摘要：如果不把改革的目的明確，如果繼續(xù)把改革作為權(quán)力集中和權(quán)力上收的手段，再怎么改革都會(huì)走不出“權(quán)力控制”的傳統(tǒng)治理習(xí)慣，都會(huì)“有多少改革都會(huì)重來”。改革本來應(yīng)該是如何樣來控制權(quán)力，而改革的結(jié)果卻是如何樣來用權(quán)力控制民眾和基層組織。因?yàn)槎枷Ｍ軌驅(qū)崿F(xiàn)利益的最大化，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競(jìng)爭(zhēng)的人數(shù)，都希望減少別人而不是自己。雖然有群眾觀點(diǎn)和群眾路線，卻是在上級(jí)要求下進(jìn)行的，是向上級(jí)負(fù)責(zé)的其中一個(gè)具體內(nèi)容；當(dāng)上級(jí)變成一個(gè)一個(gè)具體的人時(shí)，就會(huì)變成向領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人負(fù)責(zé)；每一級(jí)都向上級(jí)負(fù)責(zé)，到中央后，中央反過來要向群眾負(fù)責(zé)，使離群眾最遠(yuǎn)的政府卻要最終向群眾直接負(fù)責(zé)。經(jīng)濟(jì)體制改革由市場(chǎng)來優(yōu)化經(jīng)濟(jì)資源配置，政治體制改革如何來實(shí)現(xiàn)政治資源（權(quán)力）的優(yōu)化配置，這是當(dāng)前中國(guó)改革的核心問題。要從根本上解決三農(nóng)問題，除了進(jìn)行體制創(chuàng)新，沒有第二條路可走。
“三農(nóng)”問題，作為一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家和民族興衰的重大歷史課題，列為黨和政府工作的重中之重，在今后半個(gè)世紀(jì)以內(nèi)，將是全社會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注的熱點(diǎn)。近二十多年特別是近十多年改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：農(nóng)村進(jìn)一步的改革和發(fā)展，再不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳了，迫切需要戰(zhàn)略規(guī)劃和整體安排，迫切需要明確今后的方向。
一
取消農(nóng)業(yè)稅以后的農(nóng)村進(jìn)入了無稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各級(jí)政府比較而言，農(nóng)民更需要哪一級(jí)地方政府呢？我們的三農(nóng)研究者就不能用理論來“為農(nóng)民作主”。鞋子合不合腳只有腳才知道，農(nóng)民更需要哪一級(jí)政府只有農(nóng)民才有權(quán)回答。筆者就對(duì)此進(jìn)行了1000戶農(nóng)戶調(diào)查，得到的結(jié)果會(huì)令政界的一些高官和學(xué)界的一些權(quán)威大跌眼鏡：有52.9%的農(nóng)戶在地方各級(jí)政府中選擇最需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有22.9%的農(nóng)戶選擇最需要省政府，選擇最需要縣、市政府的農(nóng)戶分別為15.7%和8.5%。同時(shí)，三農(nóng)的理論和政策是否與農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)相符合，是執(zhí)行政策的農(nóng)村基層干部在給農(nóng)民穿“鞋子”，評(píng)價(jià)“鞋子”合不合“腳”農(nóng)村基層干部也最有資格。
撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，國(guó)家與一家一戶的農(nóng)戶打交道，太高的交易成本誰來承擔(dān)？對(duì)于農(nóng)民而言，官僚的縣市政權(quán)是否符合自己的口味？對(duì)于縣市政權(quán)而言，是否能夠真正滿足農(nóng)民的需要？是減人減機(jī)構(gòu)來減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，還是這個(gè)職能需不需要存在？怎么不先定位這個(gè)職能，再根據(jù)職能定事？事有多少財(cái)政就要給多少，以錢養(yǎng)事，人隨事走，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則，人就會(huì)自然分流配置到比較利益高的行業(yè)上去。如果職能和體制不改，不僅會(huì)使改革帶來尖銳的利益沖突，而且改了也是換湯不換藥，舊的矛盾沒有解決，反而引發(fā)了新問題。原稅費(fèi)改革時(shí)，主流社會(huì)一致認(rèn)為，只要進(jìn)行稅費(fèi)改革，只要減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)就能夠根本解決三農(nóng)問題，最簡(jiǎn)單的辦法就是砍掉一部分。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，又是簡(jiǎn)單地采取“減”的辦法。怎么能首先考慮養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出從哪里來，而不首先考慮農(nóng)民是否需要？農(nóng)民需不需要國(guó)家為他們提供公共服務(wù)？農(nóng)村社會(huì)需不需要國(guó)家提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣一個(gè)公共產(chǎn)品？城市的社區(qū)組織都由政府財(cái)政負(fù)責(zé)，而農(nóng)民的鄉(xiāng)村政府卻要取消，這不是在歧視農(nóng)民嗎？
因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革迫切需要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位一個(gè)未來的發(fā)展方向：市場(chǎng)追求效率，政府確保公平。市場(chǎng)配置資源的天然本能是以效率為第一追求，如果我們政府也以實(shí)現(xiàn)效率為最大的目標(biāo)，誰來實(shí)現(xiàn)公平？而沒有公平正義，怎么可能實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)？怎么能夠叫做社會(huì)主義？和諧社會(huì)是新的穩(wěn)定觀和發(fā)展觀。過去一講穩(wěn)定，就是用壓力和政府主導(dǎo)，農(nóng)村不穩(wěn)定總是歸結(jié)為農(nóng)村基層干部，總是把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題歸結(jié)為農(nóng)村基層組織，卻從沒有正視體制壓力下的公共財(cái)政問題?；鶎痈刹坑胁缓玫模邔右灿?，中國(guó)政府有，外國(guó)政府也有。在財(cái)政包干體制下，造成中央和省府有錢，越到基層越?jīng)]錢?？h鄉(xiāng)兩級(jí)只占總收入的30%，卻要承擔(dān)70%的公共財(cái)政責(zé)任。在目前的財(cái)政包干體制下，計(jì)劃生育可以提高效率，發(fā)展工業(yè)即使破壞環(huán)境可以提高效率，城鎮(zhèn)化圈地經(jīng)營(yíng)城市可以提高效率。而對(duì)農(nóng)村的文化教育、生存保障、科技投入、基礎(chǔ)設(shè)施等等，地方政府就必然失去興趣。根據(jù)目前考核的評(píng)價(jià)指標(biāo)，既能帶來巨額的財(cái)政收入，又能夠帶來光明的政治前途，何樂而不為呢？這就是為什么販賣毒品會(huì)判處死刑卻仍然有人不惜用生命做賭注，因?yàn)槠渲杏懈哳~暴利。馬克思說過，“一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就膽大起來。如果有10％的利潤(rùn)，它就保證到處被使用；有20％的利潤(rùn)，它就活躍起來；有50％的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤(rùn)，它就敢踐踏一切人間法律?！?
