解讀《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》
習近平總書記要求，深化農村產權制度改革，開展清產核資，明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。這是黨中央推出的一項重要改革，對推動農村改革發展，完善農村治理、保障農民權益，探索形成農村集體經濟新的實現形式和運行機制，都具有十分重要的意義，一定要抓好。
為學習貫徹習近平總書記講話精神，4月13日，由農村大眾報、山東社會科學院農村發展研究所、社會學研究所共同承辦的首屆鄉村治理論壇在濟南舉行。會議特別邀請了農業部農村合作經濟經營管理總站巡視員黃延信博士，解讀了《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。
一、為什么要進行集體產權制度改革
為探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性，中央決定穩步推進農村集體產權制度改革。具體講：
一是適應健全社會主義市場經濟體制新要求。中國的快速發展得益于改革，中國的改革從農村開始，但是到目前為止，農村改革落后于城市，尤其是產權制度建設滯后，各種要素市場化程度很低，不適應市場經濟體制發展的要求。十八大提出，加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換。交換的前提是產權歸屬清晰。需要通過改革，探索農村集體所有制的有效實現形式，盤活農村集體資產，構建與市場經濟體制相適應的農村集體產權制度。
二是適應城鄉一體化發展新趨勢的要求。李克強總理提出，加快城鎮化進程，要解決好“三個1億人”進城問題，解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶，約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化。目前，一些地方農村集體資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等問題突出。如果不盡早確權到戶，在城鄉一體化的進程中，再過若干年，這些資產就更難說清楚歸屬，就有流失被侵占的危險。尤其是與集體相關的土地承包經營權、宅基地使用權以及集體收益分配權不解決，農民也不會輕易進城。
二、改革的原則
一是把握正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能。
這是評價產權制度改革成功與否的標準，改革改得好壞與否，就看農村的各種要素能不能順利進入市場，市場能不能在要素配置中發揮決定性作用。在產權方面的制度安排和政策調整，都要以充分發揮市場的決定性作用為標準。
二是堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了。
這里講的農民集體所有，是農村集體經濟組織的成員集體所有，不是集體經濟組織所有，不是村民委員會所有，也不是全體村民所有。什么叫不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了？在我國各種經濟成分，如果全民所有制經濟、個體私營、民營經濟都發展了，而集體經濟不發展，就是落后了，就是改弱了、改小了。在市場化進程中，農村集體經濟必須與其他經濟形態獲得同等的發展機會。
堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。十八屆三中全會提出，賦予農民更多財產權利。以前農民集體有財產，但權能不完整。根據《物權法》規定，農民集體作為財產權主體，有占用權、使用權、收益權及法律事實上的最終處置權。改革后，如果農民的這些權利得不到落實，那就是改弱了，改少了、改沒了。
三是尊重農民群眾意愿，充分發揮農民主體作用，把選擇權交給農民，讓農民成為改革的參與者和受益者。
這次農村集體產權制度改革，農民是集體資產的所有者，因此，改革的主體是農民，不是政府和干部。中央對農村集體產權制度改革已經做出了頂層設計，方向是明確的，任務是清楚的，具體怎么改，要由農民說了算，不是干部說了算。不能替農民選擇和做主。
三、改革的目標
總體目標：通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。
“歸屬清晰”就是要搞清楚集體有多少資產，歸誰所有；“權能完整”就是農民集體所有資產不能是虛的，占用權、使用權、收益權、處置權等權能要完整，要落到實處；“流轉順暢”就是便于進入市場交易；“保護嚴格”就是農民集體所有的財產，非經法定程序，不能被剝奪，目的是保護農民作為集體經濟組織成員的合法權益。
具體分為三個目標。
一是科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟。新型集體經濟，就是在產權清晰基礎之上的股份合作。這是重大的理論創新。
