一議財政獎補機制——國家對農村的財政投入根據村集體舉辦公共事務的一事一議情況進行財政獎補。

在個別地區試點的基礎上，2008年2月1日，國務院農村綜合改革工作小組、財政部、農業部三部門聯合發布《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農改[2008]2號），認為“開展一事一議財政獎補是加強農業基礎建設，統籌城鄉發展，促進城鄉公共服務均等化的重要舉措，是深化農村綜合改革的一項重大制度創新，有利于激發村民參與一事一議籌資籌勞的熱情，引導和鼓勵村民出資出勞，調動農民參與公益事業建設的主動性，促進社會主義新農村建設；有利于調動基層干部和群眾的民主議事積極性，運用民主方式解決涉及農民切身利益的問題，并不斷完善民主議事機制，推進農村基層民主政治建設；有利于形成村級公益事業建設多渠道投入的新機制，讓農民切身感受到黨和政府的關懷，促進城鄉協調發展，構建社會主義和諧社會”。這個通知確定，“2008年，中央選擇黑龍江、河北、云南三個省在全省范圍開展一事一議財政獎補試點”。2009年5月21日，三部門又聯合發布《關于擴大村級公益事業建設一事一議財政獎補試點的通知》（國農改[2009]3號），將省級試點范圍擴大到江蘇、內蒙古、湖南、安徽、貴州、重慶、寧夏等七個省份，同時選擇湖北、廣西、甘肅、福建、山西、陜西、江西等七個省份在局部擴大試點。2010年3月1日，三部門再次聯手發布《關于做好2010年擴大村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農改[2010]1號）。該通知提出：試點省份從現有的10個增加到21個，另外，新疆、海南、河南、吉林、青海、西藏等6個省份進行局部試點。隨后，國務院農村綜合改革小組辦公室、財政部又先后出臺《村級公益事業建設一事一議財政獎補項目管理暫行辦法》（財農改[2011]3號）、《村級公益事業建設一事一議財政獎補資金管理辦法》（財預[2011]561號）和《關于規范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》（農經發[2012]1號），對一事一議財政獎補的具體機制作了進一步規范。

3．村財鄉管制度

村財鄉管制度作為一項村級財務治理機制，在農村稅費改革前后具有不同的實踐意義。在農村稅費改革之前，個別地方早在20世紀90年中期就開始實行“村財鄉管”，表面上是為了規范村級財務管理，實質上大多是鄉鎮政府控制或干預村級組織的一種手段而已，以致許多人認為它有悖于村民自治精神^[29]17-18。但是，在農村稅費改革之中，一些地方基于管控村干部亂收費、防止農民負擔反彈以及規范村級財務管理的原因，得到了大力推廣。在字面上為了避免與村民自治相矛盾，在國家政策文本中一般稱之為“村級會計委托代理服務”。2006年10月8日，《國務院關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》（國發[2006]34號）提出把“加強村級財務管理，規范村級會計代理制等管理辦法，促進村級財務監管工作經常化、規范化和制度化”作為創新農民負擔監督管理機制的途徑之一。同年11月13日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（中辦發 [2006]32號）出臺，提出“在尊重農民群眾意愿和民主權利的基礎上，推行村級會計委托代理服務制度，有條件的地區可探索引入社會中介機構為村級財務管理服務”。各省級政府也相應出臺文件，規范和推廣村級會計委托代理服務制度。例如，湖北省財政廳就于2007年4月10日下發了《關于進一步規范全省村級會計委托代理服務工作的意見》。2008年7月25日，財政部發布《關于開展村級會計委托代理服務工作的指導意見》（財會[2008]8號），指出“近年來，許多地方……出現了村級會計委托代理服務等一些新的有益做法，受到了廣大農民群眾的一致歡迎”。該《意見》規定：“實行村級財務與村級資金的‘雙委托’管理，即各代理服務機構在接受委托后，各行政村不再設會計和出納，只配備專職或兼職的報賬員，其資金……進行統一管理，規范會計基礎工作，實現‘五個統一’，即統一資金賬戶、統一報賬時間（段）、統一報賬程序、統一會計核算、統一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀委、財政部、農業部、民政部印發了《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》。該《通知》認為，“村級會計委托代理服務是農村基層實踐工作的創新，是管理農村財務、強化會計監督的有效模式”。

