【成果發布】近年來，食品安全問題為人們所逐漸重視，特別是一系列食品安全事件的爆發，使其成為全社會關注度最高的熱點問題之一?，F階段我國食品安全的基本狀況如何？食品安全問題產生的根源與未來風險治理的難點是什么？如何有效治理食品安全風險？了解這些問題，全面認識我國食品安全的現實狀況與未來走勢，事關國家發展，更是民心所系。
我國食品安全總體狀況逐步改善
食品國家質量抽查合格率持續上升。數據顯示，我國食品國家質量抽查合格率由2006年的77.9%上升到2015年的96.8%，提高了18.9%。2016年國家食品藥品監管總局在全國范圍內組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，與2015年持平。自2010年以來，我國食品抽檢總體合格率一直穩定在95%以上。
主要食用農產品總體合格率穩中有升。2016年農業部開展了4次農產品質量安全例行監測，共監測全國31個?。▍^、市）152個大中城市5大類產品108個品種94項指標，抽檢樣品45081個，總體抽檢合格率為97.5%，同比上升0.4個百分點。其中，蔬菜、水果、茶葉和水產品抽檢合格率分別為96.8%、96.2%、99.4%和95.9%，同比分別上升0.7、0.6、1.8和0.4個百分點；畜禽產品抽檢合格率為99.4%，其中瘦肉精抽檢合格率為99.9%，同比均為持平。
食品安全風險處于相對安全區間。江南大學食品安全風險治理研究院基于熵權Fuzzy-AHP模型的研究表明，2006-2015年間我國的食品安全風險熵權值一路下行的態勢非常明顯，食品安全風險的總體狀況在2009年由高風險狀態進入中風險狀態，2011年進入低風險狀態，2012年之后一直穩定處于相對安全的低風險狀態。英國經濟學人智庫發布的《2016年全球食品安全指數報告》顯示，在113個被評估的國家中，中國綜合排名位居第42位，總體狀況處于世界中上游，處在發展中國家前列?？梢?，“總體穩定、趨勢向好”是目前我國食品安全狀況的基本態勢。
有效的食品安全風險治理體系正在形成
黨的十八大以來，有效的食品安全風險治理體系正在形成，這是我國食品安全狀況呈現“總體穩定、趨勢向好”總體格局的基本保證。
與發展階段相適應的頂層設計基本完成。2013年3月，中央實施了新一輪的食品藥品監管體制改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出了食品安全等方面的體制機制改革任務。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。2015年10月，黨的十八屆五中全會做出了建設“健康中國”、實施“食品安全戰略”的重大決策。2015年10月1日，被稱為“史上最嚴”的新《食品安全法》正式實施，確立了食品安全風險“社會共治”的原則。
食品安全法治體系基本形成。與新《食品安全法》相適應，中央和地方層面的配套法規制修訂工作相繼推進。從國家層面來看，國家食品藥品監督管理總局等相關部門出臺了《食品生產許可管理辦法》《食品召回管理辦法》等12部配套規章和近20項重要配套規范性文件。在地方層面，截至2016年12月，內蒙、陜西、廣東、河北、江蘇、湖北、青海、云南、天津、遼寧、甘肅、重慶、四川、江西、湖南、黑龍江等16省份出臺了食品“三小”（小作坊、小餐飲、小攤販）監管的地方性法規。
依法懲處食品安全犯罪取得明顯成效。各級行政機關與司法機關通力合作，依法懲處食品安全的違法犯罪行為。2015年，國家食品藥品監督管理總局掛牌督辦重大違法案件364件，分別與最高人民檢察院、公安部聯合督辦涉嫌犯罪案件13件、266件。2016年，全國公安機關全年共破獲食品犯罪案件1.2萬起、藥品犯罪案件8500起，公安部掛牌督辦的350余起案件全部告破，鏟除了一批制假售假的黑工廠、黑作坊、黑窩點、黑市場，摧毀了一批制假售假的犯罪網絡。2016年，全國檢察機關嚴懲危害食品藥品安全犯罪，建議食品藥品監管部門移送涉嫌犯罪案件1591件，起訴危害食品藥品安全犯罪11958人。
科學規范的食品安全標準體系逐步建立?！笆濉逼陂g，我國初步構建起較為完善的食品安全國家標準框架體系。建立完善了標準管理制度，清理整合了近5000項食品標準，解決了長期以來食品標準之間交叉、重復、矛盾等問題；制定公布了926項新的食品安全國家標準，涵蓋1萬余項參數指標，基本覆蓋所有食品類別和主要危害因素。
食品安全風險監測與評估體系日趨完善。目前，國家、省級、地市級和縣（區）級四層架構形成的立體化監測網絡已建立。全國已設立風險監測點2656個，覆蓋所有省、地市和92%的縣級行政區域，建成了覆蓋全部縣級行政區域的食源性疾病監測報告系統，設置主動監測哨點醫院3883家。食品安全風險監測品種涉及30大類食品，囊括300余項指標，累積獲得1500余萬個監測數據，初步建立了國家食品安全風險監測數據庫。
食品安全風險產生的根源
食品安全問題的形成具有長期復雜性。長期以來，我們注重經濟建設，忽視了生態環境建設，一些長期積累的問題正在食品安全領域集中顯現，特別是重金屬、地膜與畜禽糞便污染嚴重，農獸藥殘留超標問題突出。在源頭上，土壤污染和農藥過量施用等多層因素疊加，導致食品安全風險層出不窮。
