財政包干曾經為加強中央的財力和宏觀調控能力，為中央投資事關國家長遠利益的重點工程和促進經濟能夠平衡發展到今天，都起著無可替代的作用。但是，財政包干作為特殊歷史下的產物，畢竟有它的時效性和局限性。今天全國各地的經濟狀況，與作出財政包干決策時的情況已經是天壤之別。
一、現行的財政包干體制
1、財政包干是聯產承包責任制的翻版。在當前的財政包干體制下，采取的是逐級發包的形式，是“交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個農民承包經營責任制的翻版。在這樣的情況下，實現利益的最大化，是地方各級政府的必然追求。缺乏財政收入的事情，地方政府一般沒有興趣。計劃生育可以提高效率，發展工業即使破壞環境可以提高效率，城鎮化圈地經營城市可以提高效率，而對義務教育、生存保障、科技投入、基礎設施等等，很多就是一紙空文。比如計劃生育，可以說是用減少人數實現效率優先。因為計劃生育不僅有國家的效率，還有基層政府的效益：在計劃生育執法的過程中可以給基層財政帶來收入。所以他的利益是雙贏，既能達到考核的目標，又能給財政帶來收入。而公共事業它不僅沒有效率，還沒有基層政府的效益，不僅不給財政帶來收入，財政還要付出，能不付出的盡量不付出。而現在對鄉鎮政府的考核都是計劃生育、社會穩定、財政收入、國民生產總值等，而農民迫切需要的是修路、修塘、治病、上學等，這些東西大多沒有列入考核的范疇。
2003年3月20日，32位剛到西安的民工就被警察強行拉到派出所，理由是“沒有暫住證”。一直折騰到凌晨4點。每人交了200元的罰款，才放人。其實，這些警察隨意抓人的目的就是為了“財政收入”。盡管這是一個新聞的典型事例，卻同時是一個普遍現象，舉不勝舉。就有學者發現：“基層公安部門需要依靠罰沒款來補充辦案經費甚至發工資，在‘掃黃打非’的時候往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來打擊，另一方面又要想法保證這些非法活動不滅絕以便使罰款收入有可持續性；再如計劃生育管理，由于計劃生育部門要依靠罰款（現在稱社會撫養費）來保障經費開支，一方面用罰款來抑制超生，另一方面又通過保持一定數量的超生來保障罰款的可持續性。我們在調查中遇到了這樣的案例，一對青年村民夫婦因為計劃外懷孕被罰款3000元，后來因故流產，這對夫婦到鄉計生辦索要原來的罰款并保證不再生，但是計生辦的處理是：請他們再生一個，錢款就不退了。又如土地管理，不少鄉鎮土管所的主要經費來源是向農民建房占地收取費用，我們調查的一個鄉鎮長坦言：本鄉如果一年內的農民建房低于150戶，鄉土地管理所就開不出工資。可以想象，在這種情況下，對于土管所而言，控制建房占地的公共目標就很容易被鼓勵建房占地以增加本部門收入的自利性目標所替代。”為什么會發生劣質奶粉事件?由于地方政府的有利可圖，只要能夠帶來財政收入的企業不僅可以辦，而且還可以在招商引資的旗號下引進來辦。各職能部門只管收費，有些可以辦的企業只要給錢就能辦證明，管理的唯一內容就是收費，而即使是明明知道法律法規不能辦的企業，只是不給許可證而費照收不誤或者是以罰款代替許可，只要不被爆光就可以繼續經營。
2005年中央一號文件出臺后，絕大多數的地方政府，除了眼睛盯著中央，炮聲隆隆地發著中央的農業專款外，仍然在全力投入打造著城市，仍然在打著土地是第二財政的主意。又有多少地方政府真正把財政投入傾斜到農村，把三農工作作為重中之重呢？因為對本級政府無利可圖，還要倒貼，就自然沒有興趣。難道地方政府沒錢？我國連續多年的全社會固定資產投資增長率都超過兩位數，增幅明顯高于GDP的增長幅度。2003年的全社會固定資產投資達到55118億元，是GDP增長率的近三倍，占116694億元GDP的47.2%；但中央項目只占14.2%/，增幅-2.7%，地方項目卻占85.3%，增幅為36.2%。2004年頭兩個月固定資產投資甚至增長53%（資料來源于國家統計局網站并計算），更是以地方主導為主的投資。這些投資有多少用于民生建設？孔善廣就撰文提出：為什么我國連續二十多年的GDP增長速度接近兩位數，而社會保障仍然未能覆蓋到農村？為什么我國人均GDP已超過1000美元，而貧困人口反而增加80萬？為什么我國的整體經濟實力大幅度提升，而《教育法》和《義務教育法》仍未得到全面落實？總的來說，就是為什么各地固定資產投資增幅一直高于GDP增幅，但于民生項目的投入增長幅度是否有同步增長呢？（孔善廣：《財政稅收及政績考核制度必須改革》）
周天勇教授在中央黨校主辦的《學習時報》第324期中指出：過去，由于政府機構和事業無限制膨脹，財政經費不能供養，設置了自收自支，或者自收和撥款相結合的體制。到目前，政府不收費和罰款的機構沒有幾個，幾乎都成了準稅務部門。這些亂收費和亂罰款，許多是沖著個體經營戶、微型和中小企業來的，導致大量的個體工商戶破產。1999年全國在工商局登記的個體工商戶為3160萬戶，2004年時減少為2350萬戶，每年平均凈減少128萬戶。就是讓政府各部門的亂收費、亂罰款和亂檢查搞破產的。這些顯然違背了政府的基本職能，也阻礙著大量一般就業人員的創業與就業而影響其收入。
2、財政包干是不對等的法律主體之間的“承包”。這種財政包干制度在一定的時期確實調動了地方政府發展經濟的積極性，地方的基礎設施也得到了空前的發展。但是，一個致命的問題在于，上級政府和下級政府雖然“承包”了，但不是對等的法律主體之間的“承包”。在上下級之間逐漸演變成承包人與發包人的關系后，行政體系無不認同這樣的“潛規則”：上級及其部門均有權對下級政府及其部門進行發包，甚至于如石油公司、電力通訊部門都有權通過本級政府為自己對下級政府進行干預來牟取利益，因為政治是經濟的集中表現，財政工作是一切行政工作活動的生命線，財政行為就成了政治行為。由于這種發包關系，包頭和發包集團占有著社會的政治稀缺資源，既當運動員又當裁判員，既要使本級政權組織的權力本能地追求最大的利益化，又使本人的個人權力本能地追求利益化，把風險盡可能地轉移到下級政府。同時，由于要追求最大利益，在發包的責任契約中給予下級的資源和條件就非常有限，風險就很大，違約的概率就自然很大。一旦違約，裁量權就在責任契約制定機關，反過來又促使發包者把責任盡可能地轉移給下級。非常時刻，可以丟車保帥，可以殺一儆百，迫使各個下級部門服從自己的政治利益和經濟利益。
因此，上級政府和下級政府之間如同發包人與承包人的關系，有的象周王朝的朝貢制度。從省到鄉鎮，甚至到村的主要負責人，絕大多數均把這個地方當作權力分級承包的自留地，享有經營的絕對自主權。由于政府的事權以及各級政府的事權劃分未能予以規范，由于“分稅制”財政體制改革的發動者是上級政府，下級政府沒有多大的發言權。權力發包人有權單方制定游戲規則：不是按經濟發展水平而是按施政規劃、按領導層意志、按支出需要從中央到地方層層下達計劃，而且其增長幅度通常是層層加碼、年年加碼、最終財政預算收入計劃遠遠超出經濟發展所能提供的稅源的增長。再通過各種行政法規和文件出臺，以“責任制”和“一票否決”相配套，把責任一級一級地傳遞到鄉鎮。承包人只有用同樣的方法發包給下級，這樣層層簽訂責任狀，級級發包，且不管當年經濟發展狀況如何都必須確保完成。
為什么真實情況難以被上面發現？哪怕是直接上級的主要負責人也掌握不了。由于是承包人與發包人關系，一是趨利避害，二是上級也怕把事情鬧大而影響到自己，上下的利益捆綁在一起形成了共同利益。新華社曾經在媒體上發布過一個《重慶10部門為何管不住一個網吧》的文章，記者發現，雖然網吧管理涉及10部門，但“多人管理，無人負責”導致了“黑網吧”的泛濫成害。究其原因：審批管理部門對網吧“只管收錢，不管規范”。平時幾乎不檢查，逢到上級要檢查時才行動，查出問題也只是罰款，且有“內線”的人還能在整治行動前得到消息“提前”規范。
由于本地區是承包了的，多向上爭取資金項目，就可以在減少虧損的基層上盡可能多地贏利。有人說，中央的農業投入這么大，而農民卻看不到影子，到哪里去了？要么是關系戶那里去了，要么是被層層的索拿卡要“漏”掉了。由于都是暗箱操作，一個小小的辦事員都可以決定成萬上億元資金的分配，沒有監督的權力任意左右了財政資金的分配方向，其中的腐敗是必然性而不是偶然性。某個鄉鎮，一個非常強有力的市長到這里視察一家民營農業企業，作為農業產業化的龍頭企業，市長決定從專項資金中給20萬元的支持，可是，在市政府某部門領取該資金時，該部門聲稱按“例規”要5萬元的“立項費”，這家企業的老總只得去找市長，該部門在市長的干預下卻把錢撥到下屬的縣級部門，企業的老總與鄉黨委書記一同到縣級部門領錢時，鄉黨委書記告訴他：我們在上面爭取資金時的“例規”一般是20%——40%，有時甚至是50%，你這筆款如果不是市長的專項資金絕對遠遠要超過好幾倍，再說，不是市長到你這里來、不是市長滿意也不會有這么一筆資金給你，也就是說，給你這筆錢是偶然性的而非必然性的，為什么一定要給錢給你？雖說有宏觀的政策卻沒有明確的規定，給你的錢體現了領導的個人感情，不給你錢也沒有責任，因為與你同樣的情況多的是、卻沒有給錢。所以給你的錢是正確的，有政策依據；不給你的錢也是正確的，也有政策依據。最后書記協調有關縣領導簽字并請縣級部門酒足飯飽后付了2萬元的“例規”才終于把錢領出。
與基層政府和部門直接取之于民的非法生存相比，中層以上部門的非法生存危害性更大。國家審計署審計長李金華在2003年度的審計報告中說：“7個部門采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金9673萬元；41個部門擠占挪用財政專項撥款和其他有專項用途的資金14.2億元；有預算分配權的部門年初大量預留資金；部門決算編報不真實、不規范的問題仍然存在，主要是少報收入和結余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元”。他在《關于2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中說：“審計38個中央部門2004年度預算執行情況，查出的主要問題是虛報多領預算資金、轉移挪用或擠占財政資金、私設賬外賬和‘小金庫’以及部分資金使用效益不高等。這次審計查出各類違規問題金額90.6億元，占審計資金總額的6%。”“12個部門存在預算編報不真實的問題。一些部門的下屬單位通過多報人員、虛列項目、重復申報、隨意調高預算標準、夾帶非預算撥款單位等方式，虛報多領預算資金4.91億元。”“26個部門違規轉移挪用財政性資金10.75億元。14個部門向下屬單位或相關單位轉移財政性資金9.35億元。”“19個部門或其下屬單位隱瞞截留財政資金和其他收入，設置賬外賬、”小金庫“共3.5億元，主要用于發放福利補貼及其他不合理開支。31個部門擠占具有專項用途的資金21.42億元，有些部門仍存在編報不夠真實、規范的問題，主要是隱匿收入和結余、漏計少計資產、漏匯少匯資金等，涉及金額30.86億元。”
3、財政包干是權責不對等的“承包”。在省以下層面實際運作的財政體制，主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權來運行的。在這種財政體制的中，形成省以下政府層層向上集中財權的格局。上下政府之間事權劃分不合理、不清晰的問題突出，各級政府層層向下下放事權，將支出的責任以行政命令的方式安排給下級政府，導致縣、鄉兩級政府履行事權所需財力嚴重不對稱，矛盾日益突出。比如上級政府常常出臺在預算中沒有的增支政策，而具體的支出卻要下級政府安排，就是所謂的“上面請客，下面買單”。特別是鄉鎮，什么都好說，就是沒錢。如義務教育，事關國計民生的大事，全社會都認為很重要，可具體落實需要錢，學校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個錢卻要發不出工資的“窮土地爺”鄉鎮出，財大氣粗的國家和省府只對城市教育感興趣。這樣一些上面請客鄉鎮買單的政策，可以說是惠而不實，但在農民眼里，鄉鎮政府就是國家，上面的政策是好的，好經卻給鄉鎮這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認為是上面把鄉鎮政權逼上梁山，各個上層部門向鄉鎮下達了一個個硬性指標，不向農民收錢就會“一票否決”，而向農民收錢增加農民負擔同樣是“一票否決”，無路可走就只有鋌而走險，一些不該發生的事情就這樣發生了。
為了規避自己的政治風險和利益風險，上級政權逐級下達各項指標超于客觀實際。實際上是變相地鼓勵下級政府主要領導人在“政績工程”和“形象工程”方面的擴張沖動，導致“一個人的政績，幾屆人的包袱”諸如此類的現象頻繁發生，還容易產生“膽子越大，提拔越快”的激勵效應。下級在承包時，無權討價還價，強化了各級政府上收財權、下放事權的格局，導致把上下級政府之間的職能差別，簡單地理解為區域范圍上的比例放大或縮小，為上級政府向下級政府推諉事權提高便利，為政府相關部門搭車收費和亂收稅費提供便利，使越是接近基層的政府在政府序列中的越是處于弱勢地位，使基層政府在增支和減收兩方面不斷加大而增加運行成本和財政債務。
