摘要：農業體制改革是全面深化改革的重要內容,也是現代農業發展的重要動力,對此進行全面評估具有重要的現實意義。土地確權登記頒證、土地流轉、新型經營體系、農業經營方式、農業支持保護補貼制度和農村金融方面等各項改革進展順利,從而推動了農業規模化經營、促進了農業增產提效、加快了農業轉型升級、刺激了農民收入增長。但依然存在農村產權改革和新型農業經營體系構建的頂層設計不夠全面、農村集體經濟組織成員資格與土地承包經營權益關系仍不明確、改革的成本分攤機制和辦法尚不完善、新型農業經營主體帶動農戶發展現代農業的能力總體有限、農業支持保護制度改革使供給體系效率和農民利益保護之間矛盾顯現等問題。為此,應在確權基礎上加快培育農村土地要素市場，及時將試點經驗總結上升為指導規范改革實踐的法規和政策，積極推進農業供給側結構性改革，進一步完善最低收購價政策和全面深化大宗農產品價格形成機制市場化改革。
關鍵詞 農業體制改革；評估；農村集體產權制度；農業供給側結構性改革
基金項目 中國社會科學院農村發展研究所創新工程;國家自然基金農林經濟管理學科群重點項目“農業產業組織體系與農民合作社發展”（71333011）
黨的十八屆三中全會以來,與農業發展直接相關的農村集體產權、新型農業經營體系、農產品價格形成機制、農業補貼等多個方面改革不斷深化,總體上取得了重要階段性進展,一些關鍵改革取得突破性進展,成效不斷顯現。隨著改革的不斷深入,中國農業體制改革進入了深水區,出現了一些更加復雜的難題,需要引起高度重視并加快制定完善改革的總體方案。
中國農業體制改革的總體進展
全面深化改革以來,中央高度重視農業及相關體制改革,每年的一號文件都把推進現代農業發展的改革任務作為農業農村工作重點加以部署,并于年初提出具體改革任務,落實到相關部門；中央還研究出臺了多個指導推進現代農業發展的重大改革方案,推出了一系列深化改革舉措；各地按照中央部署和安排,無論是農村改革試點試驗地區,還是非試點地區,都結合當地實際積極不斷地推進改革。在中央的統一安排部署下,全國土地承包經營權確權登記頒證和承包地經營權流轉進展明顯；農業新型主體培育和農業經營體系建設邁出新步伐；農業補貼制度、農產品價格形成機制與補貼脫鉤改革取得突破性進展,種業、供銷社、農墾、農村金融等改革穩步推進。
1.穩定農村土地承包關系工作進展順利。針對農民對土地流轉顧慮重重,擔心土地流轉后,特別是進城之后權益會受影響,而社會保障又不能解決生活問題,各地積極推進完善“三權分置”辦法,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權；積極開展明確界定農民的集體成員權,明晰集體土地產權歸屬,實現集體產權主體清晰；在二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等方面進行改革,積極探索“長久不變”的實現形式。
2.農村土地確權登記頒證工作有序推進。到2015年底,全國2323個縣（市、區）開展了農村土地承包經營權確權登記頒證工作,涉及2.4萬個鄉鎮、38.5萬個村。2016年,繼續擴大試點范圍,再選擇河北、黑龍江、內蒙古、山西、遼寧、云南、海南、浙江、陜西、廣東等10個省區進行整省（區）試點,爭取年底實現開展試點工作的縣（市、區）占全國應開展數的80%以上,實測面積超過10億畝。截至2016年7月,全國完成農村土地承包經營權確權登記頒證面積6.5億畝,約占農戶家庭承包地面積的一半。各地根據實際情況,主要選擇確地塊到戶的確權方式,嚴格控制確股不確地的確權方式。
