2017年，中央一號文件把推進農業(yè)供給側結構性改革、加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能作為主題，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，加大農村改革力度，激活農業(yè)農村內生發(fā)展動力。
伴隨土地制度改革而來的是農業(yè)經營制度改革，解決農村“誰來種地”問題，必須聚焦于培育新型農業(yè)經營主體，這本身也是破解“弱者種地”的必然選擇。
培育新型農業(yè)經營主體
新型農業(yè)經營主體是改革的主力軍。新形勢下，我國農業(yè)主要矛盾已經由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側，必須重構和優(yōu)化農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系。農業(yè)經營體系涉及體制改革和機制創(chuàng)新，很大程度上影響著、甚至決定著產業(yè)體系和生產體系的質量。換句話來講，只有經營主體結構“優(yōu)”，才有產品結構“優(yōu)”、要素結構“優(yōu)”和產業(yè)結構“優(yōu)”。
在眾多農業(yè)經營者之中，2.3億普通農戶規(guī)模小、實力弱，沒有足夠能力實現(xiàn)提檔升級，調整種養(yǎng)產業(yè)帶來的邊際效益也比較低，應以保總量、保基礎為主。新型農業(yè)經營主體經營規(guī)模大，集中于某一個領域、品種或環(huán)節(jié)，開展專業(yè)化生產經營活動，尤其是直接面向市場，對市場反應最靈敏，最能把握市場需求的變化，可以根據(jù)市場需求快速調整生產結構，把新技術、新品種、新理念引入農業(yè)，推動優(yōu)質、安全、多元化農產品更有效率地“產”出來、“流”向消費者，更好地解決農業(yè)供給側存在的結構性問題，是推進農業(yè)供給側結構性改革的引領力量。
新型農業(yè)經營主體要有不同定位。在專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等多元經營主體共存的局面下，必須準確定位不同主體在發(fā)展生產、提升效益與競爭力等方面的不同組織功能，提高各類資源要素的配置效率。
專業(yè)大戶、家庭農場是農業(yè)生產經營的基礎，具有生產功能和專業(yè)化優(yōu)勢，是直接從事初級農產品生產的主力軍，在保產能、保供給等方面作用突出。目前，我國經營面積50畝以上的農戶達到356萬戶；家庭農場達87.7萬個，經營耕地1.76億畝，占承包耕地面積的13.4%。據(jù)對全國3000多戶家庭農場典型監(jiān)測，家庭農場的年均純收入達25萬元，勞均純收入近8萬元，遠高于普通農戶。家庭農場要突出其專業(yè)化、標準化的規(guī)模經營優(yōu)勢和直接生產經營的制度績效。
農民合作社集生產功能、服務功能于一體，是聯(lián)系農民、組織農民、服務自我的獨特載體，有助于實現(xiàn)農業(yè)經營和農業(yè)服務的規(guī)模經濟，特別是在降低生產成本和交易成本、增加農民收益等方面，有其他組織形式不可替代的優(yōu)勢。截至2016年底，全國依法登記的農民合作社179.4萬家，入社農戶占全國農戶總數(shù)的44.4%；流轉土地1.06億畝，占全部流轉耕地的22.4%。
農業(yè)企業(yè)產權關系明晰、治理結構完善、管理效率較高，在高端化、品牌化、國際化農產品生產上發(fā)揮引導示范效應。目前，全國各類龍頭企業(yè)12.9萬家，形成了以1242家國家重點龍頭企業(yè)為核心、1.5萬家省級龍頭企業(yè)為骨干、10萬多家中小型龍頭企業(yè)為基礎的發(fā)展格局；年銷售總收入達9萬多億元，涌現(xiàn)出了新希望、溫氏等一批年銷售收入超百億元的大型企業(yè)集團。據(jù)觀察，企業(yè)化是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的一大趨勢，但在我國有一定的階段性特征，屬于一個漸進變遷的過程。
不同經營主體具有不同功能，融合發(fā)展可以倍增優(yōu)勢和效率。既要鼓勵發(fā)揮各自的獨特作用，又要引導各主體相互融合，積極培育和發(fā)展家庭農場聯(lián)盟、合作社聯(lián)合社、產業(yè)化聯(lián)合體等。四川簡陽生豬養(yǎng)殖推行“六方合作”，即養(yǎng)豬戶、合作社、保險公司、金融機構、買豬方、政府等六方共同合作，把畜牧產業(yè)鏈條上各主體、各要素緊密串聯(lián)，實現(xiàn)了多方共贏。安徽、河北等地探索發(fā)展的農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體，以龍頭企業(yè)為核心、農民合作社為紐帶、家庭農場和專業(yè)大戶為基礎，雙方、多方或全體協(xié)商達成契約約定，形成了更加緊密、更加穩(wěn)定的新型組織聯(lián)盟。各主體分工協(xié)作、相互制約、形成合力，實現(xiàn)共同利益的最大化，是實現(xiàn)一二三產業(yè)融合發(fā)展的有效形式。