國家審計署對中西部地區10省市49個縣（市）的調查表明，到2001年底，這些縣累計負債（顯性直接負債）163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。在我們調查的山東肥城市，到2003年8月，市（縣）級財政的顯性直接負債已達5.1億元，全市（縣）人均526.86元，相當于上年農民人均純收入的16.3%.以山東肥城市為例，該市的經濟發展在山東省處于中等偏上。據該市財政局介紹，到2003年10月，該市的全部14個鄉鎮都存在顯性直接負債問題，平均每個鄉鎮本級政府的顯性直接負債，高達500萬－1000萬元。汶陽鎮和安駕莊鎮的經濟發展，分別居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，兩鎮的顯性直接負債分別為1100萬元和551萬元，分別相當于當年全鎮財政總收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前幾年鄉鎮負債普遍化的趨勢，已在縣市一級迅速蔓延。以黑龍江省為例，2002年，該省縣級政府的一般預算收入共有50億元，縣級政府平均的一般預算收入為7500萬元。其中，億元以上的縣僅有12個，占縣（市）總數的比重為17.9%；有22個縣的預算收入規模不足5000萬元，占縣（市）總數的比重為32.8%；甚至還有3個縣（市）的預算收入不到2000萬元。根據甘肅省計委農經處同志的介紹，目前在該省87個縣（包括縣級市、區）中，只有蘭州市城關區一個區能夠實現本級財政的收支平衡，而且其本級財政收入還略小于支出；最差的卓尼縣本級財政收入只相當于本級財政支出的1／10左右。2002年，山東肥城市安駕莊鎮的財政收支缺口高達1126.3萬元，相當于該鎮當年完成的財政收入的64.7%.該鎮當年到期應還債務67萬元，但實際只能償還53萬元。
由于沒有剩余價值，基層政府只有非法生存。也由于所承包的各項指標，絕大多數會落空，上級的丟車保卒和殺一儆百的兩手交替使用策略，鄉鎮從政風險系數最高，從而也沒有長期打算。根據某黨務部門2003年的統計，某省的H市，全市各縣（市）區的鄉鎮黨委書記，平均任期不到兩年，最多的為三年六個月，最短的只有三個月。因此，使鄉鎮主要領導把主要精力投入到承包任務中去，既完成上級交辦的任務，這樣的短期行為，而疏于鄉村治理和鄉村發展這樣的長期行為。一旦無法履行承包條約時，就可以政治掛帥，以示對上忠誠，來贏得發包人和發包集團的信任，以繼續獲得承包權，再向下發包，也就取得了發包權。有句這樣的話可以概括：認認真真搞形式，扎扎實實走過場。通過媒體的造勢，使發包人感到自己權力魔杖的神奇，在獲得滿足快感之后，就自然使用裁量權對下級的承包權予以確認。同時，對不能履行承包條約的指標，發包人對上面又是承包人，為了使自己的承包權不受影響，對一些造假不僅視而不見，而且發放許可證。
關于財政收入虛報的問題，就有學者認為，雖然許多統計資料顯示，多數縣市的財政收入增長較快；但由于實際的財政收入水分較大、人為隱瞞赤字的現象比較普遍，縣鄉財政的實際增收狀況，并沒有像統計資料顯示的那么樂觀；實際的縣鄉財政困難問題，比報表數據所顯示的往往更為嚴重。2002年，國家審計署審計的中西部地區10省市49個縣（市）中，到2001年底，有45個虛增預算收入6.74億元，占當年預算收入的16%；有37個縣累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算所反映的赤字規模（7.2億元）的147%.中部地區某省一個地級市市長認為，財政收入和國內生產總值、工業產值、農民人均純收入一起，成為在中部地區虛假成分最高的四項經濟指標；財政收入的虛假情況主要發生在縣鄉兩級，尤以鄉鎮為重。
在現在的行政體系中，如朱總理在安徽的糧倉故事、鄉鎮企業產值、人平純收入等，都清楚有虛報成分，但都認認真真地做，假大空有的形式主義，暢通無阻。形式主義成為一種習慣，習慣成為自然的潛規則是，要想得到發包權，作出如行賄這樣利益犧牲是應該的；要得到上面的專項資金和項目投入，只要投入和產出有利可圖，作為行賄的投入是必要的。在整個社會上，與已無關時，痛恨貪官，一旦需要走捷徑，進行不正當競爭時，就需要貪官，民眾認為，收了錢，能為自己辦事，就是好官。特別是自己贏得了任何人都無法得到的巨額利益，更是再生父母。只有那些收了錢，不為自己辦事，或者是沒有實現自己目的，投入和產生沒有效益，才是壞官。而發包人認為自己的權力就是資源，使用資源就有償，特別是作為權力發包，更要有償使用，要發包出去，就要上交利潤，于是心安理得，沒有良心不安。
4、財政包干是地方政府一把手集權的根源。在財政包干下，在執行國家政策和法律時，就不得不按順序選擇執行，首先承包的是直接上級的利益，這是潛規則，也是承包人權利的來源，否則就隨時會失去承包權。所以國家的法律，還不如發包單位的紅頭文件和主要領導的講話管用。因而就出現了法律明確的、中央明文規定的，還仍然需要一級一級下達文件，再次確認。依次第二是，不得不考慮自身的生存，自己創收，自己養活自己，即以自身的財政收入增長為目的，最后才考慮民眾的利益。而作為基層，特別是中西部地區縣鄉政權，不僅沒有承包利潤可得，而且是虧本完成的承包任務。除自身均難以生存，給予民眾就成為一句空話。因此，在財政包干下的財政發包，使各級政權特別是基層政權，會有條件地執行國家政策，從而表現出唯利是圖的取向，有利于完成承包任務和自身利益的政策積極推進，否則就消極對待。一方面阻斷來自上面政令暢通和執行，另一方面阻止來自基層民眾的合理訴求，阻塞民意。財政包干下不僅喚醒了省市地方政府的自我利益意識，特別是獨立意識，在沿海的發達地區，自我意識，加上豐富而獨立的財源，造成地方割據，并有可能變成實在的離心力量。
在承包制的邏輯下，在主要負責人“包頭”的眼中，一般干部是“打工仔”，班子成員是“分包頭”。在“自主經營，自負盈虧”的財政包干條件下，站在一把手的“責任田”里，“打工仔”和“分包頭”就與“包頭”形成了雇傭與被雇傭的人身依附關系。在中西部地區的大多數縣鄉政府，有個普遍認同的觀點：發得出工資是不正常的，而只有發不出工資才是正常的。因為，能夠發得出工資，既要歸功于主要負責人“經營有方”，又是對干部職工的一種恩賜。而發不出工資，并不問心有愧，也不覺得是主要負責人的責任。工資本來是勞動力價格，在市場經濟的條件下，付出了勞動力使用價值，卻得不到勞動力價值，這樣明顯違反價值交換的天然法則和嚴重侵犯公民的天然權利的普遍現象，居然能夠在市場經濟的現代社會中大行其道，尤其是能夠在行政體制內暢通無阻，不能不令人驚訝社會公平如此缺失而整個社會卻是如此熟視無睹！這就不難想象，工商業主欠付農民工的工資就自然是理所當然。對于簡單的勞動力的這樣智慧的商品都得不到保護，也就是我們對于自身都無力保護！
如果承包合同未能履行，要由主要負責人承當責任，這就成了主要負責人集權專制的動因和理論依據，也在迫使領導人為了自己的利益而采用專制手段。在這種機制下，縣級內部最流行的語言是：“要么交票子，要么交帽子。”縣委書記對鄉鎮書記講的最經典大會語錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務必須完成，否則追究領導責任。”面對縣里的高壓態勢，鄉鎮內部最流行的語言是：“縣里要把我（鄉政府）搞死，我先把村里搞死！”鄉鎮書記對鄉鎮干部和村干部講的最經典大會語錄是：“就是老婆賣×的錢也要拿出來交任務。” 在這種機制下，地方各級領導也希望干部轉變作風，但主要是為了如計劃生育、社會穩定、收繳稅費這樣主要工作目標的需要，特別是希望以轉變干部作風來達到促進增加財政收入的工作目的。
對于機構改革和人員分流，在任的領導積極性最大，可以說他們是最大的既得利益集團，可以通過改革的利益調整、利益的重新分配來鞏固和發展、擴大自己的利益。比如說人員分流了，財政支出壓力下降了，在目前財政的支出很不透明的情況下，主要負責人的自由開支就有了更大的空間。對于現在的領導人來說，人多是一個負擔。既然農民多是一個負擔，干部多了也是一個負擔！而非人多力量大，并非人是生產力中具有決定性因素。因為都希望能夠實現利益的最大化，而資源有限，人多了競爭性就自然更大，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競爭的人數。所有，都希望減少別人而不是自己，這個時代的口號是效率優先。作為當權者，也就是既得利益集團制訂的游戲規則，在改革的旗號下就輕易地減掉了對方，誰膽敢反對改革呢？
二、財政包干引發的問題
1、財政缺乏透明難以監督。政府的財政收入主要由納稅人提供，納稅人有權知道稅款的使用情況，這是現代社會的基本常識。但在實際生活中，各級政府的公款消費數字，不僅老百姓一無所知，相關部門也是一筆糊涂賬。如果不是李金華引發全國“審計風暴”，部分地方和個別部門財政預算與執行情況的混亂并不為人所知。出現這些問題的原因就是政府的財政預算不透明，就連人大常委會的專門委員會都說不清楚同級政府的財政預算的詳細情況，因此人大常委會也無法進行監督。而審計部門是政府的組成部門，且審計部門進行的審計，都是事后審計，許多問題僅靠審計部門也難以解決。納稅人基本上沒有監督權，也沒有其他立法保證這個權利。在湖南常寧市的一個農民就曾以納稅人的身份把財政局買車的問題向法院提起訴訟，一個很重要的原因就是抽象行政行為不能起訴，而最終敗訴。雖然現在的各級政府每年都有財政預算決算報告，但是卻看不出是如何進行支付的。財政開支缺乏有效監督和制約，納稅人的錢就不能體現納稅人的意愿而是長官意志，就出現了如何花納稅人的錢和花納稅人的錢誰說了算數這個最大的制度漏洞。
于是就出現了“鄉干部吃掉了鄉政府的辦公樓”的怪事：安徽省明光市司巷鄉為了償還吃喝招待款，先后賣掉政府辦公樓、電影院和鄉廣播站，并侵占了賑災專款修建的敬老院辦公，讓五保老人住進破爛不堪的米廠長達9年時間。隨后，這個鄉政府又以建新辦公樓為名，違反土地管理法規征用農田，轉手高價出售牟利。人民時評的網友感到不解：明明是貧困鄉，還要大吃大喝，一直吃到賣鄉政府辦公樓、電影院和廣播站，再吃下去，還要賣什么呢？據報道，我國的鄉鎮債務粗略算計2000億元的債務窟窿。其中有多少是吃出來的？如果吃喝的錢要他們自掏腰包來分擔，還有多少人會像司巷鄉的干部那樣吃光賣光？
前江蘇省審計廳長朱堯平在2005年向省人大常委會作審計報告時，嚴厲指出了專項資金使用中的四大問題。主要問題是決算不實，收支違規現象比較突出；擠占挪用專項資金，部分資金閑置沒有發揮效益；部分行政事業性收費和預算外資金管理不規范；固定資產和對外投資管理薄弱。北京市審計局局長向市人大常委會委員們作審計報告時，將包括市工商檔案中心和區縣工商分局無依據收取查詢費1356萬元、三環路綠地重復施工支出400萬元工程款等多個部門暴露出的、至高達數億元的“問題財政”悉數公布。河北省省審計機關在對全省824個審計項目審計中，共查出各類有問題資金342785萬元，其中違規金額177273萬元，管理不規范金額164025萬元，損失浪費金額1487萬元，應上交財政29827萬元，已上交財政18495萬元。同時，全省還對83個單位的86名黨政領導干部和企業負責人進行了經濟責任審計，共查出各類問題資金8134萬元。
2006年６月３日國家審計署審計長李金華在中國科學院“科學與人文論壇”上發表的演講中說，“中央轉移支付有一半以上沒有納入地方的財政預算，完全脫離了人大的監督，有的還脫離了政府的監督。”（《京華時報》2006-6-4）2006年6月27日下午，他在向十屆全國人大常委會第22次會議作的《關于2005年度中央預算執行審計工作報告》中又指出，對20個省（區、市）的審計調查中發現：2005年，這些省（區、市）本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%，也就是說中央實際補助中有近4300億元未納入省（區、市）本級預算中。李金華表示，由于年初預算編報不完整，致使預算執行結果與年初預算出入較大，未編入預算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監督。另據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元。
對此，周其仁在《經濟觀察報》發表的文章中，舉了一個例子：“2003年，財政部在批復和追加交通部預算時，同意交通部將車輛購置稅435.2億元直接撥付地方交通部門，用于公路建設”。這好像只不過把款項換了一個地方，沒什么大不了。但審計長接著補充了一句，“使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監督。”這里有什么名堂嗎？大有名堂。原來中央部門的款項撥到下面后，就成了地方交通部門從條條“爭取”來的錢，地方除了高興，還怎么監督？幾百億遁入監管真空的人民幣，能不能保證用之于民呢？審計長的報告沒有說。但是我卻從中看到，近年全國14個交通廳長貪污腐敗案的一個體制性根源。廳長們手中有權，這當然是一個條件，但如果沒有數額驚人的不受監督的公共款項，他們就是下決心要翻身落馬，也不容易吧？（周其仁：《取之于民易用之于民難》《經濟觀察報》）