3.農村承包土地經營權流轉明顯加快。農村土地“三權分置”,創新了農村土地集體所有制的有效實現形式,加快了農村土地要素合理流轉。2012年底,全國農村土地流轉面積為2.7億畝,占家庭承包耕地面積的21.5%。到2015年底,全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝,比2012年增長64.1%,占家庭承包耕地面積的比重達到33.3%。為了促進農村產權流轉交易順利進行,各地積極推行公開交易,加快健全交易規則,完善運行機制,加強交易服務。目前,村有服務站點、鄉鎮有流轉中心、縣市有交易市場的流轉服務體系初步形成,縣（市）級以上土地流轉交易市場達到1324個,鄉鎮土地流轉服務中心達到17268個。流轉順暢、保護嚴格的土地經營權市場交易體系正在形成并逐步完善。
4.新型農業經營體系正在形成。各地積極引導、鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業流轉,新型農業經營主體不斷涌現。到2014年底,全國各類農業產業化經營組織35.4萬個,輻射帶動農戶1.24萬戶；全國龍頭企業12.6萬家,銷售收入8.64億元；規模以上家庭農場87.7萬戶,經營耕地面積1.76億畝；到2015年底,在工商部門登記注冊的農民合作社達153.1萬家,實際入社農戶10090萬戶,約占農戶總數的42%。近年來,各地越來越重視以合作社示范社評定為抓手引導合作社規范發展。同時,重點探索建立教育培訓、認定管理和政策扶持互相銜接配套的培育制度,大力培育新型職業農民。以投身農業創業的新農人為代表的新型農民職業群體正在成為新型農業經營體系建設的一支重要力量,目前全國包括農產品電商在內的新農人數量規模已達到200萬人。
5.農業經營方式不斷創新。到2014年底,農民合作社流轉了8838萬畝耕地,占流轉耕地面積的20%以上,其中吸引農戶1605萬畝耕地入股,統一經營面積超過1億畝。規模經營的方式也不斷創新,初步形成了農產品生產的規模經營和農業經營服務的規模經營兩大類新型農業經營主體。大宗農產品價格形成機制市場化改革不斷推進。2004-2013年逐步建立起的政策性收儲制度對市場的扭曲,帶來了越來越多的矛盾和問題,特別是玉米等糧食產量、庫存量和進口量“三量齊增”,出現政策性收儲糧食的倉容不足、國家財政負擔加重和陳化糧風險加大等難題,也給利用國內原糧加工經營企業帶來生存發展困難。2014年,國家啟動了東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點,推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤改革,同時不再實施糖料甘蔗臨時收儲政策。2015年起,不再實施油菜籽臨時收儲政策。2016年起,不再實施玉米臨時收儲政策,玉米價格形成機制市場化改革將邁出實質步伐,玉米生產者隨行就市出售玉米,各類市場主體自主入市收購,同時建立玉米生產者補貼制度。
6.農業支持保護補貼全面推進。隨著中國農業發展形勢的深刻變化,特別是糧食十二連增后部分糧食品種出現階段性過剩,資源環境約束趨緊,原有的農業補貼政策對解決中國農業發展新矛盾和新難題的作用極其有限。2015年,財政部和農業部發布《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》,選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省,由省級政府選擇一部分縣市開展農業改革試點,將農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼（簡稱為“三項補貼”）合并為“農業支持保護補貼”,2016年在全國全面推開農業“三項補貼”改革,一部分補貼支持耕地地力保護,一部分支持糧食適度規模經營。
