今年的中央1號文件明確提出，要“統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源”，“加快形成農(nóng)業(yè)對外貿(mào)易與國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展相互促進的政策體系，實現(xiàn)補充國內(nèi)市場需求、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益的有機統(tǒng)一”。這一精神和要求需要我們結(jié)合當前農(nóng)業(yè)實際和面臨的突出問題、切實貫徹到對貿(mào)易和與國內(nèi)生產(chǎn)的調(diào)控和改革上。下面我想與大家交流3個問題。
一、當前農(nóng)產(chǎn)品過剩和賣難問題與進口過度密切相關
我國大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存大量積壓，各類糧油倉儲企業(yè)儲存的糧食數(shù)量之大“前所未有”，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數(shù)量之多“前所未有”。棉花食糖菜籽油奶粉庫存積壓都比較嚴重。這是當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最突出的問題。
與以往不同，此次大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存積壓和“賣糧難”是在國內(nèi)產(chǎn)需存在缺口、國內(nèi)生產(chǎn)總量沒有超過需求總量的背景下發(fā)生的。造成這一問題最重要的原因是進口過度，即超過正常產(chǎn)需缺口之上的“非必需進口”大量增加。2012-2014年我國糧食產(chǎn)需缺口每年在5000萬噸左右；而同期糧食凈進口分別為8043、8837、10429萬噸，3年累計過度進口1億多噸。棉花和食糖常年產(chǎn)需缺口在200萬噸左右，但2011-2014年累計進口棉花和食糖1616萬噸和1470萬噸，超出正常產(chǎn)需缺口之上的進口為800萬噸和670萬噸。植物油籽和乳制品也存在進口過度問題。近年來收儲加工的菜籽油大部分積壓在庫。2014年乳制品進口折合鮮奶1000多萬噸，占國內(nèi)原奶產(chǎn)量的1/4。
2015年，過度進口問題繼續(xù)加劇。考慮可釋放庫存，2015年我國糧食供需基本不存在缺口，但全年進口1.24億噸。其中谷物進口3272萬噸，占糧食總進口量的26%。谷物中高粱、大麥進口2143萬噸。大豆進口8169萬噸，占糧食進口總量的66%。木薯進口938萬噸。另外，玉米酒糟（ddgs）進口682萬噸，如將其納入糧食范疇，糧食進口量達1.3億噸。綜合考慮品種調(diào)劑需要和具體產(chǎn)品存在的硬缺口以及糧食產(chǎn)品間的替代性，估計進口中有一半以上為非必需進口。在高庫存水平下，2015年食糖進口485萬噸，增長39.0%，占國內(nèi)生產(chǎn)量的46%。棉花進口176萬噸，下降34.1%；但作為棉花替代性產(chǎn)品的棉紗進口235萬噸，增長16.7%；棉花棉紗合計進口411萬噸，占國內(nèi)生產(chǎn)量的70%多。
當然，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩具有結(jié)構(gòu)性特征，在玉米大量過剩的同時，大豆產(chǎn)需缺口巨大。但大豆產(chǎn)需缺口的形成本身是進口影響的結(jié)果。受入世后市場開放影響，我國大豆生產(chǎn)徘徊下滑，由最高1800萬噸減少到目前的1200萬噸，大豆自給率不足20%。總的來看，此次農(nóng)產(chǎn)品過剩問題主要是進口過度問題。
由于我國農(nóng)產(chǎn)品進口主要來自于美國、澳大利亞、巴西、阿根廷等農(nóng)業(yè)競爭力強的國家，其增產(chǎn)和出口潛力很大。如不能有效控制“非必需進口”，當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的問題難以根本緩解。
二、進口過度的根本原因是農(nóng)業(yè)基礎競爭力先天不足、保護調(diào)控手段后天缺乏、國際市場價格波動下行
過度進口的直接原因是內(nèi)外價差擴大，而價差問題的本質(zhì)是成本問題，根源在于我國基礎競爭力先天不足。這是基礎性性因素。農(nóng)業(yè)特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)的基礎競爭力。我國大宗農(nóng)產(chǎn)品進入了成本快速上漲時期，生產(chǎn)成本必然與瑞士日韓的水平日趨接近，與美加澳等主要出口國的差距不斷拉大。基于成本之上的國內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆。
就貿(mào)易而言，對進口動力有實質(zhì)性影響的是國內(nèi)價格與進口稅后價之間的差距。由于缺乏瑞士日韓等國具有的高關稅等調(diào)控手段，國內(nèi)均衡價格不僅高于國際市場價格，而且也高于進口稅后價格，這是造成我國“非必需進口”不斷增加的政策性因素。我國對三大主糧以及棉和糖實行關稅配額管理。目前水稻、小麥國內(nèi)價格還沒有超過配額外進口稅后價，玉米在特定時段國內(nèi)價格已高于配額外進口稅后價，棉糖配額外進口稅后價低于國內(nèi)價已常態(tài)。其他糧食產(chǎn)品、植物油和油籽以及肉奶產(chǎn)品實行單一關稅，國內(nèi)價格均已高于進口稅后價。國內(nèi)市場均衡價格高于國際市場價格，特別是高于進口稅后價格所帶來的挑戰(zhàn)，即成本決定的地板價高于天花板價格所帶來的挑戰(zhàn)，是未來國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要破解的一大難題。
除了基礎性因素和政策性因素外，國際市場波動趨低是內(nèi)外價差問題加劇、進口過度的周期性因素。需要注意的是，2008年以來世界糧食生產(chǎn)能力得到了較大的提高，但需求增長因生物質(zhì)能源發(fā)展放緩而減緩，預計未來5年國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格將繼續(xù)保持低位。人民幣升值對內(nèi)外價差的擴大也有很大的影響，但在貿(mào)易整體順差形勢下，人民幣缺乏持續(xù)貶值的基礎。