2、財政兩極分化狀況程度很高。財政包干的實際是上級各級優先發展，也就是縣級以上的城市，按照從上到下的順序優先發展，最后的結果的是，鄉鎮不能發展，農村不能發展。如果中央不直接向鄉鎮政權發包，中間的行政層次會使中央的資源很難直達農村。一是財政為各部門所把持，由于財政包干，級級抽頭，造成鄉鎮要為上級財政空轉（甚至要為上級作假帳）。二是政策為部門斷章取義選擇性地執行，就如同承包商一樣，研究上面的合同內容，趨利避害，各級都是在確保自身的利益前提下，把責任交給下級。可以說，這才是造成三農問題的政治和經濟的雙重根源。不盡快改革現行的財政包干制度，已經造成的三農問題將會得不到根本的解決。比如為什么會有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會底層經濟利益的矛盾，而這樣的“人民內部矛盾”最終需要“人民幣”來解決。清楚情況又管得了的縣鄉兩級政府卻缺乏相應的財力，有雄厚財力的上級政府卻只給上訪者批轉報告，并用信訪責任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴大，引發的社會動蕩將會難以控制。
在分稅制財政改革后，“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，縣級財政拆東墻補西墻，鄉級財政哭爹喊娘”。因為“承包式”財稅體制，在不同地區所發揮的作用大不一樣。在以工商業為主的沿海經濟發達地區，這一體制有助于積聚財力。以農業為主的地區，財政支出遠遠高于財政收入，使得短缺型財政甚至由“吃飯型”財政轉變為“討飯型”財政。據陸學藝先生的調查，鄉鎮債務覆蓋面最廣的是中西部地區，60%以上的鄉鎮負債。以農業為主的鄉鎮幾乎沒有不欠債的。從大量調查來看，縣鄉政府的隱性負債和或有負債不僅來源繁多、規模較大，而且增勢不減，成為一個突出問題。僅以欠發工資為例，這是縣鄉政府隱性負債的重要形式，據國家審計署對中西部地區10省市49個縣（市）的調查，截至2002年9月，已有42個縣市（占總數的85.7%）累計欠發國家規定的工資18億元，是1998年底欠發額的3倍多，而當年1-9月新欠額就高達1.32億元。目前，甘肅省有70%的縣不能正常地發工資。
由于財政包干形成大包頭與分包頭的關系，越往下，利潤空間就越小，剩余價值基本上掌握在上面。基層政府和部門的干部為了自己的工資，在拼命地進行財政“創收”，農村和城市不少的群眾在苦苦掙扎！可是，一些人用公款消費的一桌酒席，一桌賭局，就是基層干部一年有的甚至于十年的生計。一些人的一個月工資，就是幾個特困戶的全部家當！因而越到基層，就越依靠上面的財政救濟和權力救濟。這樣越到下面，生存和發展權就越被上面控制，越到上面，就越有權，越有錢。由于基層面大，競爭激烈，不走后面，不行賄，不跑官，不跑資金，不跑項目，就注定是死路一條。國務院發展研究中心在黑龍江省綏化市的海倫縣和北林區，分別調查了1個經濟中等發達的鄉鎮。在山東泰安的肥城市調查了經濟發展處于中等和中等偏上水平的鄉鎮各一個。這些鎮都反映，目前鄉鎮政府對農業基本上沒有支持能力。比如，山東肥城市汶陽鎮是該市經濟發展水平比較高的鎮。2000、2001、2002年3年間，財政支農的投入總量分別為20萬元、9萬元和19.5萬元，這些投入均來自上級的財政撥款，本級財政沒有投入。
例如衡陽縣，2001年農村稅費改革后，退休教師和鄉鎮干部的基本工資由中央財政轉移支付和縣級財政配套支付兩部分組成，分別占65%、35%。然而，縣財政卻長期沒有支付應該支付的35%。即使中央財政發放的一部分，也被一些鄉鎮和學校截流拖欠。一些鄉鎮干部還被鄉政府逼迫私人借款，完成給縣財政的財稅上交任務。作為一個典型的農業大縣、工業弱縣、財政窮縣，衡陽縣10年來縣級財政可支配的財力一直徘徊在8000萬元左右，每年依靠來自上級的中央轉移支付2億多元，財政之窮在全市、全省有名。全縣有七八百退休教師，過去每年都要與縣長對話。就連一些在職的鄉鎮干部和教師，也不怕領導穿“小鞋”，跑到中央、省里上訪。
3、財政轉移支付存在制度缺陷。財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。一般稱的財政轉移支付，是指中央政府向地方政府的財政資金轉移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。我國現行的財政轉移支付是在1994年分稅制改革基礎上形成的,為了解決地區收支均衡的問題，國家逐步試行了轉移支付制度。目前我國的財政轉移支付主要包括三個部分：一是稅收返還，因為有一定的計算公式可循，相對于其它轉移支付方式來說較為規范和透明；二是一般性轉移支付，具體包括彌補分稅制改革以前收支差額的轉移支付或分稅制補差、過渡時期轉移支付、少數民族地區補助、公務員增資補貼、其他一般轉移支付；三是特殊轉移支付，這一部分目前透明程度較差、隨意性強。
中央財政轉移支付的大量流失，早已不是什么新聞，它已經成為地方政府官員茶余飯后相互炫耀政績。在轉移支付的審批過程透明度低、公開性不夠的情況下，中央給地方多少，為什么要給，按照什么比例，考慮哪些因素，存在著重大的制度缺陷。在這樣重大的輿情中，不僅法律法規形同虛設，而且監督機構也無章可依。李金華審計長指出，“目前財政有監察專員，發改委有稽查特派員，審計、銀監會、保監會、證監會，還有其他各種專項監督很多，人多部門多，造成重復監督重復檢查。一些企業或者金融機構叫苦不迭”，“而且龍多不治水，誰都能檢查，誰都不負責任。”加上管錢的人太多，各類資金分屬不同部門的多頭管理，有權分配的“婆婆”多，又各有自己的管理辦法，導致扶貧項目執行不嚴格，扶貧資金很容易在中間環節被消耗；特別是資金發放中的暗箱操作容易形成資金流失的“黑洞”，“錢給誰不給誰誰也不知道”（《改革財政轉移制度還需要支付多少學費？》丁言）。李金華在2006年6月27日的審計工作報告中就指出，2005年，15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監督。一些資金名義上是專項轉移支付，實際用作部門經費或系統內經費補助。這些資金是否經過審計，是否列入預算，并不透明！事實上，除資金分配不透明外，專項資金的使用狀況也同樣令人堪憂。李金華更是明確指出，轉移支付過程中涉及到的很多人和很多部門甚至就在“吃”一些專項資金。
資金的使用效率也值得懷疑，無法保障資金能得到最大限度地使用。因為地方不管項目最終能否建成，只管向中央爭取到錢。而中央的目標也是在分這塊錢，對當地實際情況沒有過多考慮或考慮很少。由于無償劃撥和專項劃撥資金已經不是平衡區域和群體的財政扶持，而是“稀缺資源”，因為“僧多粥少”，成為了各地垂涎的蛋糕，爭先恐后“創造條件”來“跑部錢進”。在基層政府和職能部門的眼中，“會哭的孩子有奶吃”，它不需付出任何代價，無須承擔任何責任，只需用假數子、假災情、假感情就能得到巨額回報。有的地方為了一個項目、一件事情，不停地往北京跑。省長跑，副省長跑，下面的人也跑。有的時候如開會期間，很多地方廳局長都集中到北京來。現在各地方往發改委、財政、科技、交通、農業、水利等部門跑項目的情況越來越嚴重，根源就在于目前中央財政轉移支付制度先天不足。新華社就報道過吉林省4個縣市的10多名黨政干部為爭取各種項目，向原吉林省計委農村經濟處處長、副廳級助理巡視員周同華“行賄”共20萬元。在周同華的幫助下，這些縣市共得到項目資金2億多元。寧夏回族自治區固原市原州區頭營鎮原鎮長李金龍通過公款請吃送禮多方“活動”，爭取到了30萬元引水工程項目資金。在此筆30萬元的工程款中，除支付部分項目費用外，李金龍將其中的17萬余元侵吞（2006年6月27日《檢察日報》）。
根據姜長云的研究，基層政府能夠向上爭取到資金支持的項目，多屬于農業項目；而爭取到的項目資金，經常被挪用于給地方政府部門發放工資。位于西北的C 省計委有關同志反映，近年來該省通過財政部門下撥用于支持農業產業化龍頭企業的資金，大多數被各級財政截留挪用。有些縣（市）的政府之所以對抓項目比較熱情，主要并不是為了發展地方經濟，而是為了能爭取國家財政資金，以彌補地方財政的窟窿。在部分縣（市），政府甚至不是支持農業，而是靠吃農業過日子。類似于這類現象，不僅在西北C 省這樣的落后地區存在，在山東等發達省份的中等發達地區，也是存在的。山東YXY 食品有限公司總部位于該省TA市TS區XJL 鎮，是一個國家級農業產業化龍頭企業。TA市TS區的經濟發展水平居于該省中等行列。2002年，經過有關項目的審批手續，中央財政對該公司的技改項目，提供了60萬元的無償資金支持。項目原計劃2003年底完成。按照有關撥款程序，該項資金需通過財政系統逐級下撥。為此，TA市財政局曾給TS區財政局下文，告知其已將這筆資金下撥給TS區財政局，希望TS區財政局按照專款專用的原則，加強監督力度，保證項目順利實施。但同時，TA市財政局又口頭告知TS區財政局，由于TS區政府欠TA市財政局的錢，TA市財政局只能將這筆資金從TS區財政局的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實際撥付。TS區財政局也如法炮制，給XJL 鎮財政所下文；同時口頭告知XJL 鎮財政所，由于XJL 鎮政府欠TS區財政局的錢10年都還不完，TS區財政局只能將這筆資金從XJL 鎮的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實際撥付。因此，XJL 鎮財政所最終并沒有實際拿到這筆資金，也不能將這筆資金撥給YXY 公司。YXY 公司努力爭取到的這筆中央財政的支持資金，實際上成為沒有實際作用的“畫餅”。YXY 公司為此曾經找過TA市糾風辦，糾風辦明確告知YXY 公司，只要他們出面，肯定能把這筆項目資金落實到YXY公司，但如此一來，該公司以后的路子可能就走絕了；要不要糾風辦出面，由YXY 公司自行決定。YXY 公司權衡再三，只得主動放棄請糾風辦出面落實資金的行動。類似的事情在YXY公司還不是唯一一次出現（姜長云：《縣鄉財政困難及其對財政支農能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）。
4、財政支出存在著結構性偏差。財政收入變成了地方各級政府的特定利益。全國政協委員、國務院參事任玉嶺在“兩會”期間，提出的《關于黨政機關帶頭發揚艱苦奮斗傳統的建議》的提案披露：從改革開放初期的1978年至2003年25年間，中國的行政管理費已增長87倍。行政管理費占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，到2003年上升至19.03%，比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%分別高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。不僅如此，近年來中國政府的行政管理費還在大幅提升，平均每年增長23%，遠高于同期GDP與財政收入的增長速度！有不少地方，當財政收入幾千萬元時，說是“吃飯財政”(指只夠政府自己發工資、吃飯)；在財政收入達到幾億元后，仍然還是政府的“吃飯財政”。
政府為國民提供的公共服務沒有隨著經濟的發展與增長而相應提高，對提高國民的整體收入、對公共產品和公共服務并沒有承擔應有的責任。有三個資料可以說明問題：一是按修訂后的GDP數據計算，1979-2004年我國GDP年均增長率為9.6%，政府的財政收入更連續多年來高于GDP增長速度（甚至有超過20%）。從1978年到2004年，財政支出總額增加25倍多，但是，僅僅是政府的行政管理費支出卻增加超過100倍，而對普通老百姓生活影響最大的社會文教費支出占財政支出比例從1992年至2004年卻基本不變，只維持在26-28%之間[筆者根據《中國統計年鑒2005》的數據并計算]。二是“八五”期間，全國公車耗資720億元，年遞增27%，大大超過了GDP的增長速度。截至20世紀90年代后期的數字，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內耗用約3000億元人民幣。在職務消費中，車輛消費占單位行政經費的90%左右，占到全部國家財政支出的38%[公車改革特別報道：《焦點數字》.《中國青年報》2004-06-17] 三是目前全國各級政府統計內的預算外收費高達5000億元，統計外的預算外收入至少5000億元，兩項相加即超過10000億元，而這些絕大部分來源于政府賣地、亂收費和亂罰款。這些錢收得是不是合理，收來后用做了什么項目，沒有向人大報告和說明。除了公車消費每年在3500億左右外，還有出國考察和吃喝的支出也一樣驚人，如每年接待消費在2000億左右，出國費用在2000億左右，其他后勤服務消費大約也在3000億左右。[鄧聿文：《當前政府行政和職能改革的八個問題--訪周天勇教授》，《學習時報》第324期]。。