7.農業金融保險改革不斷深化。在農業保險體制改革方面,針對原有農業保險責任較窄、保障水平較低、理賠條件較嚴等廣大農戶反映強烈的問題,通過完善農業保險產品管理制度和工作機制,擴大農業保險覆蓋面,農業保險產品體系進一步完善。2015年,財政保費補貼型農業保險已經涵蓋15類農作物和6類養殖品種,共計738個農業保險產品,種植業保險在原有自然災害險種的基礎上,增加了旱災、地震等重大災害,泥石流、山體滑坡等地質災害以及病蟲草鼠害險種；養殖業保險責任擴展到所有疾病和疫病。在農村土地金融化改革方面,農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作正有序推進。到2015年,開展農村土地經營權抵押貸款試點的地區遍布全國。目前,兩權抵押貸款試點工作進入快速發展階段,全國人大常委會已授權在北京大興區等232個試點縣（市、區）試行農村承包土地的經營權抵押貸款、在天津薊縣等59個試點縣（市、區）試行農民住房財產權抵押貸款。
此外,與農業發展相關的改革舉措還很多。例如,針對涉及高標準農田建設財政投入渠道多、資金使用分散的問題,財政部等部委決定在湖南省開展涉農資金整合試點。為了探索用價格機制調節農業水資源配置,國家啟動了農業水價綜合改革。為了提高農民組織化程度,克服小農戶在市場經濟發展中的弊端,國家啟動了供銷合作社綜合改革。圍繞墾區率先基本實現農業現代化,國家啟動了農墾管理體制和經營機制改革。
中國農業體制改革的主要成效
近年來,以農村承包土地“三權分置”為核心的農村產權制度改革,以建立農村產權交易服務機構為中心的農村土地要素市場化改革,以培育新型農業經營主體為關鍵的農業經營制度改革,以最大限度減少市場扭曲和提高財政補貼效能為主要目的的農業支持保護制度改革,為現代農業發展奠定了堅實的制度基礎,為農業增產和農民增收開拓了空間。
1.推動了農業規模化經營。農村土地確權登記頒證和“三權分置”等改革,提高了農村土地產權的穩定性,促進了農戶承包土地經營權有序流轉和農村土地要素市場的發育,調動了社會資本投資農業的積極性。目前,通過農村土地確權登記頒證工作,承包地塊面積不準和“四至”不清的問題得到了解決。農戶承包土地流轉面積不斷擴大,土地流轉合同簽訂率穩定提高。截至2015年底,全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝,占家庭承包經營耕地總面積的33.3%,流轉合同簽訂率達到67.8%,農戶承包地規范有序流轉的機制初步建立。農戶土地流轉的加快,促進了新型農業經營主體的發育,推動了農業規模化經營快速發展。到2014年底,經營耕地規模50畝以上的農戶數增加較快,達到341.4萬戶,比2013年增加近24萬戶,增長7.5%；占總農戶數的1.3%,比2013年提高0.07個百分點。其中,在50畝以上農戶中,經營規模50-100畝、100-200畝、200畝以上的農戶數分別占69.0%、21.9%、9.1%。糧食、蔬菜、花卉、瓜果種植、畜禽水產養殖和特色種養等產品的生產逐漸向規模化、專業化農戶聚集,生產規模化程度不斷提高。畜禽養殖規模化率2015年已達到54%。
隨著新型農業經營主體的發育,家庭農場經營規模不斷擴大,龍頭企業等在農業生產中發揮的作用日益增強。到2015年底,規模以上家庭農場經營耕地面積達到1.76億畝,占全國承包耕地總面積的13.4%,平均經營規模達到150畝左右；認定的各類農業龍頭企業帶動的種植業基地面積占農作物播種面積的60%。
