財(cái)政包干曾經(jīng)為加強(qiáng)中央的財(cái)力和宏觀調(diào)控能力，為中央投資事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重點(diǎn)工程和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)能夠平衡發(fā)展到今天，都起著無(wú)可替代的作用。但是，財(cái)政包干作為特殊歷史下的產(chǎn)物，畢竟有它的時(shí)效性和局限性。今天全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)狀況，與作出財(cái)政包干決策時(shí)的情況已經(jīng)是天壤之別。
一、現(xiàn)行的財(cái)政包干體制
1、財(cái)政包干是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的翻版。在當(dāng)前的財(cái)政包干體制下，采取的是逐級(jí)發(fā)包的形式，是“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個(gè)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的翻版。在這樣的情況下，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，是地方各級(jí)政府的必然追求。缺乏財(cái)政收入的事情，地方政府一般沒(méi)有興趣。計(jì)劃生育可以提高效率，發(fā)展工業(yè)即使破壞環(huán)境可以提高效率，城鎮(zhèn)化圈地經(jīng)營(yíng)城市可以提高效率，而對(duì)義務(wù)教育、生存保障、科技投入、基礎(chǔ)設(shè)施等等，很多就是一紙空文。比如計(jì)劃生育，可以說(shuō)是用減少人數(shù)實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先。因?yàn)橛?jì)劃生育不僅有國(guó)家的效率，還有基層政府的效益：在計(jì)劃生育執(zhí)法的過(guò)程中可以給基層財(cái)政帶來(lái)收入。所以他的利益是雙贏，既能達(dá)到考核的目標(biāo)，又能給財(cái)政帶來(lái)收入。而公共事業(yè)它不僅沒(méi)有效率，還沒(méi)有基層政府的效益，不僅不給財(cái)政帶來(lái)收入，財(cái)政還要付出，能不付出的盡量不付出。而現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核都是計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定、財(cái)政收入、國(guó)民生產(chǎn)總值等，而農(nóng)民迫切需要的是修路、修塘、治病、上學(xué)等，這些東西大多沒(méi)有列入考核的范疇。
2003年3月20日，32位剛到西安的民工就被警察強(qiáng)行拉到派出所，理由是“沒(méi)有暫住證”。一直折騰到凌晨4點(diǎn)。每人交了200元的罰款，才放人。其實(shí)，這些警察隨意抓人的目的就是為了“財(cái)政收入”。盡管這是一個(gè)新聞的典型事例，卻同時(shí)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，舉不勝舉。就有學(xué)者發(fā)現(xiàn)：“基層公安部門需要依靠罰沒(méi)款來(lái)補(bǔ)充辦案經(jīng)費(fèi)甚至發(fā)工資，在‘掃黃打非’的時(shí)候往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來(lái)打擊，另一方面又要想法保證這些非法活動(dòng)不滅絕以便使罰款收入有可持續(xù)性；再如計(jì)劃生育管理，由于計(jì)劃生育部門要依靠罰款（現(xiàn)在稱社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)）來(lái)保障經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，一方面用罰款來(lái)抑制超生，另一方面又通過(guò)保持一定數(shù)量的超生來(lái)保障罰款的可持續(xù)性。我們?cè)谡{(diào)查中遇到了這樣的案例，一對(duì)青年村民夫婦因?yàn)橛?jì)劃外懷孕被罰款3000元，后來(lái)因故流產(chǎn)，這對(duì)夫婦到鄉(xiāng)計(jì)生辦索要原來(lái)的罰款并保證不再生，但是計(jì)生辦的處理是：請(qǐng)他們?cè)偕粋€(gè)，錢款就不退了。又如土地管理，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是向農(nóng)民建房占地收取費(fèi)用，我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)坦言：本鄉(xiāng)如果一年內(nèi)的農(nóng)民建房低于150戶，鄉(xiāng)土地管理所就開(kāi)不出工資。可以想象，在這種情況下，對(duì)于土管所而言，控制建房占地的公共目標(biāo)就很容易被鼓勵(lì)建房占地以增加本部門收入的自利性目標(biāo)所替代。”為什么會(huì)發(fā)生劣質(zhì)奶粉事件?由于地方政府的有利可圖，只要能夠帶來(lái)財(cái)政收入的企業(yè)不僅可以辦，而且還可以在招商引資的旗號(hào)下引進(jìn)來(lái)辦。各職能部門只管收費(fèi)，有些可以辦的企業(yè)只要給錢就能辦證明，管理的唯一內(nèi)容就是收費(fèi)，而即使是明明知道法律法規(guī)不能辦的企業(yè)，只是不給許可證而費(fèi)照收不誤或者是以罰款代替許可，只要不被爆光就可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。
2005年中央一號(hào)文件出臺(tái)后，絕大多數(shù)的地方政府，除了眼睛盯著中央，炮聲隆隆地發(fā)著中央的農(nóng)業(yè)專款外，仍然在全力投入打造著城市，仍然在打著土地是第二財(cái)政的主意。又有多少地方政府真正把財(cái)政投入傾斜到農(nóng)村，把三農(nóng)工作作為重中之重呢？因?yàn)閷?duì)本級(jí)政府無(wú)利可圖，還要倒貼，就自然沒(méi)有興趣。難道地方政府沒(méi)錢？我國(guó)連續(xù)多年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率都超過(guò)兩位數(shù)，增幅明顯高于GDP的增長(zhǎng)幅度。2003年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資達(dá)到55118億元，是GDP增長(zhǎng)率的近三倍，占116694億元GDP的47.2%；但中央項(xiàng)目只占14.2%/，增幅-2.7%，地方項(xiàng)目卻占85.3%，增幅為36.2%。2004年頭兩個(gè)月固定資產(chǎn)投資甚至增長(zhǎng)53%（資料來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站并計(jì)算），更是以地方主導(dǎo)為主的投資。這些投資有多少用于民生建設(shè)？孔善廣就撰文提出：為什么我國(guó)連續(xù)二十多年的GDP增長(zhǎng)速度接近兩位數(shù)，而社會(huì)保障仍然未能覆蓋到農(nóng)村？為什么我國(guó)人均GDP已超過(guò)1000美元，而貧困人口反而增加80萬(wàn)？為什么我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度提升，而《教育法》和《義務(wù)教育法》仍未得到全面落實(shí)？總的來(lái)說(shuō)，就是為什么各地固定資產(chǎn)投資增幅一直高于GDP增幅，但于民生項(xiàng)目的投入增長(zhǎng)幅度是否有同步增長(zhǎng)呢？（孔善廣：《財(cái)政稅收及政績(jī)考核制度必須改革》）
周天勇教授在中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第324期中指出：過(guò)去，由于政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)無(wú)限制膨脹，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不能供養(yǎng)，設(shè)置了自收自支，或者自收和撥款相結(jié)合的體制。到目前，政府不收費(fèi)和罰款的機(jī)構(gòu)沒(méi)有幾個(gè)，幾乎都成了準(zhǔn)稅務(wù)部門。這些亂收費(fèi)和亂罰款，許多是沖著個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、微型和中小企業(yè)來(lái)的，導(dǎo)致大量的個(gè)體工商戶破產(chǎn)。1999年全國(guó)在工商局登記的個(gè)體工商戶為3160萬(wàn)戶，2004年時(shí)減少為2350萬(wàn)戶，每年平均凈減少128萬(wàn)戶。就是讓政府各部門的亂收費(fèi)、亂罰款和亂檢查搞破產(chǎn)的。這些顯然違背了政府的基本職能，也阻礙著大量一般就業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)與就業(yè)而影響其收入。
2、財(cái)政包干是不對(duì)等的法律主體之間的“承包”。這種財(cái)政包干制度在一定的時(shí)期確實(shí)調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方的基礎(chǔ)設(shè)施也得到了空前的發(fā)展。但是，一個(gè)致命的問(wèn)題在于，上級(jí)政府和下級(jí)政府雖然“承包”了，但不是對(duì)等的法律主體之間的“承包”。在上下級(jí)之間逐漸演變成承包人與發(fā)包人的關(guān)系后，行政體系無(wú)不認(rèn)同這樣的“潛規(guī)則”：上級(jí)及其部門均有權(quán)對(duì)下級(jí)政府及其部門進(jìn)行發(fā)包，甚至于如石油公司、電力通訊部門都有權(quán)通過(guò)本級(jí)政府為自己對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行干預(yù)來(lái)牟取利益，因?yàn)檎问墙?jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，財(cái)政工作是一切行政工作活動(dòng)的生命線，財(cái)政行為就成了政治行為。由于這種發(fā)包關(guān)系，包頭和發(fā)包集團(tuán)占有著社會(huì)的政治稀缺資源，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，既要使本級(jí)政權(quán)組織的權(quán)力本能地追求最大的利益化，又使本人的個(gè)人權(quán)力本能地追求利益化，把風(fēng)險(xiǎn)盡可能地轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府。同時(shí)，由于要追求最大利益，在發(fā)包的責(zé)任契約中給予下級(jí)的資源和條件就非常有限，風(fēng)險(xiǎn)就很大，違約的概率就自然很大。一旦違約，裁量權(quán)就在責(zé)任契約制定機(jī)關(guān)，反過(guò)來(lái)又促使發(fā)包者把責(zé)任盡可能地轉(zhuǎn)移給下級(jí)。非常時(shí)刻，可以丟車保帥，可以殺一儆百，迫使各個(gè)下級(jí)部門服從自己的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。
因此，上級(jí)政府和下級(jí)政府之間如同發(fā)包人與承包人的關(guān)系，有的象周王朝的朝貢制度。從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至到村的主要負(fù)責(zé)人，絕大多數(shù)均把這個(gè)地方當(dāng)作權(quán)力分級(jí)承包的自留地，享有經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)自主權(quán)。由于政府的事權(quán)以及各級(jí)政府的事權(quán)劃分未能予以規(guī)范，由于“分稅制”財(cái)政體制改革的發(fā)動(dòng)者是上級(jí)政府，下級(jí)政府沒(méi)有多大的發(fā)言權(quán)。權(quán)力發(fā)包人有權(quán)單方制定游戲規(guī)則：不是按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而是按施政規(guī)劃、按領(lǐng)導(dǎo)層意志、按支出需要從中央到地方層層下達(dá)計(jì)劃，而且其增長(zhǎng)幅度通常是層層加碼、年年加碼、最終財(cái)政預(yù)算收入計(jì)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能提供的稅源的增長(zhǎng)。再通過(guò)各種行政法規(guī)和文件出臺(tái)，以“責(zé)任制”和“一票否決”相配套，把責(zé)任一級(jí)一級(jí)地傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。承包人只有用同樣的方法發(fā)包給下級(jí)，這樣層層簽訂責(zé)任狀，級(jí)級(jí)發(fā)包，且不管當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何都必須確保完成。
為什么真實(shí)情況難以被上面發(fā)現(xiàn)？哪怕是直接上級(jí)的主要負(fù)責(zé)人也掌握不了。由于是承包人與發(fā)包人關(guān)系，一是趨利避害，二是上級(jí)也怕把事情鬧大而影響到自己，上下的利益捆綁在一起形成了共同利益。新華社曾經(jīng)在媒體上發(fā)布過(guò)一個(gè)《重慶10部門為何管不住一個(gè)網(wǎng)吧》的文章，記者發(fā)現(xiàn)，雖然網(wǎng)吧管理涉及10部門，但“多人管理，無(wú)人負(fù)責(zé)”導(dǎo)致了“黑網(wǎng)吧”的泛濫成害。究其原因：審批管理部門對(duì)網(wǎng)吧“只管收錢，不管規(guī)范”。平時(shí)幾乎不檢查，逢到上級(jí)要檢查時(shí)才行動(dòng)，查出問(wèn)題也只是罰款，且有“內(nèi)線”的人還能在整治行動(dòng)前得到消息“提前”規(guī)范。
由于本地區(qū)是承包了的，多向上爭(zhēng)取資金項(xiàng)目，就可以在減少虧損的基層上盡可能多地贏利。有人說(shuō)，中央的農(nóng)業(yè)投入這么大，而農(nóng)民卻看不到影子，到哪里去了？要么是關(guān)系戶那里去了，要么是被層層的索拿卡要“漏”掉了。由于都是暗箱操作，一個(gè)小小的辦事員都可以決定成萬(wàn)上億元資金的分配，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力任意左右了財(cái)政資金的分配方向，其中的腐敗是必然性而不是偶然性。某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)非常強(qiáng)有力的市長(zhǎng)到這里視察一家民營(yíng)農(nóng)業(yè)企業(yè)，作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，市長(zhǎng)決定從專項(xiàng)資金中給20萬(wàn)元的支持，可是，在市政府某部門領(lǐng)取該資金時(shí)，該部門聲稱按“例規(guī)”要5萬(wàn)元的“立項(xiàng)費(fèi)”，這家企業(yè)的老總只得去找市長(zhǎng)，該部門在市長(zhǎng)的干預(yù)下卻把錢撥到下屬的縣級(jí)部門，企業(yè)的老總與鄉(xiāng)黨委書記一同到縣級(jí)部門領(lǐng)錢時(shí)，鄉(xiāng)黨委書記告訴他：我們?cè)谏厦鏍?zhēng)取資金時(shí)的“例規(guī)”一般是20%——40%，有時(shí)甚至是50%，你這筆款如果不是市長(zhǎng)的專項(xiàng)資金絕對(duì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過(guò)好幾倍，再說(shuō)，不是市長(zhǎng)到你這里來(lái)、不是市長(zhǎng)滿意也不會(huì)有這么一筆資金給你，也就是說(shuō)，給你這筆錢是偶然性的而非必然性的，為什么一定要給錢給你？雖說(shuō)有宏觀的政策卻沒(méi)有明確的規(guī)定，給你的錢體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人感情，不給你錢也沒(méi)有責(zé)任，因?yàn)榕c你同樣的情況多的是、卻沒(méi)有給錢。所以給你的錢是正確的，有政策依據(jù)；不給你的錢也是正確的，也有政策依據(jù)。最后書記協(xié)調(diào)有關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)簽字并請(qǐng)縣級(jí)部門酒足飯飽后付了2萬(wàn)元的“例規(guī)”才終于把錢領(lǐng)出。
與基層政府和部門直接取之于民的非法生存相比，中層以上部門的非法生存危害性更大。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在2003年度的審計(jì)報(bào)告中說(shuō)：“7個(gè)部門采取虛報(bào)人員、編造虛假項(xiàng)目等方式，套取財(cái)政資金9673萬(wàn)元；41個(gè)部門擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)撥款和其他有專項(xiàng)用途的資金14.2億元；有預(yù)算分配權(quán)的部門年初大量預(yù)留資金；部門決算編報(bào)不真實(shí)、不規(guī)范的問(wèn)題仍然存在，主要是少報(bào)收入和結(jié)余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元”。他在《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中說(shuō)：“審計(jì)38個(gè)中央部門2004年度預(yù)算執(zhí)行情況，查出的主要問(wèn)題是虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財(cái)政資金、私設(shè)賬外賬和‘小金庫(kù)’以及部分資金使用效益不高等。這次審計(jì)查出各類違規(guī)問(wèn)題金額90.6億元，占審計(jì)資金總額的6%。”“12個(gè)部門存在預(yù)算編報(bào)不真實(shí)的問(wèn)題。一些部門的下屬單位通過(guò)多報(bào)人員、虛列項(xiàng)目、重復(fù)申報(bào)、隨意調(diào)高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、夾帶非預(yù)算撥款單位等方式，虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金4.91億元。”“26個(gè)部門違規(guī)轉(zhuǎn)移挪用財(cái)政性資金10.75億元。14個(gè)部門向下屬單位或相關(guān)單位轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金9.35億元。”“19個(gè)部門或其下屬單位隱瞞截留財(cái)政資金和其他收入，設(shè)置賬外賬、”小金庫(kù)“共3.5億元，主要用于發(fā)放福利補(bǔ)貼及其他不合理開(kāi)支。31個(gè)部門擠占具有專項(xiàng)用途的資金21.42億元，有些部門仍存在編報(bào)不夠真實(shí)、規(guī)范的問(wèn)題，主要是隱匿收入和結(jié)余、漏計(jì)少計(jì)資產(chǎn)、漏匯少匯資金等，涉及金額30.86億元。”
3、財(cái)政包干是權(quán)責(zé)不對(duì)等的“承包”。在省以下層面實(shí)際運(yùn)作的財(cái)政體制，主要是上級(jí)政府憑借對(duì)下級(jí)政府的行政和人事控制權(quán)來(lái)運(yùn)行的。在這種財(cái)政體制的中，形成省以下政府層層向上集中財(cái)權(quán)的格局。上下政府之間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問(wèn)題突出，各級(jí)政府層層向下下放事權(quán)，將支出的責(zé)任以行政命令的方式安排給下級(jí)政府，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力嚴(yán)重不對(duì)稱，矛盾日益突出。比如上級(jí)政府常常出臺(tái)在預(yù)算中沒(méi)有的增支政策，而具體的支出卻要下級(jí)政府安排，就是所謂的“上面請(qǐng)客，下面買單”。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，什么都好說(shuō)，就是沒(méi)錢。如義務(wù)教育，事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事，全社會(huì)都認(rèn)為很重要，可具體落實(shí)需要錢，學(xué)校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個(gè)錢卻要發(fā)不出工資的“窮土地爺”鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，財(cái)大氣粗的國(guó)家和省府只對(duì)城市教育感興趣。這樣一些上面請(qǐng)客鄉(xiāng)鎮(zhèn)買單的政策，可以說(shuō)是惠而不實(shí)，但在農(nóng)民眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是國(guó)家，上面的政策是好的，好經(jīng)卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認(rèn)為是上面把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逼上梁山，各個(gè)上層部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)了一個(gè)個(gè)硬性指標(biāo)，不向農(nóng)民收錢就會(huì)“一票否決”，而向農(nóng)民收錢增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)同樣是“一票否決”，無(wú)路可走就只有鋌而走險(xiǎn)，一些不該發(fā)生的事情就這樣發(fā)生了。
為了規(guī)避自己的政治風(fēng)險(xiǎn)和利益風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)政權(quán)逐級(jí)下達(dá)各項(xiàng)指標(biāo)超于客觀實(shí)際。實(shí)際上是變相地鼓勵(lì)下級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人在“政績(jī)工程”和“形象工程”方面的擴(kuò)張沖動(dòng)，導(dǎo)致“一個(gè)人的政績(jī)，幾屆人的包袱”諸如此類的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，還容易產(chǎn)生“膽子越大，提拔越快”的激勵(lì)效應(yīng)。下級(jí)在承包時(shí)，無(wú)權(quán)討價(jià)還價(jià)，強(qiáng)化了各級(jí)政府上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的格局，導(dǎo)致把上下級(jí)政府之間的職能差別，簡(jiǎn)單地理解為區(qū)域范圍上的比例放大或縮小，為上級(jí)政府向下級(jí)政府推諉事權(quán)提高便利，為政府相關(guān)部門搭車收費(fèi)和亂收稅費(fèi)提供便利，使越是接近基層的政府在政府序列中的越是處于弱勢(shì)地位，使基層政府在增支和減收兩方面不斷加大而增加運(yùn)行成本和財(cái)政債務(wù)。
