今年的中央1號文件明確提出，要“統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源”，“加快形成農業對外貿易與國內農業發展相互促進的政策體系，實現補充國內市場需求、促進結構調整、保護國內產業和農民利益的有機統一”。這一精神和要求需要我們結合當前農業實際和面臨的突出問題、切實貫徹到對貿易和與國內生產的調控和改革上。下面我想與大家交流3個問題。
一、當前農產品過剩和賣難問題與進口過度密切相關
我國大宗農產品庫存大量積壓，各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大“前所未有”，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多“前所未有”。棉花食糖菜籽油奶粉庫存積壓都比較嚴重。這是當前我國農業發展面臨的最突出的問題。
與以往不同，此次大宗農產品庫存積壓和“賣糧難”是在國內產需存在缺口、國內生產總量沒有超過需求總量的背景下發生的。造成這一問題最重要的原因是進口過度，即超過正常產需缺口之上的“非必需進口”大量增加。2012-2014年我國糧食產需缺口每年在5000萬噸左右；而同期糧食凈進口分別為8043、8837、10429萬噸，3年累計過度進口1億多噸。棉花和食糖常年產需缺口在200萬噸左右，但2011-2014年累計進口棉花和食糖1616萬噸和1470萬噸，超出正常產需缺口之上的進口為800萬噸和670萬噸。植物油籽和乳制品也存在進口過度問題。近年來收儲加工的菜籽油大部分積壓在庫。2014年乳制品進口折合鮮奶1000多萬噸，占國內原奶產量的1/4。
2015年，過度進口問題繼續加劇。考慮可釋放庫存，2015年我國糧食供需基本不存在缺口，但全年進口1.24億噸。其中谷物進口3272萬噸，占糧食總進口量的26%。谷物中高粱、大麥進口2143萬噸。大豆進口8169萬噸，占糧食進口總量的66%。木薯進口938萬噸。另外，玉米酒糟（ddgs）進口682萬噸，如將其納入糧食范疇，糧食進口量達1.3億噸。綜合考慮品種調劑需要和具體產品存在的硬缺口以及糧食產品間的替代性，估計進口中有一半以上為非必需進口。在高庫存水平下，2015年食糖進口485萬噸，增長39.0%，占國內生產量的46%。棉花進口176萬噸，下降34.1%；但作為棉花替代性產品的棉紗進口235萬噸，增長16.7%；棉花棉紗合計進口411萬噸，占國內生產量的70%多。
當然，大宗農產品生產過剩具有結構性特征，在玉米大量過剩的同時，大豆產需缺口巨大。但大豆產需缺口的形成本身是進口影響的結果。受入世后市場開放影響，我國大豆生產徘徊下滑，由最高1800萬噸減少到目前的1200萬噸，大豆自給率不足20%。總的來看，此次農產品過剩問題主要是進口過度問題。
由于我國農產品進口主要來自于美國、澳大利亞、巴西、阿根廷等農業競爭力強的國家，其增產和出口潛力很大。如不能有效控制“非必需進口”，當前農業產業面臨的問題難以根本緩解。
二、進口過度的根本原因是農業基礎競爭力先天不足、保護調控手段后天缺乏、國際市場價格波動下行
過度進口的直接原因是內外價差擴大，而價差問題的本質是成本問題，根源在于我國基礎競爭力先天不足。這是基礎性性因素。農業特別是大宗農產品是高度依賴自然資源的產業，土地經營規模決定了農業的基礎競爭力。我國大宗農產品進入了成本快速上漲時期，生產成本必然與瑞士日韓的水平日趨接近，與美加澳等主要出口國的差距不斷拉大。基于成本之上的國內大宗農產品市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆。
就貿易而言，對進口動力有實質性影響的是國內價格與進口稅后價之間的差距。由于缺乏瑞士日韓等國具有的高關稅等調控手段，國內均衡價格不僅高于國際市場價格，而且也高于進口稅后價格，這是造成我國“非必需進口”不斷增加的政策性因素。我國對三大主糧以及棉和糖實行關稅配額管理。目前水稻、小麥國內價格還沒有超過配額外進口稅后價，玉米在特定時段國內價格已高于配額外進口稅后價，棉糖配額外進口稅后價低于國內價已常態。其他糧食產品、植物油和油籽以及肉奶產品實行單一關稅，國內價格均已高于進口稅后價。國內市場均衡價格高于國際市場價格，特別是高于進口稅后價格所帶來的挑戰，即成本決定的地板價高于天花板價格所帶來的挑戰，是未來國內農業產業發展需要破解的一大難題。