2.促進了農業增產提效。各項農業體制改革有力促進了農業綜合生產能力和現代農業發展質量的持續提升。一是農業生產條件進一步改善。2015年,全國農業科技進步貢獻率達到56%以上,主要農作物耕種收綜合機械化水平達到63%,農田有效灌溉面積比重達到52%,節水灌溉面積占有效灌溉面積的比重提高到47.5%。二是糧食生產能力躍上新臺階。2013年糧食產量歷史上首次突破12000億斤,2014年和2015年糧食產量屢創新高,分別達到12141億斤和12429億斤,標志著中國糧食生產水平穩步跨上12000億斤新臺階,糧食綜合生產能力實現質的飛躍。三是農業生產率穩步提升。自2009年以來,中國糧食單位面積產量和人均產量連續6年穩步提升,2015年分別比2009年提高12.6%和13.4%。四是農作物保障水平大幅提高。由于國家下調了農業保險費率,提高了賠付標準,降低了理賠條件,主要糧食作物保障水平大幅提高,全國大部分省份保險金額已覆蓋直接物化成本。
3.加快了農業轉型升級。目前,新型農業經營主體正在以多種方式推進農村一二三產業融合發展：首先,以農民合作社、農業生產企業為代表,直接創建初級農產品加工企業,延伸產業鏈條,建設從田間到餐桌的農產品全產業鏈,讓廣大農戶有機會分享農產品增值的收益。其次,以休閑旅游觀光合作社、農業開發公司、生態家庭農場等為代表,大力發展旅游觀光休閑養生等特色現代農業,引導農戶通過土地經營權入股參與資源開發,發掘農業的多功能性,拓展農戶的收入增長源。此外,在市場機制的倒逼下,龍頭企業與農戶的合作關系正逐步走向契約化,通過農戶土地保底分紅、參與收益分享以及提供生產成本價保護等方式,與農戶形成緊密的利益聯結機制。
在農產品價格形成機制市場化改革推動和國家財政投入機制不斷完善的作用下,主要經濟作物區域布局進一步優化,向優勢產區聚集的趨勢增強。棉花生產向新疆產區聚集。2015年新疆棉花產量350萬噸,占全國棉花產量的62.5%,比2012年提高了10.7個百分點。糖料生產向內蒙古、廣東、廣西、海南和云南等集中。2015年內蒙古、廣東、廣西、海南和云南糖料產量11，383萬噸,占全國糖料產量的比重達到91.1%,比2012年提高了2.6個百分點。
各類新型農業經營主體正在成為發展綠色農業和品牌農業的重要力量,在建設農產品質量安全體系和提升農產品市場競爭力方面發揮骨干作用,成為轉變農業發展方式,推進農業從粗放經營向集約化經營轉變的排頭兵。目前,全國有5萬多家農民合作社注冊了商標,3萬多家農民合作社通過了無公害、綠色、有機等產品質量認證；全國省級以上龍頭企業中,來自訂單和自建基地的采購額占農產品原料采購總額的67%,產品通過各類質量體系認證的占74%,獲得省級以上名牌產品和著名商標的超過50%。
4.刺激了農民收入增長。全面深化農村改革,特別是農村土地制度改革,促進一部分農民放棄了農牧業小規模生產經營,轉移到非農產業就業,實現了農民人均工資收入快速增長。2015年,全國農民人均工資性收入達到4600元,比上年增長10.8%,工資性收入占人均可支配收入的比重為40.3%,對全年農民增收的貢獻率達到48.0%。同時,農村土地制度改革促進了農村土地流轉市場發育,農村土地租賃、入股和大田托管以及聯合經營等新型農業適度規模經營的發展對保持農民財產凈收入和第一產業經營凈收入繼續較快增長發揮了積極作用。從2013年到2015年,農民人均可支配收入由9430元增加到11,422元,增長了21.1%。其中,農民人均財產凈收入由195元增加到252元,增長29.2%,特別在近年來農產品價格總體水平漲幅明顯回落的情況下,農民家庭經營第一產業人均凈收入由2840元增加到3155元,增長11.1%。同期,城鄉居民人均可支配收入之比由2.81下降到2.73。很明顯,在經濟發展進入新常態下,農民收入繼續較快增長,城鄉居民收入差距繼續縮小,各項農業農村體制改革做出了重要貢獻。未來農民增收仍需要依靠改革紅利的極大釋放。