同時，要避免強者越強、弱者越弱。特別是在企業(yè)與農民的合作與聯(lián)合中，一定要建立共享機制，促進要素資源互聯(lián)互通，密切企業(yè)與農民、合作社與合作社、企業(yè)與家庭農場、企業(yè)與合作社等之間的合作，從簡單的買賣、雇傭、租賃行為，逐步向保底收購、合作、股份合作、交叉持股等緊密關系轉變。比如，農業(yè)部組織開展的土地經營權入股發(fā)展產業(yè)化經營試點，一年多來，7個試點縣（市、區(qū)）共有13家農業(yè)企業(yè)、9家合作社開展了土地入股探索，涉及農戶1.4萬多戶、土地面積5.1萬多畝，形成了直接入股公司、入股合作社、農民與原公司成立新公司、非公司制股份合作經營、公司入股合作社等五種模式，農民以“保底收益+二次分紅”的形式，有了更多實實在在的獲得感。
開放是農業(yè)農村改革發(fā)展的活力所在。在土地流轉、農地經營、農業(yè)生產服務、農產品加工營銷等方面，應鼓勵多元主體積極參與，以市場為導向，一視同仁，公平競爭，做到農地農用、新型經營主體用、新型職業(yè)農民用、新農人用。比如，土地流轉可以跨主體進行，農業(yè)社會化服務可以跨區(qū)域展開，城市工商資本按照有關規(guī)定可以流轉土地參與農業(yè)經營，電子商務等IT企業(yè)也可以發(fā)展生鮮電商、智慧農業(yè)(7.35 +0.14%,診股)等。同時，要嚴守政策底線和紅線，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地農業(yè)用途，不得損害農民土地承包權益。
新型農業(yè)經營主體要抓好規(guī)范化建設。規(guī)模是規(guī)范的基礎，規(guī)范是質量和聲譽的保障。經過多年來自我發(fā)育和政策支持，各類新型經營主體總體數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，成為建設現(xiàn)代農業(yè)的骨干力量。但規(guī)范化程度依然不高，有的是“空殼子”，長期休眠不生產經營；有的是“掛牌子”，一個主體、幾塊牌子，既是家庭農場、合作社，又是龍頭企業(yè)，搞得“四不像”；有的是“混日子”，沒有過硬的技術，沒有明確的發(fā)展目標，沒有拿得出手的產品，這些都影響了新型農業(yè)經營主體的整體質量和外在形象。
家庭農場要還原本質特征。家庭農場的本源是家庭經營，是三口之家、四口之家的核心農場，不能泛化。現(xiàn)階段，從全球范圍看，所謂家庭農場指的都是核心家庭。家庭農場應是家庭勞動力經營，是經營者的自耕，不能將所經營的土地再轉包、轉租給第三方經營。要積極倡導獨戶農場，而不應將雇工農場、合伙農場、兼業(yè)農場、企業(yè)農場等作為規(guī)范化、示范性農場。農忙時可以雇短工，可以有1個-2個輔助經營者，但家庭成員的勞動一定要占到60%以上。家庭經營的上述特征決定了只能發(fā)展適度規(guī)模經營，動輒幾千畝、上萬畝土地顯然種不過來。
農民合作社要擴大規(guī)模。從國際合作社發(fā)展來看，都是合作社數(shù)量減少，但經營或服務規(guī)模不斷擴張，呈現(xiàn)出了規(guī)模化的趨勢。瑞典農業(yè)及林業(yè)合作社由19世紀初的3000多家減少到40家，丹麥奶業(yè)、生豬和糧食合作社由1903年的1073家減少到20家，集中化勢頭明顯。這對我國農民合作社發(fā)展提供了很好的借鑒。要遵循合作社本質，堅持合作社歸農戶所有、由農戶控制、按章程分配的辦社原則。在此基礎上，按照合作社數(shù)量遞增、同類合并、規(guī)模擴大、質量提升的發(fā)展之路，擴大經營規(guī)模，積極發(fā)展聯(lián)合社和集生產、供銷、信用“三位一體”的綜合社，提高綜合競爭力。
龍頭企業(yè)與一般企業(yè)的本質區(qū)別，就在于要帶動農民發(fā)展，通過建立利益聯(lián)結機制，讓農民分享產業(yè)鏈的增值收益。這也是中央扶持龍頭企業(yè)的重要原因。龍頭企業(yè)必須堅持服務農民、幫助農民、富裕農民，在自愿平等互利的基礎上，規(guī)范發(fā)展訂單農業(yè)，為農戶提供質優(yōu)價廉的生產服務，吸引農民以多種形式入股，形成經濟共同體、責任共同體和命運共同體。
準確把握“三權分置”
去年公布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《三權分置意見》），對引導土地經營權有序流轉、發(fā)展適度規(guī)模經營、推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供了制度基礎。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，土地經營權流轉越來越普遍。截至2016年底，全國土地流轉面積達到4.7億畝左右，占家庭承包耕地總面積的35.1%。相當于全國2.3億農戶中，超過7000萬的農戶部分或全部流轉出了土地。在這種情況下，平等保護土地經營權，賦予經營主體更加穩(wěn)定的預期，處理好土地流出者與流入者的關系，意義重大。
最近幾年，各地農民群眾在堅持農村土地集體所有、保持家庭承包關系和面積不變的前提下，自我探索了“按戶連片耕種”“一戶一塊田”“農業(yè)共營制”，以及建立在經營權共享上的農業(yè)生產托管和半托管，都是在不改變原有承包權益的基礎上，在更大范圍內實現(xiàn)經營權的有效配置。
“三權分置”要廓清權利邊界。集體所有權、農戶承包權、土地經營權統(tǒng)一于農村基本經營制度，“三權”之間具有層層派生的關系，又能夠相對獨立地運行。
