黨中央國務(wù)院高度重視涉農(nóng)資金整合工作。黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)部黨組堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院部署要求，堅持改革創(chuàng)新，著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，配合財政部推動從源頭、機(jī)制上整合統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，確保有限的資金用于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最迫切最急需的重點(diǎn)領(lǐng)域。
加快涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌勢在必行
財政支農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付資金是中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要內(nèi)容。近年來，在財政部等部門的大力支持下，資金規(guī)模不斷增加，政策體系不斷完善，對推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大作用。但隨著形勢發(fā)展，項目小散、政策效益弱化、資金使用效率不高等問題越來越突出，成為影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)的突出因素，加快推進(jìn)涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌已經(jīng)成為財政支農(nóng)政策改革的重要任務(wù)。
首先，中央有明確要求。規(guī)范清理整合轉(zhuǎn)移支付是財政體制改革的一項重要任務(wù)。轉(zhuǎn)移支付項目改革，重點(diǎn)在整合，難點(diǎn)也在整合。黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院多次對財政資金整合統(tǒng)籌做出重要部署。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性。2014年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》明確提出，清理整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，對目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合。2015年《國務(wù)院推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》明確要求，進(jìn)一步深入推進(jìn)各個層面的涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，避免資金使用“碎片化”，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將“構(gòu)建涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌長效機(jī)制”確定為重要改革任務(wù)，今年中央1號文件明確提出，推進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，探索實行“大專項+任務(wù)清單”管理方式。
其次，現(xiàn)實有迫切需要。近年來，涉農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)固化、上下權(quán)責(zé)不匹配、資金使用效率不高等反映越來越突出。地方形象地比喻，“基層最知道自己哪兒疼，卻沒法開方抓藥”，“都是做飯的錢，打醬油的錢卻不能買醋”。雖然近年來部分地區(qū)開展了涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌試點(diǎn)，但由于體制機(jī)制性障礙，資金整合更多是形式上的簡單“拼盤”，效果也不明顯。農(nóng)業(yè)一直是專項轉(zhuǎn)移支付支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，資金規(guī)模大、項目數(shù)量多、改革呼聲高，調(diào)整壓力最大。當(dāng)前，一方面財政收入形勢嚴(yán)峻，持續(xù)大幅增加支農(nóng)投入難度很大，另一方面我國正處于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍需要加大政府投入，這就倒逼財政支農(nóng)存量做文章，調(diào)整資金支持重點(diǎn)和方式，進(jìn)一步盤活用好存量資金，把資金用到刀刃上。
第三，試點(diǎn)也有較好基礎(chǔ)。近年來，農(nóng)業(yè)部門積極主動配合財政部門探索開展多個層面的涉農(nóng)資金整合。支持黑龍江“兩大平原”涉農(nóng)資金整合，將資金使用管理權(quán)限徹底下放到省；支持貧困縣統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，鼓勵將納入整合范圍的資金在“大類間打通”、“跨類別使用”；在湖南省以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺開展資金整合，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，減少重復(fù)投入，等等。目前，這些試點(diǎn)都取得了積極成效，積累了豐富經(jīng)驗，為在全國范圍內(nèi)深入推進(jìn)涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌奠定了堅實基礎(chǔ)。
準(zhǔn)確把握“大專項+任務(wù)清單”管理方式改革內(nèi)容實質(zhì)
貫徹落實中央1號文件精神，推進(jìn)財政支農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付項目“大專項+任務(wù)清單”管理方式改革，主要任務(wù)是整合歸并項目、下放資金使用權(quán)限，核心是推動資金統(tǒng)籌使用，提高地方統(tǒng)籌使用資金的能力和空間，提高政策的精準(zhǔn)性和實效性。這不僅是一次重構(gòu)管理方式的重大制度調(diào)整，更是一次重塑管理理念的深刻變革，既是深化“放管服”改革、推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，也是集中力量推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措，有利于推動中央與地方農(nóng)業(yè)事權(quán)合理劃分，促進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，調(diào)動地方政府積極性，有利于進(jìn)一步優(yōu)化涉農(nóng)資金供給機(jī)制，探索解決涉農(nóng)資金使用分散等問題，確保有限的資金投向最重要的方向、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)、最精準(zhǔn)的對象。