當前農業體制改革面臨的突出問題
這次全面深化農業農村改革,總體上是在頂層設計推動下進行的,改革思路明確,改革進程有序,但也有一些地方對改革理解不準,束手束腳,主動性不夠,缺乏探索,機械地理解改革頂層設計,由此影響到農業發展相關體制改革的實施效果。同時,推進與農業發展直接相關的體制改革,理論上和實踐中都普遍存在著一些亟待解決的重大問題,也帶來了一些新的重大問題。無論是深化改革本身,還是改革預設目標與實際結果之間的差異,都需要高度重視。
1.農村產權改革和新型農業經營體系構建的頂層設計仍不夠全面。目前,在農村集體產權改革過程中,國家明確規定轉讓限定在農村集體經濟組織內部,實行封閉運行,但是集體具體到哪個層次,農村集體產權內部流動和外部開放之間的矛盾如何處理,這些具體問題在改革實踐中讓基層干部難以把握。在全面深化農村改革的總體設計中,由于缺乏對新型農業經營主體權益方面的指導性意見,各地對新型農業經營主體權益保護不到位,這對現代農業發展及其長期投資具有明顯的不利影響。新型農業經營主體培育面臨產權不安全,土地和資金、人才等要素市場發育滯后的制約。
2.農村集體經濟組織成員資格與土地承包經營權益關系仍不明確。農村集體產權制度改革的目的是,在堅持農村集體所有制不變的前提下,建立與市場經濟相適應的、能夠促進現代農業發展的農村產權制度。但是,農民普遍地認為集體土地和其他資產的權益是成員權。成員權是一種個人財產權利。只要是農村集體經濟組織成員,他們就有取得農村土地承包權和分享集體土地所帶來的利益的權利。隨著成員的離開或去世,這種權益就應該消亡。農民的這種成員權思想在現有法律中也予以承認。例如,《物權法》第59條規定“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有”；《農村土地承包法》的第五條也規定了成員的權利。
普通農民對農村承包土地等的理解,表現在確權登記頒證實踐中對已經不是集體成員但仍然享有成員權益做法的沖突。有些地方農民認為過世的老人、喪失勞動能力而由國家集體供養的五保老人,不應再享有承包土地的權益。集體成員資格認定制度建設嚴重滯后,給當前確權登記頒證工作帶來了很多糾紛。
農村土地流轉,有效地保護了承包土地農民利益,增加了農民財產性收入,但是近些年來流轉土地租金上升過快導致中國農產品價格上漲和農業國際競爭力削弱的問題也十分突出。一些地方承包土地流轉用來種植糧食的每畝年租金普遍地高達500元以上,這是種植糧食凈利潤的幾倍,與投入的物質費用相當。土地流轉租金已經成為糧食成本上升的重要推手,成為糧食價格的主要構成,在很大程度上影響著中國糧食國際競爭力。農民承包地流轉用來生產蔬菜等,價格更高。土地承包者利益和流轉經營權生產者利益沖突十分明顯。
3.改革的成本分攤機制和辦法尚不完善。改革成本分攤機制影響基層推動改革的積極性和改革質量。農村土地確權登記頒證,國家財政按10元/畝的標準提供工作經費,地方政府給予一定補貼。但是,由于中國一些地方土地細碎化現象十分嚴重,確權的成本很高,而農產品主產區,特別是糧食主產區,基本上都是財政比較困難的地區,缺乏財力承擔過重的土地測繪等費用。除土地實測外,還需要對臺賬進行嚴格后期整理,一些測繪公司在一些鄉鎮對完成確權登記頒證工作的市場報價每畝達到了100元至200元,個別地方甚至每畝報價高達300元。