二是管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值。集體資產以前管的不好，用的不好，不能進入市場，不能和其他的要素結合，集體經濟發展慢，農民也不能增收。所以這次中央提出，建立適應市場經濟要求的集體經濟運行新機制。
三是落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。通過改革，把農村集體經濟組織的產權關系搞清楚了，就可以在農村建立有效的治理體系，農村就會和諧穩定。
四、改革的主要任務
一是開展集體資產清產核資。目的是摸清集體資產的家底，這是順利推進農村集體產權制度改革的基礎和前提。目前，大多數地方農村，集體資產有多少家底，是說不清楚的。《意見》要求，要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。以前家底不清的時候，管理不嚴格，集體資產丟了就丟了，沒人管，沒人問，甚至存在村干部私相授受的情況。
具體要求：各省級政府要對清產核資工作做出統一安排，從2017年開始，按照時間服從質量的要求逐步推進，力爭用三年左右時間基本完成。這是改革開放以來，繼1998年后，中央第二次布置全國性的農村集體資產清產核資。
在清產核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對已經完成土地承包經營權確權頒證的地方，政策要求就是利用現有成果，已經搞清楚了，不要再清產核資了。如果群眾有意見的，就要再清。清產核資是必須要開展的一項工作，各地都要做。
二是明確集體資產所有權。清產核資以后，就要明確集體資產所有權。目前，我國的農村集體所有制，是從三級所有、隊為基礎的人民公社體制演變過來的。按照資產歸屬，集體資產分別屬于原來的生產隊、生產大隊和人民公社，甚至存在交叉，資產歸誰，說不清楚。為此，《意見》提出，在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。
值得注意的，目前有些地方的確權存在問題。如集體所有的土地，有的地方把所有權確給了村民委員會，有的把所有權主體寫成全體村民，這都是不符合法律和政策規定的，需要改正。物權法規定，農民集體所有的動產和不動產，歸本集體經濟組織成員集體所有。村委會也好，集體經濟組織也好，都不是農村集體資產的所有權主體，所有權主體是集體經濟組織的成員集體。按照資產歸屬，是原先生產隊一級的，確給組級集體經濟組織成員集體；是原先生產大隊一級的，就確到村級集體經濟組織成員集體。一個村內屬于不同經濟組織的，就分別確給不同經濟組織的成員集體。集體經濟組織是代表成員行使所有權，是所有權的行使主體。確權后，依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。
怎么確權？我國的資產確權可以分三類，一種是土地、房屋等不動產，按照法律，由不動產登記部門統一登記；一種是汽車等動產，由相應管理部門進行登記。第三種就是集體經濟組織自己登記，方式就是建立集體資產登記簿。把農村集體資產三級所有，到底歸誰所有，搞清楚。清產核資確認權屬之后，集體經濟組織都要建立資產管理臺賬，切實把集體資產管好用好。
需要強調一點，清產核資和確權，要嚴格按照產權歸屬進行，不能打破原集體所有的界限。是原來生產隊的，就在生產隊范圍內開展這項工作；是原生產大隊的，就在生產大隊范圍內開展這項工作，不能打破原集體所有的界限。
五、確認農村集體經濟組織成員身份
明晰產權歸屬，首先要確定歸誰所有。《意見》提出，確認農村集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。
這次改革，中央要求要確認成員是誰，解決成員邊界不清的問題。為什么要確認成員呢？
一是法律要求。我國的《物權法》在2007年實施，明確要求，農民集體所有的動產、不動產歸本集體經濟組織成員集體所有。堅持集體所有制，首先要搞清楚誰是成員，這是法律的要求。
二是保護農民集體經濟組織成員權利要求。黨的十八屆三中全會提出，保障農民集體經濟組織成員權利。農村集體經濟組織成員有三個權利：集體土地的承包經營權，宅基地使用權，集體收益分配權。一個村有好多人在住，按照現行政策，是成員的，才有相應的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。相反，在村里住，但不是集體經濟組織成員的，只是村里居民，就不能享受上述三個權利。
三是現實要求。在很多城中村、城郊村，經濟條件好，企業多，集體資產很多，收益分配很好。結果出現本村的女孩不愿意嫁出去，外村的女孩希望嫁進來的情況，還會出現老人投靠子女的情況。這樣，村里進來的人越來越多，就稀釋原來每個人占用的資產份額和年底分配份額。更重要的問題是有的戶人口增多，有的戶人口減少，每戶人口的不均衡變動，就導致矛盾出現。因此，不解決成員問題不行。另外，一些外來人口在村里落戶一段時間后，也會開始主張經濟權利，這也導致農村矛盾增多。所以必須解決成員確認問題。