二
既然“三農(nóng)”問題解決的出路是改革，那么，改革的目的是什么？出現(xiàn)了一個(gè)問題就找出一個(gè)犧牲品，學(xué)界予以證明，媒體跟風(fēng)而上，如此改革是把問題推遲給下一代。所以，我們當(dāng)前的一些改革機(jī)制是矛盾積累機(jī)制而非化解機(jī)制。政府的本能就是擴(kuò)展權(quán)力，而改革就意味著調(diào)整權(quán)力。因此，在權(quán)力體系中，處于弱勢(shì)地位的鄉(xiāng)村組織，就自然成為一個(gè)政治上的犧牲品。比如公車改革為什么要從交通不發(fā)達(dá)的縣鄉(xiāng)改起，而不是從交通發(fā)達(dá)的省市兩級(jí)改起？減少的財(cái)政成本究竟有多大的空間？國(guó)家財(cái)政真的沒有錢嗎？巨額的公款出國(guó)考察和公費(fèi)旅游都是哪些人？巨額的公款買小車和公款吃喝消費(fèi)（媒體報(bào)道每年公款吃喝一項(xiàng)就是是幾千個(gè)億！）都是哪些人？是不是減了農(nóng)民所需要的鄉(xiāng)村人員工資就可以有更多的公款消費(fèi)空間？當(dāng)看到戈倍爾日記中“用不著謀求知識(shí)分子的皈依。因?yàn)橹R(shí)分子從來都不皈依，而是永遠(yuǎn)倒向強(qiáng)者。”這樣一段話時(shí)，才終于明白學(xué)者和專家們的原則。
當(dāng)前的鄉(xiāng)村改革，對(duì)管理成本過高和管理效率低下問題集中放大，特別是著力放大因此而造成農(nóng)民與地方政權(quán)的沖突問題。也確實(shí)如有人所說，鄉(xiāng)村組織也存在著行政效率低下的問題，但是，農(nóng)民工維權(quán)的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民工的權(quán)益，這樣的城市政府是不是也要取消呢？省、市、縣的不少機(jī)構(gòu)根本就是一個(gè)擺設(shè)，幾個(gè)人的機(jī)構(gòu)卻耗費(fèi)著過百人的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出。有天生的城市公務(wù)員嗎？有天生的首都干部嗎？上海市的一個(gè)23人街道辦事處，憑什么就可以支配數(shù)以億計(jì)的財(cái)政收入？長(zhǎng)沙的一個(gè)街道辦事處的一個(gè)一般干部可以年薪在10萬元左右，而湘西的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記年薪就不到2萬元呢？而國(guó)家的審計(jì)報(bào)告表明，國(guó)務(wù)院的一些部委機(jī)構(gòu)卻更為嚴(yán)重，一個(gè)部委的違紀(jì)金額一查就是90多個(gè)億！如果不把改革的目的明確，如果繼續(xù)把改革作為權(quán)力集中和權(quán)力上收的手段，再怎么改革都會(huì)走不出“權(quán)力控制”的傳統(tǒng)治理習(xí)慣，都會(huì)“有多少改革都會(huì)重來”！都會(huì)走不出“分久必合，合久必分”的歷史怪圈。
所以，我們首先要明確改革的目的。農(nóng)村的改革到底是為了誰？為了方便群眾還是為了方便官員管理？是不是為了減少政府與民眾的管理成本而不惜提高民眾與政府的交易成本呢？改革本來應(yīng)該是如何樣來控制權(quán)力，而改革的結(jié)果卻是如何樣來用權(quán)力控制民眾和基層組織。改革的方向是：有權(quán)有利的部門上收，無權(quán)無利的包袱下放。重視三農(nóng)問題如何重視？凡是收錢的職能部門上收吃皇糧，如公安、電力、郵電通信、煙草、技術(shù)監(jiān)督、國(guó)土、工商管理；凡是服務(wù)農(nóng)民的都下放給市場(chǎng)，如農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、種子、農(nóng)資、文化、水利、衛(wèi)生等。農(nóng)資和種子不專賣，煙草要專賣，哪個(gè)重要？農(nóng)技和文化干部不吃皇糧，賣土的國(guó)土部門卻要吃皇糧，如何公平？矛盾為什么會(huì)在基層大量地積壓？因?yàn)橛袡?quán)管不到的高高在上，反而在不停地收權(quán)。而管得到的基層政府通過八十年代以后一次一次的改革被不斷地被削權(quán)，無權(quán)無力去管。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)被解除了法定的職能武裝，上級(jí)舍不得把權(quán)力再吐出來，農(nóng)民感覺到也沒有多大的利用價(jià)值，所以現(xiàn)在有人建議作為縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，有人干脆提出徹底取消。