——訪全國政協常委、中央農村工作小組原副組長陳錫文
我一直期待，有那么一天，當各種不同職業的人聚集在一起的時候，農民可以隨意、自豪地自我介紹說，“大家好，我是一個農民。”
歲末，一年的農事畫上句號。又一個周期歷遍，農人在勞作后休養生息，盤算總結今年的得失各在何處，收獲比去年是多了還是少了？
歲末，來年的農事也被提上議程。春耕、夏耘、秋收，到冬這個節點，是尾聲，也是新的開始。人們綢繆著來年風調雨順、國泰民安，謀得更好的收成。農業，始終和大的自然環境、政策環境、社會環境密不可分。
今年，糧食在經歷了“十二連增”后，“十三連增”未現，這背后是一只什么樣的手在調控？今年，中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的出臺，農民該怎樣接收這個來自中央的信號？從改革開放之初的土地聯產承包責任制走到現在、走向未來，農民最需要一個怎樣的支撐？帶著這些問題,記者采訪了全國政協常委、中央農村工作領導小組原副組長陳錫文。
1、“三權分置”的核心是經營權如何定性
記者：不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）,要求完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。農業部負責人在解讀時表示，“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。你做“三農”工作這么些年，怎樣看待這部文件的意義？
陳錫文：“三權分置”這個概念，是習近平總書記在2013年12月中央農村工作會議上提出來的。今年4月25日他在安徽小崗村農村改革座談會上又做了深刻闡述。《意見》提出，我們把經營權從承包權里分離出來，允許經營權自由地流轉。此舉正是順應農民要求保留承包權、放活經營權的意愿。它的深刻之處在于把土地經營權單獨拿出來，并且把道理跟農民講清楚了：經營權可以自由流轉，承包權長久不變。承包的土地流轉出去后，流出去的只是經營權，農民依然是承包的主體，承包權不會丟掉。這樣一來，解除了農民的后顧之憂，給農民吃了一顆大的定心丸。為什么說“三權分置”是重大制度創新？因為過去，我們的農村土地改革實行集體的土地所有權和農民的土地承包經營權“兩權分置”。但在實踐中，土地流轉經營早已形成事實，只是在政策上、理論上沒有加以概括。因此這次也旨在進一步健全農村土地產權制度。
記者：《意見》的出臺，也旨在推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。土地流轉在民間已經存在了30多年，在你看來，現在推出“三權分置”，是基于一種什么樣的考慮？
陳錫文：這是歷史的必然吧。國家走到這一步，整個經濟的主動力是推進新型工業化、城鎮化。對于農民來說，既然有別的工作收益比農業高，自然會出現土地閑置的情況。據農業部統計，現在全國農村流轉的土地面積已經占到農戶總承包面積的1/3，這個速度不算慢。全國有2億3000萬的承包農戶，現在有6800萬戶農民或多或少地流轉了土地，有的全部流轉，有的流轉了一部分，流轉土地的農戶已占承包農戶的30%。
從1978年農村實行家庭聯產承包責任制至今，已經第38個年頭了。上世紀中央指導農村改革發了五個“一號文件”，其中1984年的“一號文件”，提出土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地逐步向種田能手集中。雖然當時沒有正式提出流轉，其實就是流轉。那次文件只講了土地的所有權是集體的，農民家庭可以承包，自己種或者給別人種。因為有了這個制度，農民就可以出去打工，地給別人種。至于地是出租還是轉讓？文件沒講清楚。里面涉及的一些法理、政策，包括經濟學上法學上用的概念，都沒點出來。1993年11月中央發布了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》的文件，提出：“為穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。”之前15年土地就在流轉，再延長30年肯定還有流轉，所以就加上了“少數二、三產業比較發達，大部分勞動力轉向非農產業并有穩定收入的地方，可以從實際出發，尊重農民意愿，對承包土地作必要調整，實行適度的規模經營”。在這個過程中，改革開放不斷推進，由于經濟發展，社會分工和社會流動加速，農民開始流動，有到鄉鎮企業工作的，有出去當個體戶的，土地流轉現象明顯增加。
