【成果發(fā)布】近年來(lái)，食品安全問(wèn)題為人們所逐漸重視，特別是一系列食品安全事件的爆發(fā)，使其成為全社會(huì)關(guān)注度最高的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。現(xiàn)階段我國(guó)食品安全的基本狀況如何？食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的根源與未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)治理的難點(diǎn)是什么？如何有效治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)？了解這些問(wèn)題，全面認(rèn)識(shí)我國(guó)食品安全的現(xiàn)實(shí)狀況與未來(lái)走勢(shì)，事關(guān)國(guó)家發(fā)展，更是民心所系。
我國(guó)食品安全總體狀況逐步改善
食品國(guó)家質(zhì)量抽查合格率持續(xù)上升。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)食品國(guó)家質(zhì)量抽查合格率由2006年的77.9%上升到2015年的96.8%，提高了18.9%。2016年國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局在全國(guó)范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬(wàn)批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，與2015年持平。自2010年以來(lái)，我國(guó)食品抽檢總體合格率一直穩(wěn)定在95%以上。
主要食用農(nóng)產(chǎn)品總體合格率穩(wěn)中有升。2016年農(nóng)業(yè)部開(kāi)展了4次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)，共監(jiān)測(cè)全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）152個(gè)大中城市5大類產(chǎn)品108個(gè)品種94項(xiàng)指標(biāo)，抽檢樣品45081個(gè)，總體抽檢合格率為97.5%，同比上升0.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，蔬菜、水果、茶葉和水產(chǎn)品抽檢合格率分別為96.8%、96.2%、99.4%和95.9%，同比分別上升0.7、0.6、1.8和0.4個(gè)百分點(diǎn)；畜禽產(chǎn)品抽檢合格率為99.4%，其中瘦肉精抽檢合格率為99.9%，同比均為持平。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)處于相對(duì)安全區(qū)間。江南大學(xué)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院基于熵權(quán)Fuzzy-AHP模型的研究表明，2006-2015年間我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)熵權(quán)值一路下行的態(tài)勢(shì)非常明顯，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的總體狀況在2009年由高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)進(jìn)入中風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，2011年進(jìn)入低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，2012年之后一直穩(wěn)定處于相對(duì)安全的低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)發(fā)布的《2016年全球食品安全指數(shù)報(bào)告》顯示，在113個(gè)被評(píng)估的國(guó)家中，中國(guó)綜合排名位居第42位，總體狀況處于世界中上游，處在發(fā)展中國(guó)家前列。可見(jiàn)，“總體穩(wěn)定、趨勢(shì)向好”是目前我國(guó)食品安全狀況的基本態(tài)勢(shì)。
有效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系正在形成
黨的十八大以來(lái)，有效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系正在形成，這是我國(guó)食品安全狀況呈現(xiàn)“總體穩(wěn)定、趨勢(shì)向好”總體格局的基本保證。
與發(fā)展階段相適應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)基本完成。2013年3月，中央實(shí)施了新一輪的食品藥品監(jiān)管體制改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出了食品安全等方面的體制機(jī)制改革任務(wù)。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出了加強(qiáng)公共安全立法、推進(jìn)公共安全法治化的要求。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)做出了建設(shè)“健康中國(guó)”、實(shí)施“食品安全戰(zhàn)略”的重大決策。2015年10月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”的新《食品安全法》正式實(shí)施，確立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)“社會(huì)共治”的原則。
食品安全法治體系基本形成。與新《食品安全法》相適應(yīng)，中央和地方層面的配套法規(guī)制修訂工作相繼推進(jìn)。從國(guó)家層面來(lái)看，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門出臺(tái)了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》《食品召回管理辦法》等12部配套規(guī)章和近20項(xiàng)重要配套規(guī)范性文件。在地方層面，截至2016年12月，內(nèi)蒙、陜西、廣東、河北、江蘇、湖北、青海、云南、天津、遼寧、甘肅、重慶、四川、江西、湖南、黑龍江等16省份出臺(tái)了食品“三小”（小作坊、小餐飲、小攤販）監(jiān)管的地方性法規(guī)。
