工商資本進入農業領域具有普遍性
現階段的工商資本進入農業領域具有明顯的普遍性。據浙江省統計，2010年以來工商資本投資現代農業的資金累計超過200億元，其中投入糧食功能區和現代農業園區的109.64億元。在2011年工商資本的90億元投資中，種養業占47.33%、農產品流通加工占33.67%、觀光休閑農業占18.9%。在90億元投資涉及的626家企業中，蔬菜生產加工企業占13.58%，水果生產加工企業占17.25%，畜禽養殖加工企業占19.65%，茶葉生產加工企業占7.67%，水產養殖加工企業占9.27%，糧油生產加工企業占7.35%，食用菌、中藥材、花卉苗木等生產加工企業占25.24%。成都市2012年工商資本進入農業領域的項目61個（單項投資在3000萬元以上），投資總額為172.7億元。其中的21個項目從事規模化種養業、投資34.12億元，20個項目從事農產品加工、投資63.3億元，其他包括有機設施農業、新農村建設、觀光農業和農業機械的項目20個，投資75.28億元。蓬溪縣到2012年末引進工商資本進入農業領域的企業和業主達62個，投入資金26.97億元，在這些企業和業主的引領下全縣建成了食用菌、蔬菜、九葉青花椒、蓬溪仙桃等現代產業基地48萬畝。漢壽縣有超過10億元的工商資本進入農業領域，年產值達30多億元。
工商資本進入農業領域的原因是多方面的：一是政策的積極導向。中央連續出臺的10個一號文件搭建起農業支持保護的政策體系，各種強農惠農富農措施不斷加強，營造了建設現代農業的良好氛圍。地方各級政府積極推動工商資本進入農業，明確把發展現代農業作為工商資本創業創新的重要領域。這些使得工商資本看到了投資農業的希望。二是企業尋找資金出路。由于宏觀經濟形勢導致二、三產業的多數領域形成了激烈的競爭格局，驅使工商資本進入有發展潛力和相對安全的農業領域，以占用更多的資源、擴大發展空間。三是農產品市場前景看好。隨著人民生活水平的提高，農產品的市場需求結構正在發生深刻變化，農業正在步入高價時代，優質、安全、方便的農產品需求旺盛，只要能生產出好的產品、創造出好的品牌，不愁銷路，且有較豐厚和穩定的利潤回報。四是農村土地流轉加速的契機。土地流轉是工商資本進入農業領域的重要前提。近年來農村土地流轉的加速為工商資本進入農業領域提供了契機。四川省截至2012年底的耕地流轉面積為1195萬畝，占家庭承包耕地面積的20.5%。其中：流轉后用于種植糧食作物的427萬畝，占流轉面積的35.7%；流轉給工商企業的240萬畝，占流轉面積的20.1%。據統計，到2012年底全國農村土地流轉面積達2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%。其中，流入工商企業的耕地面積為2800萬畝，比2009年增加115%，占流轉總面積的10.3%。
此外，現階段工商資本進入農業領域還有更深層次的原因：一方面，隨著市場化改革的不斷深入和人民生活水平的大幅提高，我國現代農業發展已進入資本化時代。在這一階段，唯有加大資本投入，才能改善農業生產條件，才能擴大農業生產經營規模和推進農業的集約化、標準化、專業化、品牌化生產，才能提高農業的質量效益、增加農產品有效供給和確保質量安全，才能加快改造傳統農業和發展市場農業。這是農業發展對資本的迫切需求，也是市場經濟發展對農業的必然要求。另一方面，盡管農村有大量的資源、大量的資產，但由于目前還缺少商品屬性難以轉換為資本，以至于有資源、有資產、缺資本成為農業農村的普遍現象。而同時政府的農業投入不足和農村普遍存在的貸款難，更加劇了農村的資金短缺。比較而言，在我國城鄉二元經濟社會格局尚未根本打破的情況下，工農之間和城鄉之間發展的不平衡、不協調的矛盾突出，過多的社會資源配置擁擠在城鎮和非農產業。這樣，資本的逐利本性誘導一部分工商資本轉入農業農村開辟新的“戰場”。總體上看，是資本供給和資本需求的對接，使工商資本進入農業領域成為一種必然。
工商資本進入農業領域的游戲規則尚不健全盡管工商資本進入農業領域的現象已存在多年，各級政府也出臺了一些政策措施，但總體上還缺乏有效的引導和規范。反映到實踐中主要表現為三個方面：