記者：《意見》出臺后反響強烈，受到各方歡迎，在接下來的貫徹中，最緊迫的是什么？
陳錫文：中央出了這個重大命題，是想讓農民心里踏實。我們接下來要研究的就是怎樣才能給農民一個不動搖的信心。習近平總書記講：要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。我理解，眼下最緊迫的是要弄清楚經營權是一個什么屬性的權利，把這個問題從理論、政策和法理上講清楚，成為一個長久的制度執行。“三權分置”作為一項重大體制改革提出來，核心是農戶承包土地的經營權怎么定性，它是屬于物權還是債權？確定下來后，才能有條不紊地推進。因為，債權和物權最大的區別是，《合同法》規定，租賃期限不得超過20年。而《農村土地承包法》規定，耕地的承包期為30年，這遠遠超過《合同法》規定物權的租賃期限了；從法理上講，債權不允許再次出租或抵押，而物權就可以。農村土地經營權到底是債權還是物權，還需要全國人大常委會研究討論。現在還有一種流行的說法，說債權可以物權化。“盡管你是租我的地，那期限可不可以突破二十年，可不可以拿去抵押？”我覺得這都是需要在法律上討論清楚的問題。
2、糧食政策調整要做到適時適度
記者：12月10日，國家統計局發布消息，今年全國糧食總產量61623.9萬噸（12324.8億斤），比2015年減少520.1萬噸（104.0億斤），減少0.8%。我國糧食產量在經過“十二連增”后，首次出現下降。這是一個什么樣的信號？在結構性缺糧的背景下，糧食政策應該怎樣調整才能接近均衡？
陳錫文：中央的方針很明確，“十三五”期間我們不追求糧食連續增產，今年已經在主動調節糧食產量，因此沒有出現“十三連增”。眾所周知，目前糧食問題主要不在于數量多少，而在于結構性矛盾。雖然實現了“十二連增”，糧食缺口還有500億斤，但進口了2500億斤，僅大豆就進口1600億斤，說明其他糧食品種在國內生產是有過剩的。正如米不能代替面，一旦生產的品種結構不是市場所需要的，就會出現這個局面。
2016年“一號文件”提出，按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。要求農民按照市場要求進行生產，大的指揮杠桿就是市場，因此糧食產量肯定也會降下來。但這種調整也不能太傷著農民。這個度怎么把握？我自己理解，是要做到適時適度。好的政策也應該隨時隨地根據實際變化來調整。以前的糧食政策沿用了12年，解決了過去存在的很多問題，但由于沒有及時調整，也帶來了新的矛盾和問題。
我們有過比較大的教訓。1999年到2003年糧食產量連減五年，一直到2008年才再次超過1998年。國家要
保護好農民的利益，避免這樣的事情重復發生。今年減產一點兒沒事，糧庫里還有糧食，只要當有需要的時候，馬上能生產出來就行。因此，適時適度的糧食政策改革非常有必要。
實際上，中國古代的糧食調節制度建設就很先進。自漢代起，我們就有糧食糴糶制度，這是政府官倉的一種對市場的調控行為。糧食多了就糴入儲存著，糧食少了就糶出。這個制度在公元前476年李悝推行的“平糴法”的糧食調控制度就很健全了。對于這個制度，當時的政治家、思想家們褒貶不一。因為糴糶會帶來官員權力尋租的機會，從而滋生腐敗，但沒有糧食糴糶制度的話，市場也無更好的應對之策。我舉這個例子是想說明，要制訂出一個好的政策真的不容易。
3、理解農民、農村、農業
記者：《意見》出臺后，有些人很興奮，甚至有人提出想辭職去租地當農民，還有人預計，以后最賺錢的不是房地產，而是當農民。您覺得這是一種空想，還是有可能成為現實？
陳錫文：越來越多的人看好農業我很高興，但能不能成功并不好一概而論。在投入前，需要理性的、實事求是地做個分析：你了解不了解農村？會不會種地？打算在地里做什么？能否獲得收益，并定期把地租交給農民？遇到風險，有沒有對抗之策？