現有公共產品的分布又極不合理，主要集中在大、中城市，廣大農村長期被冷落。根據姜長云的調查研究，在黑龍江省海倫縣，許多水庫由于病險嚴重，蓄水能力大幅度下降，加之連續幾年干旱，該縣的水田面積已經由前幾年的40萬畝下降到不足10萬畝，嚴重影響了糧食生產能力的穩定和主產區農民的增收。目前，該縣因水災沖毀的橋梁已達70多座，如果將這些水毀橋梁重新修繕，需要的資金總額將達1000萬-2000萬元。據黑龍江省計委同志反映，近年來國家對大江大河治理的投入較多，但各級政府對小江小河治理的投入嚴重不足，導致小江小河經常泛濫成災，甚至因此損毀橋梁、淹沒道路、妨礙交通和農產品收獲。農業和農村基礎設施建設的嚴重滯后，成為縣鄉財政支農能力虛弱的直接結果。陜西富平縣作為75萬人口的農業大縣，2002年該縣本級財政的科技三項費用為0；科學事業費支出僅為18萬元，占全縣財政總支出的比重約為0.1%.1999-2002年，縣財政未下撥過一分錢科普經費。為節約電話費，2003年科技局曾一度只準接電話不準打電話，嚴重妨礙了正常工作。作為科技局，連1臺可以上網的電腦都沒有。該縣農業發展的科技支撐體系之弱，據此可見一斑。（姜長云：《縣鄉財政困難及其對財政支農能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）
三、新農村建設呼喚改革財政制度
1、界定上下級政府之間的事權和財權范圍。根據李金華的《審計報告》，2005年按項目分配的專項轉移支付有71項，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。中央對地方的轉移支付逐年增加，2005年，中央財政安排對地方稅收返還和補助支出已達到11484.02億元，占中央財政總支出的57%，地方財政支出的45%，共計1.2萬億。李金華認為，要對地方進行規范的轉移支付，首先就必須把中央和地方的事權劃得非常清楚，目前中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重復，加上中央財政統得過細，在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強項目管理，影響中央預算資金的科學使用。
對于事權的劃分，有些學者在理論上認為，應該按照“受益范圍原則”和“目標效益原則”進行。所謂受益范圍原則，是指政府的事權范圍要由公共產品和服務的受益范圍來決定，即如果某些公共產品和服務的受益范圍等于或小于某一級政府的行政管轄范圍，那么，這些公共產品和服務就應該由該級政府提供，也即提供這些公共產品和服務就是該級政府的事權。由于不同的公共產品和服務有不同的受益范圍，因此，不同級次的政府就有不同的事權范圍；所謂目標效果原則，是指適合哪級政府提供的公共產品和服務就由哪級政府提供，或者說是指根據不同級次政府提供公共產品和服務的目標效果，確定公共產品和服務在不同級次政府之間分配。（張愛龍：《地方財政困難與財政體制改革》，《中國經濟時報》2006年06月08日）
根據各級政府的職能，明確劃分各自的責任。要橋歸橋，路歸路。筆者認為：關鍵的環節就是要解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于這一級政府的事務，哪些屬于那一級政府的事務。屬于這一級政府的事務，就必須要賦予相應的權和錢。沒有賦予相應的權和錢，就不能賦予相應的事務。事權與財權的不對稱，不僅使這一級政府辦不成事辦不好事，而且勢必搞權錢交易，權權交易，形成產生腐敗的根源。因為辦事要錢是硬道理，沒有錢還要賦予事責：要么向老百姓打主意；要么就找路子、走后門，搞所謂的“跑部、進省、到京”，吃喝玩樂、迎來送往，爭取有關部門支持，甚至出臺了諸如“爭取到國、省、市的無償撥款和項目投資，按到位金額的5－15％獎勵有關人員”的紅頭文件，導致了大吃大喝和行賄受賄現象的泛濫，導致跑官要官等問題的產生，是關系到我黨生死存亡的大事，必須引起高度重視。
現在基層政府的事權，事權定位過寬、過多、過雜，可謂五花八門、包羅萬象，幾乎與國務院沒有多大差別。筆者認為，凡屬于“定性”的事權要“硬”，凡屬于“定量”的事權要“軟”。“硬”性事權主要是體現黨和國家意志，維護社會穩定，貫徹耕地保護、環境保護、計劃生育等國策，保障合法權益。“硬”性事權原則上用法律約束基層政府為主；既要嚴格要求，又要簡明可行；既要服務民眾，又要方便管理。“軟”性事權是服務協調職能：主要是要體現民眾意志和民主管理；農村社區的黨建、婦女、共青團、少先隊工作，倡導農村社區的集體主義精神；提供公共服務和公共產品，如水利設施、醫療衛生、道路修建、飲水安全、環境保護、文化生活、鄉村規劃、科技服務、良種推廣、弱勢群體的基本生活保障等；組織本鄉外流人員的聯合起來維護自己的合法權利；發展鄉村經濟，建設精神文明等；這一塊就要對基層政府全面放權放活，考核的重要依據應該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如基層政府至今仍然從事一些計劃經濟體制遺留下來的管種和管收的事權，越位和錯位現象就不可避免。
2、構建公平的財政分配制度。市場必然要追求效率，作為政府的財政行為，就應該用公平來彌補市場的不足，從而保障市場機制的順利進行。100多年前 “三權分立” 的美國腐敗和“非秩序”，遠比今天的中國要嚴重得多，而后來美國人的聰明之處在于，他們找準了財政改革的切入點，從規范財政制度開始，由財政改革推動政治改革，由政治改革帶動社會進步，既促使社會全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩定、發展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個真理：上層建筑的任何變革都決定于經濟基礎。而財政具有政治和經濟的雙重屬性，是連接上層建筑和經濟基礎的紐帶，因此，財政改革具有政治改革和經濟改革的雙重屬性，財政制度在某種意義上說明了“政治是經濟的集中表現”的社會定理；社會矛盾，從本質上來說，是經濟利益分配的矛盾。今天農村的生活水平和經濟發展是處于中國歷史上最好的時期，在絕大多數農民的溫飽已經大體解決下，為什么還會存在著如此嚴重的社會矛盾呢？因為今天的農民問題主要是發展問題而不是生存問題，其本質上是一個國家利益分配的平等問題，也就是公共產品的短缺問題。筆者認為，改革現行的財政制度來實現社會公平，已經刻不容緩！
首先是改革“分稅制”。現行的“分稅制”只有利于占全國少數的發達地區進行不公平競爭，損害了占全國大多數的中西部地區特別是農業地區和偏遠山區的利益。在市場經濟使不同的地區、不同的產業、不同的群體進行兩極分化之后，國家的稅收政策就必然要求來實現社會公平。在“以農補工”、農業作出了長期而巨大貢獻的今天，“以工補農”的條件不僅已經具備，而且得到了全社會的廣泛認同；那么筆者就認為，在當前中國，工業反哺農業就是：沿海發達地區反哺中西部地區，城市反哺農村，各級政府反哺鄉鎮政府，富人反哺窮人。在各級政府的分配比例上，從考慮國家大局和教育、科技、文化、基礎設施等社會性公益事業建設著眼，確保中央和縣、鄉的多數比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預防離心傾向。其次是改革財政包干體制。筆者認為，財政的分配原則應以事權的大少作為分配比例的依據；因此，中央必須對全國的財政進行統收統付；在事權與財權相統一的前提下，對各級政府的財政分配比例重新進行洗牌：財政上收中央，確保宏觀調控能力；精簡省市層面，確保政策監督能力；重心下移縣鄉，確保政策執行能力。
3、全面推進陽光財政。所謂“陽光財政”，就是要求政府的行政行為要公開透明。表現在財政管理上，是指政府對財政預算過程以及財政政策目標、公共部門賬目和財政預測等財政資訊向社會的公開程度。財政是政府最大的公共資源，政府在理財上有著特殊的公共權力，這種權力只有在公眾的監督下，讓老百姓對政府的財政環節心知肚明，才能約束其行為向規范，避免暗箱操作導致民眾對政府的不信任，這也是通常所說的“陽光財政”的用意。
國家行政學院竹立家教授在《學習時報》上撰文提出，2004年我國公車消費達4000多億元，公款吃喝在2000億元以上，公費出國亦耗資3000億元，三項累計約達9000億元。針對這一說法，財政部預算司有關負責人予以否認。在這個不實說法的背后，公眾的議論和不滿，不僅在于數字太高，更在于我國財政預算及行政成本極不透明，納稅人知情權和監督權得不到滿足。對于籠而統之的“一鍋煮”式財政，有網友對此發表評論：只有推行“陽光財政”，讓各級政府的明細開支對于公眾真正透明，向社會全面公開中央財政轉移支付的細分項目和金額、去向，讓公眾知道在各種抽象的科目下的諸如各級首長基金、首長批條經費、機動資金之類的具體財政資金，究竟被作何用途，他們才有能力監督政府。讓老百姓知道自己的政府究竟花了多少錢、又用這些資源辦了哪些事，這是現代政府對民眾負責任的基本表現與必要前提。
憲法規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務……管理社會事務。”政府財政收入主要由納稅人提供，作為財政管理的政府只不過運用財稅等手段，將稅收集中起來行使其資源分配職能，而這個職能是人民賦予的。因此，把財政管理中的信息對人民公開，接受社會的監督，既是政府的職責也是政府的義務。社會的監督又包括媒體監督及民眾監督，這就需要充分發揮納稅人的權利，讓納稅人對財政支出進行監督，行使其監督職能。只有賦予了納稅人監督權，才能保證財政支付的透明。
從中央到地方，各級黨政機構紛紛大力推行透明執政，“透明政府”、“陽光政治”成為更多部門更多人的自覺行動，這反映了民眾的期盼和愿望，也表明了一種趨勢！財政部副部長婁繼偉日前在“第二屆中國財富論壇”上表示，政府的公共賬目今后將逐步向社會公開。現在，所有部門的財政預算對人大基本上是完全公開，可是向社會公開公共賬目的還不多。逐步向社會公開公共賬目無疑是政府提高財政透明度的一個重要標志（2006年4月17日《新京報》）。
4、完善人大的權力監督。如何能夠監督政府的真實開支？多年來的審計不斷還出現“風暴”，說明各級審計部門已經開始認真地履行自己的法定職能。但僅有政府部門的自我監督是遠遠不夠的，作為權力機關和公眾代表機關，人大必須行使決定和監督財政預算執行情況的權力。人民代表是納稅人選舉出來的，人民代表大會是權力機關。這種權力對權力的監督，才能使各級政府的財政制度化。特別是對地方政府，在體制內能夠進行監督和制約的直接力量來除了中央政府以外，就是同級人大。中央政府是不可能對全國數量龐大的各級地方政府進行有效的行政監督，只有各級人大才有能力對同級政府進行全天候全方位的監督和制約。
地方人大有四項法定的重要職權，即選舉權、罷免權、重大事項決定權和對政府的監督權。政府的行政費用支出也要聽證，預算也要有明細，財政支出人大代表通不過，財政部門就要推倒重來。決算也是一樣，人大代表一旦否決決算，行政長官就要就引咎辭職。政府財政的預算不能僅僅是一個報告，列舉一些大數字完事，有許多財政的支出必須接受代表的聽證和質詢，必要時聽證還要吸收納稅人參加，批不準的財政支出，財政不能撥款。有觀點認為，現在各地的許多市政建設，確實是在給老百姓辦好事，也有許多不顧實際情況成了勞民傷財的“花瓶”工程，為的只是政府的面子和形象。這種工程必須聽證，不能行政長官說了算，代表的意見要聽，納稅人的意見也要聽，代表有權否決這些勞民傷財的工程的權力。政府財政不透明就會形成行政長官的權力過大和濫用職權。
國務院各部委的“權力”太大，也未能受到有效監督，從而造成財政行為很不規范。因此，只有經全國人大授權批準，將資金列入預算，部委才能把錢下撥給地方政府。所以應有法律對轉移支付做出全面的規范，各部門依照法律辦事，違法者予以追究責任。只有這樣，人大議決通過的撥款法案才具有明確的法律效力，必須不折不扣的執行。違反撥款法案就是違法，不但要追究法律責任，還要承擔政治責任。如果確實因為某種原因，撥款法案中規定的費用不夠，任何部門也不能自作主張，隨意突破預算，而是必須履行全部預算立法程序，接受人大質詢，舉行聽證會，等通過了新的預算追加法案再開支。只有這樣，預算才可能對政府的財政收支形成有效約束。這既是建設社會主義法治國家的需要，也是建設社會主義政治文明的需要。
“新農村建設”實現國家財政從城市向農村重點傾斜的“工業反哺農業”工程，上千億元的資金將用來加大農村的公共基礎設施建設和提供必要的公共服務。在目前的財政體制下，財政的決策權被掌握在各級的上級政府手中，財政資金是一級一級往下撥。用于農村建設的大部分資金采取“跟著項目走”的辦法，爭取到項目就意味著拿到了更多的建設資金。所以，基層組織的負責人不是在為如何建設新農村而絞盡腦汁，而是在為如何爭取農村建設項目資金的而全力以赴。作為“新農村建設”的“陽光雨露”，能不能讓絕大多數農民共享？如何對新農村建設的項目資金實行分級細化預算，讓每個村都能自然得到項目資金，徹底堵住“跑項目”的通道； 如何讓中央財政用于三農的轉移資金，從中央到地方的每一個環節，都在公開透明的狀態下進行；都對現行財政體制充滿著期待。