國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）的調(diào)查表明，到2001年底，這些縣累計(jì)負(fù)債（顯性直接負(fù)債）163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。在我們調(diào)查的山東肥城市，到2003年8月，市（縣）級(jí)財(cái)政的顯性直接負(fù)債已達(dá)5.1億元，全市（縣）人均526.86元，相當(dāng)于上年農(nóng)民人均純收入的16.3%.以山東肥城市為例，該市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在山東省處于中等偏上。據(jù)該市財(cái)政局介紹，到2003年10月，該市的全部14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在顯性直接負(fù)債問(wèn)題，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)政府的顯性直接負(fù)債，高達(dá)500萬(wàn)－1000萬(wàn)元。汶陽(yáng)鎮(zhèn)和安駕莊鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分別居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，兩鎮(zhèn)的顯性直接負(fù)債分別為1100萬(wàn)元和551萬(wàn)元，分別相當(dāng)于當(dāng)年全鎮(zhèn)財(cái)政總收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢(shì)，已在縣市一級(jí)迅速蔓延。以黑龍江省為例，2002年，該省縣級(jí)政府的一般預(yù)算收入共有50億元，縣級(jí)政府平均的一般預(yù)算收入為7500萬(wàn)元。其中，億元以上的縣僅有12個(gè)，占縣（市）總數(shù)的比重為17.9%；有22個(gè)縣的預(yù)算收入規(guī)模不足5000萬(wàn)元，占縣（市）總數(shù)的比重為32.8%；甚至還有3個(gè)縣（市）的預(yù)算收入不到2000萬(wàn)元。根據(jù)甘肅省計(jì)委農(nóng)經(jīng)處同志的介紹，目前在該省87個(gè)縣（包括縣級(jí)市、區(qū)）中，只有蘭州市城關(guān)區(qū)一個(gè)區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)本級(jí)財(cái)政的收支平衡，而且其本級(jí)財(cái)政收入還略小于支出；最差的卓尼縣本級(jí)財(cái)政收入只相當(dāng)于本級(jí)財(cái)政支出的1／10左右。2002年，山東肥城市安駕莊鎮(zhèn)的財(cái)政收支缺口高達(dá)1126.3萬(wàn)元，相當(dāng)于該鎮(zhèn)當(dāng)年完成的財(cái)政收入的64.7%.該鎮(zhèn)當(dāng)年到期應(yīng)還債務(wù)67萬(wàn)元，但實(shí)際只能償還53萬(wàn)元。
由于沒(méi)有剩余價(jià)值，基層政府只有非法生存。也由于所承包的各項(xiàng)指標(biāo)，絕大多數(shù)會(huì)落空，上級(jí)的丟車保卒和殺一儆百的兩手交替使用策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從政風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最高，從而也沒(méi)有長(zhǎng)期打算。根據(jù)某黨務(wù)部門2003年的統(tǒng)計(jì)，某省的H市，全市各縣（市）區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，平均任期不到兩年，最多的為三年六個(gè)月，最短的只有三個(gè)月。因此，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)把主要精力投入到承包任務(wù)中去，既完成上級(jí)交辦的任務(wù)，這樣的短期行為，而疏于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展這樣的長(zhǎng)期行為。一旦無(wú)法履行承包條約時(shí)，就可以政治掛帥，以示對(duì)上忠誠(chéng)，來(lái)贏得發(fā)包人和發(fā)包集團(tuán)的信任，以繼續(xù)獲得承包權(quán)，再向下發(fā)包，也就取得了發(fā)包權(quán)。有句這樣的話可以概括：認(rèn)認(rèn)真真搞形式，扎扎實(shí)實(shí)走過(guò)場(chǎng)。通過(guò)媒體的造勢(shì)，使發(fā)包人感到自己權(quán)力魔杖的神奇，在獲得滿足快感之后，就自然使用裁量權(quán)對(duì)下級(jí)的承包權(quán)予以確認(rèn)。同時(shí)，對(duì)不能履行承包條約的指標(biāo)，發(fā)包人對(duì)上面又是承包人，為了使自己的承包權(quán)不受影響，對(duì)一些造假不僅視而不見(jiàn)，而且發(fā)放許可證。
關(guān)于財(cái)政收入虛報(bào)的問(wèn)題，就有學(xué)者認(rèn)為，雖然許多統(tǒng)計(jì)資料顯示，多數(shù)縣市的財(cái)政收入增長(zhǎng)較快；但由于實(shí)際的財(cái)政收入水分較大、人為隱瞞赤字的現(xiàn)象比較普遍，縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)際增收狀況，并沒(méi)有像統(tǒng)計(jì)資料顯示的那么樂(lè)觀；實(shí)際的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題，比報(bào)表數(shù)據(jù)所顯示的往往更為嚴(yán)重。2002年，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)的中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）中，到2001年底，有45個(gè)虛增預(yù)算收入6.74億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的16%；有37個(gè)縣累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算所反映的赤字規(guī)模（7.2億元）的147%.中部地區(qū)某省一個(gè)地級(jí)市市長(zhǎng)認(rèn)為，財(cái)政收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入一起，成為在中部地區(qū)虛假成分最高的四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；財(cái)政收入的虛假情況主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重。
在現(xiàn)在的行政體系中，如朱總理在安徽的糧倉(cāng)故事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值、人平純收入等，都清楚有虛報(bào)成分，但都認(rèn)認(rèn)真真地做，假大空有的形式主義，暢通無(wú)阻。形式主義成為一種習(xí)慣，習(xí)慣成為自然的潛規(guī)則是，要想得到發(fā)包權(quán)，作出如行賄這樣利益犧牲是應(yīng)該的；要得到上面的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目投入，只要投入和產(chǎn)出有利可圖，作為行賄的投入是必要的。在整個(gè)社會(huì)上，與已無(wú)關(guān)時(shí)，痛恨貪官，一旦需要走捷徑，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，就需要貪官，民眾認(rèn)為，收了錢，能為自己辦事，就是好官。特別是自己贏得了任何人都無(wú)法得到的巨額利益，更是再生父母。只有那些收了錢，不為自己辦事，或者是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自己目的，投入和產(chǎn)生沒(méi)有效益，才是壞官。而發(fā)包人認(rèn)為自己的權(quán)力就是資源，使用資源就有償，特別是作為權(quán)力發(fā)包，更要有償使用，要發(fā)包出去，就要上交利潤(rùn)，于是心安理得，沒(méi)有良心不安。
4、財(cái)政包干是地方政府一把手集權(quán)的根源。在財(cái)政包干下，在執(zhí)行國(guó)家政策和法律時(shí)，就不得不按順序選擇執(zhí)行，首先承包的是直接上級(jí)的利益，這是潛規(guī)則，也是承包人權(quán)利的來(lái)源，否則就隨時(shí)會(huì)失去承包權(quán)。所以國(guó)家的法律，還不如發(fā)包單位的紅頭文件和主要領(lǐng)導(dǎo)的講話管用。因而就出現(xiàn)了法律明確的、中央明文規(guī)定的，還仍然需要一級(jí)一級(jí)下達(dá)文件，再次確認(rèn)。依次第二是，不得不考慮自身的生存，自己創(chuàng)收，自己養(yǎng)活自己，即以自身的財(cái)政收入增長(zhǎng)為目的，最后才考慮民眾的利益。而作為基層，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政權(quán)，不僅沒(méi)有承包利潤(rùn)可得，而且是虧本完成的承包任務(wù)。除自身均難以生存，給予民眾就成為一句空話。因此，在財(cái)政包干下的財(cái)政發(fā)包，使各級(jí)政權(quán)特別是基層政權(quán)，會(huì)有條件地執(zhí)行國(guó)家政策，從而表現(xiàn)出唯利是圖的取向，有利于完成承包任務(wù)和自身利益的政策積極推進(jìn)，否則就消極對(duì)待。一方面阻斷來(lái)自上面政令暢通和執(zhí)行，另一方面阻止來(lái)自基層民眾的合理訴求，阻塞民意。財(cái)政包干下不僅喚醒了省市地方政府的自我利益意識(shí)，特別是獨(dú)立意識(shí)，在沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，自我意識(shí)，加上豐富而獨(dú)立的財(cái)源，造成地方割據(jù)，并有可能變成實(shí)在的離心力量。
在承包制的邏輯下，在主要負(fù)責(zé)人“包頭”的眼中，一般干部是“打工仔”，班子成員是“分包頭”。在“自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧”的財(cái)政包干條件下，站在一把手的“責(zé)任田”里，“打工仔”和“分包頭”就與“包頭”形成了雇傭與被雇傭的人身依附關(guān)系。在中西部地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府，有個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)：發(fā)得出工資是不正常的，而只有發(fā)不出工資才是正常的。因?yàn)椋軌虬l(fā)得出工資，既要?dú)w功于主要負(fù)責(zé)人“經(jīng)營(yíng)有方”，又是對(duì)干部職工的一種恩賜。而發(fā)不出工資，并不問(wèn)心有愧，也不覺(jué)得是主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。工資本來(lái)是勞動(dòng)力價(jià)格，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，付出了勞動(dòng)力使用價(jià)值，卻得不到勞動(dòng)力價(jià)值，這樣明顯違反價(jià)值交換的天然法則和嚴(yán)重侵犯公民的天然權(quán)利的普遍現(xiàn)象，居然能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代社會(huì)中大行其道，尤其是能夠在行政體制內(nèi)暢通無(wú)阻，不能不令人驚訝社會(huì)公平如此缺失而整個(gè)社會(huì)卻是如此熟視無(wú)睹！這就不難想象，工商業(yè)主欠付農(nóng)民工的工資就自然是理所當(dāng)然。對(duì)于簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力的這樣智慧的商品都得不到保護(hù)，也就是我們對(duì)于自身都無(wú)力保護(hù)！
如果承包合同未能履行，要由主要負(fù)責(zé)人承當(dāng)責(zé)任，這就成了主要負(fù)責(zé)人集權(quán)專制的動(dòng)因和理論依據(jù)，也在迫使領(lǐng)導(dǎo)人為了自己的利益而采用專制手段。在這種機(jī)制下，縣級(jí)內(nèi)部最流行的語(yǔ)言是：“要么交票子，要么交帽子。”縣委書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記講的最經(jīng)典大會(huì)語(yǔ)錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務(wù)必須完成，否則追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。”面對(duì)縣里的高壓態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部最流行的語(yǔ)言是：“縣里要把我（鄉(xiāng)政府）搞死，我先把村里搞死！”鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部講的最經(jīng)典大會(huì)語(yǔ)錄是：“就是老婆賣×的錢也要拿出來(lái)交任務(wù)。” 在這種機(jī)制下，地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也希望干部轉(zhuǎn)變作風(fēng)，但主要是為了如計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定、收繳稅費(fèi)這樣主要工作目標(biāo)的需要，特別是希望以轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)來(lái)達(dá)到促進(jìn)增加財(cái)政收入的工作目的。
對(duì)于機(jī)構(gòu)改革和人員分流，在任的領(lǐng)導(dǎo)積極性最大，可以說(shuō)他們是最大的既得利益集團(tuán)，可以通過(guò)改革的利益調(diào)整、利益的重新分配來(lái)鞏固和發(fā)展、擴(kuò)大自己的利益。比如說(shuō)人員分流了，財(cái)政支出壓力下降了，在目前財(cái)政的支出很不透明的情況下，主要負(fù)責(zé)人的自由開(kāi)支就有了更大的空間。對(duì)于現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，人多是一個(gè)負(fù)擔(dān)。既然農(nóng)民多是一個(gè)負(fù)擔(dān)，干部多了也是一個(gè)負(fù)擔(dān)！而非人多力量大，并非人是生產(chǎn)力中具有決定性因素。因?yàn)槎枷Ｍ軌驅(qū)崿F(xiàn)利益的最大化，而資源有限，人多了競(jìng)爭(zhēng)性就自然更大，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競(jìng)爭(zhēng)的人數(shù)。所有，都希望減少別人而不是自己，這個(gè)時(shí)代的口號(hào)是效率優(yōu)先。作為當(dāng)權(quán)者，也就是既得利益集團(tuán)制訂的游戲規(guī)則，在改革的旗號(hào)下就輕易地減掉了對(duì)方，誰(shuí)膽敢反對(duì)改革呢？
二、財(cái)政包干引發(fā)的問(wèn)題
1、財(cái)政缺乏透明難以監(jiān)督。政府的財(cái)政收入主要由納稅人提供，納稅人有權(quán)知道稅款的使用情況，這是現(xiàn)代社會(huì)的基本常識(shí)。但在實(shí)際生活中，各級(jí)政府的公款消費(fèi)數(shù)字，不僅老百姓一無(wú)所知，相關(guān)部門也是一筆糊涂賬。如果不是李金華引發(fā)全國(guó)“審計(jì)風(fēng)暴”，部分地方和個(gè)別部門財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行情況的混亂并不為人所知。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因就是政府的財(cái)政預(yù)算不透明，就連人大常委會(huì)的專門委員會(huì)都說(shuō)不清楚同級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算的詳細(xì)情況，因此人大常委會(huì)也無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督。而審計(jì)部門是政府的組成部門，且審計(jì)部門進(jìn)行的審計(jì)，都是事后審計(jì)，許多問(wèn)題僅靠審計(jì)部門也難以解決。納稅人基本上沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，也沒(méi)有其他立法保證這個(gè)權(quán)利。在湖南常寧市的一個(gè)農(nóng)民就曾以納稅人的身份把財(cái)政局買車的問(wèn)題向法院提起訴訟，一個(gè)很重要的原因就是抽象行政行為不能起訴，而最終敗訴。雖然現(xiàn)在的各級(jí)政府每年都有財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告，但是卻看不出是如何進(jìn)行支付的。財(cái)政開(kāi)支缺乏有效監(jiān)督和制約，納稅人的錢就不能體現(xiàn)納稅人的意愿而是長(zhǎng)官意志，就出現(xiàn)了如何花納稅人的錢和花納稅人的錢誰(shuí)說(shuō)了算數(shù)這個(gè)最大的制度漏洞。
于是就出現(xiàn)了“鄉(xiāng)干部吃掉了鄉(xiāng)政府的辦公樓”的怪事：安徽省明光市司巷鄉(xiāng)為了償還吃喝招待款，先后賣掉政府辦公樓、電影院和鄉(xiāng)廣播站，并侵占了賑災(zāi)專款修建的敬老院辦公，讓五保老人住進(jìn)破爛不堪的米廠長(zhǎng)達(dá)9年時(shí)間。隨后，這個(gè)鄉(xiāng)政府又以建新辦公樓為名，違反土地管理法規(guī)征用農(nóng)田，轉(zhuǎn)手高價(jià)出售牟利。人民時(shí)評(píng)的網(wǎng)友感到不解：明明是貧困鄉(xiāng)，還要大吃大喝，一直吃到賣鄉(xiāng)政府辦公樓、電影院和廣播站，再吃下去，還要賣什么呢？據(jù)報(bào)道，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)粗略算計(jì)2000億元的債務(wù)窟窿。其中有多少是吃出來(lái)的？如果吃喝的錢要他們自掏腰包來(lái)分擔(dān)，還有多少人會(huì)像司巷鄉(xiāng)的干部那樣吃光賣光？
前江蘇省審計(jì)廳長(zhǎng)朱堯平在2005年向省人大常委會(huì)作審計(jì)報(bào)告時(shí)，嚴(yán)厲指出了專項(xiàng)資金使用中的四大問(wèn)題。主要問(wèn)題是決算不實(shí)，收支違規(guī)現(xiàn)象比較突出；擠占挪用專項(xiàng)資金，部分資金閑置沒(méi)有發(fā)揮效益；部分行政事業(yè)性收費(fèi)和預(yù)算外資金管理不規(guī)范；固定資產(chǎn)和對(duì)外投資管理薄弱。北京市審計(jì)局局長(zhǎng)向市人大常委會(huì)委員們作審計(jì)報(bào)告時(shí)，將包括市工商檔案中心和區(qū)縣工商分局無(wú)依據(jù)收取查詢費(fèi)1356萬(wàn)元、三環(huán)路綠地重復(fù)施工支出400萬(wàn)元工程款等多個(gè)部門暴露出的、至高達(dá)數(shù)億元的“問(wèn)題財(cái)政”悉數(shù)公布。河北省省審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)全省824個(gè)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)中，共查出各類有問(wèn)題資金342785萬(wàn)元，其中違規(guī)金額177273萬(wàn)元，管理不規(guī)范金額164025萬(wàn)元，損失浪費(fèi)金額1487萬(wàn)元，應(yīng)上交財(cái)政29827萬(wàn)元，已上交財(cái)政18495萬(wàn)元。同時(shí)，全省還對(duì)83個(gè)單位的86名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，共查出各類問(wèn)題資金8134萬(wàn)元。
2006年６月３日國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在中國(guó)科學(xué)院“科學(xué)與人文論壇”上發(fā)表的演講中說(shuō)，“中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒(méi)有納入地方的財(cái)政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的還脫離了政府的監(jiān)督。”（《京華時(shí)報(bào)》2006-6-4）2006年6月27日下午，他在向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議作的《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告》中又指出，對(duì)20個(gè)省（區(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：2005年，這些省（區(qū)、市）本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%，也就是說(shuō)中央實(shí)際補(bǔ)助中有近4300億元未納入省（區(qū)、市）本級(jí)預(yù)算中。李金華表示，由于年初預(yù)算編報(bào)不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大，未編入預(yù)算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級(jí)人大的審查監(jiān)督。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒(méi)有管理辦法或管理辦法未公開(kāi)，涉及資金705.89億元。
對(duì)此，周其仁在《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》發(fā)表的文章中，舉了一個(gè)例子：“2003年，財(cái)政部在批復(fù)和追加交通部預(yù)算時(shí)，同意交通部將車輛購(gòu)置稅435.2億元直接撥付地方交通部門，用于公路建設(shè)”。這好像只不過(guò)把款項(xiàng)換了一個(gè)地方，沒(méi)什么大不了。但審計(jì)長(zhǎng)接著補(bǔ)充了一句，“使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監(jiān)督。”這里有什么名堂嗎？大有名堂。原來(lái)中央部門的款項(xiàng)撥到下面后，就成了地方交通部門從條條“爭(zhēng)取”來(lái)的錢，地方除了高興，還怎么監(jiān)督？幾百億遁入監(jiān)管真空的人民幣，能不能保證用之于民呢？審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告沒(méi)有說(shuō)。但是我卻從中看到，近年全國(guó)14個(gè)交通廳長(zhǎng)貪污腐敗案的一個(gè)體制性根源。廳長(zhǎng)們手中有權(quán)，這當(dāng)然是一個(gè)條件，但如果沒(méi)有數(shù)額驚人的不受監(jiān)督的公共款項(xiàng)，他們就是下決心要翻身落馬，也不容易吧？（周其仁：《取之于民易用之于民難》《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》）