4.新型農業經營主體帶動農戶發展現代農業的能力總體上非常有限。總的看,新型農業經營主體創新還處在初級階段,普遍存在生產、服務經營規模小、自有資產少、經營技術人才缺乏、抗風險能力弱、整體競爭力水平低下、帶動農民增收能力弱的問題。特別是面對國外農產品“天花板”價格以及國內勞動力成本、土地流轉費用不斷攀升的雙層夾擊,中國新型農業經營主體面臨生存與發展并存的嚴峻挑戰,糧食類的規模經營主體和加工企業尤其突出。
在少數個別地區,出現了政府過度干預、人為強迫農戶集中土地搞規模化經營、壘大戶的越位現象,違背了新型農業經營主體創新的政策初衷；同時還出現一些涉農企業為騙取政府補貼、稅收優惠和信貸政策等,創辦冒牌合作社,政府監管缺失的問題,這類新型農業經營主體完全沒有能力帶動農民發展現代農業,也不可能對農民增收做出貢獻。
5.農業支持保護制度改革使供給體系效率和農民利益保護之間矛盾顯現。風險兜底是中國農業支持保護體系的重要設計,無論是最低收購價還是臨時收儲,都體現了財政補貼的風險兜底作用。財政補貼對市場的風險兜底一方面實現了糧食的穩產增產,另一方面也形成了大量庫存積壓與財政浪費。目前,玉米臨儲庫存達2.5億噸,稻谷按最低收購價庫存1億噸,基本為全球玉米、水稻儲備的一半。2015年,中央本級糧油物資儲備支出為1837億元,較2010年的608億元增長了2倍；而同期中央一般公共預算約增長1倍。無論是WTO約束的黃箱補貼“天花板”,還是國內財政保障能力,都很難繼續維持現有的托市收購政策與儲備水平。
糧食去庫存,減輕財政負擔,必須推進農業補貼制度和農產品價格形成機制改革。但是,由于中國農業生產成本較高和經營規模較小,糧食等大宗農產品缺乏國際競爭力,如果按照國際市場價格來決定中國糧食生產者出售價格,中國糧食生產者基本上不可能獲得凈利潤,現金收益也是微乎其微的。即使給予生產者直接補貼,中國多數糧食生產者也可能面臨虧損。
6.目標價格改革試點總體上沒有完全實現預期目標。棉花、大豆目標價格和價補分離改革試點沒有取得明顯成效,并且還帶來了一些新的問題。近年來,中國棉花供求關系沒有明顯改善,國內1000多萬噸的庫存沒有消化。2015年,盡管國內棉花產量繼續下降,總產量560萬噸,卻進口了235萬噸的棉紗和176萬噸的棉花。目標價格改革試點以來,大豆目標價格水平保護穩定,每噸4800元,但是國內大豆生產能力萎縮的態勢沒有扭轉,產需缺口繼續擴大,2015年大豆進口超過8000萬噸。同時,目標價格補貼操作成本過高,基層干部意見比較大。棉花和大豆優質優價機制沒有建立起來,國內仍然沒有形成話語權。比較而言,大豆目標價格改革后與改革前在市場與貿易等方面基本沒有變化,基本上沒有取得進展。
進一步深化農業體制改革的政策建議
全面深化農村改革,推進農業供給側結構性改革,總體上需要進一步協同推進新型城鎮化和農業現代化,統籌考慮農業和農民問題,要著眼于發展現代農業,促進農地資源優化配置和適度規模經營。要在保護農戶土地承包權益的基礎上,賦予新型農業經營主體更多的土地權能,在確保國家對現代農業投入的基礎上,優化投資結構,發揮財政投入引導作用,撬動更多的社會資本投資現代農業,提高投資效率,增強農業國際競爭力。
1.在確權基礎上加快培育農村土地要素市場。首先,按照農村產權改革頂層設計時間表,如期完成農村集體土地確權工作,進一步明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力,并借此機會建立統一的地籍信息系統,全面強化地籍管理。其次,積極鼓勵地方探索讓那些納入城市社會保障體系、不再依賴土地的農民自愿有償退出土地承包權的辦法,有序集中土地,促進流轉土地價格保持在有利于提高中國農業競爭力的合理水平。推進土地承包權自愿有償退出,首要任務是做好集體成員資格認定工作。