1.部分資本進入具有一定的盲目性。進入農業領域的企業身份復雜，有搞房地產的、搞建筑的、搞紡織業的、搞電子產品的、搞醫藥的、搞商貿物流的、搞加油站的、搞食品加工的、搞運輸的等等。這些企業多數以前對農業并不了解，有的是看到國家對農業的財政扶持，有的是以為搞農業比其他產業可能容易一些，有的是基于樸素的農業情結，有的是想到農村“跑馬圈地”。前幾年豬價高時看到國家出臺一系列生豬生產扶持政策，包括不少房地產商都進來養豬，一定程度上對豬價波動起了推波助瀾的作用。一些企業在項目選擇上倉促盲目，看到別人賺錢就跟風搞蔬菜、花卉苗木、特色種養業等，對自身經營農業的能力、投資農業的回報周期長和存在的“雙重”風險估計不足。有人估算，約有10%左右的企業因投資失敗而黯然撤離。
2.一些地方重“招商引資”輕引導和服務。不少地方存在欠缺有序的引導和有力的服務。一是造成產業趨同，工商資本過度集中于某些領域、某些環節和某些產品，加劇資源緊張和市場爭奪，形成同行業的無序競爭。如投資生豬產業的大多密集于生豬養殖，而養殖領域急需的屠宰加工、糞污生產有機肥等投入嚴重不足，難以起到延伸產業鏈、推動產業升級的作用。二是相關政策扶持不到位，企業經營步履艱難。不少工商資本進入農業是抱著對政府扶持政策的期待而來，但實際情況是企業在融資、保險、稅費、財政扶持等方面企業能得到的真正實惠不多，在附屬設施建設用地、企業經營用水用電等方面也存在諸多困難，影響了企業做大做強，削弱了帶動能力。
3.不同程度出現非糧化和非農化傾向。工商資本進入農業領域主要瞄向價值較高的蔬菜、水果、花卉苗木等經濟作物和生豬等規模養殖、特色養殖業，對糧食生產感興趣的不多，有的開始是搞糧食生產但后來改種其他作物不再種糧。出現非糧化和非農化現象的一個重要原因是政府沒有差異化的產業政策，如果政府在加強土地用途管制、嚴格執法的同時，能夠區別不同產業制定相應的引導和扶持政策，控制耕地資源的非糧化和非農化傾向并不難。
工商資本進入農業領域后面臨的主要困擾當前，工商資本在進入農業領域后普遍面臨以下三大問題的困擾：
1.土地流轉合同的穩定性問題。在現行土地制度下，短期的、小范圍的和不改變土地用途的流轉合同可能還好辦一些，因為流轉雙方的預期比較穩定、政策環境變化也不大，絕大多數企業流轉合同的時間都比較長，一般是以二輪承包期為限。這可能就比較麻煩，因為時間長就意味著不確定的因素多、可變的情況復雜。企業面臨的直接問題是土地流轉費，盡管合同內關于流轉費用有約定，但是近年來一直在上漲。這固然保證了轉出農戶的穩定收入，但企業倍感壓力，擔心在增多。湖南衡陽縣的一家生豬養殖企業講，租了20年的地，已養了11年的豬，還剩下9年，先不說合同到期后很難收回成本，現在很擔心合同到期后老百姓不把地租給你了，巨資投入興建的設施怎么辦？
2.金融服務跟不上問題。金融服務滯后是困擾我國現代農業發展的一大難題。工商資本進入農業領域雖在一定程度上彌補了金融資本缺位的問題，但進入農業領域后的工商資本對金融貸款的需求更加強烈。不管是搞種養業的，還是搞流通加工的，大家普遍反映貸款難。而從銀行角度講，工商資本進入農業領域反映在信貸上的問題主要集中在兩個方面：一是缺少抵押物或者抵押物不符合上級行的要求，難以獲得貸款審批；二是涉農項目投資長、見效慢，貸款的不確定因素多、風險大，影響信貸投入的積極性。一些地方為解決這一問題成立了擔保公司，但企業反映銀行利率加上擔保的費用使融資成本太高不敢用。此外，多數企業還反映農業保險的品種太少、覆蓋面太窄，一旦遇到大的災害企業損失慘重。
3.技術人才短缺問題。這也是工商資本進入農業領域后比較普遍存在的問題，許多企業都表示過去對此明顯估計不足。企業化生產要求規模化、集約化和標準化，技術含量高，而這些企業過去大都沒有農業背景，進來后才發現搞農業同樣需要懂技術的專門人才，離不開專業人員。人才少難聘到，而且聘到后也難留住人。因此，很多企業都希望政府能出臺扶持政策，鼓勵技術人才到企業去。