2、財(cái)政兩極分化狀況程度很高。財(cái)政包干的實(shí)際是上級(jí)各級(jí)優(yōu)先發(fā)展，也就是縣級(jí)以上的城市，按照從上到下的順序優(yōu)先發(fā)展，最后的結(jié)果的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能發(fā)展，農(nóng)村不能發(fā)展。如果中央不直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)包，中間的行政層次會(huì)使中央的資源很難直達(dá)農(nóng)村。一是財(cái)政為各部門所把持，由于財(cái)政包干，級(jí)級(jí)抽頭，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)要為上級(jí)財(cái)政空轉(zhuǎn)（甚至要為上級(jí)作假帳）。二是政策為部門斷章取義選擇性地執(zhí)行，就如同承包商一樣，研究上面的合同內(nèi)容，趨利避害，各級(jí)都是在確保自身的利益前提下，把責(zé)任交給下級(jí)。可以說(shuō)，這才是造成三農(nóng)問(wèn)題的政治和經(jīng)濟(jì)的雙重根源。不盡快改革現(xiàn)行的財(cái)政包干制度，已經(jīng)造成的三農(nóng)問(wèn)題將會(huì)得不到根本的解決。比如為什么會(huì)有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會(huì)底層經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，而這樣的“人民內(nèi)部矛盾”最終需要“人民幣”來(lái)解決。清楚情況又管得了的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府卻缺乏相應(yīng)的財(cái)力，有雄厚財(cái)力的上級(jí)政府卻只給上訪者批轉(zhuǎn)報(bào)告，并用信訪責(zé)任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴(kuò)大，引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩將會(huì)難以控制。
在分稅制財(cái)政改革后，“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政哭爹喊娘”。因?yàn)椤俺邪健必?cái)稅體制，在不同地區(qū)所發(fā)揮的作用大不一樣。在以工商業(yè)為主的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這一體制有助于積聚財(cái)力。以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，使得短缺型財(cái)政甚至由“吃飯型”財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝戯埿汀必?cái)政。據(jù)陸學(xué)藝先生的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有不欠債的。從大量調(diào)查來(lái)看，縣鄉(xiāng)政府的隱性負(fù)債和或有負(fù)債不僅來(lái)源繁多、規(guī)模較大，而且增勢(shì)不減，成為一個(gè)突出問(wèn)題。僅以欠發(fā)工資為例，這是縣鄉(xiāng)政府隱性負(fù)債的重要形式，據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）的調(diào)查，截至2002年9月，已有42個(gè)縣市（占總數(shù)的85.7%）累計(jì)欠發(fā)國(guó)家規(guī)定的工資18億元，是1998年底欠發(fā)額的3倍多，而當(dāng)年1-9月新欠額就高達(dá)1.32億元。目前，甘肅省有70%的縣不能正常地發(fā)工資。
由于財(cái)政包干形成大包頭與分包頭的關(guān)系，越往下，利潤(rùn)空間就越小，剩余價(jià)值基本上掌握在上面。基層政府和部門的干部為了自己的工資，在拼命地進(jìn)行財(cái)政“創(chuàng)收”，農(nóng)村和城市不少的群眾在苦苦掙扎！可是，一些人用公款消費(fèi)的一桌酒席，一桌賭局，就是基層干部一年有的甚至于十年的生計(jì)。一些人的一個(gè)月工資，就是幾個(gè)特困戶的全部家當(dāng)！因而越到基層，就越依靠上面的財(cái)政救濟(jì)和權(quán)力救濟(jì)。這樣越到下面，生存和發(fā)展權(quán)就越被上面控制，越到上面，就越有權(quán)，越有錢。由于基層面大，競(jìng)爭(zhēng)激烈，不走后面，不行賄，不跑官，不跑資金，不跑項(xiàng)目，就注定是死路一條。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在黑龍江省綏化市的海倫縣和北林區(qū)，分別調(diào)查了1個(gè)經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在山東泰安的肥城市調(diào)查了經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中等和中等偏上水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各一個(gè)。這些鎮(zhèn)都反映，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基本上沒(méi)有支持能力。比如，山東肥城市汶陽(yáng)鎮(zhèn)是該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的鎮(zhèn)。2000、2001、2002年3年間，財(cái)政支農(nóng)的投入總量分別為20萬(wàn)元、9萬(wàn)元和19.5萬(wàn)元，這些投入均來(lái)自上級(jí)的財(cái)政撥款，本級(jí)財(cái)政沒(méi)有投入。
例如衡陽(yáng)縣，2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，退休教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本工資由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和縣級(jí)財(cái)政配套支付兩部分組成，分別占65%、35%。然而，縣財(cái)政卻長(zhǎng)期沒(méi)有支付應(yīng)該支付的35%。即使中央財(cái)政發(fā)放的一部分，也被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校截流拖欠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還被鄉(xiāng)政府逼迫私人借款，完成給縣財(cái)政的財(cái)稅上交任務(wù)。作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財(cái)政窮縣，衡陽(yáng)縣10年來(lái)縣級(jí)財(cái)政可支配的財(cái)力一直徘徊在8000萬(wàn)元左右，每年依靠來(lái)自上級(jí)的中央轉(zhuǎn)移支付2億多元，財(cái)政之窮在全市、全省有名。全縣有七八百退休教師，過(guò)去每年都要與縣長(zhǎng)對(duì)話。就連一些在職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和教師，也不怕領(lǐng)導(dǎo)穿“小鞋”，跑到中央、省里上訪。
3、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在制度缺陷。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也稱財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，本意是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分。一般稱的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府向地方政府的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，是中央政府支出的一個(gè)重要部分，是地方政府重要的預(yù)算收入。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上形成的,為了解決地區(qū)收支均衡的問(wèn)題，國(guó)家逐步試行了轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括三個(gè)部分：一是稅收返還，因?yàn)橛幸欢ǖ挠?jì)算公式可循，相對(duì)于其它轉(zhuǎn)移支付方式來(lái)說(shuō)較為規(guī)范和透明；二是一般性轉(zhuǎn)移支付，具體包括彌補(bǔ)分稅制改革以前收支差額的轉(zhuǎn)移支付或分稅制補(bǔ)差、過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助、公務(wù)員增資補(bǔ)貼、其他一般轉(zhuǎn)移支付；三是特殊轉(zhuǎn)移支付，這一部分目前透明程度較差、隨意性強(qiáng)。
中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的大量流失，早已不是什么新聞，它已經(jīng)成為地方政府官員茶余飯后相互炫耀政績(jī)。在轉(zhuǎn)移支付的審批過(guò)程透明度低、公開(kāi)性不夠的情況下，中央給地方多少，為什么要給，按照什么比例，考慮哪些因素，存在著重大的制度缺陷。在這樣重大的輿情中，不僅法律法規(guī)形同虛設(shè)，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)也無(wú)章可依。李金華審計(jì)長(zhǎng)指出，“目前財(cái)政有監(jiān)察專員，發(fā)改委有稽查特派員，審計(jì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，還有其他各種專項(xiàng)監(jiān)督很多，人多部門多，造成重復(fù)監(jiān)督重復(fù)檢查。一些企業(yè)或者金融機(jī)構(gòu)叫苦不迭”，“而且龍多不治水，誰(shuí)都能檢查，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任。”加上管錢的人太多，各類資金分屬不同部門的多頭管理，有權(quán)分配的“婆婆”多，又各有自己的管理辦法，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目執(zhí)行不嚴(yán)格，扶貧資金很容易在中間環(huán)節(jié)被消耗；特別是資金發(fā)放中的暗箱操作容易形成資金流失的“黑洞”，“錢給誰(shuí)不給誰(shuí)誰(shuí)也不知道”（《改革財(cái)政轉(zhuǎn)移制度還需要支付多少學(xué)費(fèi)？》丁言）。李金華在2006年6月27日的審計(jì)工作報(bào)告中就指出，2005年，15個(gè)中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對(duì)口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級(jí)次和資金分配渠道，造成中央財(cái)政本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。這些資金是否經(jīng)過(guò)審計(jì)，是否列入預(yù)算，并不透明！事實(shí)上，除資金分配不透明外，專項(xiàng)資金的使用狀況也同樣令人堪憂。李金華更是明確指出，轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中涉及到的很多人和很多部門甚至就在“吃”一些專項(xiàng)資金。
資金的使用效率也值得懷疑，無(wú)法保障資金能得到最大限度地使用。因?yàn)榈胤讲还茼?xiàng)目最終能否建成，只管向中央爭(zhēng)取到錢。而中央的目標(biāo)也是在分這塊錢，對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況沒(méi)有過(guò)多考慮或考慮很少。由于無(wú)償劃撥和專項(xiàng)劃撥資金已經(jīng)不是平衡區(qū)域和群體的財(cái)政扶持，而是“稀缺資源”，因?yàn)椤吧嘀嗌佟保蔀榱烁鞯卮瓜训牡案猓瑺?zhēng)先恐后“創(chuàng)造條件”來(lái)“跑部錢進(jìn)”。在基層政府和職能部門的眼中，“會(huì)哭的孩子有奶吃”，它不需付出任何代價(jià)，無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任，只需用假數(shù)子、假災(zāi)情、假感情就能得到巨額回報(bào)。有的地方為了一個(gè)項(xiàng)目、一件事情，不停地往北京跑。省長(zhǎng)跑，副省長(zhǎng)跑，下面的人也跑。有的時(shí)候如開(kāi)會(huì)期間，很多地方廳局長(zhǎng)都集中到北京來(lái)。現(xiàn)在各地方往發(fā)改委、財(cái)政、科技、交通、農(nóng)業(yè)、水利等部門跑項(xiàng)目的情況越來(lái)越嚴(yán)重，根源就在于目前中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度先天不足。新華社就報(bào)道過(guò)吉林省4個(gè)縣市的10多名黨政干部為爭(zhēng)取各種項(xiàng)目，向原吉林省計(jì)委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處處長(zhǎng)、副廳級(jí)助理巡視員周同華“行賄”共20萬(wàn)元。在周同華的幫助下，這些縣市共得到項(xiàng)目資金2億多元。寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)頭營(yíng)鎮(zhèn)原鎮(zhèn)長(zhǎng)李金龍通過(guò)公款請(qǐng)吃送禮多方“活動(dòng)”，爭(zhēng)取到了30萬(wàn)元引水工程項(xiàng)目資金。在此筆30萬(wàn)元的工程款中，除支付部分項(xiàng)目費(fèi)用外，李金龍將其中的17萬(wàn)余元侵吞（2006年6月27日《檢察日?qǐng)?bào)》）。
根據(jù)姜長(zhǎng)云的研究，基層政府能夠向上爭(zhēng)取到資金支持的項(xiàng)目，多屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；而爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金，經(jīng)常被挪用于給地方政府部門發(fā)放工資。位于西北的C 省計(jì)委有關(guān)同志反映，近年來(lái)該省通過(guò)財(cái)政部門下?lián)苡糜谥С洲r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的資金，大多數(shù)被各級(jí)財(cái)政截留挪用。有些縣（市）的政府之所以對(duì)抓項(xiàng)目比較熱情，主要并不是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而是為了能爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政資金，以彌補(bǔ)地方財(cái)政的窟窿。在部分縣（市），政府甚至不是支持農(nóng)業(yè)，而是靠吃農(nóng)業(yè)過(guò)日子。類似于這類現(xiàn)象，不僅在西北C 省這樣的落后地區(qū)存在，在山東等發(fā)達(dá)省份的中等發(fā)達(dá)地區(qū)，也是存在的。山東YXY 食品有限公司總部位于該省TA市TS區(qū)XJL 鎮(zhèn)，是一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。TA市TS區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于該省中等行列。2002年，經(jīng)過(guò)有關(guān)項(xiàng)目的審批手續(xù)，中央財(cái)政對(duì)該公司的技改項(xiàng)目，提供了60萬(wàn)元的無(wú)償資金支持。項(xiàng)目原計(jì)劃2003年底完成。按照有關(guān)撥款程序，該項(xiàng)資金需通過(guò)財(cái)政系統(tǒng)逐級(jí)下?lián)堋榇耍琓A市財(cái)政局曾給TS區(qū)財(cái)政局下文，告知其已將這筆資金下?lián)芙oTS區(qū)財(cái)政局，希望TS區(qū)財(cái)政局按照專款專用的原則，加強(qiáng)監(jiān)督力度，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。但同時(shí)，TA市財(cái)政局又口頭告知TS區(qū)財(cái)政局，由于TS區(qū)政府欠TA市財(cái)政局的錢，TA市財(cái)政局只能將這筆資金從TS區(qū)財(cái)政局的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實(shí)際撥付。TS區(qū)財(cái)政局也如法炮制，給XJL 鎮(zhèn)財(cái)政所下文；同時(shí)口頭告知XJL 鎮(zhèn)財(cái)政所，由于XJL 鎮(zhèn)政府欠TS區(qū)財(cái)政局的錢10年都還不完，TS區(qū)財(cái)政局只能將這筆資金從XJL 鎮(zhèn)的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實(shí)際撥付。因此，XJL 鎮(zhèn)財(cái)政所最終并沒(méi)有實(shí)際拿到這筆資金，也不能將這筆資金撥給YXY 公司。YXY 公司努力爭(zhēng)取到的這筆中央財(cái)政的支持資金，實(shí)際上成為沒(méi)有實(shí)際作用的“畫餅”。YXY 公司為此曾經(jīng)找過(guò)TA市糾風(fēng)辦，糾風(fēng)辦明確告知YXY 公司，只要他們出面，肯定能把這筆項(xiàng)目資金落實(shí)到Y(jié)XY公司，但如此一來(lái)，該公司以后的路子可能就走絕了；要不要糾風(fēng)辦出面，由YXY 公司自行決定。YXY 公司權(quán)衡再三，只得主動(dòng)放棄請(qǐng)糾風(fēng)辦出面落實(shí)資金的行動(dòng)。類似的事情在YXY公司還不是唯一一次出現(xiàn)（姜長(zhǎng)云：《縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其對(duì)財(cái)政支農(nóng)能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）。
4、財(cái)政支出存在著結(jié)構(gòu)性偏差。財(cái)政收入變成了地方各級(jí)政府的特定利益。全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院參事任玉嶺在“兩會(huì)”期間，提出的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)帶頭發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗傳統(tǒng)的建議》的提案披露：從改革開(kāi)放初期的1978年至2003年25年間，中國(guó)的行政管理費(fèi)已增長(zhǎng)87倍。行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4.71%，到2003年上升至19.03%，比日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%、美國(guó)的9.9%分別高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13個(gè)百分點(diǎn)。不僅如此，近年來(lái)中國(guó)政府的行政管理費(fèi)還在大幅提升，平均每年增長(zhǎng)23%，遠(yuǎn)高于同期GDP與財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度！有不少地方，當(dāng)財(cái)政收入幾千萬(wàn)元時(shí)，說(shuō)是“吃飯財(cái)政”(指只夠政府自己發(fā)工資、吃飯)；在財(cái)政收入達(dá)到幾億元后，仍然還是政府的“吃飯財(cái)政”。
政府為國(guó)民提供的公共服務(wù)沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與增長(zhǎng)而相應(yīng)提高，對(duì)提高國(guó)民的整體收入、對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并沒(méi)有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。有三個(gè)資料可以說(shuō)明問(wèn)題：一是按修訂后的GDP數(shù)據(jù)計(jì)算，1979-2004年我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為9.6%，政府的財(cái)政收入更連續(xù)多年來(lái)高于GDP增長(zhǎng)速度（甚至有超過(guò)20%）。從1978年到2004年，財(cái)政支出總額增加25倍多，但是，僅僅是政府的行政管理費(fèi)支出卻增加超過(guò)100倍，而對(duì)普通老百姓生活影響最大的社會(huì)文教費(fèi)支出占財(cái)政支出比例從1992年至2004年卻基本不變，只維持在26-28%之間[筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2005》的數(shù)據(jù)并計(jì)算]。二是“八五”期間，全國(guó)公車耗資720億元，年遞增27%，大大超過(guò)了GDP的增長(zhǎng)速度。截至20世紀(jì)90年代后期的數(shù)字，我國(guó)約有350萬(wàn)輛公車，包括司勤人員在內(nèi)耗用約3000億元人民幣。在職務(wù)消費(fèi)中，車輛消費(fèi)占單位行政經(jīng)費(fèi)的90%左右，占到全部國(guó)家財(cái)政支出的38%[公車改革特別報(bào)道：《焦點(diǎn)數(shù)字》.《中國(guó)青年報(bào)》2004-06-17] 三是目前全國(guó)各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)內(nèi)的預(yù)算外收費(fèi)高達(dá)5000億元，統(tǒng)計(jì)外的預(yù)算外收入至少5000億元，兩項(xiàng)相加即超過(guò)10000億元，而這些絕大部分來(lái)源于政府賣地、亂收費(fèi)和亂罰款。這些錢收得是不是合理，收來(lái)后用做了什么項(xiàng)目，沒(méi)有向人大報(bào)告和說(shuō)明。除了公車消費(fèi)每年在3500億左右外，還有出國(guó)考察和吃喝的支出也一樣驚人，如每年接待消費(fèi)在2000億左右，出國(guó)費(fèi)用在2000億左右，其他后勤服務(wù)消費(fèi)大約也在3000億左右。[鄧聿文：《當(dāng)前政府行政和職能改革的八個(gè)問(wèn)題--訪周天勇教授》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第324期]。。