一、現行的財政包干體制
1、財政包干是聯產承包責任制的翻版。在當前的財政包干體制下，采取的是逐級發包的形式，是“交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個農民承包經營責任制的翻版。在這樣的情況下，實現利益的最大化，是地方各級政府的必然追求。缺乏財政收入的事情，地方政府一般沒有興趣。計劃生育可以提高效率，發展工業即使破壞環境可以提高效率，城鎮化圈地經營城市可以提高效率，而對義務教育、生存保障、科技投入、基礎設施等等，很多就是一紙空文。比如計劃生育，可以說是用減少人數實現效率優先。因為計劃生育不僅有國家的效率，還有基層政府的效益：在計劃生育執法的過程中可以給基層財政帶來收入。所以他的利益是雙贏，既能達到考核的目標，又能給財政帶來收入。而公共事業它不僅沒有效率，還沒有基層政府的效益，不僅不給財政帶來收入，財政還要付出，能不付出的盡量不付出。而現在對鄉鎮政府的考核都是計劃生育、社會穩定、財政收入、國民生產總值等，而農民迫切需要的是修路、修塘、治病、上學等，這些東西大多沒有列入考核的范疇。
2003年3月20日，32位剛到西安的民工就被警察強行拉到派出所，理由是“沒有暫住證”。一直折騰到凌晨4點。每人交了200元的罰款，才放人。其實，這些警察隨意抓人的目的就是為了“財政收入”。盡管這是一個新聞的典型事例，卻同時是一個普遍現象，舉不勝舉。就有學者發現：“基層公安部門需要依靠罰沒款來補充辦案經費甚至發工資，在‘掃黃打非’的時候往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來打擊，另一方面又要想法保證這些非法活動不滅絕以便使罰款收入有可持續性；再如計劃生育管理，由于計劃生育部門要依靠罰款（現在稱社會撫養費）來保障經費開支，一方面用罰款來抑制超生，另一方面又通過保持一定數量的超生來保障罰款的可持續性。我們在調查中遇到了這樣的案例，一對青年村民夫婦因為計劃外懷孕被罰款3000元，后來因故流產，這對夫婦到鄉計生辦索要原來的罰款并保證不再生，但是計生辦的處理是：請他們再生一個，錢款就不退了。又如土地管理，不少鄉鎮土管所的主要經費來源是向農民建房占地收取費用，我們調查的一個鄉鎮長坦言：本鄉如果一年內的農民建房低于150戶，鄉土地管理所就開不出工資。可以想象，在這種情況下，對于土管所而言，控制建房占地的公共目標就很容易被鼓勵建房占地以增加本部門收入的自利性目標所替代。”為什么會發生劣質奶粉事件?由于地方政府的有利可圖，只要能夠帶來財政收入的企業不僅可以辦，而且還可以在招商引資的旗號下引進來辦。各職能部門只管收費，有些可以辦的企業只要給錢就能辦證明，管理的唯一內容就是收費，而即使是明明知道法律法規不能辦的企業，只是不給許可證而費照收不誤或者是以罰款代替許可，只要不被爆光就可以繼續經營。
2005年中央一號文件出臺后，絕大多數的地方政府，除了眼睛盯著中央，炮聲隆隆地發著中央的農業專款外，仍然在全力投入打造著城市，仍然在打著土地是第二財政的主意。又有多少地方政府真正把財政投入傾斜到農村，把三農工作作為重中之重呢？因為對本級政府無利可圖，還要倒貼，就自然沒有興趣。難道地方政府沒錢？我國連續多年的全社會固定資產投資增長率都超過兩位數，增幅明顯高于GDP的增長幅度。2003年的全社會固定資產投資達到55118億元，是GDP增長率的近三倍，占116694億元GDP的47.2%；但中央項目只占14.2%/，增幅-2.7%，地方項目卻占85.3%，增幅為36.2%。2004年頭兩個月固定資產投資甚至增長53%（資料來源于國家統計局網站并計算），更是以地方主導為主的投資。這些投資有多少用于民生建設？孔善廣就撰文提出：為什么我國連續二十多年的GDP增長速度接近兩位數，而社會保障仍然未能覆蓋到農村？為什么我國人均GDP已超過1000美元，而貧困人口反而增加80萬？為什么我國的整體經濟實力大幅度提升，而《教育法》和《義務教育法》仍未得到全面落實？總的來說，就是為什么各地固定資產投資增幅一直高于GDP增幅，但于民生項目的投入增長幅度是否有同步增長呢？（孔善廣：《財政稅收及政績考核制度必須改革》）
周天勇教授在中央黨校主辦的《學習時報》第324期中指出：過去，由于政府機構和事業無限制膨脹，財政經費不能供養，設置了自收自支，或者自收和撥款相結合的體制。到目前，政府不收費和罰款的機構沒有幾個，幾乎都成了準稅務部門。這些亂收費和亂罰款，許多是沖著個體經營戶、微型和中小企業來的，導致大量的個體工商戶破產。1999年全國在工商局登記的個體工商戶為3160萬戶，2004年時減少為2350萬戶，每年平均凈減少128萬戶。就是讓政府各部門的亂收費、亂罰款和亂檢查搞破產的。這些顯然違背了政府的基本職能，也阻礙著大量一般就業人員的創業與就業而影響其收入。
2、財政包干是不對等的法律主體之間的“承包”。這種財政包干制度在一定的時期確實調動了地方政府發展經濟的積極性，地方的基礎設施也得到了空前的發展。但是，一個致命的問題在于，上級政府和下級政府雖然“承包”了，但不是對等的法律主體之間的“承包”。在上下級之間逐漸演變成承包人與發包人的關系后，行政體系無不認同這樣的“潛規則”：上級及其部門均有權對下級政府及其部門進行發包，甚至于如石油公司、電力通訊部門都有權通過本級政府為自己對下級政府進行干預來牟取利益，因為政治是經濟的集中表現，財政工作是一切行政工作活動的生命線，財政行為就成了政治行為。由于這種發包關系，包頭和發包集團占有著社會的政治稀缺資源，既當運動員又當裁判員，既要使本級政權組織的權力本能地追求最大的利益化，又使本人的個人權力本能地追求利益化，把風險盡可能地轉移到下級政府。同時，由于要追求最大利益，在發包的責任契約中給予下級的資源和條件就非常有限，風險就很大，違約的概率就自然很大。一旦違約，裁量權就在責任契約制定機關，反過來又促使發包者把責任盡可能地轉移給下級。非常時刻，可以丟車保帥，可以殺一儆百，迫使各個下級部門服從自己的政治利益和經濟利益。
因此，上級政府和下級政府之間如同發包人與承包人的關系，有的象周王朝的朝貢制度。從省到鄉鎮，甚至到村的主要負責人，絕大多數均把這個地方當作權力分級承包的自留地，享有經營的絕對自主權。由于政府的事權以及各級政府的事權劃分未能予以規范，由于“分稅制”財政體制改革的發動者是上級政府，下級政府沒有多大的發言權。權力發包人有權單方制定游戲規則：不是按經濟發展水平而是按施政規劃、按領導層意志、按支出需要從中央到地方層層下達計劃，而且其增長幅度通常是層層加碼、年年加碼、最終財政預算收入計劃遠遠超出經濟發展所能提供的稅源的增長。再通過各種行政法規和文件出臺，以“責任制”和“一票否決”相配套，把責任一級一級地傳遞到鄉鎮。承包人只有用同樣的方法發包給下級，這樣層層簽訂責任狀，級級發包，且不管當年經濟發展狀況如何都必須確保完成。
為什么真實情況難以被上面發現？哪怕是直接上級的主要負責人也掌握不了。由于是承包人與發包人關系，一是趨利避害，二是上級也怕把事情鬧大而影響到自己，上下的利益捆綁在一起形成了共同利益。新華社曾經在媒體上發布過一個《重慶10部門為何管不住一個網吧》的文章，記者發現，雖然網吧管理涉及10部門，但“多人管理，無人負責”導致了“黑網吧”的泛濫成害。究其原因：審批管理部門對網吧“只管收錢，不管規范”。平時幾乎不檢查，逢到上級要檢查時才行動，查出問題也只是罰款，且有“內線”的人還能在整治行動前得到消息“提前”規范。
由于本地區是承包了的，多向上爭取資金項目，就可以在減少虧損的基層上盡可能多地贏利。有人說，中央的農業投入這么大，而農民卻看不到影子，到哪里去了？要么是關系戶那里去了，要么是被層層的索拿卡要“漏”掉了。由于都是暗箱操作，一個小小的辦事員都可以決定成萬上億元資金的分配，沒有監督的權力任意左右了財政資金的分配方向，其中的腐敗是必然性而不是偶然性。某個鄉鎮，一個非常強有力的市長到這里視察一家民營農業企業，作為農業產業化的龍頭企業，市長決定從專項資金中給20萬元的支持，可是，在市政府某部門領取該資金時，該部門聲稱按“例規”要5萬元的“立項費”，這家企業的老總只得去找市長，該部門在市長的干預下卻把錢撥到下屬的縣級部門，企業的老總與鄉黨委書記一同到縣級部門領錢時，鄉黨委書記告訴他：我們在上面爭取資金時的“例規”一般是20%——40%，有時甚至是50%，你這筆款如果不是市長的專項資金絕對遠遠要超過好幾倍，再說，不是市長到你這里來、不是市長滿意也不會有這么一筆資金給你，也就是說，給你這筆錢是偶然性的而非必然性的，為什么一定要給錢給你？雖說有宏觀的政策卻沒有明確的規定，給你的錢體現了領導的個人感情，不給你錢也沒有責任，因為與你同樣的情況多的是、卻沒有給錢。所以給你的錢是正確的，有政策依據；不給你的錢也是正確的，也有政策依據。最后書記協調有關縣領導簽字并請縣級部門酒足飯飽后付了2萬元的“例規”才終于把錢領出。
與基層政府和部門直接取之于民的非法生存相比，中層以上部門的非法生存危害性更大。國家審計署審計長李金華在2003年度的審計報告中說：“7個部門采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金9673萬元；41個部門擠占挪用財政專項撥款和其他有專項用途的資金14.2億元；有預算分配權的部門年初大量預留資金；部門決算編報不真實、不規范的問題仍然存在，主要是少報收入和結余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元”。他在《關于2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中說：“審計38個中央部門2004年度預算執行情況，查出的主要問題是虛報多領預算資金、轉移挪用或擠占財政資金、私設賬外賬和‘小金庫’以及部分資金使用效益不高等。這次審計查出各類違規問題金額90.6億元，占審計資金總額的6%。”“12個部門存在預算編報不真實的問題。一些部門的下屬單位通過多報人員、虛列項目、重復申報、隨意調高預算標準、夾帶非預算撥款單位等方式，虛報多領預算資金4.91億元。”“26個部門違規轉移挪用財政性資金10.75億元。14個部門向下屬單位或相關單位轉移財政性資金9.35億元。”“19個部門或其下屬單位隱瞞截留財政資金和其他收入，設置賬外賬、”小金庫“共3.5億元，主要用于發放福利補貼及其他不合理開支。31個部門擠占具有專項用途的資金21.42億元，有些部門仍存在編報不夠真實、規范的問題，主要是隱匿收入和結余、漏計少計資產、漏匯少匯資金等，涉及金額30.86億元。”
3、財政包干是權責不對等的“承包”。在省以下層面實際運作的財政體制，主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權來運行的。在這種財政體制的中，形成省以下政府層層向上集中財權的格局。上下政府之間事權劃分不合理、不清晰的問題突出，各級政府層層向下下放事權，將支出的責任以行政命令的方式安排給下級政府，導致縣、鄉兩級政府履行事權所需財力嚴重不對稱，矛盾日益突出。比如上級政府常常出臺在預算中沒有的增支政策，而具體的支出卻要下級政府安排，就是所謂的“上面請客，下面買單”。特別是鄉鎮，什么都好說，就是沒錢。如義務教育，事關國計民生的大事，全社會都認為很重要，可具體落實需要錢，學校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個錢卻要發不出工資的“窮土地爺”鄉鎮出，財大氣粗的國家和省府只對城市教育感興趣。這樣一些上面請客鄉鎮買單的政策，可以說是惠而不實，但在農民眼里，鄉鎮政府就是國家，上面的政策是好的，好經卻給鄉鎮這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認為是上面把鄉鎮政權逼上梁山，各個上層部門向鄉鎮下達了一個個硬性指標，不向農民收錢就會“一票否決”，而向農民收錢增加農民負擔同樣是“一票否決”，無路可走就只有鋌而走險，一些不該發生的事情就這樣發生了。
為了規避自己的政治風險和利益風險，上級政權逐級下達各項指標超于客觀實際。實際上是變相地鼓勵下級政府主要領導人在“政績工程”和“形象工程”方面的擴張沖動，導致“一個人的政績，幾屆人的包袱”諸如此類的現象頻繁發生，還容易產生“膽子越大，提拔越快”的激勵效應。下級在承包時，無權討價還價，強化了各級政府上收財權、下放事權的格局，導致把上下級政府之間的職能差別，簡單地理解為區域范圍上的比例放大或縮小，為上級政府向下級政府推諉事權提高便利，為政府相關部門搭車收費和亂收稅費提供便利，使越是接近基層的政府在政府序列中的越是處于弱勢地位，使基層政府在增支和減收兩方面不斷加大而增加運行成本和財政債務。
