原標題：對農村宅基地制度研究的一些思考
——<村鎮規劃建設與管理>院士課題座談會上的發言
主旨:從國家住房制度層面探討農村宅基地制度的改革
一、理清兩個基本關系
1、集體土地與農村集體經濟組織的關系。以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現農民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架，為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。
2、農民與集體經濟組織的關系。農民是集體經濟組織的成員，是農村集體土地的擁有者之一，也是該集體經濟組織提供宅基地的對象。講農村宅基地制度改革，推出改革的頂層設計時，要針對上述兩個基本關系，對可能的制度性影響做出宏觀預判。
二、農村宅基地制度的特點解析
1、宅基地是農村三塊地之一。農村的“三塊地”，耕地、農戶宅基地和農村集體建設用地。集體建設用地占多少（村莊占地 13.99 萬 KM2） ？ 2013 年底全國農村宅基地面積 1.7 億
畝（11.3 萬 KM2 ），約占農村集體建設用地的 54%。
2、農村宅基地的基本屬性。
——宅基地無償供給制度。是集體經濟組織無償提供給農民用于自建住房的集體土地，對農民來說，是無償取得、無償占有、無償使用。正是宅基地供給制度（及其承包土地制度）保證了農村的基本穩定，保證了農民的居住權益（很少或基本根絕歷史上的流民）。這是制度的優越性。保證宅基地供給制度的穩定或保證宅基地的必要的基本供給，是政府的公共政策與公共服務。認識和肯定這一點，并不會影響推動農村宅基地制度的改革。否定這一點，則會從根本上動搖農民對政府的信心（尤其在沒有統一的城鄉住房保障制度時）。
——“一戶一宅”的使用制度?！耙粦粢徽钡闹贫缺ＷC了農民居住的平等要求，保證了農戶對集體資產的平等占有（完全的市場經濟是做不到這一點的，如巴西，農民成為城市貧民窟居民）。
——宅基地的雙重功能。對于農民講，宅基地具有社會福利和保障性質，是居住功能和社會保障功能兼具的權利。宅基地的農戶使用權是我國特有的一種用益物權形式。因此，宅基地的財產權益與一般土地要素的財產權益有所不同，宅基地制度改革必須考慮農村農民居住權和社會保障權兩部分利益。
——宅基地是用于建農民住房的特定的專屬的土地功能，是國家農民住房保障體系（制度）的根基，其他功能統統是外化的。這與戶籍制度改革一樣，除了兼具部分社保功能之外，其他完全可以忽略。
3、房地不可分是農村宅基地的基本特點，決定了農村住房的基本屬性。
——農村宅基地使用權制度是農村住房制度的法理基礎。農村住房制度是國家住房制度的組成部分。邏輯上，農村宅基地使用權制度是國家住房制度的法理構成。
——“先有地后有房”是農民住房建設的基本特征。 自籌資金、自行建設、自我擁有、自己管理、自家使用，是農村住房建設制度的基本特點。
——農房的建設模式主要為非政府統一建設，農房的市場屬性是非市場流通的，農房的管理是非物業化管理的。
——農民住房是農戶的私有財產，政府要通過對農民住房實施專門的房屋登記，來保護農民完整的私人財產權利。在農村集體資產上構建的私人住房財產（財產權及收益權）法理上如何解析，尚待進一步的討論。
——政府有責任提供共同擁有的集中宅基地建設“農村公屋”，保障最困難的農戶最基本的居住權益。
——農民集中居住使用的宅基地依然是農民的，是農村集體的，并不因為集中居住而改變了宅基地的屬性。但是，這樣的居住形式只有農村宅基地的價值空間（類似于城市小區），而沒有“一戶一宅”宅基地的物理空間。