現(xiàn)有公共產(chǎn)品的分布又極不合理，主要集中在大、中城市，廣大農(nóng)村長(zhǎng)期被冷落。根據(jù)姜長(zhǎng)云的調(diào)查研究，在黑龍江省海倫縣，許多水庫(kù)由于病險(xiǎn)嚴(yán)重，蓄水能力大幅度下降，加之連續(xù)幾年干旱，該縣的水田面積已經(jīng)由前幾年的40萬(wàn)畝下降到不足10萬(wàn)畝，嚴(yán)重影響了糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的增收。目前，該縣因水災(zāi)沖毀的橋梁已達(dá)70多座，如果將這些水毀橋梁重新修繕，需要的資金總額將達(dá)1000萬(wàn)-2000萬(wàn)元。據(jù)黑龍江省計(jì)委同志反映，近年來(lái)國(guó)家對(duì)大江大河治理的投入較多，但各級(jí)政府對(duì)小江小河治理的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致小江小河經(jīng)常泛濫成災(zāi)，甚至因此損毀橋梁、淹沒(méi)道路、妨礙交通和農(nóng)產(chǎn)品收獲。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)能力虛弱的直接結(jié)果。陜西富平縣作為75萬(wàn)人口的農(nóng)業(yè)大縣，2002年該縣本級(jí)財(cái)政的科技三項(xiàng)費(fèi)用為0；科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出僅為18萬(wàn)元，占全縣財(cái)政總支出的比重約為0.1%.1999-2002年，縣財(cái)政未下?lián)苓^(guò)一分錢科普經(jīng)費(fèi)。為節(jié)約電話費(fèi)，2003年科技局曾一度只準(zhǔn)接電話不準(zhǔn)打電話，嚴(yán)重妨礙了正常工作。作為科技局，連1臺(tái)可以上網(wǎng)的電腦都沒(méi)有。該縣農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技支撐體系之弱，據(jù)此可見(jiàn)一斑。（姜長(zhǎng)云：《縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其對(duì)財(cái)政支農(nóng)能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）
三、新農(nóng)村建設(shè)呼喚改革財(cái)政制度
1、界定上下級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍。根據(jù)李金華的《審計(jì)報(bào)告》，2005年按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬(wàn)元。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付逐年增加，2005年，中央財(cái)政安排對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出已達(dá)到11484.02億元，占中央財(cái)政總支出的57%，地方財(cái)政支出的45%，共計(jì)1.2萬(wàn)億。李金華認(rèn)為，要對(duì)地方進(jìn)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，首先就必須把中央和地方的事權(quán)劃得非常清楚，目前中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項(xiàng)目設(shè)置目標(biāo)還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)，加上中央財(cái)政統(tǒng)得過(guò)細(xì)，在預(yù)算管理級(jí)次多、資金鏈條長(zhǎng)、信息不對(duì)稱的情況下，不利于加強(qiáng)項(xiàng)目管理，影響中央預(yù)算資金的科學(xué)使用。
對(duì)于事權(quán)的劃分，有些學(xué)者在理論上認(rèn)為，應(yīng)該按照“受益范圍原則”和“目標(biāo)效益原則”進(jìn)行。所謂受益范圍原則，是指政府的事權(quán)范圍要由公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍來(lái)決定，即如果某些公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍等于或小于某一級(jí)政府的行政管轄范圍，那么，這些公共產(chǎn)品和服務(wù)就應(yīng)該由該級(jí)政府提供，也即提供這些公共產(chǎn)品和服務(wù)就是該級(jí)政府的事權(quán)。由于不同的公共產(chǎn)品和服務(wù)有不同的受益范圍，因此，不同級(jí)次的政府就有不同的事權(quán)范圍；所謂目標(biāo)效果原則，是指適合哪級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)就由哪級(jí)政府提供，或者說(shuō)是指根據(jù)不同級(jí)次政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)效果，確定公共產(chǎn)品和服務(wù)在不同級(jí)次政府之間分配。（張愛(ài)龍：《地方財(cái)政困難與財(cái)政體制改革》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2006年06月08日）
根據(jù)各級(jí)政府的職能，明確劃分各自的責(zé)任。要橋歸橋，路歸路。筆者認(rèn)為：關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要解決事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的問(wèn)題，嚴(yán)格按照“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的原則，要明確哪些是屬于這一級(jí)政府的事務(wù)，哪些屬于那一級(jí)政府的事務(wù)。屬于這一級(jí)政府的事務(wù)，就必須要賦予相應(yīng)的權(quán)和錢。沒(méi)有賦予相應(yīng)的權(quán)和錢，就不能賦予相應(yīng)的事務(wù)。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，不僅使這一級(jí)政府辦不成事辦不好事，而且勢(shì)必搞權(quán)錢交易，權(quán)權(quán)交易，形成產(chǎn)生腐敗的根源。因?yàn)檗k事要錢是硬道理，沒(méi)有錢還要賦予事責(zé)：要么向老百姓打主意；要么就找路子、走后門，搞所謂的“跑部、進(jìn)省、到京”，吃喝玩樂(lè)、迎來(lái)送往，爭(zhēng)取有關(guān)部門支持，甚至出臺(tái)了諸如“爭(zhēng)取到國(guó)、省、市的無(wú)償撥款和項(xiàng)目投資，按到位金額的5－15％獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)人員”的紅頭文件，導(dǎo)致了大吃大喝和行賄受賄現(xiàn)象的泛濫，導(dǎo)致跑官要官等問(wèn)題的產(chǎn)生，是關(guān)系到我黨生死存亡的大事，必須引起高度重視。
現(xiàn)在基層政府的事權(quán)，事權(quán)定位過(guò)寬、過(guò)多、過(guò)雜，可謂五花八門、包羅萬(wàn)象，幾乎與國(guó)務(wù)院沒(méi)有多大差別。筆者認(rèn)為，凡屬于“定性”的事權(quán)要“硬”，凡屬于“定量”的事權(quán)要“軟”。“硬”性事權(quán)主要是體現(xiàn)黨和國(guó)家意志，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，貫徹耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等國(guó)策，保障合法權(quán)益。“硬”性事權(quán)原則上用法律約束基層政府為主；既要嚴(yán)格要求，又要簡(jiǎn)明可行；既要服務(wù)民眾，又要方便管理。“軟”性事權(quán)是服務(wù)協(xié)調(diào)職能：主要是要體現(xiàn)民眾意志和民主管理；農(nóng)村社區(qū)的黨建、婦女、共青團(tuán)、少先隊(duì)工作，倡導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的集體主義精神；提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，如水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、道路修建、飲水安全、環(huán)境保護(hù)、文化生活、鄉(xiāng)村規(guī)劃、科技服務(wù)、良種推廣、弱勢(shì)群體的基本生活保障等；組織本鄉(xiāng)外流人員的聯(lián)合起來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)利；發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)精神文明等；這一塊就要對(duì)基層政府全面放權(quán)放活，考核的重要依據(jù)應(yīng)該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如基層政府至今仍然從事一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的管種和管收的事權(quán)，越位和錯(cuò)位現(xiàn)象就不可避免。
2、構(gòu)建公平的財(cái)政分配制度。市場(chǎng)必然要追求效率，作為政府的財(cái)政行為，就應(yīng)該用公平來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，從而保障市場(chǎng)機(jī)制的順利進(jìn)行。100多年前 “三權(quán)分立” 的美國(guó)腐敗和“非秩序”，遠(yuǎn)比今天的中國(guó)要嚴(yán)重得多，而后來(lái)美國(guó)人的聰明之處在于，他們找準(zhǔn)了財(cái)政改革的切入點(diǎn)，從規(guī)范財(cái)政制度開(kāi)始，由財(cái)政改革推動(dòng)政治改革，由政治改革帶動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，既促使社會(huì)全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個(gè)真理：上層建筑的任何變革都決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而財(cái)政具有政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，是連接上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的紐帶，因此，財(cái)政改革具有政治改革和經(jīng)濟(jì)改革的雙重屬性，財(cái)政制度在某種意義上說(shuō)明了“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”的社會(huì)定理；社會(huì)矛盾，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是經(jīng)濟(jì)利益分配的矛盾。今天農(nóng)村的生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是處于中國(guó)歷史上最好的時(shí)期，在絕大多數(shù)農(nóng)民的溫飽已經(jīng)大體解決下，為什么還會(huì)存在著如此嚴(yán)重的社會(huì)矛盾呢？因?yàn)榻裉斓霓r(nóng)民問(wèn)題主要是發(fā)展問(wèn)題而不是生存問(wèn)題，其本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家利益分配的平等問(wèn)題，也就是公共產(chǎn)品的短缺問(wèn)題。筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)行的財(cái)政制度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，已經(jīng)刻不容緩！
首先是改革“分稅制”。現(xiàn)行的“分稅制”只有利于占全國(guó)少數(shù)的發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)，損害了占全國(guó)大多數(shù)的中西部地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使不同的地區(qū)、不同的產(chǎn)業(yè)、不同的群體進(jìn)行兩極分化之后，國(guó)家的稅收政策就必然要求來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在“以農(nóng)補(bǔ)工”、農(nóng)業(yè)作出了長(zhǎng)期而巨大貢獻(xiàn)的今天，“以工補(bǔ)農(nóng)”的條件不僅已經(jīng)具備，而且得到了全社會(huì)的廣泛認(rèn)同；那么筆者就認(rèn)為，在當(dāng)前中國(guó)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就是：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級(jí)政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人。在各級(jí)政府的分配比例上，從考慮國(guó)家大局和教育、科技、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)性公益事業(yè)建設(shè)著眼，確保中央和縣、鄉(xiāng)的多數(shù)比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預(yù)防離心傾向。其次是改革財(cái)政包干體制。筆者認(rèn)為，財(cái)政的分配原則應(yīng)以事權(quán)的大少作為分配比例的依據(jù)；因此，中央必須對(duì)全國(guó)的財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)付；在事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的前提下，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政分配比例重新進(jìn)行洗牌：財(cái)政上收中央，確保宏觀調(diào)控能力；精簡(jiǎn)省市層面，確保政策監(jiān)督能力；重心下移縣鄉(xiāng)，確保政策執(zhí)行能力。
3、全面推進(jìn)陽(yáng)光財(cái)政。所謂“陽(yáng)光財(cái)政”，就是要求政府的行政行為要公開(kāi)透明。表現(xiàn)在財(cái)政管理上，是指政府對(duì)財(cái)政預(yù)算過(guò)程以及財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬目和財(cái)政預(yù)測(cè)等財(cái)政資訊向社會(huì)的公開(kāi)程度。財(cái)政是政府最大的公共資源，政府在理財(cái)上有著特殊的公共權(quán)力，這種權(quán)力只有在公眾的監(jiān)督下，讓老百姓對(duì)政府的財(cái)政環(huán)節(jié)心知肚明，才能約束其行為向規(guī)范，避免暗箱操作導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任，這也是通常所說(shuō)的“陽(yáng)光財(cái)政”的用意。
國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上撰文提出，2004年我國(guó)公車消費(fèi)達(dá)4000多億元，公款吃喝在2000億元以上，公費(fèi)出國(guó)亦耗資3000億元，三項(xiàng)累計(jì)約達(dá)9000億元。針對(duì)這一說(shuō)法，財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人予以否認(rèn)。在這個(gè)不實(shí)說(shuō)法的背后，公眾的議論和不滿，不僅在于數(shù)字太高，更在于我國(guó)財(cái)政預(yù)算及行政成本極不透明，納稅人知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到滿足。對(duì)于籠而統(tǒng)之的“一鍋煮”式財(cái)政，有網(wǎng)友對(duì)此發(fā)表評(píng)論：只有推行“陽(yáng)光財(cái)政”，讓各級(jí)政府的明細(xì)開(kāi)支對(duì)于公眾真正透明，向社會(huì)全面公開(kāi)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的細(xì)分項(xiàng)目和金額、去向，讓公眾知道在各種抽象的科目下的諸如各級(jí)首長(zhǎng)基金、首長(zhǎng)批條經(jīng)費(fèi)、機(jī)動(dòng)資金之類的具體財(cái)政資金，究竟被作何用途，他們才有能力監(jiān)督政府。讓老百姓知道自己的政府究竟花了多少錢、又用這些資源辦了哪些事，這是現(xiàn)代政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)任的基本表現(xiàn)與必要前提。
憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)……管理社會(huì)事務(wù)。”政府財(cái)政收入主要由納稅人提供，作為財(cái)政管理的政府只不過(guò)運(yùn)用財(cái)稅等手段，將稅收集中起來(lái)行使其資源分配職能，而這個(gè)職能是人民賦予的。因此，把財(cái)政管理中的信息對(duì)人民公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督，既是政府的職責(zé)也是政府的義務(wù)。社會(huì)的監(jiān)督又包括媒體監(jiān)督及民眾監(jiān)督，這就需要充分發(fā)揮納稅人的權(quán)利，讓納稅人對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督，行使其監(jiān)督職能。只有賦予了納稅人監(jiān)督權(quán)，才能保證財(cái)政支付的透明。
從中央到地方，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)紛紛大力推行透明執(zhí)政，“透明政府”、“陽(yáng)光政治”成為更多部門更多人的自覺(jué)行動(dòng)，這反映了民眾的期盼和愿望，也表明了一種趨勢(shì)！財(cái)政部副部長(zhǎng)婁繼偉日前在“第二屆中國(guó)財(cái)富論壇”上表示，政府的公共賬目今后將逐步向社會(huì)公開(kāi)。現(xiàn)在，所有部門的財(cái)政預(yù)算對(duì)人大基本上是完全公開(kāi)，可是向社會(huì)公開(kāi)公共賬目的還不多。逐步向社會(huì)公開(kāi)公共賬目無(wú)疑是政府提高財(cái)政透明度的一個(gè)重要標(biāo)志（2006年4月17日《新京報(bào)》）。
4、完善人大的權(quán)力監(jiān)督。如何能夠監(jiān)督政府的真實(shí)開(kāi)支？多年來(lái)的審計(jì)不斷還出現(xiàn)“風(fēng)暴”，說(shuō)明各級(jí)審計(jì)部門已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)真地履行自己的法定職能。但僅有政府部門的自我監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和公眾代表機(jī)關(guān)，人大必須行使決定和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)力。人民代表是納稅人選舉出來(lái)的，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)。這種權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，才能使各級(jí)政府的財(cái)政制度化。特別是對(duì)地方政府，在體制內(nèi)能夠進(jìn)行監(jiān)督和制約的直接力量來(lái)除了中央政府以外，就是同級(jí)人大。中央政府是不可能對(duì)全國(guó)數(shù)量龐大的各級(jí)地方政府進(jìn)行有效的行政監(jiān)督，只有各級(jí)人大才有能力對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行全天候全方位的監(jiān)督和制約。
地方人大有四項(xiàng)法定的重要職權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)。政府的行政費(fèi)用支出也要聽(tīng)證，預(yù)算也要有明細(xì)，財(cái)政支出人大代表通不過(guò)，財(cái)政部門就要推倒重來(lái)。決算也是一樣，人大代表一旦否決決算，行政長(zhǎng)官就要就引咎辭職。政府財(cái)政的預(yù)算不能僅僅是一個(gè)報(bào)告，列舉一些大數(shù)字完事，有許多財(cái)政的支出必須接受代表的聽(tīng)證和質(zhì)詢，必要時(shí)聽(tīng)證還要吸收納稅人參加，批不準(zhǔn)的財(cái)政支出，財(cái)政不能撥款。有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在各地的許多市政建設(shè)，確實(shí)是在給老百姓辦好事，也有許多不顧實(shí)際情況成了勞民傷財(cái)?shù)摹盎ㄆ俊惫こ蹋瑸榈闹皇钦拿孀雍托蜗蟆＿@種工程必須聽(tīng)證，不能行政長(zhǎng)官說(shuō)了算，代表的意見(jiàn)要聽(tīng)，納稅人的意見(jiàn)也要聽(tīng)，代表有權(quán)否決這些勞民傷財(cái)?shù)墓こ痰臋?quán)力。政府財(cái)政不透明就會(huì)形成行政長(zhǎng)官的權(quán)力過(guò)大和濫用職權(quán)。
國(guó)務(wù)院各部委的“權(quán)力”太大，也未能受到有效監(jiān)督，從而造成財(cái)政行為很不規(guī)范。因此，只有經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)批準(zhǔn)，將資金列入預(yù)算，部委才能把錢下?lián)芙o地方政府。所以應(yīng)有法律對(duì)轉(zhuǎn)移支付做出全面的規(guī)范，各部門依照法律辦事，違法者予以追究責(zé)任。只有這樣，人大議決通過(guò)的撥款法案才具有明確的法律效力，必須不折不扣的執(zhí)行。違反撥款法案就是違法，不但要追究法律責(zé)任，還要承擔(dān)政治責(zé)任。如果確實(shí)因?yàn)槟撤N原因，撥款法案中規(guī)定的費(fèi)用不夠，任何部門也不能自作主張，隨意突破預(yù)算，而是必須履行全部預(yù)算立法程序，接受人大質(zhì)詢，舉行聽(tīng)證會(huì)，等通過(guò)了新的預(yù)算追加法案再開(kāi)支。只有這樣，預(yù)算才可能對(duì)政府的財(cái)政收支形成有效約束。這既是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的需要。
“新農(nóng)村建設(shè)”實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政從城市向農(nóng)村重點(diǎn)傾斜的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”工程，上千億元的資金將用來(lái)加大農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供必要的公共服務(wù)。在目前的財(cái)政體制下，財(cái)政的決策權(quán)被掌握在各級(jí)的上級(jí)政府手中，財(cái)政資金是一級(jí)一級(jí)往下?lián)堋Ｓ糜谵r(nóng)村建設(shè)的大部分資金采取“跟著項(xiàng)目走”的辦法，爭(zhēng)取到項(xiàng)目就意味著拿到了更多的建設(shè)資金。所以，基層組織的負(fù)責(zé)人不是在為如何建設(shè)新農(nóng)村而絞盡腦汁，而是在為如何爭(zhēng)取農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金的而全力以赴。作為“新農(nóng)村建設(shè)”的“陽(yáng)光雨露”，能不能讓絕大多數(shù)農(nóng)民共享？如何對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目資金實(shí)行分級(jí)細(xì)化預(yù)算，讓每個(gè)村都能自然得到項(xiàng)目資金，徹底堵住“跑項(xiàng)目”的通道； 如何讓中央財(cái)政用于三農(nóng)的轉(zhuǎn)移資金，從中央到地方的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都在公開(kāi)透明的狀態(tài)下進(jìn)行；都對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制充滿著期待。
