解讀《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》
習(xí)近平總書記要求，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展清產(chǎn)核資，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這是黨中央推出的一項(xiàng)重要改革，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展，完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益，探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，都具有十分重要的意義，一定要抓好。
為學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記講話精神，4月13日，由農(nóng)村大眾報(bào)、山東社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、社會(huì)學(xué)研究所共同承辦的首屆鄉(xiāng)村治理論壇在濟(jì)南舉行。會(huì)議特別邀請(qǐng)了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理總站巡視員黃延信博士，解讀了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。
一、為什么要進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革
為探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性，中央決定穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。具體講：
一是適應(yīng)健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新要求。中國(guó)的快速發(fā)展得益于改革，中國(guó)的改革從農(nóng)村開始，但是到目前為止，農(nóng)村改革落后于城市，尤其是產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后，各種要素市場(chǎng)化程度很低，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求。十八大提出，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。交換的前提是產(chǎn)權(quán)歸屬清晰。需要通過改革，探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
二是適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新趨勢(shì)的要求。李克強(qiáng)總理提出，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，要解決好“三個(gè)1億人”進(jìn)城問題，解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。目前，一些地方農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營(yíng)收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障等問題突出。如果不盡早確權(quán)到戶，在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，再過若干年，這些資產(chǎn)就更難說清楚歸屬，就有流失被侵占的危險(xiǎn)。尤其是與集體相關(guān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)不解決，農(nóng)民也不會(huì)輕易進(jìn)城。
二、改革的原則
一是把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能。
這是評(píng)價(jià)產(chǎn)權(quán)制度改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，改革改得好壞與否，就看農(nóng)村的各種要素能不能順利進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)能不能在要素配置中發(fā)揮決定性作用。在產(chǎn)權(quán)方面的制度安排和政策調(diào)整，都要以充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用為標(biāo)準(zhǔn)。
二是堅(jiān)守法律政策底線。堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了。
這里講的農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體所有，不是集體經(jīng)濟(jì)組織所有，不是村民委員會(huì)所有，也不是全體村民所有。什么叫不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了？在我國(guó)各種經(jīng)濟(jì)成分，如果全民所有制經(jīng)濟(jì)、個(gè)體私營(yíng)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)都發(fā)展了，而集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，就是落后了，就是改弱了、改小了。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)必須與其他經(jīng)濟(jì)形態(tài)獲得同等的發(fā)展機(jī)會(huì)。
堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。十八屆三中全會(huì)提出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。以前農(nóng)民集體有財(cái)產(chǎn)，但權(quán)能不完整。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民集體作為財(cái)產(chǎn)權(quán)主體，有占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及法律事實(shí)上的最終處置權(quán)。改革后，如果農(nóng)民的這些權(quán)利得不到落實(shí)，那就是改弱了，改少了、改沒了。
三是尊重農(nóng)民群眾意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。