而問題是，一次一次的改革不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不是政府，而且使縣政府在各個(gè)部門權(quán)力全面擴(kuò)張之后的垂直管理之下早已成為了“半邊政府”?？梢哉f，只要這樣的改革繼續(xù)推進(jìn)下去，“縣級(jí)政權(quán)作為省市的派出機(jī)構(gòu)”或者“干脆取消”的觀點(diǎn)，遲早會(huì)被一些數(shù)學(xué)功課好的“減法學(xué)者”提出來。
三
關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，既有農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題，也有行政效率優(yōu)先犧牲公平的問題，更有政治民主的問題，很少有人站在社會(huì)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中來看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的解決，也很少有人站在整個(gè)行政體制中來看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源。出現(xiàn)了司法腐敗，我們就要取消司法機(jī)關(guān)嗎？如果我們需要它，我們就來改造它。就如同有些科幻電影，人類創(chuàng)造了機(jī)器人，機(jī)器人反過來統(tǒng)治人類；同樣，公民設(shè)立了政府，政府反過來統(tǒng)治公民，這才是問題的關(guān)鍵所在。
事實(shí)上，隨著現(xiàn)代化帶來不可阻擋的城市化，農(nóng)村的人口的將不斷地轉(zhuǎn)移。根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查，轉(zhuǎn)移在外的農(nóng)村流動(dòng)人口最低的村達(dá)到了40%，最高的村達(dá)到了70%，而邊遠(yuǎn)的山區(qū)平均達(dá)到了60%以上。如果小鄉(xiāng)并成大鄉(xiāng)，小村并大村，且不說需要多少的行政成本，而隨著人口不斷的轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村的區(qū)劃豈不是過幾年要更換一次？如果用發(fā)展的眼光看問題，村的概念將逐漸成為歷史，今天的村將成為未來的村民小組，今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將是未來的村落，那么，未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，必然是今天的村民自治。為什么有人喜歡機(jī)構(gòu)改革上的“分久必合，合久必分”？由于權(quán)力資源上的重新洗牌，也就擁有了權(quán)力的重新分配權(quán)，合是一次，分是一次，使權(quán)力市場(chǎng)的供求關(guān)系不斷更新，何樂而不為呢？對(duì)于機(jī)構(gòu)改革和人員分流，在任的領(lǐng)導(dǎo)積極性最大，可以說他們是最大的既得利益集團(tuán)，可以通過改革的利益調(diào)整、利益的重新分配來鞏固和發(fā)展、擴(kuò)大自己的利益。比如說人員分流了，財(cái)政支出壓力下降了，在目前財(cái)政的支出很不透明的情況下，主要負(fù)責(zé)人的自由開支就有了更大的空間。對(duì)于現(xiàn)在的一些領(lǐng)導(dǎo)人來說，農(nóng)民多是一個(gè)負(fù)擔(dān)，干部多了也是一個(gè)負(fù)擔(dān)，最終人多了都是負(fù)擔(dān)；而非人多力量大，并非人是生產(chǎn)力中具有決定性的因素。因?yàn)槎枷Ｍ軌驅(qū)崿F(xiàn)利益的最大化，而資源有限，人越多競(jìng)爭(zhēng)性就自然越大，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競(jìng)爭(zhēng)的人數(shù)。所以，都希望減少別人而不是自己。這個(gè)時(shí)代的口號(hào)是效率優(yōu)先，作為當(dāng)權(quán)者也就是既得利益集團(tuán)制訂的游戲規(guī)則，在改革的旗號(hào)下就輕易地減掉了對(duì)方，誰膽敢反對(duì)改革呢？人居然成為了人類社會(huì)的包袱，這是我們現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)的悲哀！