四是農村“三塊地”(承包地、宅基地、集體經營性建設用地)改革的基礎。目前，農村承包地政策清楚，賦予農民長期有保障的使用權，具體就是給農民確權頒證，但有一個問題沒解決，就是如果一戶將來娶兒媳婦生了孩子，向集體索要承包地，給不給地，姑娘出嫁或老人過世，要不要抽地？不解決這個問題，土地長久不變就難落實。再就是集體經營性建設用地要入市，不搞清楚土地的主人，誰將土地入市呢？即使入市增值了，收益又分給誰呢？所以必須解決成員問題。還有宅基地問題，現行政策是一戶一宅，如果一個村經濟發展了，大量外地人口遷入居住，難道每戶都給一塊宅基地嗎？農村的好多矛盾和問題，就出在集體經濟組織成員的不確定上。
確認農村集體經濟組織成員的目的，就是確認現有資產誰有一份，誰能參與集體經營收益分配。
誰來確員，怎么確員？《意見》明確提出，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。
這次確認成員，要由農民民主協商確定誰是成員，誰不是成員。確員，要在原集體經濟組織范圍內，由各戶民主選舉成立領導小組，做好三件事。首先是組織農民協商確認成員的時點，截止到哪天算成員。其次是明確確認成員的條件和標準。關于成員標準包括，對集體資產積累的貢獻、原集體成員家庭合法衍生人口、合法移民等。第三確定確認成員的程序。對每個家庭提供人口信息，逐個核對，對核實情況，張榜公布，接受群眾監督。
將來成員家庭新增人口算不算成員？《意見》要求，提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。
就是說，這次確認成員后，成員家庭今后的新增人口，不再天然是集體經濟組織成員。按照確定的時點，確定為成員的，有資格享受一份集體財產。過了這個時點，新增的人口，只能通過分享家庭內擁有的集體資產份額，才可以按照集體經濟組織的章程規定獲得成員身份。
六、集體資產產權怎么改
對農村集體資產要分類改革。
一是農民集體所有的土地等資源性資產，對土地，就是按照中央的要求，抓好承包地等確權頒證，賦予農民長期有保障的土地使用權，土地承包關系長久不變，這項工作做好了，資源性資產的產權改革就到位了。
二是用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面非經營性資產，中央明確提出，要統一運行管護機制，為社區人口服務。這類資產需要不需要量化？特殊情況也可以量化。如城市郊區已經劃入城市規劃區的農村，集體的公益設施一旦拆遷，就會增值，面臨補償費怎么分的問題。因此，已經改革的一些地方，對這類資產也進行了量化，并明確規定，這些資產在存續期間為大伙服務，一旦拆遷增值，是成員的才可以參加分配。這樣，把未來可能出現的產權矛盾提前解決了。
三是集體統一經營的房屋、投資興辦的企業、物業等經營性資產。《意見》要求，有序推進經營性資產股份合作制改革。去年，習近平總書記在小崗村考察時指出，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。具體要求，就是將農村經營性資產，以股份或份額的形式，量化到本集體成員，作為參與集體收益分配的依據。
這項改革，要先進行試點，再由點及面開展。就是先在經營性資產多的村，干群矛盾多的村，群眾要求強烈的村進行，用5年時間完成。今年全國選擇100個縣開展改革試點。
改革的幾個具體問題：
一是改革時股權怎么設置，設不設集體股，以什么股為主？《意見》要求，股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。中央要求，集體資產折股量化，以成員股為主。改革初期，一些地方設立了集體股，隨著時間推移和人們認識的深化，現在都取消了集體股，實行以成員股為主。
為什么不留集體股呢？從法理講，如果再留集體股，權能與每個人的股權權能是否一致？誰又能代表成員集體行使權能？如果集體股參與分紅，積累的資產又是誰的，是不是要搞二次確權，二次股改？這些問題都說不清楚，既然量化到成員，就沒必要再留集體股。
留集體股也是激化干群矛盾的一個焦點，留了集體股，大家都惦記，村干部想著多花點多用點，群眾認為干部多占多用。不留集體股，可以給農民群眾一個明白，還農村基層干部一個清白。
不設集體股，還是不是集體經濟呢？答案很明確，不設集體股，也是集體經濟。黨的十五大指出：勞動者的勞動聯合和勞動者的資本聯合為主的集體經濟，尤其要提倡和鼓勵。而產權清晰基礎上的股份合作就是新型集體經濟。集體經濟不是“歸大堆”，而是重在集體經營；不是只搞集體積累不給成員分配，而是重在為成員分紅。
二是股權怎么分，是平均分，還是按系數？每個地方情況不一樣，有的地方資產不多，群眾同意，在確認成員后可以實行一人一股；有的地方集體資產較多，按比例分，一部分按成員平均折股，一部分按成員的勞動貢獻折股；有的地方按年齡折股，年齡越大，股權比例越大。只要群眾認可，各種折股方法都可以。
三是股權量化以后，以后要不要調整？是固化管理還是需要調整呢？《意見》規定，股權管理，提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。