這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)民是集體資產(chǎn)的所有者，因此，改革的主體是農(nóng)民，不是政府和干部。中央對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)做出了頂層設(shè)計(jì)，方向是明確的，任務(wù)是清楚的，具體怎么改，要由農(nóng)民說了算，不是干部說了算。不能替農(nóng)民選擇和做主。
三、改革的目標(biāo)
總體目標(biāo)：通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。
“歸屬清晰”就是要搞清楚集體有多少資產(chǎn)，歸誰所有；“權(quán)能完整”就是農(nóng)民集體所有資產(chǎn)不能是虛的，占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能要完整，要落到實(shí)處；“流轉(zhuǎn)順暢”就是便于進(jìn)入市場(chǎng)交易；“保護(hù)嚴(yán)格”就是農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)，非經(jīng)法定程序，不能被剝奪，目的是保護(hù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。
具體分為三個(gè)目標(biāo)。
一是科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。新型集體經(jīng)濟(jì)，就是在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)之上的股份合作。這是重大的理論創(chuàng)新。
二是管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。集體資產(chǎn)以前管的不好，用的不好，不能進(jìn)入市場(chǎng)，不能和其他的要素結(jié)合，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，農(nóng)民也不能增收。所以這次中央提出，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。
三是落實(shí)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利，形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系。通過改革，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系搞清楚了，就可以在農(nóng)村建立有效的治理體系，農(nóng)村就會(huì)和諧穩(wěn)定。
四、改革的主要任務(wù)
一是開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。目的是摸清集體資產(chǎn)的家底，這是順利推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提。目前，大多數(shù)地方農(nóng)村，集體資產(chǎn)有多少家底，是說不清楚的。《意見》要求，要對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。以前家底不清的時(shí)候，管理不嚴(yán)格，集體資產(chǎn)丟了就丟了，沒人管，沒人問，甚至存在村干部私相授受的情況。
具體要求：各省級(jí)政府要對(duì)清產(chǎn)核資工作做出統(tǒng)一安排，從2017年開始，按照時(shí)間服從質(zhì)量的要求逐步推進(jìn)，力爭(zhēng)用三年左右時(shí)間基本完成。這是改革開放以來，繼1998年后，中央第二次布置全國(guó)性的農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。
在清產(chǎn)核資中，重點(diǎn)清查核實(shí)未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等，查實(shí)存量、價(jià)值和使用情況，做到賬證相符和賬實(shí)相符。對(duì)已經(jīng)完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證的地方，政策要求就是利用現(xiàn)有成果，已經(jīng)搞清楚了，不要再清產(chǎn)核資了。如果群眾有意見的，就要再清。清產(chǎn)核資是必須要開展的一項(xiàng)工作，各地都要做。
二是明確集體資產(chǎn)所有權(quán)。清產(chǎn)核資以后，就要明確集體資產(chǎn)所有權(quán)。目前，我國(guó)的農(nóng)村集體所有制，是從三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社體制演變過來的。按照資產(chǎn)歸屬，集體資產(chǎn)分別屬于原來的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社，甚至存在交叉，資產(chǎn)歸誰，說不清楚。為此，《意見》提出，在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。
值得注意的，目前有些地方的確權(quán)存在問題。如集體所有的土地，有的地方把所有權(quán)確給了村民委員會(huì)，有的把所有權(quán)主體寫成全體村民，這都是不符合法律和政策規(guī)定的，需要改正。物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有。村委會(huì)也好，集體經(jīng)濟(jì)組織也好，都不是農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體，所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體。按照資產(chǎn)歸屬，是原先生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)的，確給組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體；是原先生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)的，就確到村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體。一個(gè)村內(nèi)屬于不同經(jīng)濟(jì)組織的，就分別確給不同經(jīng)濟(jì)組織的成員集體。集體經(jīng)濟(jì)組織是代表成員行使所有權(quán)，是所有權(quán)的行使主體。確權(quán)后，依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。
怎么確權(quán)？我國(guó)的資產(chǎn)確權(quán)可以分三類，一種是土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，按照法律，由不動(dòng)產(chǎn)登記部門統(tǒng)一登記；一種是汽車等動(dòng)產(chǎn)，由相應(yīng)管理部門進(jìn)行登記。第三種就是集體經(jīng)濟(jì)組織自己登記，方式就是建立集體資產(chǎn)登記簿。把農(nóng)村集體資產(chǎn)三級(jí)所有，到底歸誰所有，搞清楚。清產(chǎn)核資確認(rèn)權(quán)屬之后，集體經(jīng)濟(jì)組織都要建立資產(chǎn)管理臺(tái)賬，切實(shí)把集體資產(chǎn)管好用好。