需要指出的，民主理財和財務公開是與村民自治制度具有內源一致性的財務治理機制。由于村民自治是一項法律有明文規定的農村基層治理制度，因此民主理財與財務公開在制度文本層面是一項全國性制度安排。然而，以村級會計委托代理服務為主要形式的村財鄉管則不一樣，由于它必須建立在“在尊重農民群眾意愿和民主權利的基礎上”，也即不違背村民自治基本精神的前提下推行的，故村財鄉管制度并非在全國范圍得到普遍實施。在一些經濟比較發達的沿海地區，比如廣東、浙江一些農村，由于村集體經濟實力較強，并未實施村財鄉管。

（二）村級財務治理機制的運行

1．民主理財機制和財務公開機制的運行

民主理財是村民治理的一種運行機制。其基本的運作過程是：由村民大會或者村民代表大會選舉或推選合適的村民組成村理財小組，由村理財小組代表村民監督和審查村委會集體資產管理、財務決策、公務消費等財務行為。財務公開同樣也是村民自治的一種運行機制。其基本的內容是要求村級組織按時公布村級財務賬目，并接受理財小組和村民的質詢。事實上，民主理財和財務公開是兩項緊密聯系的治理機制，在村級財務治理中相互支撐。二者主要的區別在于，民主理財側重村民決策權的行使，而財務公開側重村民知情權和監督權的行使。

民主理財和財務公開作為全國性普遍制度安排，在各地的具體實踐中往往有不同的形式。例如浙江省某鎮民主理財機制和財務公開機制的運作過程是：（1）建立民主理財小組。每村由村民代表會議推選3名有相關知識和能力的村民組成民主理財小組，設組長1名，民主理財小組成員產生后向全體村民公示，其工作情況接受村民群眾的監督。民主理財小組作為村級財務監督的常設機構對村級集體經濟的管理活動實施監督，每月對村級財務情況進行審查，監督村級財務管理是否嚴格按照相關管理制度實施，只有通過民主理財小組審查的財務賬目和票據，才能向鄉鎮財務代理中心報賬、記賬。（2）明確干部過錯責任追究。村民委員會和村集體經濟合作社管委會全體成員均須分別做出公開承諾，對因違規決策、管理、審批給集體經濟造成損失的，承擔相應的賠償責任，并簽訂承諾書。承諾內容通過村民代表會議和村務公開欄等向村民群眾公開，接受村民群眾監督。村干部在村務管理中因違規決策、管理、審批給集體經濟造成損失的，要承擔相應的賠償、返還責任。如果村干部的違約行為造成集體經濟損失又拒不賠償，民主理財組長可代表村集體向人民法院提起訴訟追究其民事賠償責任。^[30]91-94

民主理財制度和財務公開制度盡管主要由中國政府為鞏固稅費改革成果，以制度嵌入的方式推行，但其運行邏輯仍然與村民自治這一基本制度高度一致。民主理財機制和財務公開機制的實施，不僅對村級財務治理，也對村民治理產生的一定的影響。

從積極的一面來說，民主理財和財務公開為村民行使民主決策權、知情權和監督權提供了制度保障，也在一定程度上促進了村民公民權利意識的覺醒，并制約了村干部對村集體資產的貪污和濫用行為。例如，廣東省梅州市蕉嶺縣芳心村在村民自治、民主理財和財務公開的制度平臺上，創新性地建立了“村務監事會”制度。2008年初，由于搬遷新址，芳心村委會決定將老村部出售。當時村委會主任謝建祥的幾個朋友找到他協商，想用13萬元買下，同時芳心村所屬的三圳鎮的司法所也希望以10萬元買下該村老村部用作辦公場地。但是，監事會不同意由村委會私下賣掉村部，提出要公開審議。后來，村監事會召集村民代表開會，聽取村委會的各種處理方案，村民代表一致商定招標拍賣。最終，老村部由外村一位老板拍得，成交價達17萬元。^[31]在該案例中，村務監事會行使與民主理財小組類似的職能。村務監事會成功地維護村集體資產處置利益，既是村民權利意識覺醒的體現，也與民主理財制度和財務公開制度為維權行為創造了制度平臺相關。不可否認，蕉嶺芳心村案例只是一個典型的案例，并不能說明民主理財機制和財務公開機制在全國范圍的成功，但它至少反映了這一新治理機制的出現為村民維權行為創造了行動的空間與成功的機會。