國家審計署對中西部地區10省市49個縣（市）的調查表明，到2001年底，這些縣累計負債（顯性直接負債）163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。在我們調查的山東肥城市，到2003年8月，市（縣）級財政的顯性直接負債已達5.1億元，全市（縣）人均526.86元，相當于上年農民人均純收入的16.3%.以山東肥城市為例，該市的經濟發展在山東省處于中等偏上。據該市財政局介紹，到2003年10月，該市的全部14個鄉鎮都存在顯性直接負債問題，平均每個鄉鎮本級政府的顯性直接負債，高達500萬－1000萬元。汶陽鎮和安駕莊鎮的經濟發展，分別居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，兩鎮的顯性直接負債分別為1100萬元和551萬元，分別相當于當年全鎮財政總收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前幾年鄉鎮負債普遍化的趨勢，已在縣市一級迅速蔓延。以黑龍江省為例，2002年，該省縣級政府的一般預算收入共有50億元，縣級政府平均的一般預算收入為7500萬元。其中，億元以上的縣僅有12個，占縣（市）總數的比重為17.9%；有22個縣的預算收入規模不足5000萬元，占縣（市）總數的比重為32.8%；甚至還有3個縣（市）的預算收入不到2000萬元。根據甘肅省計委農經處同志的介紹，目前在該省87個縣（包括縣級市、區）中，只有蘭州市城關區一個區能夠實現本級財政的收支平衡，而且其本級財政收入還略小于支出；最差的卓尼縣本級財政收入只相當于本級財政支出的1／10左右。2002年，山東肥城市安駕莊鎮的財政收支缺口高達1126.3萬元，相當于該鎮當年完成的財政收入的64.7%.該鎮當年到期應還債務67萬元，但實際只能償還53萬元。
由于沒有剩余價值，基層政府只有非法生存。也由于所承包的各項指標，絕大多數會落空，上級的丟車保卒和殺一儆百的兩手交替使用策略，鄉鎮從政風險系數最高，從而也沒有長期打算。根據某黨務部門2003年的統計，某省的H市，全市各縣（市）區的鄉鎮黨委書記，平均任期不到兩年，最多的為三年六個月，最短的只有三個月。因此，使鄉鎮主要領導把主要精力投入到承包任務中去，既完成上級交辦的任務，這樣的短期行為，而疏于鄉村治理和鄉村發展這樣的長期行為。一旦無法履行承包條約時，就可以政治掛帥，以示對上忠誠，來贏得發包人和發包集團的信任，以繼續獲得承包權，再向下發包，也就取得了發包權。有句這樣的話可以概括：認認真真搞形式，扎扎實實走過場。通過媒體的造勢，使發包人感到自己權力魔杖的神奇，在獲得滿足快感之后，就自然使用裁量權對下級的承包權予以確認。同時，對不能履行承包條約的指標，發包人對上面又是承包人，為了使自己的承包權不受影響，對一些造假不僅視而不見，而且發放許可證。
關于財政收入虛報的問題，就有學者認為，雖然許多統計資料顯示，多數縣市的財政收入增長較快；但由于實際的財政收入水分較大、人為隱瞞赤字的現象比較普遍，縣鄉財政的實際增收狀況，并沒有像統計資料顯示的那么樂觀；實際的縣鄉財政困難問題，比報表數據所顯示的往往更為嚴重。2002年，國家審計署審計的中西部地區10省市49個縣（市）中，到2001年底，有45個虛增預算收入6.74億元，占當年預算收入的16%；有37個縣累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算所反映的赤字規模（7.2億元）的147%.中部地區某省一個地級市市長認為，財政收入和國內生產總值、工業產值、農民人均純收入一起，成為在中部地區虛假成分最高的四項經濟指標；財政收入的虛假情況主要發生在縣鄉兩級，尤以鄉鎮為重。
在現在的行政體系中，如朱總理在安徽的糧倉故事、鄉鎮企業產值、人平純收入等，都清楚有虛報成分，但都認認真真地做，假大空有的形式主義，暢通無阻。形式主義成為一種習慣，習慣成為自然的潛規則是，要想得到發包權，作出如行賄這樣利益犧牲是應該的；要得到上面的專項資金和項目投入，只要投入和產出有利可圖，作為行賄的投入是必要的。在整個社會上，與已無關時，痛恨貪官，一旦需要走捷徑，進行不正當競爭時，就需要貪官，民眾認為，收了錢，能為自己辦事，就是好官。特別是自己贏得了任何人都無法得到的巨額利益，更是再生父母。只有那些收了錢，不為自己辦事，或者是沒有實現自己目的，投入和產生沒有效益，才是壞官。而發包人認為自己的權力就是資源，使用資源就有償，特別是作為權力發包，更要有償使用，要發包出去，就要上交利潤，于是心安理得，沒有良心不安。
4、財政包干是地方政府一把手集權的根源。在財政包干下，在執行國家政策和法律時，就不得不按順序選擇執行，首先承包的是直接上級的利益，這是潛規則，也是承包人權利的來源，否則就隨時會失去承包權。所以國家的法律，還不如發包單位的紅頭文件和主要領導的講話管用。因而就出現了法律明確的、中央明文規定的，還仍然需要一級一級下達文件，再次確認。依次第二是，不得不考慮自身的生存，自己創收，自己養活自己，即以自身的財政收入增長為目的，最后才考慮民眾的利益。而作為基層，特別是中西部地區縣鄉政權，不僅沒有承包利潤可得，而且是虧本完成的承包任務。除自身均難以生存，給予民眾就成為一句空話。因此，在財政包干下的財政發包，使各級政權特別是基層政權，會有條件地執行國家政策，從而表現出唯利是圖的取向，有利于完成承包任務和自身利益的政策積極推進，否則就消極對待。一方面阻斷來自上面政令暢通和執行，另一方面阻止來自基層民眾的合理訴求，阻塞民意。財政包干下不僅喚醒了省市地方政府的自我利益意識，特別是獨立意識，在沿海的發達地區，自我意識，加上豐富而獨立的財源，造成地方割據，并有可能變成實在的離心力量。
在承包制的邏輯下，在主要負責人“包頭”的眼中，一般干部是“打工仔”，班子成員是“分包頭”。在“自主經營，自負盈虧”的財政包干條件下，站在一把手的“責任田”里，“打工仔”和“分包頭”就與“包頭”形成了雇傭與被雇傭的人身依附關系。在中西部地區的大多數縣鄉政府，有個普遍認同的觀點：發得出工資是不正常的，而只有發不出工資才是正常的。因為，能夠發得出工資，既要歸功于主要負責人“經營有方”，又是對干部職工的一種恩賜。而發不出工資，并不問心有愧，也不覺得是主要負責人的責任。工資本來是勞動力價格，在市場經濟的條件下，付出了勞動力使用價值，卻得不到勞動力價值，這樣明顯違反價值交換的天然法則和嚴重侵犯公民的天然權利的普遍現象，居然能夠在市場經濟的現代社會中大行其道，尤其是能夠在行政體制內暢通無阻，不能不令人驚訝社會公平如此缺失而整個社會卻是如此熟視無睹！這就不難想象，工商業主欠付農民工的工資就自然是理所當然。對于簡單的勞動力的這樣智慧的商品都得不到保護，也就是我們對于自身都無力保護！
如果承包合同未能履行，要由主要負責人承當責任，這就成了主要負責人集權專制的動因和理論依據，也在迫使領導人為了自己的利益而采用專制手段。在這種機制下，縣級內部最流行的語言是：“要么交票子，要么交帽子。”縣委書記對鄉鎮書記講的最經典大會語錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務必須完成，否則追究領導責任。”面對縣里的高壓態勢，鄉鎮內部最流行的語言是：“縣里要把我（鄉政府）搞死，我先把村里搞死！”鄉鎮書記對鄉鎮干部和村干部講的最經典大會語錄是：“就是老婆賣×的錢也要拿出來交任務。” 在這種機制下，地方各級領導也希望干部轉變作風，但主要是為了如計劃生育、社會穩定、收繳稅費這樣主要工作目標的需要，特別是希望以轉變干部作風來達到促進增加財政收入的工作目的。
對于機構改革和人員分流，在任的領導積極性最大，可以說他們是最大的既得利益集團，可以通過改革的利益調整、利益的重新分配來鞏固和發展、擴大自己的利益。比如說人員分流了，財政支出壓力下降了，在目前財政的支出很不透明的情況下，主要負責人的自由開支就有了更大的空間。對于現在的領導人來說，人多是一個負擔。既然農民多是一個負擔，干部多了也是一個負擔！而非人多力量大，并非人是生產力中具有決定性因素。因為都希望能夠實現利益的最大化，而資源有限，人多了競爭性就自然更大，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競爭的人數。所有，都希望減少別人而不是自己，這個時代的口號是效率優先。作為當權者，也就是既得利益集團制訂的游戲規則，在改革的旗號下就輕易地減掉了對方，誰膽敢反對改革呢？
二、財政包干引發的問題
1、財政缺乏透明難以監督。政府的財政收入主要由納稅人提供，納稅人有權知道稅款的使用情況，這是現代社會的基本常識。但在實際生活中，各級政府的公款消費數字，不僅老百姓一無所知，相關部門也是一筆糊涂賬。如果不是李金華引發全國“審計風暴”，部分地方和個別部門財政預算與執行情況的混亂并不為人所知。出現這些問題的原因就是政府的財政預算不透明，就連人大常委會的專門委員會都說不清楚同級政府的財政預算的詳細情況，因此人大常委會也無法進行監督。而審計部門是政府的組成部門，且審計部門進行的審計，都是事后審計，許多問題僅靠審計部門也難以解決。納稅人基本上沒有監督權，也沒有其他立法保證這個權利。在湖南常寧市的一個農民就曾以納稅人的身份把財政局買車的問題向法院提起訴訟，一個很重要的原因就是抽象行政行為不能起訴，而最終敗訴。雖然現在的各級政府每年都有財政預算決算報告，但是卻看不出是如何進行支付的。財政開支缺乏有效監督和制約，納稅人的錢就不能體現納稅人的意愿而是長官意志，就出現了如何花納稅人的錢和花納稅人的錢誰說了算數這個最大的制度漏洞。
于是就出現了“鄉干部吃掉了鄉政府的辦公樓”的怪事：安徽省明光市司巷鄉為了償還吃喝招待款，先后賣掉政府辦公樓、電影院和鄉廣播站，并侵占了賑災專款修建的敬老院辦公，讓五保老人住進破爛不堪的米廠長達9年時間。隨后，這個鄉政府又以建新辦公樓為名，違反土地管理法規征用農田，轉手高價出售牟利。人民時評的網友感到不解：明明是貧困鄉，還要大吃大喝，一直吃到賣鄉政府辦公樓、電影院和廣播站，再吃下去，還要賣什么呢？據報道，我國的鄉鎮債務粗略算計2000億元的債務窟窿。其中有多少是吃出來的？如果吃喝的錢要他們自掏腰包來分擔，還有多少人會像司巷鄉的干部那樣吃光賣光？
前江蘇省審計廳長朱堯平在2005年向省人大常委會作審計報告時，嚴厲指出了專項資金使用中的四大問題。主要問題是決算不實，收支違規現象比較突出；擠占挪用專項資金，部分資金閑置沒有發揮效益；部分行政事業性收費和預算外資金管理不規范；固定資產和對外投資管理薄弱。北京市審計局局長向市人大常委會委員們作審計報告時，將包括市工商檔案中心和區縣工商分局無依據收取查詢費1356萬元、三環路綠地重復施工支出400萬元工程款等多個部門暴露出的、至高達數億元的“問題財政”悉數公布。河北省省審計機關在對全省824個審計項目審計中，共查出各類有問題資金342785萬元，其中違規金額177273萬元，管理不規范金額164025萬元，損失浪費金額1487萬元，應上交財政29827萬元，已上交財政18495萬元。同時，全省還對83個單位的86名黨政領導干部和企業負責人進行了經濟責任審計，共查出各類問題資金8134萬元。
2006年６月３日國家審計署審計長李金華在中國科學院“科學與人文論壇”上發表的演講中說，“中央轉移支付有一半以上沒有納入地方的財政預算，完全脫離了人大的監督，有的還脫離了政府的監督。”（《京華時報》2006-6-4）2006年6月27日下午，他在向十屆全國人大常委會第22次會議作的《關于2005年度中央預算執行審計工作報告》中又指出，對20個省（區、市）的審計調查中發現：2005年，這些省（區、市）本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%，也就是說中央實際補助中有近4300億元未納入省（區、市）本級預算中。李金華表示，由于年初預算編報不完整，致使預算執行結果與年初預算出入較大，未編入預算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監督。另據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元。
對此，周其仁在《經濟觀察報》發表的文章中，舉了一個例子：“2003年，財政部在批復和追加交通部預算時，同意交通部將車輛購置稅435.2億元直接撥付地方交通部門，用于公路建設”。這好像只不過把款項換了一個地方，沒什么大不了。但審計長接著補充了一句，“使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監督。”這里有什么名堂嗎？大有名堂。原來中央部門的款項撥到下面后，就成了地方交通部門從條條“爭取”來的錢，地方除了高興，還怎么監督？幾百億遁入監管真空的人民幣，能不能保證用之于民呢？審計長的報告沒有說。但是我卻從中看到，近年全國14個交通廳長貪污腐敗案的一個體制性根源。廳長們手中有權，這當然是一個條件，但如果沒有數額驚人的不受監督的公共款項，他們就是下決心要翻身落馬，也不容易吧？（周其仁：《取之于民易用之于民難》《經濟觀察報》）