需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，清產(chǎn)核資和確權(quán)，要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行，不能打破原集體所有的界限。是原來生產(chǎn)隊(duì)的，就在生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)開展這項(xiàng)工作；是原生產(chǎn)大隊(duì)的，就在生產(chǎn)大隊(duì)范圍內(nèi)開展這項(xiàng)工作，不能打破原集體所有的界限。
五、確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份
明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，首先要確定歸誰所有。《意見》提出，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。
這次改革，中央要求要確認(rèn)成員是誰，解決成員邊界不清的問題。為什么要確認(rèn)成員呢？
一是法律要求。我國(guó)的《物權(quán)法》在2007年實(shí)施，明確要求，農(nóng)民集體所有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有。堅(jiān)持集體所有制，首先要搞清楚誰是成員，這是法律的要求。
二是保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有三個(gè)權(quán)利：集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)，集體收益分配權(quán)。一個(gè)村有好多人在住，按照現(xiàn)行政策，是成員的，才有相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。相反，在村里住，但不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，只是村里居民，就不能享受上述三個(gè)權(quán)利。
三是現(xiàn)實(shí)要求。在很多城中村、城郊村，經(jīng)濟(jì)條件好，企業(yè)多，集體資產(chǎn)很多，收益分配很好。結(jié)果出現(xiàn)本村的女孩不愿意嫁出去，外村的女孩希望嫁進(jìn)來的情況，還會(huì)出現(xiàn)老人投靠子女的情況。這樣，村里進(jìn)來的人越來越多，就稀釋原來每個(gè)人占用的資產(chǎn)份額和年底分配份額。更重要的問題是有的戶人口增多，有的戶人口減少，每戶人口的不均衡變動(dòng)，就導(dǎo)致矛盾出現(xiàn)。因此，不解決成員問題不行。另外，一些外來人口在村里落戶一段時(shí)間后，也會(huì)開始主張經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這也導(dǎo)致農(nóng)村矛盾增多。所以必須解決成員確認(rèn)問題。
四是農(nóng)村“三塊地”(承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地)改革的基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村承包地政策清楚，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期有保障的使用權(quán)，具體就是給農(nóng)民確權(quán)頒證，但有一個(gè)問題沒解決，就是如果一戶將來娶兒媳婦生了孩子，向集體索要承包地，給不給地，姑娘出嫁或老人過世，要不要抽地？不解決這個(gè)問題，土地長(zhǎng)久不變就難落實(shí)。再就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要入市，不搞清楚土地的主人，誰將土地入市呢？即使入市增值了，收益又分給誰呢？所以必須解決成員問題。還有宅基地問題，現(xiàn)行政策是一戶一宅，如果一個(gè)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，大量外地人口遷入居住，難道每戶都給一塊宅基地嗎？農(nóng)村的好多矛盾和問題，就出在集體經(jīng)濟(jì)組織成員的不確定上。
確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的目的，就是確認(rèn)現(xiàn)有資產(chǎn)誰有一份，誰能參與集體經(jīng)營(yíng)收益分配。
誰來確員，怎么確員？《意見》明確提出，要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制。
這次確認(rèn)成員，要由農(nóng)民民主協(xié)商確定誰是成員，誰不是成員。確員，要在原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，由各戶民主選舉成立領(lǐng)導(dǎo)小組，做好三件事。首先是組織農(nóng)民協(xié)商確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)，截止到哪天算成員。其次是明確確認(rèn)成員的條件和標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于成員標(biāo)準(zhǔn)包括，對(duì)集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)、原集體成員家庭合法衍生人口、合法移民等。第三確定確認(rèn)成員的程序。對(duì)每個(gè)家庭提供人口信息，逐個(gè)核對(duì)，對(duì)核實(shí)情況，張榜公布，接受群眾監(jiān)督。
將來成員家庭新增人口算不算成員？《意見》要求，提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。
就是說，這次確認(rèn)成員后，成員家庭今后的新增人口，不再天然是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。按照確定的時(shí)點(diǎn)，確定為成員的，有資格享受一份集體財(cái)產(chǎn)。過了這個(gè)時(shí)點(diǎn)，新增的人口，只能通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)份額，才可以按照集體經(jīng)濟(jì)組織的章程規(guī)定獲得成員身份。
六、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)怎么改
對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)要分類改革。