一、現(xiàn)行的財(cái)政包干體制
1、財(cái)政包干是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的翻版。在當(dāng)前的財(cái)政包干體制下，采取的是逐級(jí)發(fā)包的形式，是“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個(gè)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的翻版。在這樣的情況下，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，是地方各級(jí)政府的必然追求。缺乏財(cái)政收入的事情，地方政府一般沒(méi)有興趣。計(jì)劃生育可以提高效率，發(fā)展工業(yè)即使破壞環(huán)境可以提高效率，城鎮(zhèn)化圈地經(jīng)營(yíng)城市可以提高效率，而對(duì)義務(wù)教育、生存保障、科技投入、基礎(chǔ)設(shè)施等等，很多就是一紙空文。比如計(jì)劃生育，可以說(shuō)是用減少人數(shù)實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先。因?yàn)橛?jì)劃生育不僅有國(guó)家的效率，還有基層政府的效益：在計(jì)劃生育執(zhí)法的過(guò)程中可以給基層財(cái)政帶來(lái)收入。所以他的利益是雙贏，既能達(dá)到考核的目標(biāo)，又能給財(cái)政帶來(lái)收入。而公共事業(yè)它不僅沒(méi)有效率，還沒(méi)有基層政府的效益，不僅不給財(cái)政帶來(lái)收入，財(cái)政還要付出，能不付出的盡量不付出。而現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核都是計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定、財(cái)政收入、國(guó)民生產(chǎn)總值等，而農(nóng)民迫切需要的是修路、修塘、治病、上學(xué)等，這些東西大多沒(méi)有列入考核的范疇。
2003年3月20日，32位剛到西安的民工就被警察強(qiáng)行拉到派出所，理由是“沒(méi)有暫住證”。一直折騰到凌晨4點(diǎn)。每人交了200元的罰款，才放人。其實(shí)，這些警察隨意抓人的目的就是為了“財(cái)政收入”。盡管這是一個(gè)新聞的典型事例，卻同時(shí)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，舉不勝舉。就有學(xué)者發(fā)現(xiàn)：“基層公安部門需要依靠罰沒(méi)款來(lái)補(bǔ)充辦案經(jīng)費(fèi)甚至發(fā)工資，在‘掃黃打非’的時(shí)候往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來(lái)打擊，另一方面又要想法保證這些非法活動(dòng)不滅絕以便使罰款收入有可持續(xù)性；再如計(jì)劃生育管理，由于計(jì)劃生育部門要依靠罰款（現(xiàn)在稱社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)）來(lái)保障經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，一方面用罰款來(lái)抑制超生，另一方面又通過(guò)保持一定數(shù)量的超生來(lái)保障罰款的可持續(xù)性。我們?cè)谡{(diào)查中遇到了這樣的案例，一對(duì)青年村民夫婦因?yàn)橛?jì)劃外懷孕被罰款3000元，后來(lái)因故流產(chǎn)，這對(duì)夫婦到鄉(xiāng)計(jì)生辦索要原來(lái)的罰款并保證不再生，但是計(jì)生辦的處理是：請(qǐng)他們?cè)偕粋€(gè)，錢款就不退了。又如土地管理，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是向農(nóng)民建房占地收取費(fèi)用，我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)坦言：本鄉(xiāng)如果一年內(nèi)的農(nóng)民建房低于150戶，鄉(xiāng)土地管理所就開(kāi)不出工資。可以想象，在這種情況下，對(duì)于土管所而言，控制建房占地的公共目標(biāo)就很容易被鼓勵(lì)建房占地以增加本部門收入的自利性目標(biāo)所替代。”為什么會(huì)發(fā)生劣質(zhì)奶粉事件?由于地方政府的有利可圖，只要能夠帶來(lái)財(cái)政收入的企業(yè)不僅可以辦，而且還可以在招商引資的旗號(hào)下引進(jìn)來(lái)辦。各職能部門只管收費(fèi)，有些可以辦的企業(yè)只要給錢就能辦證明，管理的唯一內(nèi)容就是收費(fèi)，而即使是明明知道法律法規(guī)不能辦的企業(yè)，只是不給許可證而費(fèi)照收不誤或者是以罰款代替許可，只要不被爆光就可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。
2005年中央一號(hào)文件出臺(tái)后，絕大多數(shù)的地方政府，除了眼睛盯著中央，炮聲隆隆地發(fā)著中央的農(nóng)業(yè)專款外，仍然在全力投入打造著城市，仍然在打著土地是第二財(cái)政的主意。又有多少地方政府真正把財(cái)政投入傾斜到農(nóng)村，把三農(nóng)工作作為重中之重呢？因?yàn)閷?duì)本級(jí)政府無(wú)利可圖，還要倒貼，就自然沒(méi)有興趣。難道地方政府沒(méi)錢？我國(guó)連續(xù)多年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率都超過(guò)兩位數(shù)，增幅明顯高于GDP的增長(zhǎng)幅度。2003年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資達(dá)到55118億元，是GDP增長(zhǎng)率的近三倍，占116694億元GDP的47.2%；但中央項(xiàng)目只占14.2%/，增幅-2.7%，地方項(xiàng)目卻占85.3%，增幅為36.2%。2004年頭兩個(gè)月固定資產(chǎn)投資甚至增長(zhǎng)53%（資料來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站并計(jì)算），更是以地方主導(dǎo)為主的投資。這些投資有多少用于民生建設(shè)？孔善廣就撰文提出：為什么我國(guó)連續(xù)二十多年的GDP增長(zhǎng)速度接近兩位數(shù)，而社會(huì)保障仍然未能覆蓋到農(nóng)村？為什么我國(guó)人均GDP已超過(guò)1000美元，而貧困人口反而增加80萬(wàn)？為什么我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度提升，而《教育法》和《義務(wù)教育法》仍未得到全面落實(shí)？總的來(lái)說(shuō)，就是為什么各地固定資產(chǎn)投資增幅一直高于GDP增幅，但于民生項(xiàng)目的投入增長(zhǎng)幅度是否有同步增長(zhǎng)呢？（孔善廣：《財(cái)政稅收及政績(jī)考核制度必須改革》）
周天勇教授在中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第324期中指出：過(guò)去，由于政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)無(wú)限制膨脹，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不能供養(yǎng)，設(shè)置了自收自支，或者自收和撥款相結(jié)合的體制。到目前，政府不收費(fèi)和罰款的機(jī)構(gòu)沒(méi)有幾個(gè)，幾乎都成了準(zhǔn)稅務(wù)部門。這些亂收費(fèi)和亂罰款，許多是沖著個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、微型和中小企業(yè)來(lái)的，導(dǎo)致大量的個(gè)體工商戶破產(chǎn)。1999年全國(guó)在工商局登記的個(gè)體工商戶為3160萬(wàn)戶，2004年時(shí)減少為2350萬(wàn)戶，每年平均凈減少128萬(wàn)戶。就是讓政府各部門的亂收費(fèi)、亂罰款和亂檢查搞破產(chǎn)的。這些顯然違背了政府的基本職能，也阻礙著大量一般就業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)與就業(yè)而影響其收入。
2、財(cái)政包干是不對(duì)等的法律主體之間的“承包”。這種財(cái)政包干制度在一定的時(shí)期確實(shí)調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方的基礎(chǔ)設(shè)施也得到了空前的發(fā)展。但是，一個(gè)致命的問(wèn)題在于，上級(jí)政府和下級(jí)政府雖然“承包”了，但不是對(duì)等的法律主體之間的“承包”。在上下級(jí)之間逐漸演變成承包人與發(fā)包人的關(guān)系后，行政體系無(wú)不認(rèn)同這樣的“潛規(guī)則”：上級(jí)及其部門均有權(quán)對(duì)下級(jí)政府及其部門進(jìn)行發(fā)包，甚至于如石油公司、電力通訊部門都有權(quán)通過(guò)本級(jí)政府為自己對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行干預(yù)來(lái)牟取利益，因?yàn)檎问墙?jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，財(cái)政工作是一切行政工作活動(dòng)的生命線，財(cái)政行為就成了政治行為。由于這種發(fā)包關(guān)系，包頭和發(fā)包集團(tuán)占有著社會(huì)的政治稀缺資源，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，既要使本級(jí)政權(quán)組織的權(quán)力本能地追求最大的利益化，又使本人的個(gè)人權(quán)力本能地追求利益化，把風(fēng)險(xiǎn)盡可能地轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府。同時(shí)，由于要追求最大利益，在發(fā)包的責(zé)任契約中給予下級(jí)的資源和條件就非常有限，風(fēng)險(xiǎn)就很大，違約的概率就自然很大。一旦違約，裁量權(quán)就在責(zé)任契約制定機(jī)關(guān)，反過(guò)來(lái)又促使發(fā)包者把責(zé)任盡可能地轉(zhuǎn)移給下級(jí)。非常時(shí)刻，可以丟車保帥，可以殺一儆百，迫使各個(gè)下級(jí)部門服從自己的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。
因此，上級(jí)政府和下級(jí)政府之間如同發(fā)包人與承包人的關(guān)系，有的象周王朝的朝貢制度。從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至到村的主要負(fù)責(zé)人，絕大多數(shù)均把這個(gè)地方當(dāng)作權(quán)力分級(jí)承包的自留地，享有經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)自主權(quán)。由于政府的事權(quán)以及各級(jí)政府的事權(quán)劃分未能予以規(guī)范，由于“分稅制”財(cái)政體制改革的發(fā)動(dòng)者是上級(jí)政府，下級(jí)政府沒(méi)有多大的發(fā)言權(quán)。權(quán)力發(fā)包人有權(quán)單方制定游戲規(guī)則：不是按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而是按施政規(guī)劃、按領(lǐng)導(dǎo)層意志、按支出需要從中央到地方層層下達(dá)計(jì)劃，而且其增長(zhǎng)幅度通常是層層加碼、年年加碼、最終財(cái)政預(yù)算收入計(jì)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能提供的稅源的增長(zhǎng)。再通過(guò)各種行政法規(guī)和文件出臺(tái)，以“責(zé)任制”和“一票否決”相配套，把責(zé)任一級(jí)一級(jí)地傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。承包人只有用同樣的方法發(fā)包給下級(jí)，這樣層層簽訂責(zé)任狀，級(jí)級(jí)發(fā)包，且不管當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何都必須確保完成。
為什么真實(shí)情況難以被上面發(fā)現(xiàn)？哪怕是直接上級(jí)的主要負(fù)責(zé)人也掌握不了。由于是承包人與發(fā)包人關(guān)系，一是趨利避害，二是上級(jí)也怕把事情鬧大而影響到自己，上下的利益捆綁在一起形成了共同利益。新華社曾經(jīng)在媒體上發(fā)布過(guò)一個(gè)《重慶10部門為何管不住一個(gè)網(wǎng)吧》的文章，記者發(fā)現(xiàn)，雖然網(wǎng)吧管理涉及10部門，但“多人管理，無(wú)人負(fù)責(zé)”導(dǎo)致了“黑網(wǎng)吧”的泛濫成害。究其原因：審批管理部門對(duì)網(wǎng)吧“只管收錢，不管規(guī)范”。平時(shí)幾乎不檢查，逢到上級(jí)要檢查時(shí)才行動(dòng)，查出問(wèn)題也只是罰款，且有“內(nèi)線”的人還能在整治行動(dòng)前得到消息“提前”規(guī)范。
由于本地區(qū)是承包了的，多向上爭(zhēng)取資金項(xiàng)目，就可以在減少虧損的基層上盡可能多地贏利。有人說(shuō)，中央的農(nóng)業(yè)投入這么大，而農(nóng)民卻看不到影子，到哪里去了？要么是關(guān)系戶那里去了，要么是被層層的索拿卡要“漏”掉了。由于都是暗箱操作，一個(gè)小小的辦事員都可以決定成萬(wàn)上億元資金的分配，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力任意左右了財(cái)政資金的分配方向，其中的腐敗是必然性而不是偶然性。某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)非常強(qiáng)有力的市長(zhǎng)到這里視察一家民營(yíng)農(nóng)業(yè)企業(yè)，作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，市長(zhǎng)決定從專項(xiàng)資金中給20萬(wàn)元的支持，可是，在市政府某部門領(lǐng)取該資金時(shí)，該部門聲稱按“例規(guī)”要5萬(wàn)元的“立項(xiàng)費(fèi)”，這家企業(yè)的老總只得去找市長(zhǎng)，該部門在市長(zhǎng)的干預(yù)下卻把錢撥到下屬的縣級(jí)部門，企業(yè)的老總與鄉(xiāng)黨委書記一同到縣級(jí)部門領(lǐng)錢時(shí)，鄉(xiāng)黨委書記告訴他：我們?cè)谏厦鏍?zhēng)取資金時(shí)的“例規(guī)”一般是20%——40%，有時(shí)甚至是50%，你這筆款如果不是市長(zhǎng)的專項(xiàng)資金絕對(duì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過(guò)好幾倍，再說(shuō)，不是市長(zhǎng)到你這里來(lái)、不是市長(zhǎng)滿意也不會(huì)有這么一筆資金給你，也就是說(shuō)，給你這筆錢是偶然性的而非必然性的，為什么一定要給錢給你？雖說(shuō)有宏觀的政策卻沒(méi)有明確的規(guī)定，給你的錢體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人感情，不給你錢也沒(méi)有責(zé)任，因?yàn)榕c你同樣的情況多的是、卻沒(méi)有給錢。所以給你的錢是正確的，有政策依據(jù)；不給你的錢也是正確的，也有政策依據(jù)。最后書記協(xié)調(diào)有關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)簽字并請(qǐng)縣級(jí)部門酒足飯飽后付了2萬(wàn)元的“例規(guī)”才終于把錢領(lǐng)出。
與基層政府和部門直接取之于民的非法生存相比，中層以上部門的非法生存危害性更大。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在2003年度的審計(jì)報(bào)告中說(shuō)：“7個(gè)部門采取虛報(bào)人員、編造虛假項(xiàng)目等方式，套取財(cái)政資金9673萬(wàn)元；41個(gè)部門擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)撥款和其他有專項(xiàng)用途的資金14.2億元；有預(yù)算分配權(quán)的部門年初大量預(yù)留資金；部門決算編報(bào)不真實(shí)、不規(guī)范的問(wèn)題仍然存在，主要是少報(bào)收入和結(jié)余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元”。他在《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中說(shuō)：“審計(jì)38個(gè)中央部門2004年度預(yù)算執(zhí)行情況，查出的主要問(wèn)題是虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財(cái)政資金、私設(shè)賬外賬和‘小金庫(kù)’以及部分資金使用效益不高等。這次審計(jì)查出各類違規(guī)問(wèn)題金額90.6億元，占審計(jì)資金總額的6%。”“12個(gè)部門存在預(yù)算編報(bào)不真實(shí)的問(wèn)題。一些部門的下屬單位通過(guò)多報(bào)人員、虛列項(xiàng)目、重復(fù)申報(bào)、隨意調(diào)高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、夾帶非預(yù)算撥款單位等方式，虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金4.91億元。”“26個(gè)部門違規(guī)轉(zhuǎn)移挪用財(cái)政性資金10.75億元。14個(gè)部門向下屬單位或相關(guān)單位轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金9.35億元。”“19個(gè)部門或其下屬單位隱瞞截留財(cái)政資金和其他收入，設(shè)置賬外賬、”小金庫(kù)“共3.5億元，主要用于發(fā)放福利補(bǔ)貼及其他不合理開(kāi)支。31個(gè)部門擠占具有專項(xiàng)用途的資金21.42億元，有些部門仍存在編報(bào)不夠真實(shí)、規(guī)范的問(wèn)題，主要是隱匿收入和結(jié)余、漏計(jì)少計(jì)資產(chǎn)、漏匯少匯資金等，涉及金額30.86億元。”
3、財(cái)政包干是權(quán)責(zé)不對(duì)等的“承包”。在省以下層面實(shí)際運(yùn)作的財(cái)政體制，主要是上級(jí)政府憑借對(duì)下級(jí)政府的行政和人事控制權(quán)來(lái)運(yùn)行的。在這種財(cái)政體制的中，形成省以下政府層層向上集中財(cái)權(quán)的格局。上下政府之間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問(wèn)題突出，各級(jí)政府層層向下下放事權(quán)，將支出的責(zé)任以行政命令的方式安排給下級(jí)政府，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力嚴(yán)重不對(duì)稱，矛盾日益突出。比如上級(jí)政府常常出臺(tái)在預(yù)算中沒(méi)有的增支政策，而具體的支出卻要下級(jí)政府安排，就是所謂的“上面請(qǐng)客，下面買單”。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，什么都好說(shuō)，就是沒(méi)錢。如義務(wù)教育，事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事，全社會(huì)都認(rèn)為很重要，可具體落實(shí)需要錢，學(xué)校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個(gè)錢卻要發(fā)不出工資的“窮土地爺”鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，財(cái)大氣粗的國(guó)家和省府只對(duì)城市教育感興趣。這樣一些上面請(qǐng)客鄉(xiāng)鎮(zhèn)買單的政策，可以說(shuō)是惠而不實(shí)，但在農(nóng)民眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是國(guó)家，上面的政策是好的，好經(jīng)卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認(rèn)為是上面把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逼上梁山，各個(gè)上層部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)了一個(gè)個(gè)硬性指標(biāo)，不向農(nóng)民收錢就會(huì)“一票否決”，而向農(nóng)民收錢增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)同樣是“一票否決”，無(wú)路可走就只有鋌而走險(xiǎn)，一些不該發(fā)生的事情就這樣發(fā)生了。
為了規(guī)避自己的政治風(fēng)險(xiǎn)和利益風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)政權(quán)逐級(jí)下達(dá)各項(xiàng)指標(biāo)超于客觀實(shí)際。實(shí)際上是變相地鼓勵(lì)下級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人在“政績(jī)工程”和“形象工程”方面的擴(kuò)張沖動(dòng)，導(dǎo)致“一個(gè)人的政績(jī)，幾屆人的包袱”諸如此類的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，還容易產(chǎn)生“膽子越大，提拔越快”的激勵(lì)效應(yīng)。下級(jí)在承包時(shí)，無(wú)權(quán)討價(jià)還價(jià)，強(qiáng)化了各級(jí)政府上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的格局，導(dǎo)致把上下級(jí)政府之間的職能差別，簡(jiǎn)單地理解為區(qū)域范圍上的比例放大或縮小，為上級(jí)政府向下級(jí)政府推諉事權(quán)提高便利，為政府相關(guān)部門搭車收費(fèi)和亂收稅費(fèi)提供便利，使越是接近基層的政府在政府序列中的越是處于弱勢(shì)地位，使基層政府在增支和減收兩方面不斷加大而增加運(yùn)行成本和財(cái)政債務(wù)。
