原題：“就近、就地”城鎮(zhèn)化，為什么？如何做？
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展特征，突出表現(xiàn)為異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴重——這主要集中在京津冀、長三角和珠三角地區(qū)。如果將跨地級市作為“就近”和“異地”的分界線，外出農(nóng)民工中，“異地”流動的比例超過一半。
在異地城鎮(zhèn)化模式下，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化面臨巨大困境：地方政府戶籍改革的動力不足，出現(xiàn)“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，即人戶分離；農(nóng)民工社會保障省內統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌困難很大；農(nóng)村大量集體建設用地閑置，這與城鎮(zhèn)建設用地指標短缺形成強烈的反差。
如今，在建設新型城鎮(zhèn)化的進程中，我國基于人口眾多的國情，提出了“就近城鎮(zhèn)化”和“就地城鎮(zhèn)化”模式。就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化是相對于跨地區(qū)的、遠距離的異地城鎮(zhèn)化而言的。就近城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民到附近的城市居住和工作。就地城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民在村莊完成城鎮(zhèn)化，無需遷徙到其他地區(qū)。
需要強調的是，就近城鎮(zhèn)化體現(xiàn)的不是“小城鎮(zhèn)”概念，而是城市化所強調的“聚集”概念。如果一個地區(qū)聚集的人口規(guī)模小，聚集化效應就弱，因此，還是要求規(guī)模大一些，體現(xiàn)在就近城鎮(zhèn)化上，即農(nóng)村人口向附近地級市和縣級市聚集。
因此，就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化，對于我國城鎮(zhèn)未來的合理布局和區(qū)域均衡發(fā)展意義重大。一方面，城鎮(zhèn)化過程中，我國既要發(fā)揮核心大都市圈的積極作用，又要避免人口過度集聚。
另一方面，在大城市和特大城市高速發(fā)展的同時，我國相當一部分地級市和縣級城鎮(zhèn)的人口規(guī)模都普遍偏小，達不到經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展的適宜規(guī)模，需要農(nóng)村人口適度向這些城市遷移。
就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化，是中國特有的城鎮(zhèn)化模式，有其存在的現(xiàn)實基礎。一方面，就近、就地城鎮(zhèn)化符合農(nóng)民工的流動意愿，“回流”趨勢開始逐漸顯現(xiàn)。農(nóng)民在選擇定居城鎮(zhèn)時，大部分希望到縣城和縣城以上的城市定居。另一方面，我國近年迅速發(fā)展的交通壓縮了空間的距離，使得居住和就業(yè)可以在一定交通距離范圍內適度分離，擴大了城市的經(jīng)濟輻射半徑，城鄉(xiāng)之間更加一體化發(fā)展。對城市近郊的村莊而言，即使在城里上班，也可以居住在鄉(xiāng)村。
然而，實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化并非如此簡單，還需要政策引導。在土地制度改革和公共服務投入方面，需給予基層更多活力，讓廣大農(nóng)民根據(jù)自身情況和意愿選擇適宜的城鎮(zhèn)化路徑。在市縣層面，要繼續(xù)完善“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的實施機制，建立更多“宅基地換房”等城鄉(xiāng)資產(chǎn)和權益轉化的機制。
此外，我國要在農(nóng)村積極探索小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設，政府劃定未來集中聚集區(qū)，并給與基礎設施和公共服務設施配套方面的補貼和支持。對于具有一定產(chǎn)業(yè)基礎的小城鎮(zhèn)和村莊，探索就地改造實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的模式和政策，積極引入社會資金參與村莊改造和建設。當然，就地、就近城鎮(zhèn)化也需要創(chuàng)新社會治理體制，例如，村委會管理村莊原有居民的土地財產(chǎn)和集體經(jīng)濟事務，居委會管理所有居民的與生活空間相關的公共事務。
目前，從我國就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化的地方探索來看，并非所有的農(nóng)村都可以實現(xiàn)就近、就地城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)就近、就地城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎，解決農(nóng)民就業(yè)是關鍵。其中，地方精英發(fā)揮著重要的推動作用。實現(xiàn)就近、就地城鎮(zhèn)化的關鍵是要具備土地、資金、產(chǎn)業(yè)、技術、勞動力等條件。地方精英在村莊有較高的威望，能夠為村莊高水平地聚合資源，比較好地溝通政府、市場與社會的關系，最大限度地利用好這些資源，帶領村民致富，并進一步改善村莊公共產(chǎn)品的供給和村民享受的社會福利。
當然，目前我國的就近、就地城鎮(zhèn)化還有很多問題待解決，但是隨著探索的不斷深入，未來建設值得期待。
（作者：清華大學社會科學學院院長、教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：頭條號 中國市長協(xié)會
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