應避免一刀切,充分發揮各地政府的信息優勢,以堅守底線和廣大農民群眾普遍接受為基本原則,發揮農村基層組織的積極作用,因地制宜地確定哪些人應該退出,哪些人又該被界定為集體成員。同時,要逐步厘清集體成員權的內涵,為讓土地釋放更強功能掃清障礙。第三,鼓勵并規范土地流轉市場,促進適度規模經營。建立健全土地流轉信息平臺,強化信息發布、政策咨詢、合同備案、價格評估、糾紛仲裁等服務機制,引導土地經營權更多地通過公開市場流轉,引導土地向適度規模經營和糧食生產的經營主體流轉,促進農村集體土地和農戶承包地流轉市場規范運行,讓農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的優勢得到進一步發揮。
2.及時將試點經驗總結上升為指導規范改革實踐的法規和政策。首先,建立健全試驗區激勵機制,適時、客觀、明確賦予農村改革試驗區“試錯權”。針對改革試驗與現行政策、法律、法規之間存在的矛盾,只要試驗區的改革大方向與社會主義的立法精神一致,把握方向,就可大膽探索。試驗不等于示范，試驗的結果包含證實和證偽。試驗成功了,可以作為示范性經驗加以推廣。即使試驗失敗了,也有意義,可以為其他地方提供借鑒,避免重走彎路。其次,及時總結改革試驗區的經驗教訓。現有的相關法律法規和政策的一些條款相對滯后,造成地方在改革實踐中難免出現與某些體制甚至部分下位法形成沖突。改革試驗的重要目的是把底層經過實踐檢驗是正確的措施上升為政策、法律、法規,把改革試驗成果制度化。第三,要處理好改革試驗區與非試驗區的關系。一方面,國家有關部門要求農村集體產權制度改革限定在改革試點區域。另一方面,很多非試點地區一直在開展農村集體產權制度改革,但存在合法性風險，有必要給予這些非試點地區改革的合法性認可。
3.積極推進農業供給側結構性改革。首先,進一步完善農業補貼政策。為了更好地保護耕地地力和支持糧食適度規模經營,更好地實施新形勢下國家糧食安全戰略,更好地推進農業供給側結構性改革,提高農業供給體系質量和競爭力,需要在穩定加大補貼力度的同時,改進補貼辦法,提高補貼效能,有效實施農業補貼政策。建立農業支持保護補貼制度,既要讓擁有承包地的農戶必須把土地耕種與地力保護結合起來,把農業生產與生態環境保護結合起來,又要讓糧食適度規模經營新型主體作為享受對象,這樣才能促進多種形式的農業適度規模經營在現代農業發展中發揮引領作用。農業支持保護補貼要與農村土地制度改革放活經營權并允許耕地經營權抵押相結合,加大對新型農業經營主體發展糧食適度規模經營的支持力度,從根本上解決中國原有補貼制度下流轉土地的真正糧食生產者無法最終成為受益者的矛盾。其次,構建農業的風險共擔機制,發揮財政補貼的杠桿作用。隨著中國農業生產的規模化、專業化程度不斷提高,構建覆蓋農業生產與市場流通的風險共擔機制將成為農業供給側結構性改革的重要工具之一。具體來說,以商業保險機構為主體,設計面向農業規模生產經營主體的綜合保險機制,政府通過保費補貼的杠桿作用,如災害保險和目標價格保險,與農業規模生產經營主體共擔風險。由此將傳統意義上糧食市場風險的財政托底轉化為規模以上單位農業生產的風險共擔,發揮財政補貼的杠桿作用。第三,進一步優化糧食儲備結構,提高儲備效率。當前,國際公認的糧食安全線標準為庫存消費比17%~18%。美國聯邦糧食儲備每年的儲備量約為500萬噸,占糧食產量的1%左右。在糧食整體增產和全球貿易一體化的格局下,應逐步分離商業儲備與政策性儲備,并縮小核心政策性儲備規模。要積極探索在商業儲備領域逐步推進混合所有制改革和資產證券化的方式,扶持儲備市場多元經營主體,推動形成一個充分競爭的市場環境,從而在整體上構建一個以市場化運作的商業儲備為主,政策儲備作為安全保障的儲備體系。第四,加大對農業保險的支持力度。要減少政府直接補貼,加強農業保險制度建設,為現代農業建設和一二三產業融合發展提供“防洪壩”。一是逐步建立口糧作物的農業保險全覆蓋制度,并對國家產糧大縣的水稻、小麥實行基本保費全補貼。二是創新農業保險新產品,重點開發針對新型農業經營主體專屬的農業保險產品,為新型農業經營主體創新提供支撐力量。三是對部分地方政府開展的優勢特色產業保險給予一定比例的財政補助。