可究竟是人創(chuàng)造財(cái)富，還是財(cái)富創(chuàng)造財(cái)富？什么是社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力？如果人是生產(chǎn)力中最有活力的因素，為何中國(guó)舉國(guó)上下都在把人作為包袱？怎樣才是“以人為本”？中國(guó)的“世界工廠”和中國(guó)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是靠資源和資金優(yōu)勢(shì)還是靠人的優(yōu)勢(shì)？是農(nóng)民工養(yǎng)活了城市還是城市養(yǎng)活了農(nóng)民工？為什么發(fā)達(dá)地區(qū)和城市計(jì)算人平國(guó)民生產(chǎn)總值時(shí)不包括農(nóng)民工呢？中國(guó)能有今天這樣的發(fā)展成就，關(guān)鍵是人。首先是農(nóng)民的犧牲，其次是工人的犧牲，現(xiàn)階段是鄉(xiāng)村的普通干部在犧牲。是農(nóng)民犧牲了土地和效率優(yōu)先的分配制度對(duì)工業(yè)和城市優(yōu)先的結(jié)果；是工人在國(guó)有企業(yè)改革中放棄了數(shù)十年低工資成本創(chuàng)造的巨額積累的結(jié)果；是農(nóng)村負(fù)債培養(yǎng)了數(shù)以萬計(jì)各類大中專院校畢業(yè)生流入城市和工業(yè)的結(jié)果；是鄉(xiāng)村干部在不僅欠發(fā)工資而且還要借錢交稅的情況下用“討飯財(cái)政”穩(wěn)定農(nóng)村為城市發(fā)展輸血的結(jié)果；是農(nóng)村流入品類齊全、物美價(jià)廉的巨額勞動(dòng)力不斷滿足城市和工業(yè)發(fā)展需要的結(jié)果。
群體上訪和群體事件并非要推翻現(xiàn)行的政府，核心問題是現(xiàn)在的民意是不起作用。更何況作為民意代表的人大代表，都是紅帽官員和紅頂商人，民意幾乎沒有渠道可言。各級(jí)的人大代表、人大機(jī)構(gòu)和政協(xié)委員、政協(xié)機(jī)構(gòu)，占有了大量的資源，包括政治資源和經(jīng)濟(jì)資源，可穩(wěn)定社會(huì)的政治效應(yīng)很低，而財(cái)政成本太高，可以說國(guó)家權(quán)力體系中出現(xiàn)了重大資源閑置。因?yàn)樗麄冏鳛椤肮賳T代表大會(huì)”，除了謀求集團(tuán)利益和個(gè)人利益外，基本上沒有履行法定職責(zé)，處于不作為狀態(tài)。群體上訪和群體事件主要的目的是“把肚子搞大了再說”，只有把事情鬧大了，領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)重視，特別是才能得到高層的發(fā)話，分屬于條塊管轄的各個(gè)職能部門才會(huì)聯(lián)合起來解決問題。當(dāng)年的毒酒毒大米，后來的殺人奶粉和礦難，莫不如此。
對(duì)于公民權(quán)利而言，法無禁止皆自由，對(duì)于公共權(quán)力而言，法無授權(quán)皆禁止。在目前的中國(guó)，反而倒過來了，比如“讓利于民”就是各級(jí)政府的主流觀點(diǎn)。究竟是誰給誰讓利？誰給誰的權(quán)？由于權(quán)力沒有邊界，權(quán)力擁有者就自動(dòng)擁有了對(duì)下級(jí)和公民的合法傷害權(quán)。工商局的宋玉峰拒絕為檢察院提供贊助而被關(guān)押8年！作為平民百姓就可想而知了。法的本質(zhì)是代表人民的共同意志，否則就是惡法。公權(quán)的行使，不得侵犯任何人的私權(quán)為前提。孫志剛事件導(dǎo)致惡法的終結(jié)，而中國(guó)現(xiàn)行的其他法律還有不有同樣的情況？比如計(jì)劃生育，究竟有多少人同意這部法律？究竟有多少人在違反這部法律？根據(jù)筆者對(duì)某省的129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問卷調(diào)查，有94%的人認(rèn)為生二孩在農(nóng)村是否屬普遍現(xiàn)象。你用刑法來禁止性別鑒定，有道是：民不畏死，奈何以死畏之？！