當然，民主理財治理機制和財務公開機制并未全然得到了有效運行并產生積極影響。一般來說，民主理財機制和財務公開機制要有效運行必須具備兩個基本條件，一是村民自治制度能與村莊傳統有效銜接，真正扎根，二是在流動日益增強，個體化成為普遍趨勢的農村社會，農民能在公共精神的感召下克服集體行動的困境，積極參與村莊事務。事實上，由于上述社會基礎的不具備，大量的觀察和研究顯示民主理財制度和財務公開制度在很多地方流于形式。課題組2014年暑期對江蘇、山東、廣東、福建、湖北、安徽、河南、湖南、江西、山西、廣西、貴州、內蒙古、四川、寧夏等15個省（自治區）102個縣（市、區）121個村調查發現，財務支出由民主理財小組決定的只占68.4%，仍有31.6%的村的財務支出主要有由村支書和村主任決定。一項對湖北省某鎮的問卷調查顯示，多數村的財務公開屬于不定期公開，公開財務信息時會出現公開內容與實際不符合及關鍵內容不公開的情況。^[32]8-11這種制度沒有得到執行而流于形式的局面，會影響村民對制度的信任，不僅對當前的村民自治實踐產生負面影響，還會由于記憶累計而對未來村民自治的發展產生消極影響。

2．一事一議機制的運行

農村稅費改革以后，村級財務狀況發生了重要改變。一是在收入上面，由于各項提留和統籌經費的取消，村級組織自身收入減少，而由新農村建設帶來的各項政府財政補助明顯增加，并成為村級財務主要收入來源。二是在支出上，村干部的工資納入國家財政支出范圍，不再由村級組織自行支付。三是在村級公共建設投入上，實現了原來村民自辦為主向政府公辦為主的轉變。政府投入村級公共建設主要有專項項目建設形式和“一事一議財政獎補政策”兩種類型。具體來說，專項項目建設是由政府確定項目，資金由政府全額撥款提供。國家和地方政府對村級建設的專項項目種類繁多，各個部委幾乎都有此類項目。以文化部門的項目為例，就有“農家書屋”工程、“廣播電視村村通”等。這些項目一般不要求村級組織投入資金，但往往會要求地方政府相應配套部分資金，具體的配套比例又因項目而異。

一事一議財政獎補型投入區別于專項項目建設最大的特點是，農民在國家政策范圍內選擇建設項目，并先行通過一事一議籌資籌勞啟動部分建設或完成全部建設，政府再根據規定給予財政補貼。國家政策規定的項目范圍包括內村內道路、農田水利、村容村貌改造以及村民通過民主程序議定需要興辦且符合本地區有關規定的其他公益事業建設項目。一事一議財政獎補型投入的實質是對農村社區公益事業建設實行“民辦公助”^[33]111-118。

3．村財鄉管治理機制的運行

在此背景下，村財鄉管作為一項村級財務治理機制，旨在促進村級財務監管工作經常化、規范化和制度化，規范農村會計處理，控制村級債務增長，提高農村公共建設投入資金使用效率。盡管“村財鄉管”曾經受到批判，被質疑有悖法律，但毋庸置疑的是，“村財鄉管”已經成為當前中國農村村級財務的主要管理制度。

這一制度的運行對村級財務運行產生的影響具有雙重性：一方面，在“村財鄉管”機制下，村級資金管理和財務會計集中由鄉鎮農經所代理管理，既能保障村委會各項資金的所有權、使用權、審批權和收益權，又能通過專業化會計行為和資金的統一管理加強對村級資金的監管，在一定程度上規范了村級財務管理。但另一方面，“村財鄉管”使鄉鎮對村級財務的控制進一步加強，村級組織在財務層面進一步“行政化”，成為鄉鎮政府權力在村莊的延伸。

村財鄉管機制在實際運行中也暴露出諸多問題。例如，有學者發現在代理機構方面存在代理機構違規行使權力、代理機構監督不力、代理人員業務素質偏低、代理程序缺乏民主等問題^[34]58-59。一項對浙江某鎮的調查研究發現：一些干部在村務管理過程中違規決策，造成集體經濟重大損失，引起村民群眾的強烈不滿；相當部分村莊因財務運作不透明、村民無法參與財務管理活動，造成村民群眾懷疑干部存在經濟問題，以至引發連續的、群體性的上訪事件^[35]91-94。還有研究發現，由于代理機構的會計業務審核基本由農經員單獨完成，履行的僅是代理記賬職能，審核內容更多側重于憑證會計要素是否齊全，計算是否準確，而對村級財務的事前監督和事中監督基本沒有發揮太大的作用。^[36]151-167在實際中，這一制度在我國很多地方流于形式，并未達到規范和監管村級財務管理的目的^[37]121-124。