國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）的調(diào)查表明，到2001年底，這些縣累計(jì)負(fù)債（顯性直接負(fù)債）163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。在我們調(diào)查的山東肥城市，到2003年8月，市（縣）級(jí)財(cái)政的顯性直接負(fù)債已達(dá)5.1億元，全市（縣）人均526.86元，相當(dāng)于上年農(nóng)民人均純收入的16.3%.以山東肥城市為例，該市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在山東省處于中等偏上。據(jù)該市財(cái)政局介紹，到2003年10月，該市的全部14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在顯性直接負(fù)債問(wèn)題，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)政府的顯性直接負(fù)債，高達(dá)500萬(wàn)－1000萬(wàn)元。汶陽(yáng)鎮(zhèn)和安駕莊鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分別居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，兩鎮(zhèn)的顯性直接負(fù)債分別為1100萬(wàn)元和551萬(wàn)元，分別相當(dāng)于當(dāng)年全鎮(zhèn)財(cái)政總收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢(shì)，已在縣市一級(jí)迅速蔓延。以黑龍江省為例，2002年，該省縣級(jí)政府的一般預(yù)算收入共有50億元，縣級(jí)政府平均的一般預(yù)算收入為7500萬(wàn)元。其中，億元以上的縣僅有12個(gè)，占縣（市）總數(shù)的比重為17.9%；有22個(gè)縣的預(yù)算收入規(guī)模不足5000萬(wàn)元，占縣（市）總數(shù)的比重為32.8%；甚至還有3個(gè)縣（市）的預(yù)算收入不到2000萬(wàn)元。根據(jù)甘肅省計(jì)委農(nóng)經(jīng)處同志的介紹，目前在該省87個(gè)縣（包括縣級(jí)市、區(qū)）中，只有蘭州市城關(guān)區(qū)一個(gè)區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)本級(jí)財(cái)政的收支平衡，而且其本級(jí)財(cái)政收入還略小于支出；最差的卓尼縣本級(jí)財(cái)政收入只相當(dāng)于本級(jí)財(cái)政支出的1／10左右。2002年，山東肥城市安駕莊鎮(zhèn)的財(cái)政收支缺口高達(dá)1126.3萬(wàn)元，相當(dāng)于該鎮(zhèn)當(dāng)年完成的財(cái)政收入的64.7%.該鎮(zhèn)當(dāng)年到期應(yīng)還債務(wù)67萬(wàn)元，但實(shí)際只能償還53萬(wàn)元。
由于沒(méi)有剩余價(jià)值，基層政府只有非法生存。也由于所承包的各項(xiàng)指標(biāo)，絕大多數(shù)會(huì)落空，上級(jí)的丟車保卒和殺一儆百的兩手交替使用策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從政風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最高，從而也沒(méi)有長(zhǎng)期打算。根據(jù)某黨務(wù)部門2003年的統(tǒng)計(jì)，某省的H市，全市各縣（市）區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，平均任期不到兩年，最多的為三年六個(gè)月，最短的只有三個(gè)月。因此，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)把主要精力投入到承包任務(wù)中去，既完成上級(jí)交辦的任務(wù)，這樣的短期行為，而疏于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展這樣的長(zhǎng)期行為。一旦無(wú)法履行承包條約時(shí)，就可以政治掛帥，以示對(duì)上忠誠(chéng)，來(lái)贏得發(fā)包人和發(fā)包集團(tuán)的信任，以繼續(xù)獲得承包權(quán)，再向下發(fā)包，也就取得了發(fā)包權(quán)。有句這樣的話可以概括：認(rèn)認(rèn)真真搞形式，扎扎實(shí)實(shí)走過(guò)場(chǎng)。通過(guò)媒體的造勢(shì)，使發(fā)包人感到自己權(quán)力魔杖的神奇，在獲得滿足快感之后，就自然使用裁量權(quán)對(duì)下級(jí)的承包權(quán)予以確認(rèn)。同時(shí)，對(duì)不能履行承包條約的指標(biāo)，發(fā)包人對(duì)上面又是承包人，為了使自己的承包權(quán)不受影響，對(duì)一些造假不僅視而不見(jiàn)，而且發(fā)放許可證。
關(guān)于財(cái)政收入虛報(bào)的問(wèn)題，就有學(xué)者認(rèn)為，雖然許多統(tǒng)計(jì)資料顯示，多數(shù)縣市的財(cái)政收入增長(zhǎng)較快；但由于實(shí)際的財(cái)政收入水分較大、人為隱瞞赤字的現(xiàn)象比較普遍，縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)際增收狀況，并沒(méi)有像統(tǒng)計(jì)資料顯示的那么樂(lè)觀；實(shí)際的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題，比報(bào)表數(shù)據(jù)所顯示的往往更為嚴(yán)重。2002年，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)的中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）中，到2001年底，有45個(gè)虛增預(yù)算收入6.74億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的16%；有37個(gè)縣累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算所反映的赤字規(guī)模（7.2億元）的147%.中部地區(qū)某省一個(gè)地級(jí)市市長(zhǎng)認(rèn)為，財(cái)政收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入一起，成為在中部地區(qū)虛假成分最高的四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；財(cái)政收入的虛假情況主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重。
在現(xiàn)在的行政體系中，如朱總理在安徽的糧倉(cāng)故事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值、人平純收入等，都清楚有虛報(bào)成分，但都認(rèn)認(rèn)真真地做，假大空有的形式主義，暢通無(wú)阻。形式主義成為一種習(xí)慣，習(xí)慣成為自然的潛規(guī)則是，要想得到發(fā)包權(quán)，作出如行賄這樣利益犧牲是應(yīng)該的；要得到上面的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目投入，只要投入和產(chǎn)出有利可圖，作為行賄的投入是必要的。在整個(gè)社會(huì)上，與已無(wú)關(guān)時(shí)，痛恨貪官，一旦需要走捷徑，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，就需要貪官，民眾認(rèn)為，收了錢，能為自己辦事，就是好官。特別是自己贏得了任何人都無(wú)法得到的巨額利益，更是再生父母。只有那些收了錢，不為自己辦事，或者是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自己目的，投入和產(chǎn)生沒(méi)有效益，才是壞官。而發(fā)包人認(rèn)為自己的權(quán)力就是資源，使用資源就有償，特別是作為權(quán)力發(fā)包，更要有償使用，要發(fā)包出去，就要上交利潤(rùn)，于是心安理得，沒(méi)有良心不安。
4、財(cái)政包干是地方政府一把手集權(quán)的根源。在財(cái)政包干下，在執(zhí)行國(guó)家政策和法律時(shí)，就不得不按順序選擇執(zhí)行，首先承包的是直接上級(jí)的利益，這是潛規(guī)則，也是承包人權(quán)利的來(lái)源，否則就隨時(shí)會(huì)失去承包權(quán)。所以國(guó)家的法律，還不如發(fā)包單位的紅頭文件和主要領(lǐng)導(dǎo)的講話管用。因而就出現(xiàn)了法律明確的、中央明文規(guī)定的，還仍然需要一級(jí)一級(jí)下達(dá)文件，再次確認(rèn)。依次第二是，不得不考慮自身的生存，自己創(chuàng)收，自己養(yǎng)活自己，即以自身的財(cái)政收入增長(zhǎng)為目的，最后才考慮民眾的利益。而作為基層，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政權(quán)，不僅沒(méi)有承包利潤(rùn)可得，而且是虧本完成的承包任務(wù)。除自身均難以生存，給予民眾就成為一句空話。因此，在財(cái)政包干下的財(cái)政發(fā)包，使各級(jí)政權(quán)特別是基層政權(quán)，會(huì)有條件地執(zhí)行國(guó)家政策，從而表現(xiàn)出唯利是圖的取向，有利于完成承包任務(wù)和自身利益的政策積極推進(jìn)，否則就消極對(duì)待。一方面阻斷來(lái)自上面政令暢通和執(zhí)行，另一方面阻止來(lái)自基層民眾的合理訴求，阻塞民意。財(cái)政包干下不僅喚醒了省市地方政府的自我利益意識(shí)，特別是獨(dú)立意識(shí)，在沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，自我意識(shí)，加上豐富而獨(dú)立的財(cái)源，造成地方割據(jù)，并有可能變成實(shí)在的離心力量。
在承包制的邏輯下，在主要負(fù)責(zé)人“包頭”的眼中，一般干部是“打工仔”，班子成員是“分包頭”。在“自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧”的財(cái)政包干條件下，站在一把手的“責(zé)任田”里，“打工仔”和“分包頭”就與“包頭”形成了雇傭與被雇傭的人身依附關(guān)系。在中西部地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府，有個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)：發(fā)得出工資是不正常的，而只有發(fā)不出工資才是正常的。因?yàn)椋軌虬l(fā)得出工資，既要?dú)w功于主要負(fù)責(zé)人“經(jīng)營(yíng)有方”，又是對(duì)干部職工的一種恩賜。而發(fā)不出工資，并不問(wèn)心有愧，也不覺(jué)得是主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。工資本來(lái)是勞動(dòng)力價(jià)格，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，付出了勞動(dòng)力使用價(jià)值，卻得不到勞動(dòng)力價(jià)值，這樣明顯違反價(jià)值交換的天然法則和嚴(yán)重侵犯公民的天然權(quán)利的普遍現(xiàn)象，居然能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代社會(huì)中大行其道，尤其是能夠在行政體制內(nèi)暢通無(wú)阻，不能不令人驚訝社會(huì)公平如此缺失而整個(gè)社會(huì)卻是如此熟視無(wú)睹！這就不難想象，工商業(yè)主欠付農(nóng)民工的工資就自然是理所當(dāng)然。對(duì)于簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力的這樣智慧的商品都得不到保護(hù)，也就是我們對(duì)于自身都無(wú)力保護(hù)！
如果承包合同未能履行，要由主要負(fù)責(zé)人承當(dāng)責(zé)任，這就成了主要負(fù)責(zé)人集權(quán)專制的動(dòng)因和理論依據(jù)，也在迫使領(lǐng)導(dǎo)人為了自己的利益而采用專制手段。在這種機(jī)制下，縣級(jí)內(nèi)部最流行的語(yǔ)言是：“要么交票子，要么交帽子。”縣委書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記講的最經(jīng)典大會(huì)語(yǔ)錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務(wù)必須完成，否則追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。”面對(duì)縣里的高壓態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部最流行的語(yǔ)言是：“縣里要把我（鄉(xiāng)政府）搞死，我先把村里搞死！”鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部講的最經(jīng)典大會(huì)語(yǔ)錄是：“就是老婆賣×的錢也要拿出來(lái)交任務(wù)。” 在這種機(jī)制下，地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也希望干部轉(zhuǎn)變作風(fēng)，但主要是為了如計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定、收繳稅費(fèi)這樣主要工作目標(biāo)的需要，特別是希望以轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)來(lái)達(dá)到促進(jìn)增加財(cái)政收入的工作目的。
對(duì)于機(jī)構(gòu)改革和人員分流，在任的領(lǐng)導(dǎo)積極性最大，可以說(shuō)他們是最大的既得利益集團(tuán)，可以通過(guò)改革的利益調(diào)整、利益的重新分配來(lái)鞏固和發(fā)展、擴(kuò)大自己的利益。比如說(shuō)人員分流了，財(cái)政支出壓力下降了，在目前財(cái)政的支出很不透明的情況下，主要負(fù)責(zé)人的自由開(kāi)支就有了更大的空間。對(duì)于現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，人多是一個(gè)負(fù)擔(dān)。既然農(nóng)民多是一個(gè)負(fù)擔(dān)，干部多了也是一個(gè)負(fù)擔(dān)！而非人多力量大，并非人是生產(chǎn)力中具有決定性因素。因?yàn)槎枷Ｍ軌驅(qū)崿F(xiàn)利益的最大化，而資源有限，人多了競(jìng)爭(zhēng)性就自然更大，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競(jìng)爭(zhēng)的人數(shù)。所有，都希望減少別人而不是自己，這個(gè)時(shí)代的口號(hào)是效率優(yōu)先。作為當(dāng)權(quán)者，也就是既得利益集團(tuán)制訂的游戲規(guī)則，在改革的旗號(hào)下就輕易地減掉了對(duì)方，誰(shuí)膽敢反對(duì)改革呢？
二、財(cái)政包干引發(fā)的問(wèn)題
1、財(cái)政缺乏透明難以監(jiān)督。政府的財(cái)政收入主要由納稅人提供，納稅人有權(quán)知道稅款的使用情況，這是現(xiàn)代社會(huì)的基本常識(shí)。但在實(shí)際生活中，各級(jí)政府的公款消費(fèi)數(shù)字，不僅老百姓一無(wú)所知，相關(guān)部門也是一筆糊涂賬。如果不是李金華引發(fā)全國(guó)“審計(jì)風(fēng)暴”，部分地方和個(gè)別部門財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行情況的混亂并不為人所知。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因就是政府的財(cái)政預(yù)算不透明，就連人大常委會(huì)的專門委員會(huì)都說(shuō)不清楚同級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算的詳細(xì)情況，因此人大常委會(huì)也無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督。而審計(jì)部門是政府的組成部門，且審計(jì)部門進(jìn)行的審計(jì)，都是事后審計(jì)，許多問(wèn)題僅靠審計(jì)部門也難以解決。納稅人基本上沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，也沒(méi)有其他立法保證這個(gè)權(quán)利。在湖南常寧市的一個(gè)農(nóng)民就曾以納稅人的身份把財(cái)政局買車的問(wèn)題向法院提起訴訟，一個(gè)很重要的原因就是抽象行政行為不能起訴，而最終敗訴。雖然現(xiàn)在的各級(jí)政府每年都有財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告，但是卻看不出是如何進(jìn)行支付的。財(cái)政開(kāi)支缺乏有效監(jiān)督和制約，納稅人的錢就不能體現(xiàn)納稅人的意愿而是長(zhǎng)官意志，就出現(xiàn)了如何花納稅人的錢和花納稅人的錢誰(shuí)說(shuō)了算數(shù)這個(gè)最大的制度漏洞。
于是就出現(xiàn)了“鄉(xiāng)干部吃掉了鄉(xiāng)政府的辦公樓”的怪事：安徽省明光市司巷鄉(xiāng)為了償還吃喝招待款，先后賣掉政府辦公樓、電影院和鄉(xiāng)廣播站，并侵占了賑災(zāi)專款修建的敬老院辦公，讓五保老人住進(jìn)破爛不堪的米廠長(zhǎng)達(dá)9年時(shí)間。隨后，這個(gè)鄉(xiāng)政府又以建新辦公樓為名，違反土地管理法規(guī)征用農(nóng)田，轉(zhuǎn)手高價(jià)出售牟利。人民時(shí)評(píng)的網(wǎng)友感到不解：明明是貧困鄉(xiāng)，還要大吃大喝，一直吃到賣鄉(xiāng)政府辦公樓、電影院和廣播站，再吃下去，還要賣什么呢？據(jù)報(bào)道，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)粗略算計(jì)2000億元的債務(wù)窟窿。其中有多少是吃出來(lái)的？如果吃喝的錢要他們自掏腰包來(lái)分擔(dān)，還有多少人會(huì)像司巷鄉(xiāng)的干部那樣吃光賣光？
前江蘇省審計(jì)廳長(zhǎng)朱堯平在2005年向省人大常委會(huì)作審計(jì)報(bào)告時(shí)，嚴(yán)厲指出了專項(xiàng)資金使用中的四大問(wèn)題。主要問(wèn)題是決算不實(shí)，收支違規(guī)現(xiàn)象比較突出；擠占挪用專項(xiàng)資金，部分資金閑置沒(méi)有發(fā)揮效益；部分行政事業(yè)性收費(fèi)和預(yù)算外資金管理不規(guī)范；固定資產(chǎn)和對(duì)外投資管理薄弱。北京市審計(jì)局局長(zhǎng)向市人大常委會(huì)委員們作審計(jì)報(bào)告時(shí)，將包括市工商檔案中心和區(qū)縣工商分局無(wú)依據(jù)收取查詢費(fèi)1356萬(wàn)元、三環(huán)路綠地重復(fù)施工支出400萬(wàn)元工程款等多個(gè)部門暴露出的、至高達(dá)數(shù)億元的“問(wèn)題財(cái)政”悉數(shù)公布。河北省省審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)全省824個(gè)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)中，共查出各類有問(wèn)題資金342785萬(wàn)元，其中違規(guī)金額177273萬(wàn)元，管理不規(guī)范金額164025萬(wàn)元，損失浪費(fèi)金額1487萬(wàn)元，應(yīng)上交財(cái)政29827萬(wàn)元，已上交財(cái)政18495萬(wàn)元。同時(shí)，全省還對(duì)83個(gè)單位的86名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，共查出各類問(wèn)題資金8134萬(wàn)元。
2006年６月３日國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在中國(guó)科學(xué)院“科學(xué)與人文論壇”上發(fā)表的演講中說(shuō)，“中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒(méi)有納入地方的財(cái)政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的還脫離了政府的監(jiān)督。”（《京華時(shí)報(bào)》2006-6-4）2006年6月27日下午，他在向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議作的《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告》中又指出，對(duì)20個(gè)省（區(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：2005年，這些省（區(qū)、市）本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%，也就是說(shuō)中央實(shí)際補(bǔ)助中有近4300億元未納入省（區(qū)、市）本級(jí)預(yù)算中。李金華表示，由于年初預(yù)算編報(bào)不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大，未編入預(yù)算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級(jí)人大的審查監(jiān)督。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒(méi)有管理辦法或管理辦法未公開(kāi)，涉及資金705.89億元。
對(duì)此，周其仁在《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》發(fā)表的文章中，舉了一個(gè)例子：“2003年，財(cái)政部在批復(fù)和追加交通部預(yù)算時(shí)，同意交通部將車輛購(gòu)置稅435.2億元直接撥付地方交通部門，用于公路建設(shè)”。這好像只不過(guò)把款項(xiàng)換了一個(gè)地方，沒(méi)什么大不了。但審計(jì)長(zhǎng)接著補(bǔ)充了一句，“使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監(jiān)督。”這里有什么名堂嗎？大有名堂。原來(lái)中央部門的款項(xiàng)撥到下面后，就成了地方交通部門從條條“爭(zhēng)取”來(lái)的錢，地方除了高興，還怎么監(jiān)督？幾百億遁入監(jiān)管真空的人民幣，能不能保證用之于民呢？審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告沒(méi)有說(shuō)。但是我卻從中看到，近年全國(guó)14個(gè)交通廳長(zhǎng)貪污腐敗案的一個(gè)體制性根源。廳長(zhǎng)們手中有權(quán)，這當(dāng)然是一個(gè)條件，但如果沒(méi)有數(shù)額驚人的不受監(jiān)督的公共款項(xiàng)，他們就是下決心要翻身落馬，也不容易吧？（周其仁：《取之于民易用之于民難》《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》）