從根本上來看，關(guān)鍵是目前的公共權(quán)力的授權(quán)方式問題。廈門市委黨校對(duì)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班進(jìn)行關(guān)于權(quán)力來源的問卷調(diào)查，有64%的人認(rèn)為權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)給予的，有30%的人認(rèn)為權(quán)力是由于領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，有5%的人認(rèn)為是靠自己的努力，只有1%的人認(rèn)為權(quán)力靠群眾的認(rèn)可。所以，除非授權(quán)方式能夠得到根本解決，否則整個(gè)行政體系成為一個(gè)軍隊(duì)指揮系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)最終無法改變成為“工具”的命運(yùn)。雖然有群眾觀點(diǎn)和群眾路線，卻是在上級(jí)要求下進(jìn)行的，是向上級(jí)負(fù)責(zé)其中的一個(gè)具體內(nèi)容，當(dāng)上級(jí)變成一個(gè)一個(gè)具體的人時(shí)，就會(huì)變成向領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人負(fù)責(zé)。每一級(jí)都向上級(jí)負(fù)責(zé)，到中央后，中央反過來要向群眾負(fù)責(zé)，使離群眾最遠(yuǎn)的政府卻要最終向群眾直接負(fù)責(zé)。基層干部有誰不想為人民服務(wù)？有誰不想干一番事業(yè)？但整個(gè)制度是向上負(fù)責(zé)，人民對(duì)權(quán)利處于失語的狀態(tài)。人才的問題，財(cái)政的問題，都不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能夠根本解決的。發(fā)展的成本代價(jià)問題，為誰發(fā)展的問題，都要由上級(jí)說了算。棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平要為民請(qǐng)命，除了下臺(tái)就別無選擇。
四
經(jīng)濟(jì)體制改革是效率優(yōu)先，那么，政治體制改革就必然要求公平優(yōu)先。經(jīng)濟(jì)體制改革由市場(chǎng)來優(yōu)化經(jīng)濟(jì)資源配置，政治體制改革如何來實(shí)現(xiàn)政治資源（權(quán)力）的優(yōu)化配置？這是當(dāng)前中國(guó)改革的核心問題。都說當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)辛苦，日理萬機(jī)，為什么還有這么多人去拼命跑官？目的無非是掌握公權(quán)：掌握公共資源及分配權(quán)。如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)小小的村支部書記，比中西部地區(qū)的縣委書記的闊氣有過之而無不及！上海市的一個(gè)街道辦事處主任，按照財(cái)政包干體制，擁有完全支配財(cái)政收入1.7億元的權(quán)力，每年發(fā)愁的是怎么把1.7個(gè)億花掉。在發(fā)達(dá)地區(qū)如此，而在中西部落后地區(qū)呢？一些縣鄉(xiāng)盡管發(fā)不出工資，盡管欠下了巨額債務(wù)，盡管對(duì)失學(xué)兒童和重病需要緊急救助的農(nóng)民一毛不拔，但主要負(fù)責(zé)人仍然可以過著紙醉金迷的生活。關(guān)于貧困縣的負(fù)面新聞，像什么“600萬教育經(jīng)費(fèi)被教育局吃掉”、“800萬修建豪華廣場(chǎng)”、“2000萬請(qǐng)歌星搞豪華演出”、“5000張吃喝白條”、“舉辦豪華縣慶”等等。柳林縣屬于山西的省定貧困縣，卻投資近2億元修建“在省城太原也數(shù)得上”的政府辦公樓。無論是有錢的上海市街道辦事處，還是無錢的柳林縣；無論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是貧困地區(qū)，如果動(dòng)用的是財(cái)政收入，這個(gè)錢究竟是誰的錢？這個(gè)錢究竟該怎么用？