（三）村級財權自主性、民主治理與村莊公共品供給

為了具體考察村財鄉管、民主理財、村務公開等跟村莊公共品供給之間的關系，我們使用課題組2014年暑期完成的一項農村問卷調查的《村情表》數據進行了定量分析。本次調查，課題組委托華中師范大學、河南大學、曲阜師范大學等高校的學生在自己家鄉實施問卷調查，本次問卷調查共收回《鄉鎮基本信息表》80份、《村情表》121份和《農民調查問卷》1591份，涉及江蘇、山東、廣東、福建、湖北、安徽、河南、湖南、江西、山西、廣西、貴州、內蒙古、四川、寧夏等15個省102個縣（市、區）121個村。為了使分析的樣本更加均衡，我們在同一個縣僅選取1個村進行分析，同時，還刪除了個別填寫數據不夠完整的村。經過這樣處理以后，我們僅保留了102個村的樣本數據。其中，東部地區樣本數為18份（占17.65%），中部地區樣本數為50份（占49.02%），西部地區樣本數為34份（占33.33%）。調查統計得出這樣一些初步結論：鄉村關系對村莊公共品供給產生了一定的影響，但具體的影響作用是什么仍然有待考察；中國村莊不同于一級基層地方政府，其財政自主性跟村莊公共品供給質量之間沒有必然的關聯；村莊權力是否集中并不是影響村莊公共品供給質量的重要因素，關鍵是村級班子是否團結、有凝聚力；村級財務支出是否經過民主理財小組決定也對村莊公共品供給質量沒有產生線性作用，而實行村務公開則有利于改善村莊公共品供給質量。

出乎意外的是，統計分析結果卻認為村民對村莊公共事務是否關心跟村莊公共品供給質量無關，或許大部分村莊公共品的改善更多地取決于國家的投入和相關政策的實施。分析發現，村莊公共品供給質量存在明顯的城鄉差異性。不可否認，中國村莊公共品供給更主要地受到長期形成的城鄉二元結構的深刻影響作用。當前應該采取更加積極的政策措施，加快推進城鄉社會經濟的統籌發展，促進城鄉公共品供給的均等化^[38]37-43。

三、創新基層財政體制積極促進城鄉一體化

正如前文所述，在農村稅費改革之前，造成農民負擔問題日益加重的一個直接原因是農村基本公共產品生產和供給由農民自我承擔，鄉鎮政府和行政村通過向農民收取稅費既要維持自身運轉又要投入農村基本公共建設。單從農村稅費制度上來看，當時的鄉村社會似乎是“農民自治”的。很顯然，將看問題的視野僅僅局限于農村基層是不夠的。事實上，農民負擔問題還跟一定歷史時期實行的“城鄉分治”體制相關聯，國家通過農業稅收、工農產品“剪刀差”等方式從農村社會汲取大量資源，將它投放到城市和工業建設上。

農村稅費改革以后，隨著“社會主義新農村建設”、“工業反哺農業、城市支持農村”、“城鄉統籌發展”、“城鄉基本公共服務均等化”等系列政策的實施，以及城鄉之間人口和其它各種資源的快速流動，當下中國正在朝著城鄉一體化邁進。這就要求，中國基層財政體制和運行機制作出相應的改革。

（一）建立城鄉一體化公共財政體制

為了適應農村稅費改革之后中國城鄉社會一體化的需要，必須積極探索建立城鄉一體化公共財政體制，無論是生活在城市還是農村的人民都能均等享受公共財政的“陽光雨露”。換言之，應當將城鄉基本公共產品生產、公共服務供給和城鄉人民的社會保障納入統一的公共財政體系之中，確保城鄉人民都能平等地分享改革“紅利”和現代化建設的成果。只有如此，才能建立真正意義上的中國公共財政體制。公共性和普惠性才是公共財政的根本精神。因此，公共財政不但是一項財政制度設計，還是一項政治制度設計，其基本目標是保障公民（無論他/她生活在城市還是農村）的基本權利。并且，當前中國正在步入“城市支持農村、工業反哺農業”的重要歷史關鍵時期，也要求加快建立城鄉一體化公共財政體制。

（二）建立城鄉公共資源優化配置的民主決策機制

在推進城鄉一體化發展和公共服務均等化過程中，還應積極探索建立健全城鄉人民民主參與機制，促進城鄉人民對公共資源配置的有序、有效參與，推動公共服務和各種民生建設項目與城鄉人民基本需求的有效對接。

（三）進一步建立健全鄉村民主理財制度

在鄉鎮一級，在總結完善參與式預算制度的基礎上，不斷擴大民主參與、民主決策和民主監督，積極探索建立鄉鎮民主理財制度。

在村一級，要進一步完善民主理財、村務公開制度。積極探索建立包括村民小組、農村社區和行政村在內的立體式村民自治機制，確保廣大村民多層次、多維度、多方面地參與到村莊公共事務管理之中。