2、財(cái)政兩極分化狀況程度很高。財(cái)政包干的實(shí)際是上級(jí)各級(jí)優(yōu)先發(fā)展，也就是縣級(jí)以上的城市，按照從上到下的順序優(yōu)先發(fā)展，最后的結(jié)果的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能發(fā)展，農(nóng)村不能發(fā)展。如果中央不直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)包，中間的行政層次會(huì)使中央的資源很難直達(dá)農(nóng)村。一是財(cái)政為各部門所把持，由于財(cái)政包干，級(jí)級(jí)抽頭，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)要為上級(jí)財(cái)政空轉(zhuǎn)（甚至要為上級(jí)作假帳）。二是政策為部門斷章取義選擇性地執(zhí)行，就如同承包商一樣，研究上面的合同內(nèi)容，趨利避害，各級(jí)都是在確保自身的利益前提下，把責(zé)任交給下級(jí)。可以說(shuō)，這才是造成三農(nóng)問(wèn)題的政治和經(jīng)濟(jì)的雙重根源。不盡快改革現(xiàn)行的財(cái)政包干制度，已經(jīng)造成的三農(nóng)問(wèn)題將會(huì)得不到根本的解決。比如為什么會(huì)有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會(huì)底層經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，而這樣的“人民內(nèi)部矛盾”最終需要“人民幣”來(lái)解決。清楚情況又管得了的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府卻缺乏相應(yīng)的財(cái)力，有雄厚財(cái)力的上級(jí)政府卻只給上訪者批轉(zhuǎn)報(bào)告，并用信訪責(zé)任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴(kuò)大，引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩將會(huì)難以控制。
在分稅制財(cái)政改革后，“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政哭爹喊娘”。因?yàn)椤俺邪健必?cái)稅體制，在不同地區(qū)所發(fā)揮的作用大不一樣。在以工商業(yè)為主的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這一體制有助于積聚財(cái)力。以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，使得短缺型財(cái)政甚至由“吃飯型”財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝戯埿汀必?cái)政。據(jù)陸學(xué)藝先生的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有不欠債的。從大量調(diào)查來(lái)看，縣鄉(xiāng)政府的隱性負(fù)債和或有負(fù)債不僅來(lái)源繁多、規(guī)模較大，而且增勢(shì)不減，成為一個(gè)突出問(wèn)題。僅以欠發(fā)工資為例，這是縣鄉(xiāng)政府隱性負(fù)債的重要形式，據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）的調(diào)查，截至2002年9月，已有42個(gè)縣市（占總數(shù)的85.7%）累計(jì)欠發(fā)國(guó)家規(guī)定的工資18億元，是1998年底欠發(fā)額的3倍多，而當(dāng)年1-9月新欠額就高達(dá)1.32億元。目前，甘肅省有70%的縣不能正常地發(fā)工資。
由于財(cái)政包干形成大包頭與分包頭的關(guān)系，越往下，利潤(rùn)空間就越小，剩余價(jià)值基本上掌握在上面。基層政府和部門的干部為了自己的工資，在拼命地進(jìn)行財(cái)政“創(chuàng)收”，農(nóng)村和城市不少的群眾在苦苦掙扎！可是，一些人用公款消費(fèi)的一桌酒席，一桌賭局，就是基層干部一年有的甚至于十年的生計(jì)。一些人的一個(gè)月工資，就是幾個(gè)特困戶的全部家當(dāng)！因而越到基層，就越依靠上面的財(cái)政救濟(jì)和權(quán)力救濟(jì)。這樣越到下面，生存和發(fā)展權(quán)就越被上面控制，越到上面，就越有權(quán)，越有錢。由于基層面大，競(jìng)爭(zhēng)激烈，不走后面，不行賄，不跑官，不跑資金，不跑項(xiàng)目，就注定是死路一條。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在黑龍江省綏化市的海倫縣和北林區(qū)，分別調(diào)查了1個(gè)經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在山東泰安的肥城市調(diào)查了經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中等和中等偏上水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各一個(gè)。這些鎮(zhèn)都反映，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基本上沒(méi)有支持能力。比如，山東肥城市汶陽(yáng)鎮(zhèn)是該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的鎮(zhèn)。2000、2001、2002年3年間，財(cái)政支農(nóng)的投入總量分別為20萬(wàn)元、9萬(wàn)元和19.5萬(wàn)元，這些投入均來(lái)自上級(jí)的財(cái)政撥款，本級(jí)財(cái)政沒(méi)有投入。
例如衡陽(yáng)縣，2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，退休教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本工資由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和縣級(jí)財(cái)政配套支付兩部分組成，分別占65%、35%。然而，縣財(cái)政卻長(zhǎng)期沒(méi)有支付應(yīng)該支付的35%。即使中央財(cái)政發(fā)放的一部分，也被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校截流拖欠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還被鄉(xiāng)政府逼迫私人借款，完成給縣財(cái)政的財(cái)稅上交任務(wù)。作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財(cái)政窮縣，衡陽(yáng)縣10年來(lái)縣級(jí)財(cái)政可支配的財(cái)力一直徘徊在8000萬(wàn)元左右，每年依靠來(lái)自上級(jí)的中央轉(zhuǎn)移支付2億多元，財(cái)政之窮在全市、全省有名。全縣有七八百退休教師，過(guò)去每年都要與縣長(zhǎng)對(duì)話。就連一些在職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和教師，也不怕領(lǐng)導(dǎo)穿“小鞋”，跑到中央、省里上訪。
3、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在制度缺陷。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也稱財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，本意是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分。一般稱的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府向地方政府的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，是中央政府支出的一個(gè)重要部分，是地方政府重要的預(yù)算收入。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上形成的,為了解決地區(qū)收支均衡的問(wèn)題，國(guó)家逐步試行了轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括三個(gè)部分：一是稅收返還，因?yàn)橛幸欢ǖ挠?jì)算公式可循，相對(duì)于其它轉(zhuǎn)移支付方式來(lái)說(shuō)較為規(guī)范和透明；二是一般性轉(zhuǎn)移支付，具體包括彌補(bǔ)分稅制改革以前收支差額的轉(zhuǎn)移支付或分稅制補(bǔ)差、過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助、公務(wù)員增資補(bǔ)貼、其他一般轉(zhuǎn)移支付；三是特殊轉(zhuǎn)移支付，這一部分目前透明程度較差、隨意性強(qiáng)。
中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的大量流失，早已不是什么新聞，它已經(jīng)成為地方政府官員茶余飯后相互炫耀政績(jī)。在轉(zhuǎn)移支付的審批過(guò)程透明度低、公開(kāi)性不夠的情況下，中央給地方多少，為什么要給，按照什么比例，考慮哪些因素，存在著重大的制度缺陷。在這樣重大的輿情中，不僅法律法規(guī)形同虛設(shè)，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)也無(wú)章可依。李金華審計(jì)長(zhǎng)指出，“目前財(cái)政有監(jiān)察專員，發(fā)改委有稽查特派員，審計(jì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，還有其他各種專項(xiàng)監(jiān)督很多，人多部門多，造成重復(fù)監(jiān)督重復(fù)檢查。一些企業(yè)或者金融機(jī)構(gòu)叫苦不迭”，“而且龍多不治水，誰(shuí)都能檢查，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任。”加上管錢的人太多，各類資金分屬不同部門的多頭管理，有權(quán)分配的“婆婆”多，又各有自己的管理辦法，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目執(zhí)行不嚴(yán)格，扶貧資金很容易在中間環(huán)節(jié)被消耗；特別是資金發(fā)放中的暗箱操作容易形成資金流失的“黑洞”，“錢給誰(shuí)不給誰(shuí)誰(shuí)也不知道”（《改革財(cái)政轉(zhuǎn)移制度還需要支付多少學(xué)費(fèi)？》丁言）。李金華在2006年6月27日的審計(jì)工作報(bào)告中就指出，2005年，15個(gè)中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對(duì)口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級(jí)次和資金分配渠道，造成中央財(cái)政本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。這些資金是否經(jīng)過(guò)審計(jì)，是否列入預(yù)算，并不透明！事實(shí)上，除資金分配不透明外，專項(xiàng)資金的使用狀況也同樣令人堪憂。李金華更是明確指出，轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中涉及到的很多人和很多部門甚至就在“吃”一些專項(xiàng)資金。
資金的使用效率也值得懷疑，無(wú)法保障資金能得到最大限度地使用。因?yàn)榈胤讲还茼?xiàng)目最終能否建成，只管向中央爭(zhēng)取到錢。而中央的目標(biāo)也是在分這塊錢，對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況沒(méi)有過(guò)多考慮或考慮很少。由于無(wú)償劃撥和專項(xiàng)劃撥資金已經(jīng)不是平衡區(qū)域和群體的財(cái)政扶持，而是“稀缺資源”，因?yàn)椤吧嘀嗌佟保蔀榱烁鞯卮瓜训牡案猓瑺?zhēng)先恐后“創(chuàng)造條件”來(lái)“跑部錢進(jìn)”。在基層政府和職能部門的眼中，“會(huì)哭的孩子有奶吃”，它不需付出任何代價(jià)，無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任，只需用假數(shù)子、假災(zāi)情、假感情就能得到巨額回報(bào)。有的地方為了一個(gè)項(xiàng)目、一件事情，不停地往北京跑。省長(zhǎng)跑，副省長(zhǎng)跑，下面的人也跑。有的時(shí)候如開(kāi)會(huì)期間，很多地方廳局長(zhǎng)都集中到北京來(lái)。現(xiàn)在各地方往發(fā)改委、財(cái)政、科技、交通、農(nóng)業(yè)、水利等部門跑項(xiàng)目的情況越來(lái)越嚴(yán)重，根源就在于目前中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度先天不足。新華社就報(bào)道過(guò)吉林省4個(gè)縣市的10多名黨政干部為爭(zhēng)取各種項(xiàng)目，向原吉林省計(jì)委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處處長(zhǎng)、副廳級(jí)助理巡視員周同華“行賄”共20萬(wàn)元。在周同華的幫助下，這些縣市共得到項(xiàng)目資金2億多元。寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)頭營(yíng)鎮(zhèn)原鎮(zhèn)長(zhǎng)李金龍通過(guò)公款請(qǐng)吃送禮多方“活動(dòng)”，爭(zhēng)取到了30萬(wàn)元引水工程項(xiàng)目資金。在此筆30萬(wàn)元的工程款中，除支付部分項(xiàng)目費(fèi)用外，李金龍將其中的17萬(wàn)余元侵吞（2006年6月27日《檢察日?qǐng)?bào)》）。
根據(jù)姜長(zhǎng)云的研究，基層政府能夠向上爭(zhēng)取到資金支持的項(xiàng)目，多屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；而爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金，經(jīng)常被挪用于給地方政府部門發(fā)放工資。位于西北的C 省計(jì)委有關(guān)同志反映，近年來(lái)該省通過(guò)財(cái)政部門下?lián)苡糜谥С洲r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的資金，大多數(shù)被各級(jí)財(cái)政截留挪用。有些縣（市）的政府之所以對(duì)抓項(xiàng)目比較熱情，主要并不是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而是為了能爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政資金，以彌補(bǔ)地方財(cái)政的窟窿。在部分縣（市），政府甚至不是支持農(nóng)業(yè)，而是靠吃農(nóng)業(yè)過(guò)日子。類似于這類現(xiàn)象，不僅在西北C 省這樣的落后地區(qū)存在，在山東等發(fā)達(dá)省份的中等發(fā)達(dá)地區(qū)，也是存在的。山東YXY 食品有限公司總部位于該省TA市TS區(qū)XJL 鎮(zhèn)，是一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。TA市TS區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于該省中等行列。2002年，經(jīng)過(guò)有關(guān)項(xiàng)目的審批手續(xù)，中央財(cái)政對(duì)該公司的技改項(xiàng)目，提供了60萬(wàn)元的無(wú)償資金支持。項(xiàng)目原計(jì)劃2003年底完成。按照有關(guān)撥款程序，該項(xiàng)資金需通過(guò)財(cái)政系統(tǒng)逐級(jí)下?lián)堋榇耍琓A市財(cái)政局曾給TS區(qū)財(cái)政局下文，告知其已將這筆資金下?lián)芙oTS區(qū)財(cái)政局，希望TS區(qū)財(cái)政局按照專款專用的原則，加強(qiáng)監(jiān)督力度，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。但同時(shí)，TA市財(cái)政局又口頭告知TS區(qū)財(cái)政局，由于TS區(qū)政府欠TA市財(cái)政局的錢，TA市財(cái)政局只能將這筆資金從TS區(qū)財(cái)政局的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實(shí)際撥付。TS區(qū)財(cái)政局也如法炮制，給XJL 鎮(zhèn)財(cái)政所下文；同時(shí)口頭告知XJL 鎮(zhèn)財(cái)政所，由于XJL 鎮(zhèn)政府欠TS區(qū)財(cái)政局的錢10年都還不完，TS區(qū)財(cái)政局只能將這筆資金從XJL 鎮(zhèn)的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實(shí)際撥付。因此，XJL 鎮(zhèn)財(cái)政所最終并沒(méi)有實(shí)際拿到這筆資金，也不能將這筆資金撥給YXY 公司。YXY 公司努力爭(zhēng)取到的這筆中央財(cái)政的支持資金，實(shí)際上成為沒(méi)有實(shí)際作用的“畫餅”。YXY 公司為此曾經(jīng)找過(guò)TA市糾風(fēng)辦，糾風(fēng)辦明確告知YXY 公司，只要他們出面，肯定能把這筆項(xiàng)目資金落實(shí)到Y(jié)XY公司，但如此一來(lái)，該公司以后的路子可能就走絕了；要不要糾風(fēng)辦出面，由YXY 公司自行決定。YXY 公司權(quán)衡再三，只得主動(dòng)放棄請(qǐng)糾風(fēng)辦出面落實(shí)資金的行動(dòng)。類似的事情在YXY公司還不是唯一一次出現(xiàn)（姜長(zhǎng)云：《縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其對(duì)財(cái)政支農(nóng)能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）。
4、財(cái)政支出存在著結(jié)構(gòu)性偏差。財(cái)政收入變成了地方各級(jí)政府的特定利益。全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院參事任玉嶺在“兩會(huì)”期間，提出的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)帶頭發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗傳統(tǒng)的建議》的提案披露：從改革開(kāi)放初期的1978年至2003年25年間，中國(guó)的行政管理費(fèi)已增長(zhǎng)87倍。行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4.71%，到2003年上升至19.03%，比日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%、美國(guó)的9.9%分別高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13個(gè)百分點(diǎn)。不僅如此，近年來(lái)中國(guó)政府的行政管理費(fèi)還在大幅提升，平均每年增長(zhǎng)23%，遠(yuǎn)高于同期GDP與財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度！有不少地方，當(dāng)財(cái)政收入幾千萬(wàn)元時(shí)，說(shuō)是“吃飯財(cái)政”(指只夠政府自己發(fā)工資、吃飯)；在財(cái)政收入達(dá)到幾億元后，仍然還是政府的“吃飯財(cái)政”。
政府為國(guó)民提供的公共服務(wù)沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與增長(zhǎng)而相應(yīng)提高，對(duì)提高國(guó)民的整體收入、對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并沒(méi)有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。有三個(gè)資料可以說(shuō)明問(wèn)題：一是按修訂后的GDP數(shù)據(jù)計(jì)算，1979-2004年我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為9.6%，政府的財(cái)政收入更連續(xù)多年來(lái)高于GDP增長(zhǎng)速度（甚至有超過(guò)20%）。從1978年到2004年，財(cái)政支出總額增加25倍多，但是，僅僅是政府的行政管理費(fèi)支出卻增加超過(guò)100倍，而對(duì)普通老百姓生活影響最大的社會(huì)文教費(fèi)支出占財(cái)政支出比例從1992年至2004年卻基本不變，只維持在26-28%之間[筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2005》的數(shù)據(jù)并計(jì)算]。二是“八五”期間，全國(guó)公車耗資720億元，年遞增27%，大大超過(guò)了GDP的增長(zhǎng)速度。截至20世紀(jì)90年代后期的數(shù)字，我國(guó)約有350萬(wàn)輛公車，包括司勤人員在內(nèi)耗用約3000億元人民幣。在職務(wù)消費(fèi)中，車輛消費(fèi)占單位行政經(jīng)費(fèi)的90%左右，占到全部國(guó)家財(cái)政支出的38%[公車改革特別報(bào)道：《焦點(diǎn)數(shù)字》.《中國(guó)青年報(bào)》2004-06-17] 三是目前全國(guó)各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)內(nèi)的預(yù)算外收費(fèi)高達(dá)5000億元，統(tǒng)計(jì)外的預(yù)算外收入至少5000億元，兩項(xiàng)相加即超過(guò)10000億元，而這些絕大部分來(lái)源于政府賣地、亂收費(fèi)和亂罰款。這些錢收得是不是合理，收來(lái)后用做了什么項(xiàng)目，沒(méi)有向人大報(bào)告和說(shuō)明。除了公車消費(fèi)每年在3500億左右外，還有出國(guó)考察和吃喝的支出也一樣驚人，如每年接待消費(fèi)在2000億左右，出國(guó)費(fèi)用在2000億左右，其他后勤服務(wù)消費(fèi)大約也在3000億左右。[鄧聿文：《當(dāng)前政府行政和職能改革的八個(gè)問(wèn)題--訪周天勇教授》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第324期]。。
現(xiàn)有公共產(chǎn)品的分布又極不合理，主要集中在大、中城市，廣大農(nóng)村長(zhǎng)期被冷落。根據(jù)姜長(zhǎng)云的調(diào)查研究，在黑龍江省海倫縣，許多水庫(kù)由于病險(xiǎn)嚴(yán)重，蓄水能力大幅度下降，加之連續(xù)幾年干旱，該縣的水田面積已經(jīng)由前幾年的40萬(wàn)畝下降到不足10萬(wàn)畝，嚴(yán)重影響了糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的增收。目前，該縣因水災(zāi)沖毀的橋梁已達(dá)70多座，如果將這些水毀橋梁重新修繕，需要的資金總額將達(dá)1000萬(wàn)-2000萬(wàn)元。據(jù)黑龍江省計(jì)委同志反映，近年來(lái)國(guó)家對(duì)大江大河治理的投入較多，但各級(jí)政府對(duì)小江小河治理的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致小江小河經(jīng)常泛濫成災(zāi)，甚至因此損毀橋梁、淹沒(méi)道路、妨礙交通和農(nóng)產(chǎn)品收獲。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)能力虛弱的直接結(jié)果。陜西富平縣作為75萬(wàn)人口的農(nóng)業(yè)大縣，2002年該縣本級(jí)財(cái)政的科技三項(xiàng)費(fèi)用為0；科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出僅為18萬(wàn)元，占全縣財(cái)政總支出的比重約為0.1%.1999-2002年，縣財(cái)政未下?lián)苓^(guò)一分錢科普經(jīng)費(fèi)。為節(jié)約電話費(fèi)，2003年科技局曾一度只準(zhǔn)接電話不準(zhǔn)打電話，嚴(yán)重妨礙了正常工作。作為科技局，連1臺(tái)可以上網(wǎng)的電腦都沒(méi)有。該縣農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技支撐體系之弱，據(jù)此可見(jiàn)一斑。（姜長(zhǎng)云：《縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其對(duì)財(cái)政支農(nóng)能力的影響》，《管理世界》2004年第7期）