一是農(nóng)民集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，對(duì)土地，就是按照中央的要求，抓好承包地等確權(quán)頒證，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期有保障的土地使用權(quán)，土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，這項(xiàng)工作做好了，資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革就到位了。
二是用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，中央明確提出，要統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，為社區(qū)人口服務(wù)。這類資產(chǎn)需要不需要量化？特殊情況也可以量化。如城市郊區(qū)已經(jīng)劃入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村，集體的公益設(shè)施一旦拆遷，就會(huì)增值，面臨補(bǔ)償費(fèi)怎么分的問題。因此，已經(jīng)改革的一些地方，對(duì)這類資產(chǎn)也進(jìn)行了量化，并明確規(guī)定，這些資產(chǎn)在存續(xù)期間為大伙服務(wù)，一旦拆遷增值，是成員的才可以參加分配。這樣，把未來可能出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)矛盾提前解決了。
三是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的房屋、投資興辦的企業(yè)、物業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。《意見》要求，有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。去年，習(xí)近平總書記在小崗村考察時(shí)指出，著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。具體要求，就是將農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以股份或份額的形式，量化到本集體成員，作為參與集體收益分配的依據(jù)。
這項(xiàng)改革，要先進(jìn)行試點(diǎn)，再由點(diǎn)及面開展。就是先在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)多的村，干群矛盾多的村，群眾要求強(qiáng)烈的村進(jìn)行，用5年時(shí)間完成。今年全國(guó)選擇100個(gè)縣開展改革試點(diǎn)。
改革的幾個(gè)具體問題：
一是改革時(shí)股權(quán)怎么設(shè)置，設(shè)不設(shè)集體股，以什么股為主？《意見》要求，股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。中央要求，集體資產(chǎn)折股量化，以成員股為主。改革初期，一些地方設(shè)立了集體股，隨著時(shí)間推移和人們認(rèn)識(shí)的深化，現(xiàn)在都取消了集體股，實(shí)行以成員股為主。
為什么不留集體股呢？從法理講，如果再留集體股，權(quán)能與每個(gè)人的股權(quán)權(quán)能是否一致？誰又能代表成員集體行使權(quán)能？如果集體股參與分紅，積累的資產(chǎn)又是誰的，是不是要搞二次確權(quán)，二次股改？這些問題都說不清楚，既然量化到成員，就沒必要再留集體股。
留集體股也是激化干群矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)，留了集體股，大家都惦記，村干部想著多花點(diǎn)多用點(diǎn)，群眾認(rèn)為干部多占多用。不留集體股，可以給農(nóng)民群眾一個(gè)明白，還農(nóng)村基層干部一個(gè)清白。
不設(shè)集體股，還是不是集體經(jīng)濟(jì)呢？答案很明確，不設(shè)集體股，也是集體經(jīng)濟(jì)。黨的十五大指出：勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合和勞動(dòng)者的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)，尤其要提倡和鼓勵(lì)。而產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的股份合作就是新型集體經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)不是“歸大堆”，而是重在集體經(jīng)營(yíng)；不是只搞集體積累不給成員分配，而是重在為成員分紅。
二是股權(quán)怎么分，是平均分，還是按系數(shù)？每個(gè)地方情況不一樣，有的地方資產(chǎn)不多，群眾同意，在確認(rèn)成員后可以實(shí)行一人一股；有的地方集體資產(chǎn)較多，按比例分，一部分按成員平均折股，一部分按成員的勞動(dòng)貢獻(xiàn)折股；有的地方按年齡折股，年齡越大，股權(quán)比例越大。只要群眾認(rèn)可，各種折股方法都可以。
三是股權(quán)量化以后，以后要不要調(diào)整？是固化管理還是需要調(diào)整呢？《意見》規(guī)定，股權(quán)管理，提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式。
成員定了，即使成員家庭今后的新增人口，也不天然是集體成員。因此，集體資產(chǎn)折股量化到戶后，股權(quán)就不用調(diào)整了。再就是作為產(chǎn)權(quán)制度，不同財(cái)產(chǎn)的制度規(guī)定要一致，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地承包法規(guī)定，土地承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回土地、不得調(diào)整耕地，提倡增人不增地，減人不減地。實(shí)際就是固化管理。作為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的股權(quán)也應(yīng)該實(shí)行固化管理，要不老百姓沒有穩(wěn)定感。
改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要完善治理機(jī)制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項(xiàng)實(shí)行民主決策。尤其是農(nóng)村干部，不要再提出來留多少集體股，這不是中央提倡的。
四、成員將來可不可變化？也是可以變的。如集體經(jīng)濟(jì)組織謀劃一個(gè)好的發(fā)展項(xiàng)目，但集體資金不夠，又不想貸款，怎么辦？這個(gè)時(shí)候，就需要與別人合作開發(fā)，吸引他人投資入股，別人投資入股了，就需要給新入股者一定比例的股份，股權(quán)就應(yīng)該發(fā)生變化，新入股者也可以按照約定獲得成員身份。但成員的條件和邊界是清楚的。