“大專項”就是在中央層面將性質(zhì)相同、內(nèi)容相近的若干個財政支農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付項目整合成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金、動物防疫補(bǔ)助資金等幾個大專項，充分體現(xiàn)政策融合、產(chǎn)業(yè)融合的特點(diǎn)，從源頭推進(jìn)資金整合統(tǒng)籌。在大專項下，細(xì)分出若干支出方向，支出方向既可以根據(jù)黨中央國務(wù)院確定的年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工作及時予以調(diào)整，也可以根據(jù)績效評估情況，對一些政策效益不高的支出方向及時予以清理。“任務(wù)清單”就是農(nóng)業(yè)部、財政部根據(jù)黨中央國務(wù)院確定的年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工作，分省細(xì)化任務(wù)指標(biāo)，是體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控目標(biāo)的主要手段。任務(wù)清單分為約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)。約束性任務(wù)主要是對農(nóng)牧民的直接補(bǔ)貼政策以及中央確定的重大任務(wù)，任務(wù)固定、資金固定、對象固定，資金實行專款專用；指導(dǎo)性任務(wù)也要求地方必須完成，但允許各地在任務(wù)清單范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用資金，根據(jù)輕重緩急合理匹配資金。
改革后，農(nóng)業(yè)部和財政部根據(jù)“大專項”的支持方向，結(jié)合各省實際，分省編制下達(dá)需要完成的“任務(wù)清單”以及相應(yīng)的績效目標(biāo)；同時，中央財政采取因素法將各個大專項資金分別測算并切塊下達(dá)到省級財政，各省結(jié)合任務(wù)清單匹配資金、編制實施方案。改革后，中央層面將過去逐個小項目分省分別下達(dá)資金，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粩堊酉逻_(dá)任務(wù)、切塊下達(dá)資金，由地方統(tǒng)籌安排任務(wù)，細(xì)化匹配資金，除給農(nóng)民的直接補(bǔ)貼以及用于完成黨中央、國務(wù)院確定的重大任務(wù)資金外，其他資金允許地方在任務(wù)清單范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。中央層面由下達(dá)項目變?yōu)橄逻_(dá)任務(wù)，由分配資金變?yōu)榈胤郊?xì)化資金。從支出方式上看，以前是任務(wù)等資金，現(xiàn)在是資金等任務(wù)，支出方向根據(jù)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要統(tǒng)籌安排，真正做到圍繞中心保重點(diǎn)；從支持內(nèi)容上看，以前是分灶吃飯，現(xiàn)在是合辦一桌席，政策間相互銜接配套，強(qiáng)調(diào)整體推進(jìn)、統(tǒng)籌布局；從管理手段上看，以前是注重分配資金，現(xiàn)在是盯著落實任務(wù)，需建立以過程控制為重點(diǎn)的項目管理機(jī)制、以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價體系。
扎實穩(wěn)妥推進(jìn)項目管理方式改革
今年是推進(jìn)“大專項+任務(wù)清單”管理方式改革的第一年，為確保改革穩(wěn)健起步、順利推進(jìn)，中央層面重點(diǎn)抓好四個環(huán)節(jié)。一是抓科學(xué)編制任務(wù)清單。將黨中央國務(wù)院確定的年度重點(diǎn)工作編制為任務(wù)清單，根據(jù)各地農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和資源稟賦特點(diǎn)，按省分解細(xì)化任務(wù)，做到任務(wù)清晰、重點(diǎn)突出，確保中央部署要求全部落地。二是抓合理設(shè)定績效目標(biāo)。依據(jù)清單任務(wù)和資金安排分省下達(dá)績效目標(biāo)，做到有理有據(jù)，可實現(xiàn)、可考核并留有適當(dāng)余地，充分體現(xiàn)針對性、合理性和公平性。三是抓指導(dǎo)省級方案制定。指導(dǎo)各省根據(jù)中央政策導(dǎo)向、結(jié)合本地實際制定好實施方案，細(xì)化具體支持對象、支持環(huán)節(jié)、補(bǔ)助方式和監(jiān)管措施，并要求方案實施前與中央部門充分溝通并報送備案。四是抓嚴(yán)格組織績效評價。根據(jù)下達(dá)的績效目標(biāo)，全面考核各省政策目標(biāo)實現(xiàn)情況、任務(wù)清單完成情況、資金使用管理情況，做到公正權(quán)威、結(jié)果可運(yùn)用，考核結(jié)果要與資金任務(wù)安排相掛鉤。
專項轉(zhuǎn)移支付管理方式改革，對地方農(nóng)業(yè)部門來說既是挑戰(zhàn)，更是發(fā)展機(jī)遇，需要深刻領(lǐng)會改革意義，準(zhǔn)確把握改革要義，完善配套管理措施，確保改革平穩(wěn)過渡，確保中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策有效落實，確保財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有效的支撐保障。要處理好三個關(guān)系。處理好與財政部門的關(guān)系，主動協(xié)調(diào)溝通，建立有效的協(xié)作機(jī)制，形成權(quán)責(zé)明確、各司其職、齊抓共管的工作格局；處理好與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，牽頭做好資金測算、方案制定、績效評價等工作，不缺位、不越位、不錯位；處理好與基層部門的關(guān)系。省級部門不宜將中央賦予的資金整合統(tǒng)籌權(quán)限層層簡單下放，一撥了之，避免基層理解不到位、管理跟不上、接不住，嚴(yán)防資金失控、任務(wù)落空。要抓住三個關(guān)鍵。地方要全面準(zhǔn)確理解中央部門下達(dá)的任務(wù)清單、績效目標(biāo)，做好績效考核。任務(wù)清單與績效目標(biāo)是制定地方實施方案的關(guān)鍵，應(yīng)統(tǒng)籌對照研究，既要全面落實任務(wù)又要符合本省實際，既要嚴(yán)格遵循又要積極創(chuàng)新，做到中央政策目標(biāo)與地方中心任務(wù)的有機(jī)結(jié)合。績效考核要貫穿全過程，尤其是實施過程監(jiān)督要到位，階段總結(jié)評估要準(zhǔn)確，且要上下信息溝通及時反饋，最終的績效考核結(jié)果才能做到心中有數(shù)。要聚焦三個重點(diǎn)。聚焦重點(diǎn)任務(wù)，堅持問題導(dǎo)向，將資金用于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最迫切最急需的重點(diǎn)領(lǐng)域，下決心啃幾個“硬骨頭”、打幾場“殲滅戰(zhàn)”，推動解決幾個大問題；聚焦綠色發(fā)展，積極推動以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革，加大耕地、草原、水生生物等主要生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)貼補(bǔ)償力度，支持農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)循環(huán)發(fā)展，突出抓好畜禽糞污、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合處理；聚焦資金效益，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新資金投入方式，注重政策銜接和區(qū)域協(xié)同，引導(dǎo)、撬動金融和社會資本積極投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，發(fā)揮政策資金集聚效應(yīng)，提高資金使用效益。
作者系農(nóng)業(yè)部財務(wù)司司長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報 2017年7月1日
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