除了基礎性因素和政策性因素外，國際市場波動趨低是內外價差問題加劇、進口過度的周期性因素。需要注意的是，2008年以來世界糧食生產能力得到了較大的提高，但需求增長因生物質能源發展放緩而減緩，預計未來5年國際農產品市場價格將繼續保持低位。人民幣升值對內外價差的擴大也有很大的影響，但在貿易整體順差形勢下，人民幣缺乏持續貶值的基礎。
內外價差擴大本質上是成本差距的擴大，與國內價格支持政策沒有必然聯系。最低保護價收購、臨時收儲這類價格支持政策是美歐西方國家普遍使用的政策，其運用有相當長的歷史，與市場經濟和發揮市場決定性作用并不矛盾。我國的最低保護價和臨時收儲價是根據國內“生產成本加合理利潤”或“生產成本加基本收益”的原則確定的，實際上是保障農民種糧務農基本收益的托底價。但是在開放條件下，如果沒有與內外成本差距相適應的關稅政策來配套，基于順價銷售的最低保護價和臨時收儲價政策是不可持續的。
三、著力統籌，確保進口適度適當可靠
我國農產品貿易達到了相當規模，進口不再是限于品種調劑和余缺調節，而是供給的重要來源。2014年，按播種面積當量計算，糧棉油糖肉和奶凈進口相當于9億畝播種面積的產出，相當于國內作物總播種面積36%。2015年糧食凈進口1.3億噸(含玉米酒糟)，占我國糧食總量的1/5。農業供給側改革不能不考慮進口這一因素，無論是總量平衡、結構調整、提升效益度必須考慮進口的影響和作用，必須著力兩個市場兩種資源的統籌，確保進口適度適當可靠、與國內生產和農民增收需要相協調。
（一）要建立和完善與生產、需求、進口三元平衡相適應的體制機制，切實保障大宗農產品進出口與國內生產、農民就業增收相協。要在綜合考慮保障基本供給、確保農民就業增收、適應資源環境承載能力、滿足氣候生態多樣性和合理農作制度需要4方面因素的基礎上，確定大宗農產品生產目標。要在準確把握需求的基礎上，明確進口的合理規模，確定進口調控目標，明確職責。
（二）構建開放型農業支持和農產品價格政策體系，確保國內農業產業健康穩定。要保障農民種糧務農有收益有積極性，要保證生產的農產品在市場上具有價格競爭力。在缺乏歐盟、日本、韓國那樣的高關稅保護的情況下，加強我國財政支農力度具有更為重要的意義。要在練好內功的同時，從我國大宗農產品基礎競爭力實際出發，從國內生產成本與世界主要出口國差距擴大的趨勢出發，進一步加大對農業特別是糧食的支持力度，有效降低或彌補生產成本，確保國內生產的產品與進口產品在公平的基礎上競爭。要完善農產品價格支持政策，在繼續目標價格政策試點的同時，探索采取“穩定一頭、放開一端”的思路調整最低保護價收購和臨時收儲政策。在適當完善的基礎上繼續對三大主糧進行最低保護價和臨儲價收購，以保障種糧收益；引入競爭機制適度擴大收儲企業范圍，放開收儲企業收儲糧銷售；財政對收儲企業進行價差補貼或市場價格損失保險補貼。
（三）健全貿易救濟和產業損害補償機制，確保農業產業安全。在產業受到損害和損害威脅時，采取貿易救濟措施是wto規則賦予的權利，是保障國內產業安全的法定手段。應堅持“兩反一保”條例立法宗旨，更加積極利用好貿易救濟手段，依法推進貿易救濟制度化、常態化。應盡快研究建立農產品貿易損害補償機制，對受到損害的農業產業、地區和農民提供必要補償，幫助其調整結構和提升競爭力，增強國內農業產業參與國際競爭和應對風險的能力。
（四）擴大優勢農產品出口，推進農業走出去和市場多元化戰略實施，確保進口來源和渠道可靠。要加大對優勢農產品出口促進的支持力度，著力提升優勢農產品國際競爭力，充分發揮農產品出口增值增效作用，提升更大范圍配置資源的能力和效率。要積極推進戰略性農業國際合作，結合一帶一路戰略，務實穩步推動農業走出去，推進進口市場多元化。要把推進走出去與推進市場多元化戰略有機結合，提高走出去目標國家和區域生產和進出口能力，促進建立多元穩定可靠的進口渠道，減少進口依存度提高帶來的風險。
（作者系農業部貿易促進中心主任）
中國鄉村發現網轉自：中國農業新聞頻道
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