依法懲處食品安全犯罪取得明顯成效。各級(jí)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)通力合作，依法懲處食品安全的違法犯罪行為。2015年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局掛牌督辦重大違法案件364件，分別與最高人民檢察院、公安部聯(lián)合督辦涉嫌犯罪案件13件、266件。2016年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)全年共破獲食品犯罪案件1.2萬(wàn)起、藥品犯罪案件8500起，公安部掛牌督辦的350余起案件全部告破，鏟除了一批制假售假的黑工廠、黑作坊、黑窩點(diǎn)、黑市場(chǎng)，摧毀了一批制假售假的犯罪網(wǎng)絡(luò)。2016年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)懲危害食品藥品安全犯罪，建議食品藥品監(jiān)管部門移送涉嫌犯罪案件1591件，起訴危害食品藥品安全犯罪11958人。
科學(xué)規(guī)范的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立。“十二五”期間，我國(guó)初步構(gòu)建起較為完善的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)框架體系。建立完善了標(biāo)準(zhǔn)管理制度，清理整合了近5000項(xiàng)食品標(biāo)準(zhǔn)，解決了長(zhǎng)期以來(lái)食品標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、重復(fù)、矛盾等問(wèn)題；制定公布了926項(xiàng)新的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋1萬(wàn)余項(xiàng)參數(shù)指標(biāo)，基本覆蓋所有食品類別和主要危害因素。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系日趨完善。目前，國(guó)家、省級(jí)、地市級(jí)和縣（區(qū)）級(jí)四層架構(gòu)形成的立體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)已建立。全國(guó)已設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)2656個(gè)，覆蓋所有省、地市和92%的縣級(jí)行政區(qū)域，建成了覆蓋全部縣級(jí)行政區(qū)域的食源性疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告系統(tǒng)，設(shè)置主動(dòng)監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)醫(yī)院3883家。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)品種涉及30大類食品，囊括300余項(xiàng)指標(biāo)，累積獲得1500余萬(wàn)個(gè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，初步建立了國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源
食品安全問(wèn)題的形成具有長(zhǎng)期復(fù)雜性。長(zhǎng)期以來(lái)，我們注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了生態(tài)環(huán)境建設(shè)，一些長(zhǎng)期積累的問(wèn)題正在食品安全領(lǐng)域集中顯現(xiàn)，特別是重金屬、地膜與畜禽糞便污染嚴(yán)重，農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)問(wèn)題突出。在源頭上，土壤污染和農(nóng)藥過(guò)量施用等多層因素疊加，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)層出不窮。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)與分散化、小規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式有很大聯(lián)系。目前，分散的農(nóng)戶仍然是我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體；在全國(guó)40多萬(wàn)家食品生產(chǎn)企業(yè)中，90%以上是小企業(yè)，生產(chǎn)主體呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣，小、散、多等突出特點(diǎn)；在食品流通與餐飲環(huán)節(jié)，2015年全國(guó)約有819萬(wàn)張食品流通許可證、348萬(wàn)張餐飲服務(wù)許可證，微小企業(yè)與個(gè)體工商戶是持證經(jīng)營(yíng)的主體。食品供應(yīng)鏈上的大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模小、分布散、集約化程度低，為追求經(jīng)濟(jì)利益往往采取違規(guī)違法行為。
食品安全焦慮感與社會(huì)環(huán)境高度相關(guān)。目前公眾對(duì)食品安全滿意度較低，這與食品安全“總體穩(wěn)定、趨勢(shì)向好”的基本狀態(tài)相悖。其原因錯(cuò)綜復(fù)雜：一方面，由于近年來(lái)一系列食品安全事件的爆發(fā)，引發(fā)公眾的憤怒情緒，催生且放大公眾的非理性行為，在一定程度上影響了消費(fèi)信心；另一方面，隨著微博、微信等自媒體的快速發(fā)展，一些媒體報(bào)道夸大扭曲、網(wǎng)絡(luò)推手推波助瀾，導(dǎo)致虛假食品安全信息甚至謠言大范圍傳播。相關(guān)調(diào)查與研究顯示，近年我國(guó)食品安全謠言占各類網(wǎng)絡(luò)謠言的45%，96.6%的受訪者表示自己曾將食品安全謠言傳播給朋友。公眾面對(duì)食品安全謠言時(shí)難以甄別真?zhèn)危皩幙尚牌溆校豢尚牌錈o(wú)”，容易產(chǎn)生食品安全焦慮感，形成非理性甚至極端的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致公眾對(duì)食品安全滿意度長(zhǎng)期徘徊低迷，與我國(guó)食品安全“總體穩(wěn)定、趨勢(shì)向好”的基本態(tài)勢(shì)相悖。
治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)
要有效遏制食品安全事件多發(fā)、高發(fā)的問(wèn)題，重點(diǎn)要解決好人源性因素引發(fā)的食品安全事件。江南大學(xué)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘工具專門研究了我國(guó)在2006—2015年間國(guó)內(nèi)主流網(wǎng)絡(luò)輿情所報(bào)道的已發(fā)生的食品安全事件，發(fā)現(xiàn)此十年間發(fā)生的全國(guó)食品安全大小事件數(shù)量達(dá)245862起，平均每天發(fā)生約67.4起。