4.進一步完善最低收購價政策。實施稻谷、小麥托市收儲政策以來,稻谷、小麥生產者利益得到有效保護,國內稻谷、小麥生產和市場總體平穩,曾有效避免了2008年前后全球糧食危機和東南亞多數國家禁止或者限制出口對國內糧食市場的不利影響和沖擊。目前,國內稻谷、小麥市場對托市政策已經高度依賴,稻谷、小麥托市收儲政策的改變或者調整都將對稻谷、小麥,甚至糧食乃至整個農產品市場產生重要影響,對此需要進行全面評估,以最小不利影響和代價實現最大政策目標。首先,繼續實施并進一步完善稻谷、小麥收儲政策,充分發揮托市作用,合理引導市場預期,保護稻谷、小麥生產者利益,促進稻谷、小麥等供求平衡,避免稻谷庫存繼續膨脹,為稻谷、小麥和其他糧食品種市場出清創造條件。同時,建立稻谷、小麥產銷等穩定機制,確保口糧絕對安全。
其次,應將稻谷、小麥收儲政策調整與農業支持保護補貼協調配套起來。對取消稻谷政策性收儲或者調低稻谷收儲價格的地區,在合并糧食直補、農資綜合補貼和良種補貼時,可相應地將收儲費用補貼轉變為這三項補貼的增量,根據農民糧食銷售情況發放價外補貼。此外,應引入競爭機制確定稻谷、小麥托市收儲政策的實施規模與執行主體。不同省份托市收儲糧食規模不僅取決于其糧食生產規模,還應與政策性庫存糧食出庫進度等掛鉤,以引導優質糧食品種生產,促進政策性收儲糧食市場出清。凡是達到一定資質條件的,積極入市收儲政策性收儲稻谷、小麥的主體,其收儲費用補貼可以競價確定。
5.全面深化大宗農產品價格形成機制市場化改革。為充分發揮價格對大宗農產品供求關系的調節作用,促進生產結構調整,理順大宗農產品國際國內價格關系、大宗農產品全產業鏈不同環節間價格關系以及大宗農產品與其替代品價格關系,必須推進價格形成機制市場化改革。首先,盡管玉米等收儲制度改革可能會帶來一些不利影響,但當前加快價格形成機制市場化改革勢在必行。玉米臨時收儲政策雖然發揮了很多積極作用,但這一政策的不可持續性問題突出,特別是面臨的“國產糧食進庫、進口糧食入市”的困局以及“入庫多、拍賣難、出庫少”矛盾的累積,不推進玉米價格形成機制改革將是難以解決的。其次,為了盡可能避免國際市場的過度沖擊,特別是避免玉米等生產能力的破壞和長期萎縮,必須兼顧玉米等產業發展的多種目標。一方面,允許國內玉米供求關系和國際市場農產品市場價格影響國內農民出售玉米價格；另一方面,要加快培育國內玉米等糧食市場,推進相關配套改革,不失時機地掌控國內玉米等價格形成的話語權。
（中國社會科學院農村發展研究所課題組：《中國農業體制改革評估及相關政策建議》）
作者簡介：中國社會科學院農村發展研究所課題組，成員包括魏后凱,中國社會科學院農村發展研究所所長,研究員,博士生導師；李國祥,中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師；苑鵬,中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師；郜亮亮,中國社會科學院農村發展研究所副研究員；胡冰川,中國社會科學院農村發展研究所副研究員。
中國鄉村發現網轉自：《求索》2017年第4期。
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