食品安全風險與分散化、小規模的食品生產經營方式有很大聯系。目前，分散的農戶仍然是我國食用農產品的生產主體；在全國40多萬家食品生產企業中，90%以上是小企業，生產主體呈現點多面廣，小、散、多等突出特點；在食品流通與餐飲環節，2015年全國約有819萬張食品流通許可證、348萬張餐飲服務許可證，微小企業與個體工商戶是持證經營的主體。食品供應鏈上的大多數生產經營主體規模小、分布散、集約化程度低，為追求經濟利益往往采取違規違法行為。
食品安全焦慮感與社會環境高度相關。目前公眾對食品安全滿意度較低，這與食品安全“總體穩定、趨勢向好”的基本狀態相悖。其原因錯綜復雜：一方面，由于近年來一系列食品安全事件的爆發，引發公眾的憤怒情緒，催生且放大公眾的非理性行為，在一定程度上影響了消費信心；另一方面，隨著微博、微信等自媒體的快速發展，一些媒體報道夸大扭曲、網絡推手推波助瀾，導致虛假食品安全信息甚至謠言大范圍傳播。相關調查與研究顯示，近年我國食品安全謠言占各類網絡謠言的45%，96.6%的受訪者表示自己曾將食品安全謠言傳播給朋友。公眾面對食品安全謠言時難以甄別真偽，往往“寧可信其有，不可信其無”，容易產生食品安全焦慮感，形成非理性甚至極端的認識，導致公眾對食品安全滿意度長期徘徊低迷，與我國食品安全“總體穩定、趨勢向好”的基本態勢相悖。
治理食品安全風險的現實難點
要有效遏制食品安全事件多發、高發的問題，重點要解決好人源性因素引發的食品安全事件。江南大學食品安全風險治理研究院通過大數據挖掘工具專門研究了我國在2006—2015年間國內主流網絡輿情所報道的已發生的食品安全事件，發現此十年間發生的全國食品安全大小事件數量達245862起，平均每天發生約67.4起。
2006—2011年間，食品安全事件發生的數量呈逐年上升趨勢且在2011年達到峰值（38513起）。以2011年為拐點，2012年食品安全事件發生量開始下降且趨勢較為明顯，2013年下降至18190起，但2014年出現反彈，事件發生數上升到25006起，2015年呈現緩慢上升，食品安全事件數量較2014年增加1125起。數據表明，過去十年間每年發生的食品安全事件總體減少，但仍然處于高發期。
在2006—2015年間發生的食品安全事件中，約75.50%的事件是由人為因素導致。其中違規使用添加劑引發的事件最多，占總數的34.36%，其他依次為造假或欺詐、使用過期原料或出售過期產品、無證或無照的生產經營、非法添加違禁物，分別占總量的13.53%、11.07%、8.99%、4.38%。在非人為因素所產生的事件中，含有致病微生物或菌落總數超標引發的事件量最多，占總量的10.44%，其他因素依次為農獸藥殘留、重金屬超標、物理性異物，分別占總量的8.19%、6.71%、2.33%（見下圖）。因此，法治保障、技術支撐、產管并重、多策并施、綜合治理，最大程度地治理人源性的食品安全事件成為現階段治理食品安全風險的難點與重點。
推進食品安全風險治理體系與治理能力現代化
明確治理主線，深化體制改革，有效提升治理能力。以整體性治理為視角，深化監管體制改革，重點厘清各級政府間、政府部門間風險治理的職能與權限，促進資源整合與優化配置，實現政府監管由自上而下的“管理模式”向上下互動的“治理模式”轉變。重心下移、力量下沉、保障下傾，監管力量與技術裝備優先向基層傾斜。以縣為單位，分層布局、優化配置、形成體系，基于風險的區域性差異與技術能力建設實際，加強技術支撐能力建設和監管能力建設。
全面依法治理，完善法治體系，嚴厲打擊犯罪活動。努力形成與新《食品安全法》相配套、相銜接的較為完備的法律體系。逐步建立“食藥警察”專業隊伍，協同監管部門與司法部門的力量，統籌區域間的聯合行動，依法堅決打擊犯罪活動，避免地方保護主義。
突出治理重點，轉變監管方式，推進全程無縫監管。重點監管肉與肉制品、蔬菜與蔬菜制品、水果與水果制品、酒類和飲料等大眾食品，同時采用技術手段，有效監管生產加工經營商。改革基于食品生產經營主體的業態、規模大小等要素實施分類分級監管的傳統做法，以人源性因素治理為重點，對食品生產經營廠商分類分級，進行精準治理。實施源頭治理，建立全產業鏈的無縫監管。推廣隨機抽查，規范事中事后監管，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查監管機制，科學確定國家、省區、市（縣）等不同層級的隨機抽查監管的分工體系，保證抽查監管覆蓋面和工作力度。
重構市場環境、重塑社會秩序，構建社會共治格局。積極發揮市場與社會力量，通過市場環境的重構與社會秩序的改革，建立主體間協同治理機制，實現治理理念的徹底轉型與治理力量的增量改革，構建具有中國特色的食品安全風險共治模式。加快形成以國家食品藥品監督管理總局牽頭的縱橫銜接的風險治理信息主平臺，徹底解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，規范信息公開行為，主動發布“雙隨機”抽查監管結果，形成有效震懾，推進市場治理。完善企業內部“吹哨人制度”和監督舉報制度等。
依靠技術進步，完善技術治理體系。針對生產環節的重金屬、地膜、農獸藥殘留超標、微生物污染等，以及食品供應鏈體系的技術標準、技術規范嚴重缺失等問題，必須堅持創新與集成相結合，依靠技術進步，有效提升食品安全風險的技術治理能力。
（作者：吳林海，系江南大學食品安全風險治理研究院首席專家、商學院教授）
中國鄉村發現網轉自：《光明日報》（2017年06月08日11版）
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