工商資本進入農業領域必須切實維護農民權益工商資本能夠進入農業領域是“好事”，但要把好事做好并不容易。這其中最大的問題就是如何處理與農民的利益關系、真正守住切實維護好農民權益的“底線”。因為工商資本進入農業領域既有在土地流轉過程中與農民打交道的直接利益關系問題，也有在企業發展壯大過程中如何讓農民分享發展的成果，以及在企業和農民之間形成比較穩定、公平合理的利益聯結機制等間接的利益關系問題。
1.在土地流轉上維護農民利益問題。與農戶之間的土地流轉行為相比，工商資本進入農業領域所進行的土地流轉要復雜得多。通常情況下，農戶間的土地流轉大都較好體現了自愿和協商原則，雙方的“交易”比較充分地體現了平等、互利、雙贏的市場經濟法則，流轉期限也比較機動靈活、可長可短，土地用途的非糧化和非農化傾向也不是很突出。但工商資本進入農業領域的土地流轉則與之大相徑庭：不管是農民的承包地還是集體的“四荒地”，不管是搞種植業還是搞養殖業，一般都有地方政府和村干部的介入，流轉雙方的平等性、互利性和雙贏性往往見仁見智，流轉的期限一般都比較長，承包期限多數是與二輪承包期一致；在流轉土地的用途上，真正種糧的比較少，多數是種植蔬菜、水果、花卉苗木等價值較高的經濟作物和搞生豬、水產等規模養殖的。至于土地流轉費用各地情況不盡相同，總體上看，支付給原承包戶的土地流轉費用主要依據的是土地上糧食等作物產出的價值及考慮價格上漲因素，并適當兼顧了土地非糧化使用的情況。這樣計算的流轉費在短期內有較強的合理性，農民大都覺得比較公平合理，但從較長時間看，其公平性和合理性可能就要打折扣了：一是土地自身價值的升值空間沒有體現出來，二是土地的商品屬性在目前體現得還不充分，三是工商資本投資土地的“溢價”部分如何由工商企業和原承包戶分享尚不明確，四是土地用途的改變（包括非糧化、非農化及種植作物和養殖品種變化等）的潛在收益難以預估，等等。可能也正因為存在這些尚待解決的問題和不確定性，出于更好地保護農民權益的目的和要求，中央歷來強調不提倡、不鼓勵工商資本長時間、大面積租賃農民的土地。這些都還只是考慮工商資本進入農業領域后能正常運轉的情況，若企業不能正常運轉勢必還會引發新的矛盾和問題。
2.企業經營過程中的農民權益問題。盡管企業與農民簽訂的土地流轉合同相對比較長，大都簽到“二輪承包期”結束或者更長，但多數企業對合同的執行能否會順利到期并沒有底數。企業大都有兩個擔心：擔心農民，怕企業賺錢了農民害“紅眼病”，怕經營出了問題也是麻煩一大堆；擔心政府，企業進來時政府積極鼓勵和熱情歡迎，偏向企業，而一旦出了問題特別是與農民發生糾紛，往往就會偏向農民。實際情況是企業進來之后與農民的利益沖突在一些地方已經出現，處理的結果要么是提高流轉費等滿足農民的訴求，要么是把土地退還給農民。特別是一些整村土地流轉的，不少都在搞好與當地村干部和農民的利益關系上煞費苦心。這些情況表明，工商資本進來時要處理好與農民的利益關系，進來后同樣不能掉以輕心，更需要把維護農民的權益擺在企業經營的重要位置。只有實現企業與農民的“雙贏”，讓農民真正能享受到工商資本進入農業領域的發展成果，工商資本進入農業領域才能走上持續健康的發展軌道。
3.企業與農民的利益聯結機制問題。維護農民權益、處理好企業與農民之間的利益關系，靠一事一議、一時一策的解決辦法，只能是權宜之計。工商資本進入農業領域應探索建立四個機制：一是資本的集約機制，二是企業的運行機制，三是與農民的利益聯結機制，四是生產經營的風險防范機制。針對建立企業與農民之間的合理利益聯結機制，總體上看各地都在積極探索，也涌現出一些比較好的做法和模式。如有的企業放棄簡單地流轉農民土地的做法，轉而采取農民土地入股搞股份合作，既能讓農民得到土地流轉的收益，也能分享一定的企業發展“紅利”。綜合起來看，建立企業與農民之間的緊密利益聯結機制尚需要做許多艱苦性的探索，需要做出不懈的努力。
幾點建議
按照中央一方面要引導和鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，另一方面要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度的要求，結合各地實踐，提出如下建議：