關于“三權”關系。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現(xiàn)形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。在政策和法律上厘清“三權”關系，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷的實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權”關系，充分發(fā)揮“三權”各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
堅持集體所有權。在“三權分置”過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障，不能被虛置。要明確和保障集體所有權的發(fā)包、調整、監(jiān)督等權能，包括農民集體有權依法發(fā)包集體土地，因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地，對承包農戶和經營主體使用承包地進行監(jiān)督，采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監(jiān)督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。
穩(wěn)定農戶承包權。土地承包權是農民最重要的財產權之一，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，中央對農民承包權益的保護始終是明確的。
《三權分置意見》再次強調嚴格保護農戶的土地承包權益，包括承包農戶有權占有、使用承包地，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益，通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。同時，根據(jù)形勢發(fā)展賦予承包農戶更充分的土地權能，包括依法依規(guī)建設必要的農業(yè)生產、附屬、配套設施，依法依規(guī)就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼等。
放活土地經營權。土地經營權是土地作為農業(yè)生產要素功能的直接體現(xiàn)。實施“三權分置”的重要目的，就是更好用活土地經營權，優(yōu)化土地資源配置，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規(guī)模經營和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。
《三權分置意見》明確了土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作，并取得相應收益的權利，強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩(wěn)定的經營預期。
強調經營主體有權使用流轉土地自主從事農業(yè)生產經營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，任何組織個人不應妨礙經營主體行使合法權利等。鼓勵創(chuàng)新放活經營權的方式，根據(jù)各地二三產業(yè)發(fā)展的不同階段和勞動力轉移水平，在引導土地經營權有序流轉的同時，鼓勵采用股份合作、生產托管等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，探索更多放活經營權的有效途徑。
要推進“三權分置”落到實處。當前，農村土地“三權分置”制度框架雖已初步建立，但在理論和實踐層面仍存在一些需要解決的問題。
一要加強理論研究。中央文件已初步明確了“三權”的權能內涵以及“三權分置”的實現(xiàn)路徑。針對法學、經濟學界的相關爭論，要深入研究土地承包和土地流轉過程中農民集體、承包農戶、經營主體的權利和權能內容，進一步厘清“三權”的權利邊界，完善“三權”權能內容，厘清相互關系。在此基礎上，做好《農村土地承包法》等相關法律的修訂和完善工作。
二要夯實工作基礎。加快推進農村承包地確權登記頒證工作，擴大整省試點范圍，強化工作督導，加強平臺建設和成果轉化應用。健全土地流轉管理服務體系，加強土地經營權流轉交易市場建設，健全市場運行規(guī)范，拓展市場服務功能；加強流轉合同管理，推廣使用標準流轉合同文本；探索建立土地流轉履約保證保險，研究完善工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范機制。
三要強化實踐指導。在試點試驗的基礎上，要抓緊研究提出承包地退出辦法，既要充分保障廣大農民的財產權益，又有利于土地集約節(jié)約利用，避免重蹈部分東亞國家因土地規(guī)模經營水平低而導致農業(yè)競爭力弱的問題；健全土地經營權抵押融資配套制度，穩(wěn)步推進經營權抵押貸款試點，切實解決新型經營主體金融信貸難問題。
四要加強經驗總結。一些地方在實行“三權分置”過程中進行了生動而又豐富的探索，要密切關注基層在“三權分置”實踐中出現(xiàn)的這些新情況新問題，及時總結推廣典型經驗和做法。在此基礎上，建立一個科學的評價體系，引導地方因地制宜發(fā)展規(guī)模經營。