2、財政兩極分化狀況程度很高。財政包干的實際是上級各級優先發展，也就是縣級以上的城市，按照從上到下的順序優先發展，最后的結果的是，鄉鎮不能發展，農村不能發展。如果中央不直接向鄉鎮政權發包，中間的行政層次會使中央的資源很難直達農村。一是財政為各部門所把持，由于財政包干，級級抽頭，造成鄉鎮要為上級財政空轉（甚至要為上級作假帳）。二是政策為部門斷章取義選擇性地執行，就如同承包商一樣，研究上面的合同內容，趨利避害，各級都是在確保自身的利益前提下，把責任交給下級。可以說，這才是造成三農問題的政治和經濟的雙重根源。不盡快改革現行的財政包干制度，已經造成的三農問題將會得不到根本的解決。比如為什么會有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會底層經濟利益的矛盾，而這樣的“人民內部矛盾”最終需要“人民幣”來解決。清楚情況又管得了的縣鄉兩級政府卻缺乏相應的財力，有雄厚財力的上級政府卻只給上訪者批轉報告，并用信訪責任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴大，引發的社會動蕩將會難以控制。
在分稅制財政改革后，“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，縣級財政拆東墻補西墻，鄉級財政哭爹喊娘”。因為“承包式”財稅體制，在不同地區所發揮的作用大不一樣。在以工商業為主的沿海經濟發達地區，這一體制有助于積聚財力。以農業為主的地區，財政支出遠遠高于財政收入，使得短缺型財政甚至由“吃飯型”財政轉變為“討飯型”財政。據陸學藝先生的調查，鄉鎮債務覆蓋面最廣的是中西部地區，60%以上的鄉鎮負債。以農業為主的鄉鎮幾乎沒有不欠債的。從大量調查來看，縣鄉政府的隱性負債和或有負債不僅來源繁多、規模較大，而且增勢不減，成為一個突出問題。僅以欠發工資為例，這是縣鄉政府隱性負債的重要形式，據國家審計署對中西部地區10省市49個縣（市）的調查，截至2002年9月，已有42個縣市（占總數的85.7%）累計欠發國家規定的工資18億元，是1998年底欠發額的3倍多，而當年1-9月新欠額就高達1.32億元。目前，甘肅省有70%的縣不能正常地發工資。
由于財政包干形成大包頭與分包頭的關系，越往下，利潤空間就越小，剩余價值基本上掌握在上面。基層政府和部門的干部為了自己的工資，在拼命地進行財政“創收”，農村和城市不少的群眾在苦苦掙扎！可是，一些人用公款消費的一桌酒席，一桌賭局，就是基層干部一年有的甚至于十年的生計。一些人的一個月工資，就是幾個特困戶的全部家當！因而越到基層，就越依靠上面的財政救濟和權力救濟。這樣越到下面，生存和發展權就越被上面控制，越到上面，就越有權，越有錢。由于基層面大，競爭激烈，不走后面，不行賄，不跑官，不跑資金，不跑項目，就注定是死路一條。國務院發展研究中心在黑龍江省綏化市的海倫縣和北林區，分別調查了1個經濟中等發達的鄉鎮。在山東泰安的肥城市調查了經濟發展處于中等和中等偏上水平的鄉鎮各一個。這些鎮都反映，目前鄉鎮政府對農業基本上沒有支持能力。比如，山東肥城市汶陽鎮是該市經濟發展水平比較高的鎮。2000、2001、2002年3年間，財政支農的投入總量分別為20萬元、9萬元和19.5萬元，這些投入均來自上級的財政撥款，本級財政沒有投入。
例如衡陽縣，2001年農村稅費改革后，退休教師和鄉鎮干部的基本工資由中央財政轉移支付和縣級財政配套支付兩部分組成，分別占65%、35%。然而，縣財政卻長期沒有支付應該支付的35%。即使中央財政發放的一部分，也被一些鄉鎮和學校截流拖欠。一些鄉鎮干部還被鄉政府逼迫私人借款，完成給縣財政的財稅上交任務。作為一個典型的農業大縣、工業弱縣、財政窮縣，衡陽縣10年來縣級財政可支配的財力一直徘徊在8000萬元左右，每年依靠來自上級的中央轉移支付2億多元，財政之窮在全市、全省有名。全縣有七八百退休教師，過去每年都要與縣長對話。就連一些在職的鄉鎮干部和教師，也不怕領導穿“小鞋”，跑到中央、省里上訪。
3、財政轉移支付存在制度缺陷。財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。一般稱的財政轉移支付，是指中央政府向地方政府的財政資金轉移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。我國現行的財政轉移支付是在1994年分稅制改革基礎上形成的,為了解決地區收支均衡的問題，國家逐步試行了轉移支付制度。目前我國的財政轉移支付主要包括三個部分：一是稅收返還，因為有一定的計算公式可循，相對于其它轉移支付方式來說較為規范和透明；二是一般性轉移支付，具體包括彌補分稅制改革以前收支差額的轉移支付或分稅制補差、過渡時期轉移支付、少數民族地區補助、公務員增資補貼、其他一般轉移支付；三是特殊轉移支付，這一部分目前透明程度較差、隨意性強。
中央財政轉移支付的大量流失，早已不是什么新聞，它已經成為地方政府官員茶余飯后相互炫耀政績。在轉移支付的審批過程透明度低、公開性不夠的情況下，中央給地方多少，為什么要給，按照什么比例，考慮哪些因素，存在著重大的制度缺陷。在這樣重大的輿情中，不僅法律法規形同虛設，而且監督機構也無章可依。李金華審計長指出，“目前財政有監察專員，發改委有稽查特派員，審計、銀監會、保監會、證監會，還有其他各種專項監督很多，人多部門多，造成重復監督重復檢查。一些企業或者金融機構叫苦不迭”，“而且龍多不治水，誰都能檢查，誰都不負責任。”加上管錢的人太多，各類資金分屬不同部門的多頭管理，有權分配的“婆婆”多，又各有自己的管理辦法，導致扶貧項目執行不嚴格，扶貧資金很容易在中間環節被消耗；特別是資金發放中的暗箱操作容易形成資金流失的“黑洞”，“錢給誰不給誰誰也不知道”（《改革財政轉移制度還需要支付多少學費？》丁言）。李金華在2006年6月27日的審計工作報告中就指出，2005年，15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監督。一些資金名義上是專項轉移支付，實際用作部門經費或系統內經費補助。這些資金是否經過審計，是否列入預算，并不透明！事實上，除資金分配不透明外，專項資金的使用狀況也同樣令人堪憂。李金華更是明確指出，轉移支付過程中涉及到的很多人和很多部門甚至就在“吃”一些專項資金。
資金的使用效率也值得懷疑，無法保障資金能得到最大限度地使用。因為地方不管項目最終能否建成，只管向中央爭取到錢。而中央的目標也是在分這塊錢，對當地實際情況沒有過多考慮或考慮很少。由于無償劃撥和專項劃撥資金已經不是平衡區域和群體的財政扶持，而是“稀缺資源”，因為“僧多粥少”，成為了各地垂涎的蛋糕，爭先恐后“創造條件”來“跑部錢進”。在基層政府和職能部門的眼中，“會哭的孩子有奶吃”，它不需付出任何代價，無須承擔任何責任，只需用假數子、假災情、假感情就能得到巨額回報。有的地方為了一個項目、一件事情，不停地往北京跑。省長跑，副省長跑，下面的人也跑。有的時候如開會期間，很多地方廳局長都集中到北京來。現在各地方往發改委、財政、科技、交通、農業、水利等部門跑項目的情況越來越嚴重，根源就在于目前中央財政轉移支付制度先天不足。新華社就報道過吉林省4個縣市的10多名黨政干部為爭取各種項目，向原吉林省計委農村經濟處處長、副廳級助理巡視員周同華“行賄”共20萬元。在周同華的幫助下，這些縣市共得到項目資金2億多元。寧夏回族自治區固原市原州區頭營鎮原鎮長李金龍通過公款請吃送禮多方“活動”，爭取到了30萬元引水工程項目資金。在此筆30萬元的工程款中，除支付部分項目費用外，李金龍將其中的17萬余元侵吞（2006年6月27日《檢察日報》）。
根據姜長云的研究，基層政府能夠向上爭取到資金支持的項目，多屬于農業項目；而爭取到的項目資金，經常被挪用于給地方政府部門發放工資。位于西北的C 省計委有關同志反映，近年來該省通過財政部門下撥用于支持農業產業化龍頭企業的資金，大多數被各級財政截留挪用。有些縣（市）的政府之所以對抓項目比較熱情，主要并不是為了發展地方經濟，而是為了能爭取國家財政資金，以彌補地方財政的窟窿。在部分縣（市），政府甚至不是支持農業，而是靠吃農業過日子。類似于這類現象，不僅在西北C 省這樣的落后地區存在，在山東等發達省份的中等發達地區，也是存在的。山東YXY 食品有限公司總部位于該省TA市TS區XJL 鎮，是一個國家級農業產業化龍頭企業。TA市TS區的經濟發展水平居于該省中等行列。2002年，經過有關項目的審批手續，中央財政對該公司的技改項目，提供了60萬元的無償資金支持。項目原計劃2003年底完成。按照有關撥款程序，該項資金需通過財政系統逐級下撥。為此，TA市財政局曾給TS區財政局下文，告知其已將這筆資金下撥給TS區財政局，希望TS區財政局按照專款專用的原則，加強監督力度，保證項目順利實施。但同時，TA市財政局又口頭告知TS區財政局，由于TS區政府欠TA市財政局的錢，TA市財政局只能將這筆資金從TS區財政局的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實際撥付。TS區財政局也如法炮制，給XJL 鎮財政所下文；同時口頭告知XJL 鎮財政所，由于XJL 鎮政府欠TS區財政局的錢10年都還不完，TS區財政局只能將這筆資金從XJL 鎮的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實際撥付。因此，XJL 鎮財政所最終并沒有實際拿到這筆資金，也不能將這筆資金撥給YXY 公司。YXY 公司努力爭取到的這筆中央財政的支持資金，實際上成為沒有實際作用的“畫餅”。YXY 公司為此曾經找過TA市糾風辦，糾風辦明確告知YXY 公司，只要他們出面，肯定能把這筆項目資金落實到YXY公司，但如此一來，該公司以后的路子可能就走絕了；要不要糾風辦出面，由YXY 公司自行決定。YXY 公司權衡再三，只得主動放棄請糾風辦出面落實資金的行動。類似的事情在YXY公司還不是唯一一次出現（姜長云：《縣鄉財政困難及其對財政支農能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）。
4、財政支出存在著結構性偏差。財政收入變成了地方各級政府的特定利益。全國政協委員、國務院參事任玉嶺在“兩會”期間，提出的《關于黨政機關帶頭發揚艱苦奮斗傳統的建議》的提案披露：從改革開放初期的1978年至2003年25年間，中國的行政管理費已增長87倍。行政管理費占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，到2003年上升至19.03%，比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%分別高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。不僅如此，近年來中國政府的行政管理費還在大幅提升，平均每年增長23%，遠高于同期GDP與財政收入的增長速度！有不少地方，當財政收入幾千萬元時，說是“吃飯財政”(指只夠政府自己發工資、吃飯)；在財政收入達到幾億元后，仍然還是政府的“吃飯財政”。
政府為國民提供的公共服務沒有隨著經濟的發展與增長而相應提高，對提高國民的整體收入、對公共產品和公共服務并沒有承擔應有的責任。有三個資料可以說明問題：一是按修訂后的GDP數據計算，1979-2004年我國GDP年均增長率為9.6%，政府的財政收入更連續多年來高于GDP增長速度（甚至有超過20%）。從1978年到2004年，財政支出總額增加25倍多，但是，僅僅是政府的行政管理費支出卻增加超過100倍，而對普通老百姓生活影響最大的社會文教費支出占財政支出比例從1992年至2004年卻基本不變，只維持在26-28%之間[筆者根據《中國統計年鑒2005》的數據并計算]。二是“八五”期間，全國公車耗資720億元，年遞增27%，大大超過了GDP的增長速度。截至20世紀90年代后期的數字，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內耗用約3000億元人民幣。在職務消費中，車輛消費占單位行政經費的90%左右，占到全部國家財政支出的38%[公車改革特別報道：《焦點數字》.《中國青年報》2004-06-17] 三是目前全國各級政府統計內的預算外收費高達5000億元，統計外的預算外收入至少5000億元，兩項相加即超過10000億元，而這些絕大部分來源于政府賣地、亂收費和亂罰款。這些錢收得是不是合理，收來后用做了什么項目，沒有向人大報告和說明。除了公車消費每年在3500億左右外，還有出國考察和吃喝的支出也一樣驚人，如每年接待消費在2000億左右，出國費用在2000億左右，其他后勤服務消費大約也在3000億左右。[鄧聿文：《當前政府行政和職能改革的八個問題--訪周天勇教授》，《學習時報》第324期]。。