五、成員定了，股權(quán)定了，就要給成員發(fā)股權(quán)證書，作為其參加集體收益分配的依據(jù)。《意見》提出，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利，組織實(shí)施好賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)改革試點(diǎn)。保障占用權(quán)就給農(nóng)民發(fā)股權(quán)書；保障收益權(quán)就是年底有收益應(yīng)給成員分紅；保障有償退出權(quán)，就是要探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序；保障抵押、擔(dān)保權(quán)，就是有關(guān)部分要制定具體辦法，允許農(nóng)民用集體資產(chǎn)股份做抵押、擔(dān)保到金融機(jī)構(gòu)去融資；保障繼承權(quán)就是指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定農(nóng)民持有集體資產(chǎn)股份繼承的辦法，合法繼承人可以繼承集體資產(chǎn)股份。
七、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和作用
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)是什么？是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織。集體資產(chǎn)誰管理？是集體經(jīng)濟(jì)組織管理，不是村委會(huì)管理。集體經(jīng)濟(jì)組織名稱，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社。如果搞了集體資產(chǎn)股份量化，可以叫股份經(jīng)濟(jì)合作社；如果沒有搞，可以叫經(jīng)濟(jì)合作社。
全國(guó)人大通過的《民法總則》，把集體經(jīng)濟(jì)組織定義為特別法人，給了一把“椅子”，開了一個(gè)戶頭。這次講了四類特別法人，包括機(jī)關(guān)法人、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社。因此，村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織不是隸屬關(guān)系，在法律是平等的、不同性質(zhì)的組織，都是特別法人。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何取得市場(chǎng)主體地位？《意見》指出：現(xiàn)階段可由縣級(jí)以上地方政府主管部門負(fù)責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，以便開展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。以前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法人地位，身份很尷尬，這次制定《民法總則》是一個(gè)重大法律突破。《意見》提出，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。民法總則實(shí)施后，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)村民自治事務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
集體經(jīng)濟(jì)組織干什么？有四個(gè)職能，管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員。
有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。簡(jiǎn)單說就是“政經(jīng)分離”。什么是有需要且條件許可呢？一種情況是集體資產(chǎn)很多，外來人口很多，甚至外來人口超過本村原有人口。這樣村就要實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”。不然，外來人口多，選舉出來的村民委員會(huì)干部，就可能侵犯原來老村民的利益。還有一種情況就是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社區(qū)化建設(shè)，幾個(gè)村集中成一個(gè)社區(qū)，公共服務(wù)集中到社區(qū)，由政府承擔(dān)，但各個(gè)村的資產(chǎn)不能集中到社區(qū)，也需要“政經(jīng)分離”。
八、產(chǎn)權(quán)搞清楚后，怎么發(fā)展產(chǎn)權(quán)
搞清楚了，下一步怎么發(fā)展呢？就是股份合作。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，發(fā)展多種形式的股份合作。凡是能給農(nóng)民帶來效益的都是資產(chǎn)，都可以作價(jià)入股，股份合作是連股連心，人人都關(guān)心集體，集體經(jīng)濟(jì)就會(huì)更快發(fā)展；以前的“歸大堆”則是分心，結(jié)果是沒人關(guān)心集體，集體經(jīng)濟(jì)就發(fā)展不好。可以用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，有技術(shù)的可以用技術(shù)入股，有資金的可以用資金入股。
九、可利用的新政策
發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，要利用好一個(gè)政策，這在以前是沒有的。《意見》明確規(guī)定：對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。這既明確了政府在農(nóng)村投資、農(nóng)民投資投勞形成的資產(chǎn)的歸屬，以及對(duì)這些資產(chǎn)的管理運(yùn)行方式，也明確了今后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以更多承擔(dān)政府在農(nóng)村的投資，并將其量化為集體成員持有的股份。這對(duì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一個(gè)天大的好政策，用好用足這一政策，可以促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更快更好發(fā)展。
(本文是農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理總站巡視員黃延信于2017年4月13日在濟(jì)南舉行的首屆鄉(xiāng)村治理論壇上的主題報(bào)告，根據(jù)錄音整理，黃延信博士審閱。農(nóng)村大眾報(bào)記者李偉 整理)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村大眾ncdz 微信公眾號(hào)
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