三 、 當前農村宅基地制度的矛盾沖突
農村宅基地制度的利弊評價可以從多方面展開，但是其保障農民有基本居所，保障了農民居住的基本人權是不爭的事實。隨著城鎮化發展進程，農村宅基地制度沖突顯現，主要表現為土地使用性質變形、宅基地供給保障、建設用地指標流轉和宅基地交易及抵押（以房子抵押形式）等所導致的矛盾沖突，以及如何更好地體現土地要素的市場屬性，滿足城鄉兩端居民對農村土地使用的需求。這里，我們尤其要注意到，城里人（代表了政策的主要制定者）已經不滿足當前的土地利益分配的制度安排，特別是先富起來的中產階層，在全球性資本過剩產能過剩的時期，迫切地希望能夠獲得更多的發展利益，獲得更好的資產收益。盯緊農村的土地（宅基地僅僅是開端）是當前最可見到的出路。
當前，農村宅基地使用違法違規事件的主體包括政府、農戶、資本，這也一定程度上反映了政府、農戶、資本之間的利益博弈。
1、國家住房制度中的農村住房制度缺乏法理認定，導致社會認識上的沖突和使用中不同利益的博弈。常住人口的城鎮化率與戶籍人口的城鎮化率，在居住證制度建立后，已經是個偽
命題。
2、一戶多宅與農村建房宅基地供給的短缺，在不同地區不同程度地存在。廣州市調研時曾見到一戶四處宅基地，一戶多宅在珠三角地區非常普遍（與過載的農民工涌入和有償使用宅基地機制有直接關聯）。但這不是農村宅基地制度本身的缺陷。
3、進城農民的宅基地退出機制缺失。城鄉建設用地資源要素流通受阻（此處還不是指城鄉統一的建設用地市場）。
4、社會資本進入農村，對農戶宅基地的租用、借用，形成事實上的長期使用，而避免了繳納土地使用稅金。亦或商業使用農戶宅基地導致的國家稅收的流失（農民收入了）。
5、政府通過農民集中居住，流轉了農民的宅基地，是對農民資產的占有與使用的一種形式。以多種形式將收益還利于民，是政府對農民宅基地流失（集中）的正當補償。
6、在承包地上隨意建房，形成對宅基地的事實占有。城中村的宅基地與集體建設用地缺乏有效的治理手段?！?/span>
四、農村宅基地制度改革的理論認識
十八屆三中全會決定：賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、非凡運行。2015 年 11 月 1 號下發的中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》明確要求，深化農村土地制度改革，要堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。……
1、宅基地制度改革的基本思路。在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。（建立起城鄉統一的國家住房保障體系，農村宅基地制度的功能自然消退）
2、推動宅基地制度改革的目的。宅基地制度改革要從構建新型的工農關系城鄉關系上考慮，制度層面的頂層設計。一是建立統一的城鄉建設用地市場，實現城鄉建設用地總量平衡，集約節約使用土地，提高土地使用效率。二是保護所有農民的居住權益，要以保證農村家庭和進城農民家庭，戶戶人人都能有穩定的居所為基礎。三是保護住在農村的農戶的宅基地用益物權，保護農民的財產權益，尊重農民意愿。四是保證新型城鎮化健康發展，基本滿足城里人對農村土地（已不是宅基地）使用的需求。（特別注意， 而非城里人到農村置辦地產買賣土地的需求。）