內(nèi)外價差擴大本質(zhì)上是成本差距的擴大，與國內(nèi)價格支持政策沒有必然聯(lián)系。最低保護價收購、臨時收儲這類價格支持政策是美歐西方國家普遍使用的政策，其運用有相當長的歷史，與市場經(jīng)濟和發(fā)揮市場決定性作用并不矛盾。我國的最低保護價和臨時收儲價是根據(jù)國內(nèi)“生產(chǎn)成本加合理利潤”或“生產(chǎn)成本加基本收益”的原則確定的，實際上是保障農(nóng)民種糧務農(nóng)基本收益的托底價。但是在開放條件下，如果沒有與內(nèi)外成本差距相適應的關稅政策來配套，基于順價銷售的最低保護價和臨時收儲價政策是不可持續(xù)的。
三、著力統(tǒng)籌，確保進口適度適當可靠
我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易達到了相當規(guī)模，進口不再是限于品種調(diào)劑和余缺調(diào)節(jié)，而是供給的重要來源。2014年，按播種面積當量計算，糧棉油糖肉和奶凈進口相當于9億畝播種面積的產(chǎn)出，相當于國內(nèi)作物總播種面積36%。2015年糧食凈進口1.3億噸(含玉米酒糟)，占我國糧食總量的1/5。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革不能不考慮進口這一因素，無論是總量平衡、結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升效益度必須考慮進口的影響和作用，必須著力兩個市場兩種資源的統(tǒng)籌，確保進口適度適當可靠、與國內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民增收需要相協(xié)調(diào)。
（一）要建立和完善與生產(chǎn)、需求、進口三元平衡相適應的體制機制，切實保障大宗農(nóng)產(chǎn)品進出口與國內(nèi)生產(chǎn)、農(nóng)民就業(yè)增收相協(xié)。要在綜合考慮保障基本供給、確保農(nóng)民就業(yè)增收、適應資源環(huán)境承載能力、滿足氣候生態(tài)多樣性和合理農(nóng)作制度需要4方面因素的基礎上，確定大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)目標。要在準確把握需求的基礎上，明確進口的合理規(guī)模，確定進口調(diào)控目標，明確職責。
（二）構(gòu)建開放型農(nóng)業(yè)支持和農(nóng)產(chǎn)品價格政策體系，確保國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定。要保障農(nóng)民種糧務農(nóng)有收益有積極性，要保證生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品在市場上具有價格競爭力。在缺乏歐盟、日本、韓國那樣的高關稅保護的情況下，加強我國財政支農(nóng)力度具有更為重要的意義。要在練好內(nèi)功的同時，從我國大宗農(nóng)產(chǎn)品基礎競爭力實際出發(fā)，從國內(nèi)生產(chǎn)成本與世界主要出口國差距擴大的趨勢出發(fā)，進一步加大對農(nóng)業(yè)特別是糧食的支持力度，有效降低或彌補生產(chǎn)成本，確保國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品與進口產(chǎn)品在公平的基礎上競爭。要完善農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，在繼續(xù)目標價格政策試點的同時，探索采取“穩(wěn)定一頭、放開一端”的思路調(diào)整最低保護價收購和臨時收儲政策。在適當完善的基礎上繼續(xù)對三大主糧進行最低保護價和臨儲價收購，以保障種糧收益；引入競爭機制適度擴大收儲企業(yè)范圍，放開收儲企業(yè)收儲糧銷售；財政對收儲企業(yè)進行價差補貼或市場價格損失保險補貼。
（三）健全貿(mào)易救濟和產(chǎn)業(yè)損害補償機制，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。在產(chǎn)業(yè)受到損害和損害威脅時，采取貿(mào)易救濟措施是wto規(guī)則賦予的權(quán)利，是保障國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的法定手段。應堅持“兩反一保”條例立法宗旨，更加積極利用好貿(mào)易救濟手段，依法推進貿(mào)易救濟制度化、常態(tài)化。應盡快研究建立農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易損害補償機制，對受到損害的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和農(nóng)民提供必要補償，幫助其調(diào)整結(jié)構(gòu)和提升競爭力，增強國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)參與國際競爭和應對風險的能力。
（四）擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，推進農(nóng)業(yè)走出去和市場多元化戰(zhàn)略實施，確保進口來源和渠道可靠。要加大對優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口促進的支持力度，著力提升優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品出口增值增效作用，提升更大范圍配置資源的能力和效率。要積極推進戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)國際合作，結(jié)合一帶一路戰(zhàn)略，務實穩(wěn)步推動農(nóng)業(yè)走出去，推進進口市場多元化。要把推進走出去與推進市場多元化戰(zhàn)略有機結(jié)合，提高走出去目標國家和區(qū)域生產(chǎn)和進出口能力，促進建立多元穩(wěn)定可靠的進口渠道，減少進口依存度提高帶來的風險。
（作者系農(nóng)業(yè)部貿(mào)易促進中心主任）
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