（四）建立農村公共財政投入資金整合機制

財政支農資金的整合主要是針對目前財政資金的管理使用相對分散的狀態進行的一項制度創新，即把來自于不同渠道、由不同部門管理的支農資金進行深度整合，統籌使用，使原來分散的資金形成合力，發揮更大和最優效用^[39]5。首先，修訂完善現行農村公共財政投入管理制度。財政部門應當按照資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責效能統一的要求，對現行農村公共財政投入管理制度進行清理，修訂和完善資金分配、使用、管理辦法，各項管理制度要相互銜接，避免互相矛盾抵觸和彼此交叉重疊，為支農資金整合提供制度支撐^[40]113-115。其次，理順資金管理機構，歸口統一管理。把同類項目的資金歸口到一個機構進行管理，從根本上解決同類資金多個部門管理和一個項目的資金由一個部門或者多個機構進行管理的局面。再次，建立農村公共財政投入整合協同機制。以縣為基本單元，成立一個黨政主要領導掛帥、農口部門一把手參加的高規格的協調工作機構，創新部門分工配合機制，形成統一協調互補的、“統分”結合的工作聯系制度^[41]27-33。最后，以公共財政撬動社會資本投入，引導社會資本投入當地公共服務。

（五）不斷完善公共財政獎補機制

一是進一步完善村級一事一議財政獎補機制。首先，通過新聞廣播等多種渠道廣泛宣傳“一事一議”的財政獎補政策，讓更多的農民了解其具體的政策優惠及申報程序；其次，適當簡化“一事一議”的程序。一事一議的初衷是為了促進村民自治的規范化運行，因此設置了很多具體的要求。然而，過多的程序有時在農村很難真正執行，同時也不利于農民完全了解這項優惠政策，因此在規范化操作的范圍內應該適當簡化程序；再次，修改相關的籌資規則，拓寬籌資渠道。按照“一事一議”制度的相關規定，一年內每人籌資的上限不得超過20元，每個勞動力一年籌勞不得超過3個工作日，顯然這樣的籌資規模根本無法滿足村級公共品建設的資金需求。如果能采取籌資加捐資方式，或允許“代籌”，在完全自愿前提下，富裕者多籌（捐）、中等戶標準籌、低收入戶少籌或不籌，只要是在本村范圍內村民籌資，也能按籌資額得到財政獎補，相信對破解“議事易、籌資難”的問題^[42]133-138；第四，提高籌資和獎補標準，增加投入資金總量；第五，建立多村聯合申報機制。按現行政策，跨村和村以上范圍的公益事業建設項目不屬于一事一議獎補范疇，這樣的規定不利于農村公益事業統籌發展。道路、水渠等幾個村可以共同受益的項目，應在鄉鎮政府協調、受益村協商、群眾自愿的基礎上允許聯合申報項目^[43]58。

二是將一事一議財政獎補機制進一步擴展到鄉鎮一級，積極探索建立鄉鎮公共財政獎補機制。對于那些能夠充分調動鄉鎮范圍內各種社會力量參與農村公共建設、建立了民主理財制度的鄉鎮政府，給予一定的公共財政獎補激勵。

（六）加快農村基本公共服務標準化建設

自農村稅費改革以來，中國政府逐年加大對“三農”的投入，農村基本公共服務水平得到了很大改善，例如新農村合作醫療保險全覆蓋、公路“村村通”，“農家書屋”全覆蓋等。但是，城鄉基本公共服務的差距仍然很大，有必要通過加快城鄉基本公共服務標準化建設來促進農村基本公共服務財政投入水平的提高和農村基本公共服務水平的發展。首先，要制定城鄉基本公共服務保障標準。明確哪些基本公共服務由政府提供以及提供的水平。其次，要建立各級政府間明確的責任分攤機制。要根據財政能力明確各項農村基本公共服務財政投入層級以及各政府層級間的投入責任分攤。再次，要建立農村基本公共服務標準化實施機制。各級政府要成立部門協調、目標考核和第三方評價等實施機制。

   作者：吳理財，華中師范大學政治學研究院教授、博士生導師，中國農村綜合改革協同創新中心副主任，湖北經濟與社會發展研究院研究員。主要從事鄉村治理研究。李世敏、王前，華中師范大學政治學研究院博士生，中國農村綜合改革協同創新中心研究人員。

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