1.加強引導。一是把工商資本進入農業同各類現代農業園區建設結合起來，引導工商資本依托農業園區發展現代農業，優化產業布局，夯實發展基礎，保障農產品有效供給。二是把工商資本進入農業同各地農業產業發展規劃結合起來，支持工商資本發展種養業，鼓勵工商資本進入產前產中產后的加工、營銷、技術服務和開發“四荒”，優化產業結構，做到工商資本在進入農業領域時能夠“按圖索驥”，找準產業的定位，避免企業投資的盲目性和趨同性。三是把工商資本進入農業同農民收入增長結合起來，引導和鼓勵企業盡可能創造就業崗位，吸納農民就地、就近務工，建立合理的利益分配機制，增加農民收入，分享發展成果。
2.嚴格準入。設定工商資本進入農業領域的準入條件，既是維護良好市場經濟秩序的需要，也是對工商資本負責、控制風險的需要。調研中我們感到，準入制度應包括以下幾個方面：一是對企業資質進行審核，查驗企業是否具備應有的農業經營能力、資金實力、技術力量和管理團隊等。二是對經營項目進行審核，是否符合產業政策，是否符合當地的產業規劃，是否有利于農業安全和生態環境保護。三是對土地流轉等工作進行審核，檢查土地流轉是否依法有償自愿，合同簽訂是否規范，確保農民權益不受損害。四是對土地利用進行審核，確保不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力，對非農化以及有明顯圈地占地意圖、無意經營農業的工商資本要堅決予以拒絕，擋在門外。
3.強化監管。建立健全跟蹤監管機制，重點是監管流轉土地的用途、流轉土地租金的支付、工商資本注入農業的進度。按照“不改變所有權屬、不改變農業用途、不破壞綜合生產能力”的要求，嚴格土地用途管理，堅決糾正改變土地農業用途的違規行為，禁止耕地資源的非糧化和非農化。督促工商企業按照合同約定及時兌付土地租金，切實保障集體經濟組織和農民權益。跟蹤企業對農業經營項目的投資進度，防止套取國家項目資金和出現半拉子工程。
4.保護權益。工商資本進入農業領域必須處理好農民的權益保護問題，切實維護好農民利益。如果工商資本進入是以農民生產主體地位和農民利益邊緣化為代價，工商資本進入農業領域就是失敗的，也與加快建設現代農業的發展目標背道而馳。各地在引進工商資本時，一是要在土地的流轉上把好關。本著平等協商、互利共贏的原則約定合同條款，確定雙方認可的流轉費用，并積極探索土地升值部分在企業和農民之間合理分享的有效辦法。二是建立健全風險防范機制。探索設置土地流轉風險保障基金，有效開展土地流轉風險預防、控制和處置，及時協調和化解可能出現的土地流轉糾紛，保障農民流轉土地的權益和農村社會穩定。三是建立企業與農民的利益聯結機制。鼓勵各地探索農民土地入股工商資本等多種方式，建立企業與農民之間緊密的利益聯結機制，使農民能夠得到企業發展壯大的“紅利”。
5.做好服務。針對工商資本進入農業領域后政府及有部門的后續服務跟不上問題，應切實加大職能轉變力度，增強服務意識，搭建好為農服務、為工商資本進入農業領域服務的有效平臺。一是信息服務。建立和完善農產品產銷信息、土地流轉信息網絡，加大“三農”政策宣傳力度，為企業提供有關政策和法律法規咨詢服務。定期發布農業產業投資指南，防控企業投資風險。二是技術服務。涉農部門和農技推廣等機構應定期和有專門的人員聯系企業，及時指導企業解決生產過程中的技術難題。幫助工商企業加強與農業大專院校和農業科研機構的聯系，保障專業人才供給和加快科研成果轉化，加大人才培訓力度。三是管理服務。政府的有關建設項目要向糧食等種養業企業傾斜，對單位土地產出效益高、解決本地就業數量多、生態功能顯著的工商資本主體實行稅費減免或以獎代補，對農產品加工企業實行優惠的用水用電政策。著力改善金融服務，多途徑創新為企業提供的金融產品和服務，探索企業的設施設備、生產基地的地面附著物、農產品評估折價等作抵押擔保，破解農業貸款難的問題。積極推進農業保險，有針對性地增加保險品種和覆蓋范圍。加強農業基礎設施建設，特別是農田水利基礎設施、農業污染源治理、地力提升等投入力度，為企業營造發展條件。
（作者單位：農業部產業政策與法規司）
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》2015-07-02
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