2006—2011年間，食品安全事件發(fā)生的數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)且在2011年達(dá)到峰值（38513起）。以2011年為拐點(diǎn)，2012年食品安全事件發(fā)生量開(kāi)始下降且趨勢(shì)較為明顯，2013年下降至18190起，但2014年出現(xiàn)反彈，事件發(fā)生數(shù)上升到25006起，2015年呈現(xiàn)緩慢上升，食品安全事件數(shù)量較2014年增加1125起。數(shù)據(jù)表明，過(guò)去十年間每年發(fā)生的食品安全事件總體減少，但仍然處于高發(fā)期。
在2006—2015年間發(fā)生的食品安全事件中，約75.50%的事件是由人為因素導(dǎo)致。其中違規(guī)使用添加劑引發(fā)的事件最多，占總數(shù)的34.36%，其他依次為造假或欺詐、使用過(guò)期原料或出售過(guò)期產(chǎn)品、無(wú)證或無(wú)照的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、非法添加違禁物，分別占總量的13.53%、11.07%、8.99%、4.38%。在非人為因素所產(chǎn)生的事件中，含有致病微生物或菌落總數(shù)超標(biāo)引發(fā)的事件量最多，占總量的10.44%，其他因素依次為農(nóng)獸藥殘留、重金屬超標(biāo)、物理性異物，分別占總量的8.19%、6.71%、2.33%（見(jiàn)下圖）。因此，法治保障、技術(shù)支撐、產(chǎn)管并重、多策并施、綜合治理，最大程度地治理人源性的食品安全事件成為現(xiàn)階段治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的難點(diǎn)與重點(diǎn)。
推進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化
明確治理主線，深化體制改革，有效提升治理能力。以整體性治理為視角，深化監(jiān)管體制改革，重點(diǎn)厘清各級(jí)政府間、政府部門間風(fēng)險(xiǎn)治理的職能與權(quán)限，促進(jìn)資源整合與優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管由自上而下的“管理模式”向上下互動(dòng)的“治理模式”轉(zhuǎn)變。重心下移、力量下沉、保障下傾，監(jiān)管力量與技術(shù)裝備優(yōu)先向基層傾斜。以縣為單位，分層布局、優(yōu)化配置、形成體系，基于風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性差異與技術(shù)能力建設(shè)實(shí)際，加強(qiáng)技術(shù)支撐能力建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)。
全面依法治理，完善法治體系，嚴(yán)厲打擊犯罪活動(dòng)。努力形成與新《食品安全法》相配套、相銜接的較為完備的法律體系。逐步建立“食藥警察”專業(yè)隊(duì)伍，協(xié)同監(jiān)管部門與司法部門的力量，統(tǒng)籌區(qū)域間的聯(lián)合行動(dòng)，依法堅(jiān)決打擊犯罪活動(dòng)，避免地方保護(hù)主義。
突出治理重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，推進(jìn)全程無(wú)縫監(jiān)管。重點(diǎn)監(jiān)管肉與肉制品、蔬菜與蔬菜制品、水果與水果制品、酒類和飲料等大眾食品，同時(shí)采用技術(shù)手段，有效監(jiān)管生產(chǎn)加工經(jīng)營(yíng)商。改革基于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的業(yè)態(tài)、規(guī)模大小等要素實(shí)施分類分級(jí)監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，以人源性因素治理為重點(diǎn)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)廠商分類分級(jí)，進(jìn)行精準(zhǔn)治理。實(shí)施源頭治理，建立全產(chǎn)業(yè)鏈的無(wú)縫監(jiān)管。推廣隨機(jī)抽查，規(guī)范事中事后監(jiān)管，建立隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管機(jī)制，科學(xué)確定國(guó)家、省區(qū)、市（縣）等不同層級(jí)的隨機(jī)抽查監(jiān)管的分工體系，保證抽查監(jiān)管覆蓋面和工作力度。
重構(gòu)市場(chǎng)環(huán)境、重塑社會(huì)秩序，構(gòu)建社會(huì)共治格局。積極發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)力量，通過(guò)市場(chǎng)環(huán)境的重構(gòu)與社會(huì)秩序的改革，建立主體間協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理理念的徹底轉(zhuǎn)型與治理力量的增量改革，構(gòu)建具有中國(guó)特色的食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治模式。加快形成以國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局牽頭的縱橫銜接的風(fēng)險(xiǎn)治理信息主平臺(tái)，徹底解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，規(guī)范信息公開(kāi)行為，主動(dòng)發(fā)布“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管結(jié)果，形成有效震懾，推進(jìn)市場(chǎng)治理。完善企業(yè)內(nèi)部“吹哨人制度”和監(jiān)督舉報(bào)制度等。
依靠技術(shù)進(jìn)步，完善技術(shù)治理體系。針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重金屬、地膜、農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)、微生物污染等，以及食品供應(yīng)鏈體系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范嚴(yán)重缺失等問(wèn)題，必須堅(jiān)持創(chuàng)新與集成相結(jié)合，依靠技術(shù)進(jìn)步，有效提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)治理能力。
（作者：吳林海，系江南大學(xué)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院首席專家、商學(xué)院教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《光明日?qǐng)?bào)》（2017年06月08日11版）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