做好農村承包地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權的合法權益，是實行“三權分置”農地制度改革的重要前提，也是推進土地經營權有序流轉、發(fā)展規(guī)模經營的重要基礎。截至2016年底，全國有2582個縣（市、區(qū)）開展了試點，確權面積近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%。從山東、四川、安徽等先期試點省份來看，承包地確權登記頒證的制度績效已經開始顯現(xiàn)。
一方面，強化了承包地的權屬確認和保護。通過采用先進的測繪技術，摸清了承包地的底數(shù)，基本解決了承包地塊面積不準、四至不清等歷史遺留問題，化解了大量土地承包糾紛，打消了農民進城落戶的顧慮，推動了城鎮(zhèn)化進程。另一方面，促進了承包地流轉、抵押等權能的實現(xiàn)。通過“確實權、頒鐵證”，讓農戶吃上了“定心丸”，更加放心流轉土地，降低了交易成本，穩(wěn)定了新型主體的經營預期。
堅定規(guī)模經營發(fā)展方向
發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，推進農業(yè)供給側結構性改革，規(guī)模經營勢在必行。必須發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，破除小農經濟約束，從根本上提高資源配置效率、土地產出效率和勞動生產效率。
規(guī)模經營要把握好“適度”。中國發(fā)展規(guī)模經營，主要是立足于農民增收、農業(yè)增效，這決定了我們并非是希望通過規(guī)模擴張，來實現(xiàn)美國、澳大利亞等發(fā)達國家在土地資源方面的競爭力。我們所提倡的規(guī)模經營，從農民收入的角度來看，“適度”的標準應為當?shù)貞艟邪孛娣e的10倍-15倍。
目前，城鄉(xiāng)居民人均收入之比為2.72∶1。在農民收入構成中，家庭經營收入約占40%，其中種植業(yè)收入約占50%。粗略計算的話，從事種植業(yè)的農民只需在現(xiàn)有經營規(guī)模基礎之上擴大10倍-12倍左右，就可以達到城市居民的平均收入水平，這就是追求的適度經營規(guī)模。如果是種植經濟作物，從上海、成都調研來看，不到10畝就可以滿足這個收入標準。
從畝均效益來看，適度規(guī)模經營可以實現(xiàn)資源效率最優(yōu)配置，有利于提升農業(yè)效益。最近幾年，各地陸續(xù)推出家庭農場適度規(guī)模的標準，上海為100畝-150畝、江蘇為100畝-300畝都是合適的。
在中國推進規(guī)模經營應有階段性。第一階段著眼于保收入、保效益，使從業(yè)者感到農業(yè)有奔頭，提升農業(yè)的吸引力。第二階段應著眼于提升競爭力。從這個角度看，中國農業(yè)規(guī)模經營的產業(yè)選擇意義重大。簡言之，園藝型作物比糧食作物的規(guī)模經營，在我國更有前途，在國際上也有比較優(yōu)勢，是提升我國大國農業(yè)競爭力的突破口。
規(guī)模經營有兩條路徑。在土地集中型規(guī)模經營中，新型經營主體通過土地經營權流轉達到生產的規(guī)模化，形成土地要素集中的規(guī)模經濟效益。在上海、江蘇等經濟發(fā)達地區(qū)，土地流轉比例已超過60%，有助于破解“誰來種地”問題。在服務帶動型規(guī)模經營中，通過發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)，深化專業(yè)分工，均衡配置各類資源要素，實現(xiàn)分工經濟下的報酬遞增和農業(yè)勞動生產效率的提升。在河南、四川、湖北、湖南等糧食生產大省和傳統(tǒng)農區(qū)，大量農民轉移就業(yè)，留守老人、留守婦女從事農業(yè)生產經營的居多。在這種情況下，通過提供農業(yè)社會化服務，不需要轉移經營權就可以獲得規(guī)模效益，有助于解決“地怎么種好”問題。
規(guī)模經營也要守住底線。規(guī)模經營必須與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平相適應。無論怎么改革、如何發(fā)展規(guī)模經營，都必須堅持農民土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系，堅持農民的主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。不能操之過急、貪大求快，追求所謂的規(guī)模越大越好、比例越高越好，人為“壘大戶”。要充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發(fā)展差異，立足當?shù)貙嶋H，因地制宜探索促進土地有序流轉、發(fā)展多種形式規(guī)模經營的實踐探索和制度創(chuàng)新。
（作者系農業(yè)部農村經濟體制與經營管理司司長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：財經 2017年14期
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