三、新農(nóng)村建設(shè)呼喚改革財(cái)政制度
1、界定上下級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍。根據(jù)李金華的《審計(jì)報(bào)告》，2005年按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬(wàn)元。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付逐年增加，2005年，中央財(cái)政安排對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出已達(dá)到11484.02億元，占中央財(cái)政總支出的57%，地方財(cái)政支出的45%，共計(jì)1.2萬(wàn)億。李金華認(rèn)為，要對(duì)地方進(jìn)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，首先就必須把中央和地方的事權(quán)劃得非常清楚，目前中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項(xiàng)目設(shè)置目標(biāo)還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)，加上中央財(cái)政統(tǒng)得過(guò)細(xì)，在預(yù)算管理級(jí)次多、資金鏈條長(zhǎng)、信息不對(duì)稱的情況下，不利于加強(qiáng)項(xiàng)目管理，影響中央預(yù)算資金的科學(xué)使用。
對(duì)于事權(quán)的劃分，有些學(xué)者在理論上認(rèn)為，應(yīng)該按照“受益范圍原則”和“目標(biāo)效益原則”進(jìn)行。所謂受益范圍原則，是指政府的事權(quán)范圍要由公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍來(lái)決定，即如果某些公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍等于或小于某一級(jí)政府的行政管轄范圍，那么，這些公共產(chǎn)品和服務(wù)就應(yīng)該由該級(jí)政府提供，也即提供這些公共產(chǎn)品和服務(wù)就是該級(jí)政府的事權(quán)。由于不同的公共產(chǎn)品和服務(wù)有不同的受益范圍，因此，不同級(jí)次的政府就有不同的事權(quán)范圍；所謂目標(biāo)效果原則，是指適合哪級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)就由哪級(jí)政府提供，或者說(shuō)是指根據(jù)不同級(jí)次政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)效果，確定公共產(chǎn)品和服務(wù)在不同級(jí)次政府之間分配。（張愛(ài)龍：《地方財(cái)政困難與財(cái)政體制改革》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2006年06月08日）
根據(jù)各級(jí)政府的職能，明確劃分各自的責(zé)任。要橋歸橋，路歸路。筆者認(rèn)為：關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要解決事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的問(wèn)題，嚴(yán)格按照“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的原則，要明確哪些是屬于這一級(jí)政府的事務(wù)，哪些屬于那一級(jí)政府的事務(wù)。屬于這一級(jí)政府的事務(wù)，就必須要賦予相應(yīng)的權(quán)和錢。沒(méi)有賦予相應(yīng)的權(quán)和錢，就不能賦予相應(yīng)的事務(wù)。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，不僅使這一級(jí)政府辦不成事辦不好事，而且勢(shì)必搞權(quán)錢交易，權(quán)權(quán)交易，形成產(chǎn)生腐敗的根源。因?yàn)檗k事要錢是硬道理，沒(méi)有錢還要賦予事責(zé)：要么向老百姓打主意；要么就找路子、走后門，搞所謂的“跑部、進(jìn)省、到京”，吃喝玩樂(lè)、迎來(lái)送往，爭(zhēng)取有關(guān)部門支持，甚至出臺(tái)了諸如“爭(zhēng)取到國(guó)、省、市的無(wú)償撥款和項(xiàng)目投資，按到位金額的5－15％獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)人員”的紅頭文件，導(dǎo)致了大吃大喝和行賄受賄現(xiàn)象的泛濫，導(dǎo)致跑官要官等問(wèn)題的產(chǎn)生，是關(guān)系到我黨生死存亡的大事，必須引起高度重視。
現(xiàn)在基層政府的事權(quán)，事權(quán)定位過(guò)寬、過(guò)多、過(guò)雜，可謂五花八門、包羅萬(wàn)象，幾乎與國(guó)務(wù)院沒(méi)有多大差別。筆者認(rèn)為，凡屬于“定性”的事權(quán)要“硬”，凡屬于“定量”的事權(quán)要“軟”。“硬”性事權(quán)主要是體現(xiàn)黨和國(guó)家意志，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，貫徹耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等國(guó)策，保障合法權(quán)益。“硬”性事權(quán)原則上用法律約束基層政府為主；既要嚴(yán)格要求，又要簡(jiǎn)明可行；既要服務(wù)民眾，又要方便管理。“軟”性事權(quán)是服務(wù)協(xié)調(diào)職能：主要是要體現(xiàn)民眾意志和民主管理；農(nóng)村社區(qū)的黨建、婦女、共青團(tuán)、少先隊(duì)工作，倡導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的集體主義精神；提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，如水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、道路修建、飲水安全、環(huán)境保護(hù)、文化生活、鄉(xiāng)村規(guī)劃、科技服務(wù)、良種推廣、弱勢(shì)群體的基本生活保障等；組織本鄉(xiāng)外流人員的聯(lián)合起來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)利；發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)精神文明等；這一塊就要對(duì)基層政府全面放權(quán)放活，考核的重要依據(jù)應(yīng)該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如基層政府至今仍然從事一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的管種和管收的事權(quán)，越位和錯(cuò)位現(xiàn)象就不可避免。
2、構(gòu)建公平的財(cái)政分配制度。市場(chǎng)必然要追求效率，作為政府的財(cái)政行為，就應(yīng)該用公平來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，從而保障市場(chǎng)機(jī)制的順利進(jìn)行。100多年前 “三權(quán)分立” 的美國(guó)腐敗和“非秩序”，遠(yuǎn)比今天的中國(guó)要嚴(yán)重得多，而后來(lái)美國(guó)人的聰明之處在于，他們找準(zhǔn)了財(cái)政改革的切入點(diǎn)，從規(guī)范財(cái)政制度開(kāi)始，由財(cái)政改革推動(dòng)政治改革，由政治改革帶動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，既促使社會(huì)全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個(gè)真理：上層建筑的任何變革都決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而財(cái)政具有政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，是連接上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的紐帶，因此，財(cái)政改革具有政治改革和經(jīng)濟(jì)改革的雙重屬性，財(cái)政制度在某種意義上說(shuō)明了“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”的社會(huì)定理；社會(huì)矛盾，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是經(jīng)濟(jì)利益分配的矛盾。今天農(nóng)村的生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是處于中國(guó)歷史上最好的時(shí)期，在絕大多數(shù)農(nóng)民的溫飽已經(jīng)大體解決下，為什么還會(huì)存在著如此嚴(yán)重的社會(huì)矛盾呢？因?yàn)榻裉斓霓r(nóng)民問(wèn)題主要是發(fā)展問(wèn)題而不是生存問(wèn)題，其本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家利益分配的平等問(wèn)題，也就是公共產(chǎn)品的短缺問(wèn)題。筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)行的財(cái)政制度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，已經(jīng)刻不容緩！
首先是改革“分稅制”。現(xiàn)行的“分稅制”只有利于占全國(guó)少數(shù)的發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)，損害了占全國(guó)大多數(shù)的中西部地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使不同的地區(qū)、不同的產(chǎn)業(yè)、不同的群體進(jìn)行兩極分化之后，國(guó)家的稅收政策就必然要求來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在“以農(nóng)補(bǔ)工”、農(nóng)業(yè)作出了長(zhǎng)期而巨大貢獻(xiàn)的今天，“以工補(bǔ)農(nóng)”的條件不僅已經(jīng)具備，而且得到了全社會(huì)的廣泛認(rèn)同；那么筆者就認(rèn)為，在當(dāng)前中國(guó)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就是：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級(jí)政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人。在各級(jí)政府的分配比例上，從考慮國(guó)家大局和教育、科技、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)性公益事業(yè)建設(shè)著眼，確保中央和縣、鄉(xiāng)的多數(shù)比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預(yù)防離心傾向。其次是改革財(cái)政包干體制。筆者認(rèn)為，財(cái)政的分配原則應(yīng)以事權(quán)的大少作為分配比例的依據(jù)；因此，中央必須對(duì)全國(guó)的財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)付；在事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的前提下，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政分配比例重新進(jìn)行洗牌：財(cái)政上收中央，確保宏觀調(diào)控能力；精簡(jiǎn)省市層面，確保政策監(jiān)督能力；重心下移縣鄉(xiāng)，確保政策執(zhí)行能力。
3、全面推進(jìn)陽(yáng)光財(cái)政。所謂“陽(yáng)光財(cái)政”，就是要求政府的行政行為要公開(kāi)透明。表現(xiàn)在財(cái)政管理上，是指政府對(duì)財(cái)政預(yù)算過(guò)程以及財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬目和財(cái)政預(yù)測(cè)等財(cái)政資訊向社會(huì)的公開(kāi)程度。財(cái)政是政府最大的公共資源，政府在理財(cái)上有著特殊的公共權(quán)力，這種權(quán)力只有在公眾的監(jiān)督下，讓老百姓對(duì)政府的財(cái)政環(huán)節(jié)心知肚明，才能約束其行為向規(guī)范，避免暗箱操作導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任，這也是通常所說(shuō)的“陽(yáng)光財(cái)政”的用意。
國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上撰文提出，2004年我國(guó)公車消費(fèi)達(dá)4000多億元，公款吃喝在2000億元以上，公費(fèi)出國(guó)亦耗資3000億元，三項(xiàng)累計(jì)約達(dá)9000億元。針對(duì)這一說(shuō)法，財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人予以否認(rèn)。在這個(gè)不實(shí)說(shuō)法的背后，公眾的議論和不滿，不僅在于數(shù)字太高，更在于我國(guó)財(cái)政預(yù)算及行政成本極不透明，納稅人知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到滿足。對(duì)于籠而統(tǒng)之的“一鍋煮”式財(cái)政，有網(wǎng)友對(duì)此發(fā)表評(píng)論：只有推行“陽(yáng)光財(cái)政”，讓各級(jí)政府的明細(xì)開(kāi)支對(duì)于公眾真正透明，向社會(huì)全面公開(kāi)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的細(xì)分項(xiàng)目和金額、去向，讓公眾知道在各種抽象的科目下的諸如各級(jí)首長(zhǎng)基金、首長(zhǎng)批條經(jīng)費(fèi)、機(jī)動(dòng)資金之類的具體財(cái)政資金，究竟被作何用途，他們才有能力監(jiān)督政府。讓老百姓知道自己的政府究竟花了多少錢、又用這些資源辦了哪些事，這是現(xiàn)代政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)任的基本表現(xiàn)與必要前提。
憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)……管理社會(huì)事務(wù)。”政府財(cái)政收入主要由納稅人提供，作為財(cái)政管理的政府只不過(guò)運(yùn)用財(cái)稅等手段，將稅收集中起來(lái)行使其資源分配職能，而這個(gè)職能是人民賦予的。因此，把財(cái)政管理中的信息對(duì)人民公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督，既是政府的職責(zé)也是政府的義務(wù)。社會(huì)的監(jiān)督又包括媒體監(jiān)督及民眾監(jiān)督，這就需要充分發(fā)揮納稅人的權(quán)利，讓納稅人對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督，行使其監(jiān)督職能。只有賦予了納稅人監(jiān)督權(quán)，才能保證財(cái)政支付的透明。
從中央到地方，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)紛紛大力推行透明執(zhí)政，“透明政府”、“陽(yáng)光政治”成為更多部門更多人的自覺(jué)行動(dòng)，這反映了民眾的期盼和愿望，也表明了一種趨勢(shì)！財(cái)政部副部長(zhǎng)婁繼偉日前在“第二屆中國(guó)財(cái)富論壇”上表示，政府的公共賬目今后將逐步向社會(huì)公開(kāi)。現(xiàn)在，所有部門的財(cái)政預(yù)算對(duì)人大基本上是完全公開(kāi)，可是向社會(huì)公開(kāi)公共賬目的還不多。逐步向社會(huì)公開(kāi)公共賬目無(wú)疑是政府提高財(cái)政透明度的一個(gè)重要標(biāo)志（2006年4月17日《新京報(bào)》）。
4、完善人大的權(quán)力監(jiān)督。如何能夠監(jiān)督政府的真實(shí)開(kāi)支？多年來(lái)的審計(jì)不斷還出現(xiàn)“風(fēng)暴”，說(shuō)明各級(jí)審計(jì)部門已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)真地履行自己的法定職能。但僅有政府部門的自我監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和公眾代表機(jī)關(guān)，人大必須行使決定和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)力。人民代表是納稅人選舉出來(lái)的，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)。這種權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，才能使各級(jí)政府的財(cái)政制度化。特別是對(duì)地方政府，在體制內(nèi)能夠進(jìn)行監(jiān)督和制約的直接力量來(lái)除了中央政府以外，就是同級(jí)人大。中央政府是不可能對(duì)全國(guó)數(shù)量龐大的各級(jí)地方政府進(jìn)行有效的行政監(jiān)督，只有各級(jí)人大才有能力對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行全天候全方位的監(jiān)督和制約。
地方人大有四項(xiàng)法定的重要職權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)。政府的行政費(fèi)用支出也要聽(tīng)證，預(yù)算也要有明細(xì)，財(cái)政支出人大代表通不過(guò)，財(cái)政部門就要推倒重來(lái)。決算也是一樣，人大代表一旦否決決算，行政長(zhǎng)官就要就引咎辭職。政府財(cái)政的預(yù)算不能僅僅是一個(gè)報(bào)告，列舉一些大數(shù)字完事，有許多財(cái)政的支出必須接受代表的聽(tīng)證和質(zhì)詢，必要時(shí)聽(tīng)證還要吸收納稅人參加，批不準(zhǔn)的財(cái)政支出，財(cái)政不能撥款。有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在各地的許多市政建設(shè)，確實(shí)是在給老百姓辦好事，也有許多不顧實(shí)際情況成了勞民傷財(cái)?shù)摹盎ㄆ俊惫こ蹋瑸榈闹皇钦拿孀雍托蜗蟆＿@種工程必須聽(tīng)證，不能行政長(zhǎng)官說(shuō)了算，代表的意見(jiàn)要聽(tīng)，納稅人的意見(jiàn)也要聽(tīng)，代表有權(quán)否決這些勞民傷財(cái)?shù)墓こ痰臋?quán)力。政府財(cái)政不透明就會(huì)形成行政長(zhǎng)官的權(quán)力過(guò)大和濫用職權(quán)。
國(guó)務(wù)院各部委的“權(quán)力”太大，也未能受到有效監(jiān)督，從而造成財(cái)政行為很不規(guī)范。因此，只有經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)批準(zhǔn)，將資金列入預(yù)算，部委才能把錢下?lián)芙o地方政府。所以應(yīng)有法律對(duì)轉(zhuǎn)移支付做出全面的規(guī)范，各部門依照法律辦事，違法者予以追究責(zé)任。只有這樣，人大議決通過(guò)的撥款法案才具有明確的法律效力，必須不折不扣的執(zhí)行。違反撥款法案就是違法，不但要追究法律責(zé)任，還要承擔(dān)政治責(zé)任。如果確實(shí)因?yàn)槟撤N原因，撥款法案中規(guī)定的費(fèi)用不夠，任何部門也不能自作主張，隨意突破預(yù)算，而是必須履行全部預(yù)算立法程序，接受人大質(zhì)詢，舉行聽(tīng)證會(huì)，等通過(guò)了新的預(yù)算追加法案再開(kāi)支。只有這樣，預(yù)算才可能對(duì)政府的財(cái)政收支形成有效約束。這既是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的需要。
“新農(nóng)村建設(shè)”實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政從城市向農(nóng)村重點(diǎn)傾斜的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”工程，上千億元的資金將用來(lái)加大農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供必要的公共服務(wù)。在目前的財(cái)政體制下，財(cái)政的決策權(quán)被掌握在各級(jí)的上級(jí)政府手中，財(cái)政資金是一級(jí)一級(jí)往下?lián)堋Ｓ糜谵r(nóng)村建設(shè)的大部分資金采取“跟著項(xiàng)目走”的辦法，爭(zhēng)取到項(xiàng)目就意味著拿到了更多的建設(shè)資金。所以，基層組織的負(fù)責(zé)人不是在為如何建設(shè)新農(nóng)村而絞盡腦汁，而是在為如何爭(zhēng)取農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金的而全力以赴。作為“新農(nóng)村建設(shè)”的“陽(yáng)光雨露”，能不能讓絕大多數(shù)農(nóng)民共享？如何對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目資金實(shí)行分級(jí)細(xì)化預(yù)算，讓每個(gè)村都能自然得到項(xiàng)目資金，徹底堵住“跑項(xiàng)目”的通道； 如何讓中央財(cái)政用于三農(nóng)的轉(zhuǎn)移資金，從中央到地方的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都在公開(kāi)透明的狀態(tài)下進(jìn)行；都對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制充滿著期待。
（作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院）
來(lái)源：《在小政府觀察中國(guó)大問(wèn)題》2007年7月
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