在《意見》出臺前，城里人到鄉下租地創業的情況就不少見。在租地過程中，有賺到身家百萬的，也有傾家蕩產的。道理很簡單，從來沒有哪一個政策出來后，所有人都能成功，成功者畢竟是少數。距我們比較近的是，國家很早就允許個體工商戶和私營企業經營創業，為什么不是人人都辭職去當老板？因為這和個人性格、能力、風險承受等因素有關。下鄉租地的人一般有兩種：一種是厭倦了城市生活，向往田園生活。然而時間一長就會發現，遠離繁華熱鬧，各種生活設施不完善，和想象中差距還是很大的。二是做現代農業。很多人到農村創業時，腦袋里勾勒著北美的農業風貌，但最大的區別是北美偌大的農場里就一戶人家，且自己耕種、贏虧自負。現在，我們國內一些公司到農村租地，管理者不懂怎么種地，而是雇傭農民來種。但地里產量多少跟農民是沒關系的。因為農業和工業最大的區別，第一是工作量沒法計算，第二是沒法監督其高效工作。
記者：新型城鎮化的進程中，一些鄉村在消失，一些不斷空心化。農民還可能成為一個有吸引力的職業嗎？在世界范圍內，又怎樣評價農民這個職業呢？
陳錫文：從現在多數國家的情況看，農民不是一個差的職業。全世界農業大概分兩類。一類集中在亞洲、中東以及西歐的一部分地區，人類文明起源較早的地方。人類已經在這些土地上繁衍了幾千年甚至上萬年，形成了人多地少的農業。東亞和東南亞、約旦、黎巴嫩、阿富汗等地區和國家，基本都是以小農為主；第二類是新大陸國家，這些國家農業有300多年歷史，跟幾千年農業文明的國家相比，呈人少地多的農業形態。
傳統國家農業的基本特點是人多地少。從經濟學上看，為了更好地利用土地，需要搞灌溉、修梯田，需要很多人集聚在一起。從社會學上看，這里有村莊。而到新大陸國家看，農場規模很大，往往人少地多。一個農場耕地動輒上萬畝，有森木、草地、水面等，但只有一個農場家庭，沒有鄰居，也沒有村莊，所以這兩種農業形態差異非常大。總體來看，人少地多的國家資源多，生產成本低，農作物賣到國際上賺錢的可能性大，農民的絕對數量在國內占比重較低，這些國家農民的經濟收益要比我們國家的農民高。那么，農民究竟是不是一個有吸引力的職業呢？這還要看個人追求。新大陸國家的農民比一般國家的農民經濟條件好。但是，這些國家地廣人稀，農民生活需要忍受孤獨寂寞，缺乏面對面的人際交流。如果有些人天生追求恬淡生活，那也無妨，如果有些人向往熱鬧，那就得習慣忍受孤獨。所以，在不同的國度，不同的歷史階段里，在不同的追求中，一定會有些人愿意當農民，但也不可能所有人都愿意去當農民。
記者：最近有一本新書熱銷，叫做《如果可以這樣做農民》，作者走訪臺灣的鄉村和農民后，在筆下呈現出一個個人與土地、糧食和蔬菜的溫情故事，給人啟發。我們剛才探討了農民這個職業在世界范圍內的大致現狀，現在國內的農民基本是兩種形象：一種是在現代化農業技術和電子商務鵲起后積極參與，帶來經濟收入和希望，還有一種依舊是面朝黃土背朝天、比較沉默的形象。做了這么多年“三農”工作，在你心目中，什么才是農民最理想的形象？
陳錫文：在封建土地制度和社會政治制度下，絕大多數農民生活困苦，農業技術和科技創新不具備基礎條件。傳統農業周而復始生產，除了土地、陽光和農家肥，周期過程里看不到有外界的物質和能量注入，產量和效率的提高全靠農民自己琢磨。前段時間紀念孫中山先生誕辰150周年舉辦了不少活動。孫中山先生的農業思想在當時就很了不起。一是改革土地制度，保障農民的權利。二是加快發展現代化農業，讓土地養活更多人。三是保障農民權益，提高農業效率。某種程度上，他基本上刻畫出現代農業要發展的樣子。農業發展不只為了農民，還能給國家經濟和社會發展帶來巨大支撐。從1926年到1952年底，除了臺灣和西藏，國內都完成了土地改革。現在，孫中山先生提出的改良農地、發展現代農業機械化和農產品加工等在新中國成立之前不具備實現條件的，也都實現了。1949年國民黨到了臺灣后也開始著手土地改革，避免了大地產的集中，臺灣農業也搞得不錯。
我一直期待，有那么一天，當各種不同職業的人聚集在一起的時候，農民可以隨意、自豪地自我介紹說，“大家好，我是一個農民。”我想，未來的農業是可以制造出這樣的農民的：他們生活體面、充滿尊嚴、沒有自卑感。
中國鄉村發現網轉自：全國政協社會和法制委員會
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