現有公共產品的分布又極不合理，主要集中在大、中城市，廣大農村長期被冷落。根據姜長云的調查研究，在黑龍江省海倫縣，許多水庫由于病險嚴重，蓄水能力大幅度下降，加之連續幾年干旱，該縣的水田面積已經由前幾年的40萬畝下降到不足10萬畝，嚴重影響了糧食生產能力的穩定和主產區農民的增收。目前，該縣因水災沖毀的橋梁已達70多座，如果將這些水毀橋梁重新修繕，需要的資金總額將達1000萬-2000萬元。據黑龍江省計委同志反映，近年來國家對大江大河治理的投入較多，但各級政府對小江小河治理的投入嚴重不足，導致小江小河經常泛濫成災，甚至因此損毀橋梁、淹沒道路、妨礙交通和農產品收獲。農業和農村基礎設施建設的嚴重滯后，成為縣鄉財政支農能力虛弱的直接結果。陜西富平縣作為75萬人口的農業大縣，2002年該縣本級財政的科技三項費用為0；科學事業費支出僅為18萬元，占全縣財政總支出的比重約為0.1%.1999-2002年，縣財政未下撥過一分錢科普經費。為節約電話費，2003年科技局曾一度只準接電話不準打電話，嚴重妨礙了正常工作。作為科技局，連1臺可以上網的電腦都沒有。該縣農業發展的科技支撐體系之弱，據此可見一斑。（姜長云：《縣鄉財政困難及其對財政支農能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）
三、新農村建設呼喚改革財政制度
1、界定上下級政府之間的事權和財權范圍。根據李金華的《審計報告》，2005年按項目分配的專項轉移支付有71項，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。中央對地方的轉移支付逐年增加，2005年，中央財政安排對地方稅收返還和補助支出已達到11484.02億元，占中央財政總支出的57%，地方財政支出的45%，共計1.2萬億。李金華認為，要對地方進行規范的轉移支付，首先就必須把中央和地方的事權劃得非常清楚，目前中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重復，加上中央財政統得過細，在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強項目管理，影響中央預算資金的科學使用。
對于事權的劃分，有些學者在理論上認為，應該按照“受益范圍原則”和“目標效益原則”進行。所謂受益范圍原則，是指政府的事權范圍要由公共產品和服務的受益范圍來決定，即如果某些公共產品和服務的受益范圍等于或小于某一級政府的行政管轄范圍，那么，這些公共產品和服務就應該由該級政府提供，也即提供這些公共產品和服務就是該級政府的事權。由于不同的公共產品和服務有不同的受益范圍，因此，不同級次的政府就有不同的事權范圍；所謂目標效果原則，是指適合哪級政府提供的公共產品和服務就由哪級政府提供，或者說是指根據不同級次政府提供公共產品和服務的目標效果，確定公共產品和服務在不同級次政府之間分配。（張愛龍：《地方財政困難與財政體制改革》，《中國經濟時報》2006年06月08日）
根據各級政府的職能，明確劃分各自的責任。要橋歸橋，路歸路。筆者認為：關鍵的環節就是要解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于這一級政府的事務，哪些屬于那一級政府的事務。屬于這一級政府的事務，就必須要賦予相應的權和錢。沒有賦予相應的權和錢，就不能賦予相應的事務。事權與財權的不對稱，不僅使這一級政府辦不成事辦不好事，而且勢必搞權錢交易，權權交易，形成產生腐敗的根源。因為辦事要錢是硬道理，沒有錢還要賦予事責：要么向老百姓打主意；要么就找路子、走后門，搞所謂的“跑部、進省、到京”，吃喝玩樂、迎來送往，爭取有關部門支持，甚至出臺了諸如“爭取到國、省、市的無償撥款和項目投資，按到位金額的5－15％獎勵有關人員”的紅頭文件，導致了大吃大喝和行賄受賄現象的泛濫，導致跑官要官等問題的產生，是關系到我黨生死存亡的大事，必須引起高度重視。
現在基層政府的事權，事權定位過寬、過多、過雜，可謂五花八門、包羅萬象，幾乎與國務院沒有多大差別。筆者認為，凡屬于“定性”的事權要“硬”，凡屬于“定量”的事權要“軟”。“硬”性事權主要是體現黨和國家意志，維護社會穩定，貫徹耕地保護、環境保護、計劃生育等國策，保障合法權益。“硬”性事權原則上用法律約束基層政府為主；既要嚴格要求，又要簡明可行；既要服務民眾，又要方便管理。“軟”性事權是服務協調職能：主要是要體現民眾意志和民主管理；農村社區的黨建、婦女、共青團、少先隊工作，倡導農村社區的集體主義精神；提供公共服務和公共產品，如水利設施、醫療衛生、道路修建、飲水安全、環境保護、文化生活、鄉村規劃、科技服務、良種推廣、弱勢群體的基本生活保障等；組織本鄉外流人員的聯合起來維護自己的合法權利；發展鄉村經濟，建設精神文明等；這一塊就要對基層政府全面放權放活，考核的重要依據應該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如基層政府至今仍然從事一些計劃經濟體制遺留下來的管種和管收的事權，越位和錯位現象就不可避免。
2、構建公平的財政分配制度。市場必然要追求效率，作為政府的財政行為，就應該用公平來彌補市場的不足，從而保障市場機制的順利進行。100多年前 “三權分立” 的美國腐敗和“非秩序”，遠比今天的中國要嚴重得多，而后來美國人的聰明之處在于，他們找準了財政改革的切入點，從規范財政制度開始，由財政改革推動政治改革，由政治改革帶動社會進步，既促使社會全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩定、發展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個真理：上層建筑的任何變革都決定于經濟基礎。而財政具有政治和經濟的雙重屬性，是連接上層建筑和經濟基礎的紐帶，因此，財政改革具有政治改革和經濟改革的雙重屬性，財政制度在某種意義上說明了“政治是經濟的集中表現”的社會定理；社會矛盾，從本質上來說，是經濟利益分配的矛盾。今天農村的生活水平和經濟發展是處于中國歷史上最好的時期，在絕大多數農民的溫飽已經大體解決下，為什么還會存在著如此嚴重的社會矛盾呢？因為今天的農民問題主要是發展問題而不是生存問題，其本質上是一個國家利益分配的平等問題，也就是公共產品的短缺問題。筆者認為，改革現行的財政制度來實現社會公平，已經刻不容緩！
首先是改革“分稅制”。現行的“分稅制”只有利于占全國少數的發達地區進行不公平競爭，損害了占全國大多數的中西部地區特別是農業地區和偏遠山區的利益。在市場經濟使不同的地區、不同的產業、不同的群體進行兩極分化之后，國家的稅收政策就必然要求來實現社會公平。在“以農補工”、農業作出了長期而巨大貢獻的今天，“以工補農”的條件不僅已經具備，而且得到了全社會的廣泛認同；那么筆者就認為，在當前中國，工業反哺農業就是：沿海發達地區反哺中西部地區，城市反哺農村，各級政府反哺鄉鎮政府，富人反哺窮人。在各級政府的分配比例上，從考慮國家大局和教育、科技、文化、基礎設施等社會性公益事業建設著眼，確保中央和縣、鄉的多數比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預防離心傾向。其次是改革財政包干體制。筆者認為，財政的分配原則應以事權的大少作為分配比例的依據；因此，中央必須對全國的財政進行統收統付；在事權與財權相統一的前提下，對各級政府的財政分配比例重新進行洗牌：財政上收中央，確保宏觀調控能力；精簡省市層面，確保政策監督能力；重心下移縣鄉，確保政策執行能力。
3、全面推進陽光財政。所謂“陽光財政”，就是要求政府的行政行為要公開透明。表現在財政管理上，是指政府對財政預算過程以及財政政策目標、公共部門賬目和財政預測等財政資訊向社會的公開程度。財政是政府最大的公共資源，政府在理財上有著特殊的公共權力，這種權力只有在公眾的監督下，讓老百姓對政府的財政環節心知肚明，才能約束其行為向規范，避免暗箱操作導致民眾對政府的不信任，這也是通常所說的“陽光財政”的用意。
國家行政學院竹立家教授在《學習時報》上撰文提出，2004年我國公車消費達4000多億元，公款吃喝在2000億元以上，公費出國亦耗資3000億元，三項累計約達9000億元。針對這一說法，財政部預算司有關負責人予以否認。在這個不實說法的背后，公眾的議論和不滿，不僅在于數字太高，更在于我國財政預算及行政成本極不透明，納稅人知情權和監督權得不到滿足。對于籠而統之的“一鍋煮”式財政，有網友對此發表評論：只有推行“陽光財政”，讓各級政府的明細開支對于公眾真正透明，向社會全面公開中央財政轉移支付的細分項目和金額、去向，讓公眾知道在各種抽象的科目下的諸如各級首長基金、首長批條經費、機動資金之類的具體財政資金，究竟被作何用途，他們才有能力監督政府。讓老百姓知道自己的政府究竟花了多少錢、又用這些資源辦了哪些事，這是現代政府對民眾負責任的基本表現與必要前提。
憲法規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務……管理社會事務。”政府財政收入主要由納稅人提供，作為財政管理的政府只不過運用財稅等手段，將稅收集中起來行使其資源分配職能，而這個職能是人民賦予的。因此，把財政管理中的信息對人民公開，接受社會的監督，既是政府的職責也是政府的義務。社會的監督又包括媒體監督及民眾監督，這就需要充分發揮納稅人的權利，讓納稅人對財政支出進行監督，行使其監督職能。只有賦予了納稅人監督權，才能保證財政支付的透明。
從中央到地方，各級黨政機構紛紛大力推行透明執政，“透明政府”、“陽光政治”成為更多部門更多人的自覺行動，這反映了民眾的期盼和愿望，也表明了一種趨勢！財政部副部長婁繼偉日前在“第二屆中國財富論壇”上表示，政府的公共賬目今后將逐步向社會公開。現在，所有部門的財政預算對人大基本上是完全公開，可是向社會公開公共賬目的還不多。逐步向社會公開公共賬目無疑是政府提高財政透明度的一個重要標志（2006年4月17日《新京報》）。
4、完善人大的權力監督。如何能夠監督政府的真實開支？多年來的審計不斷還出現“風暴”，說明各級審計部門已經開始認真地履行自己的法定職能。但僅有政府部門的自我監督是遠遠不夠的，作為權力機關和公眾代表機關，人大必須行使決定和監督財政預算執行情況的權力。人民代表是納稅人選舉出來的，人民代表大會是權力機關。這種權力對權力的監督，才能使各級政府的財政制度化。特別是對地方政府，在體制內能夠進行監督和制約的直接力量來除了中央政府以外，就是同級人大。中央政府是不可能對全國數量龐大的各級地方政府進行有效的行政監督，只有各級人大才有能力對同級政府進行全天候全方位的監督和制約。
地方人大有四項法定的重要職權，即選舉權、罷免權、重大事項決定權和對政府的監督權。政府的行政費用支出也要聽證，預算也要有明細，財政支出人大代表通不過，財政部門就要推倒重來。決算也是一樣，人大代表一旦否決決算，行政長官就要就引咎辭職。政府財政的預算不能僅僅是一個報告，列舉一些大數字完事，有許多財政的支出必須接受代表的聽證和質詢，必要時聽證還要吸收納稅人參加，批不準的財政支出，財政不能撥款。有觀點認為，現在各地的許多市政建設，確實是在給老百姓辦好事，也有許多不顧實際情況成了勞民傷財的“花瓶”工程，為的只是政府的面子和形象。這種工程必須聽證，不能行政長官說了算，代表的意見要聽，納稅人的意見也要聽，代表有權否決這些勞民傷財的工程的權力。政府財政不透明就會形成行政長官的權力過大和濫用職權。
國務院各部委的“權力”太大，也未能受到有效監督，從而造成財政行為很不規范。因此，只有經全國人大授權批準，將資金列入預算，部委才能把錢下撥給地方政府。所以應有法律對轉移支付做出全面的規范，各部門依照法律辦事，違法者予以追究責任。只有這樣，人大議決通過的撥款法案才具有明確的法律效力，必須不折不扣的執行。違反撥款法案就是違法，不但要追究法律責任，還要承擔政治責任。如果確實因為某種原因，撥款法案中規定的費用不夠，任何部門也不能自作主張，隨意突破預算，而是必須履行全部預算立法程序，接受人大質詢，舉行聽證會，等通過了新的預算追加法案再開支。只有這樣，預算才可能對政府的財政收支形成有效約束。這既是建設社會主義法治國家的需要，也是建設社會主義政治文明的需要。
“新農村建設”實現國家財政從城市向農村重點傾斜的“工業反哺農業”工程，上千億元的資金將用來加大農村的公共基礎設施建設和提供必要的公共服務。在目前的財政體制下，財政的決策權被掌握在各級的上級政府手中，財政資金是一級一級往下撥。用于農村建設的大部分資金采取“跟著項目走”的辦法，爭取到項目就意味著拿到了更多的建設資金。所以，基層組織的負責人不是在為如何建設新農村而絞盡腦汁，而是在為如何爭取農村建設項目資金的而全力以赴。作為“新農村建設”的“陽光雨露”，能不能讓絕大多數農民共享？如何對新農村建設的項目資金實行分級細化預算，讓每個村都能自然得到項目資金，徹底堵住“跑項目”的通道； 如何讓中央財政用于三農的轉移資金，從中央到地方的每一個環節，都在公開透明的狀態下進行；都對現行財政體制充滿著期待。
（作者單位：湖南省社會科學院）
來源：《在小政府觀察中國大問題》2007年7月
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