政府的公權(quán)來源于法律，沒有法律就沒有政府。人民當(dāng)家作主的方式，就是把人民的意志上升為法律。法律沒有最高的地位，人民也就沒有最高的地位。任何公共權(quán)力，都帶有無限擴(kuò)展性。只有用法律來作為邊界，使公共權(quán)力擴(kuò)展到邊界為止。在中國(guó)目前的政治改革中，最難解決的，就是如何對(duì)公共權(quán)力的控制。比如用什么制度來選人？民主集中制用民主來集中還是用集中來民主？如果是用民主來集中，民主的范圍有多大？民主的內(nèi)容和形式怎樣界定？比如說現(xiàn)在的少數(shù)人在小范圍內(nèi)選少數(shù)人，是否是民主推薦？這些少數(shù)人之間本來就存在著相互利害關(guān)系，特別是又涉及到公權(quán)，公權(quán)的本質(zhì)是私權(quán)的讓渡，讓渡私權(quán)的民眾卻對(duì)行使公權(quán)的人沒有發(fā)言權(quán)。如果用集中來民主，集中的內(nèi)容和形式怎樣界定？因?yàn)榈臋?quán)力的本質(zhì)就是擴(kuò)張，不把公權(quán)界定在一定范圍內(nèi)，無疑就必然會(huì)侵犯民眾的私權(quán)。
嚴(yán)格意義上來講，私權(quán)要大于公權(quán)，地方自治權(quán)要大于國(guó)家權(quán)，可是逐級(jí)上收權(quán)力，不是法律的授權(quán)而是行政命令。如財(cái)政分配制度，人事任免制度，政府考核制度等等?，F(xiàn)在的改革的方向，仍然是上收權(quán)力，減員在基層，削權(quán)在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公權(quán)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)全體私權(quán)的共同意志，是全體私權(quán)的讓渡。如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)任意剝奪，那就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)全體公民權(quán)利的侵犯，如果讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為一無所有的乞丐，那實(shí)際上就等于違憲剝奪了公民的權(quán)利。任何違憲都不承擔(dān)法律責(zé)任，任何法律都不具有效力！所以，要解決三農(nóng)問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村需要一個(gè)政治市場(chǎng)，來優(yōu)化配置社會(huì)政治資源，實(shí)現(xiàn)底層各階層利益的最大化，節(jié)省國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的政治成本，且超脫于農(nóng)村社會(huì)的矛盾之外。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，關(guān)鍵不是減人，而是如何分權(quán)制衡，靠什么樣的公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制去增人或減人。
中國(guó)出了564個(gè)皇帝，歷經(jīng)2130多年，馬克思對(duì)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)的中國(guó)發(fā)出如此感嘆：中國(guó)封建統(tǒng)治者在追求專制統(tǒng)治盡善盡美的時(shí)候，西方在追求賤買貴賣的特權(quán)，這兩種制度較量的結(jié)果，就是詩人也難想象出來的奇異悲歌！今年9月初，溫家寶總理在第八次中歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)召開前的記者會(huì)上說，中國(guó)將循序漸進(jìn)民主政治，可能在幾年內(nèi)把在全國(guó)農(nóng)村推行的村委會(huì)選舉制度擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)體制改革首先是從農(nóng)村開始的，我們的政治體制改革也可不可以首先是從農(nóng)村開始呢？要從根本上解決三農(nóng)問題，除了進(jìn)行體制創(chuàng)新，沒有第二條路可走。
作于2005年10月，2006年1月定稿于長(zhǎng)沙市德雅村家中
作者簡(jiǎn)介：陳文勝，湖南衡陽人，湖南省社會(huì)科學(xué)院新農(nóng)村建設(shè)研究中心副主任兼秘書長(zhǎng)，研究方向：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村發(fā)展。
來源：《農(nóng)村發(fā)展要報(bào)》2006年4月
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