成員定了，即使成員家庭今后的新增人口，也不天然是集體成員。因此，集體資產折股量化到戶后，股權就不用調整了。再就是作為產權制度，不同財產的制度規定要一致，如土地承包經營權也是一個財產權，土地承包法規定，土地承包期內，發包方不得收回土地、不得調整耕地，提倡增人不增地，減人不減地。實際就是固化管理。作為經營資產的股權也應該實行固化管理，要不老百姓沒有穩定感。
改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策。尤其是農村干部，不要再提出來留多少集體股，這不是中央提倡的。
四、成員將來可不可變化？也是可以變的。如集體經濟組織謀劃一個好的發展項目，但集體資金不夠，又不想貸款，怎么辦？這個時候，就需要與別人合作開發，吸引他人投資入股，別人投資入股了，就需要給新入股者一定比例的股份，股權就應該發生變化，新入股者也可以按照約定獲得成員身份。但成員的條件和邊界是清楚的。
五、成員定了，股權定了，就要給成員發股權證書，作為其參加集體收益分配的依據。《意見》提出，保障農民集體資產股份權利，組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。保障占用權就給農民發股權書；保障收益權就是年底有收益應給成員分紅；保障有償退出權，就是要探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序；保障抵押、擔保權，就是有關部分要制定具體辦法，允許農民用集體資產股份做抵押、擔保到金融機構去融資；保障繼承權就是指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法，合法繼承人可以繼承集體資產股份。
七、發揮集體經濟組織的功能和作用
農村集體經濟組織性質是什么？是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織。集體資產誰管理？是集體經濟組織管理，不是村委會管理。集體經濟組織名稱，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。如果搞了集體資產股份量化，可以叫股份經濟合作社；如果沒有搞，可以叫經濟合作社。
全國人大通過的《民法總則》，把集體經濟組織定義為特別法人，給了一把“椅子”，開了一個戶頭。這次講了四類特別法人，包括機關法人、村民委員會、集體經濟組織、農民合作社。因此，村民委員會與集體經濟組織不是隸屬關系，在法律是平等的、不同性質的組織，都是特別法人。
農村集體經濟組織如何取得市場主體地位？《意見》指出：現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動。以前，農村集體經濟組織無法人地位，身份很尷尬，這次制定《民法總則》是一個重大法律突破。《意見》提出，在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。民法總則實施后，村民委員會負責村民自治事務，集體經濟組織負責發展經濟。
集體經濟組織干什么？有四個職能，管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員。
有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。簡單說就是“政經分離”。什么是有需要且條件許可呢？一種情況是集體資產很多，外來人口很多，甚至外來人口超過本村原有人口。這樣村就要實現“政經分離”。不然，外來人口多，選舉出來的村民委員會干部，就可能侵犯原來老村民的利益。還有一種情況就是農村實現社區化建設，幾個村集中成一個社區，公共服務集中到社區，由政府承擔，但各個村的資產不能集中到社區，也需要“政經分離”。
八、產權搞清楚后，怎么發展產權
搞清楚了，下一步怎么發展呢？就是股份合作。習近平總書記強調，發展多種形式的股份合作。凡是能給農民帶來效益的都是資產，都可以作價入股，股份合作是連股連心，人人都關心集體，集體經濟就會更快發展；以前的“歸大堆”則是分心，結果是沒人關心集體，集體經濟就發展不好。可以用土地承包經營權入股，有技術的可以用技術入股，有資金的可以用資金入股。
九、可利用的新政策
發展農村集體經濟，要利用好一個政策，這在以前是沒有的。《意見》明確規定：對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。這既明確了政府在農村投資、農民投資投勞形成的資產的歸屬，以及對這些資產的管理運行方式，也明確了今后農村集體經濟組織可以更多承擔政府在農村的投資，并將其量化為集體成員持有的股份。這對發展農村集體經濟是一個天大的好政策，用好用足這一政策，可以促進農村集體經濟更快更好發展。
(本文是農業部農村合作經濟經營管理總站巡視員黃延信于2017年4月13日在濟南舉行的首屆鄉村治理論壇上的主題報告，根據錄音整理，黃延信博士審閱。農村大眾報記者李偉 整理)
中國鄉村發現網轉自：農村大眾ncdz 微信公眾號
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