3、統籌農村宅基地制度改革。農村宅基地制度改革要從三個方面統籌考慮。一是統籌“ 三塊地”的改革。宅基地改革是國家土地制度改革的重要組成，三塊地要分離，將宅基地和農村集體建設用地獨立出來，分類分步推動土地管理制度的改革。以農村承包土地制度的穩定來保證農村集體經濟組織的相對穩定。以“同地同權同價”的原則推動農村集體建設用地和農村宅基地的深化改革。以“入市”為目標改革農村集體建設用地，以“農民參與”股份制為目標推動農村宅基地制度的改革。
二是 統籌完善國家住宅制度的改革。農村宅基地制度的改革要與國家住房制度的改革和完善共同推動，從建立統一的國家住房制度，從國家制度層面系統地確立農村住房制度。從農村住房制度的“一供三非四保五自”的基本特點，可以認知，建立統一的城鄉住房制度是重大的制度建設，是國家財富和社會財富，以及個人財富的再次認證（制度財富的增加），因此，農村宅基地比集體建設用地的財產屬性更為復雜、牽扯的利益層面更大。現在看來，最為簡單的處理方法是把進城農民包括進城市住房保障制度中（去房地產庫存），給農民適當補償收回宅基地。但這也掐斷了城鄉統一房地產市場和國家財富增長的脖頸（統籌城鄉房地產市場）。
三是 統籌城鄉居民對農村土地使用的需求 。我曾提到過一個重大的問題，未來農村是誰的，還是不是僅僅居住在那里的農民的。新型的城鄉關系必然指明，城市也是為農村居民的，農村也是為城市居民的。因此首先可以明確，城里人有使用農村土地的權利，包括租用、借用農村的土地、農宅等，這種使用權是會導致收益權的，如在農村的民宿。其次，城里人能否擁有農村的土地財產，即土地占有權，目前絕不能突破。第三，如何既解決城鄉居民對農村土地使用的向往（城鄉居民使用需求是不同的），又不動搖土地的公有性質，統籌城鄉居民對農村土地使用（主要表現為滿足城里人在農村宅基地建房的需要），是農村宅基地制度改革無法回避的制度設計難題。
4、不能忽視當前推動宅基地私有化改革的主張。主要是兩種意見：一是主張徹底回到 1956 年”一化三改“之前，全面實現農村土地的農民個人所有。二是當前經濟下行，徘徊在跨越中等收入國家的門檻，城鄉都出現了新動能新動力缺失，必須要有新的改革動力，當前唯一能起到全局性推動作用的是深化農村改革。（路徑上有兩種觀點）一種觀點（局部的）就是實施土地私有化，起步是推動宅基地私有化。經濟人解釋：以土地吸引城里人富裕資產到農村去，激活農村發展要素。實踐做法：打著城鄉一體化的旗號，讓農民集中居住，騰退出的農村宅基地由城里人購置自由建房，實現社會財富增長。另一種觀點（主流的）扎實推進城鄉一體化，通過城鄉兩端發力補短板，解決發展不協調發展動力缺失的問題。
5、部里個別人的觀點：
——城里人到農村自由買賣農戶宅基地。
——在小城鎮周圍提供用于農戶建房的宅基地。農村宅基地的資本化取決于國家城鄉社會保障體系的完善和國家城鄉住房制度的確立。在沒有建立起完整的國家住房制度前（目前僅有城市住房制度），主張城里人到農村自由買賣農村宅基地，既不合理更不合法。新自由主義思潮全球化影響，不僅僅在其他第三世界的發展中國家，這也是在我國城鄉建設領域的反映（表面上的宅基地自由買賣，實質上的制度替代）。城鄉人買賣宅基地的目的 。農戶賣出宅基地的目的，主要是獲取更多的收益，換取城里的社會保障和保障房。城里人到農村買農戶宅基地的目的，不僅僅是改善城里人的生活方式（現在也可以長期居住在農村），更核心的是要擁有農村土地財產，獲取日后土地增值收益（農宿、酒店等）。讓城里人到農村自由購買宅基地 的經濟本質。一是形成新的利益輸送機制，為有能力的、有關系的農戶（尤其是有公務員成員的農村家庭）提供新的獲取宅基地路徑。二是為城市里先富起來的一部分人提供了新的掠奪農村財產擴大財富積累的路徑—— 通過買賣宅基地或農村土地獲益。三是將原來通過地價等不平等交易，由國家剝奪農民利益的形式，轉化為市場上的“同價”，由城里富起來的人剝奪農民利益。這必將進一步加劇城鄉、階層、社會發展的不公平和不平衡性，加大推進實施
統一的城鄉房地產制度的復雜性，加劇城鄉沖突與城鄉兩極分化。
制度公平，是改革的第一理性判斷。要看一個改革是加劇社會財富分配的差距，還是縮小社會財富分配差距。
五、農村宅基地制度改革的主要出路
農村宅基地改革大思路——先確權、保財產；有限供（農業區）、有償退（規劃區）；指標轉、利益還。農村宅基地制度應該包括宅基地的供給機制、承繼機制、交易機制、退出機制、收益分配機制五個方面。
1、推動農村宅基地供給制度改革。一是城市規劃區內或城市群發展范圍內，一律停止宅基地的供給。農民住房需求納入保障房體系和市場體系。政府可考慮對困難農戶住房或購房補助。二是對非城市規劃區范圍內的農村地區，尤其是農業生產地區，在收緊的基礎上保證宅基地的適度供給（原則上只退出不進入），滿足個別家庭分家析產建房之需。三是一律禁止有償供給宅基地，有償使用宅基地也要逐步停止。全面終止農村宅基地制度條件尚不成熟。
2、建立農村宅基地的退出機制。國家建立城鄉基本統一的保障性住房制度，在享受到國家保障房制度的同時，退出使用或占有的農村宅基地。首先是進城落戶的公務員要動員其全面徹底的退出。其次是進城進鎮落戶農民工，已享有當地保障房的退出原農村宅基地，合理補償原有農村住房建設（以補償建房為由）。三是農村已由集體或社區提供住房供養的人口（如農村公屋等），其宅基地由集體經濟組織收回。
3、完善宅基地的承繼機制。要嚴格宅基地的代際傳承。一是農戶的后代承繼機制，凡能承繼上代宅基地的，應不再提供新的宅基地使用；凡提供新的宅基地的，其上代宅基地應在老人離世時，由本村集體有償收回。二是研究收回的宅基地的集體處置權。三是堵死城鄉代際傳承和隔代傳承（涉及到農村的民俗）。
4、農村宅基地的交易機制。農村宅基地的財產權應在交易中體現，要制止任何形式的私下交易或變相交易。一是在鎮一級以上的農村產權交易市場實現。二是可以借鑒重慶市地票交易市場的模式推動。
5、整理節約的宅基地的利益分配機制。收益分配是財產權實現的表現形式。一是村莊整理出的宅基地和集體建設用地要納入到城鄉規劃中統籌使用，優先安排農戶住房建設用地和農村人居環境改善用地，優先保證農村公共事業發展用地，優先安排農業生產基礎設施建設用地。城鄉增減掛鉤的用地指標，要依據城鄉規劃法和土地管理法納入到年度建設用地計劃安排使用。二是進入交易的農村宅基地收入的資金分配，要體現出集體占有權和農戶使用權兩個方面，集體和農戶都擁有宅基地的財產收益權。重慶地票交易市場原則上規定宅基地交易收入的 85%歸原宅基地使用農戶，15%歸村集體。三是整理節約出的宅基地和集體建設用地是農村集體經濟組織的財產，應當歸本村全體農民所有，節約出來的土地收益分配要重點向農戶和農民傾斜，向村里的公共領域傾斜。
6、研究農村宅基地完全退出機制的時機選擇與配套政策。建立農村宅基地退出機制沒有爭議，關鍵是退出的時機選擇和實現退出的配套政策。一是加強農村地區的社會保障，解決農戶養老生存的后顧之憂。二是將進城農民工全部納入到城鎮住房保障體系。三是建立農村公屋制度。在鄉鎮和中心村建設農村公屋，由國家和集體籌集資金建設，房屋權屬歸農村集體，由集體經濟組織或村委會管理，供農村困難群眾和一些五保老人（孤老）居住。這些老人將其承包地和宅基地還給村集體，產生的收入作為老人的供養資金。
作者系中國城鎮化促進會副主席
中國鄉村發現網轉自：<村鎮規劃建設與管理>院士課題座談會
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