功能整合與發展轉型:精準扶貧視閾下的農村社會救助研究
——以貴州省社會救助兜底扶貧實踐為例
摘要:國家提出社會保障兜底作為精準脫貧的重要路徑以來,農村社會救助制度的反貧困功能得到進一步強化,但也出現了瞄準偏離、資源溢出以及功能異化等制度困境,并在本質上突出了傳統社會救助的理念偏狹問題。結合貴州省社會救助推進兜底扶貧的成效及制度困境,分析精準扶貧視閾下農村社會救助制度的價值取向和功能定位,提出社會救助制度在瞄準機制、功能拓展及社會參與等方面的發展和轉型。
一、問題的提出
世界各國在減緩以及消除貧困過程中,均形成了一定的正式或非正式制度安排。中國政府高度重視貧困問題的解決,在上世紀八十年代正式啟動了大規模、有組織、有計劃的農村反貧困進程,并逐步形成了以社會保障和扶貧開發為主的基本反貧困制度安排。其中,社會保障主要由社會救助、社會保險及社會福利構成,旨在通過國民收入的分配與再分配,對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因陷入生活困境時給予幫助,保障公民最基本的生活需要,被譽為“社會的安全閥”。由于社會保險、社會福利制度具有剛性的普遍性,我國常用反貧困語境下的農村社會保障主要是指以最低生活保障為核心的農村社會救助制度,強調對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發生困難、不能維持最低限度生活水平的農村人口,由國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低生活需求的資金和救助,構成社會保障制度的“最后一道防線”。同時,根據2014年出臺的《社會救助暫行辦法》,我國社會救助的基本內容包括了最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助以及臨時救助等八個方面的內容。
從歷史角度看,社會救助也是最基本、最穩定、最古老的社會保障形式。建國初期,我國農村基本上形成了以災害救助、五保供養、合作醫療為主的基本救助制度。伴隨國家基本經濟制度轉型以及公共管理組織體系的發展,社會保障制度在改革開放尤其是上世紀90年代以后逐漸完善,建設的重點也從社會保險轉向了針對貧困人群的社會救助制度。一方面,伴隨家庭聯產承包責任制實施,以農村集體經濟為基礎的傳統救助體系逐漸出現制度缺口,促使國家開始進行社會救助制度的各項改革;另一方面,農村貧困問題日益突出,國家正式啟動了扶貧開發進程,作為救濟式扶貧方式的農村社會救助體系得到進一步發展。目前,我國不僅形成了以最低生活保障制度為核心和基礎,以災害、醫療、教育、住房等專項救助制度為補充和保證的救助體系,也逐步推動農村社會救助向法制化、規范化、系統化的新型救助體系轉變,社會救助制度日益為農村貧困人口發揮積極的減貧及生活保障作用。①
作為反貧困的社會政策和經濟政策,農村社會救助制度與扶貧開發長期以來形成了各自運行、分開運作的特點。2009年,國家正式提出“堅持開發式扶貧方針,制定農村低保與扶貧開發有效銜接辦法”(以下簡稱兩項制度銜接),標志著我國開啟扶貧開發的“兩輪驅動”階段,開始形成“低保保生存、救助防返貧、扶貧促發展、開發奔小康”的新格局。黨的十八大以來,國家進一步提出精準扶貧理念和方略,并將社會保障兜底扶貧作為精準扶貧、精準脫貧的重要路徑之一,要求對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人,由社會保障來進行兜底。由此,我國各地區紛紛開展了社會保障兜底促進精準扶貧的政策實踐,尤其突出了社會救助兜底扶貧的功能和意義。
從研究來看,農村社會救助制度一直是理論和實踐工作者關注的焦點。而將農村社會救助作為研究主體則主要出現在2000年以后,且這一問題的研究遠少于國內學者對農村最低生活保障、五保供養等具體社會救助形式的研究。具體來看,有關我國農村社會救助制度的理論或實證研究多集中在其目標原則、[1]體系建設、[2]制度設計、[3]運行管理[4]以及存在的問題和對策建議[5][6]等方面,與貧困相聯系進行的研究并未成為主流。伴隨兩項制度銜接的提出,社會救助研究開始被廣泛納入貧困視野,吸引了大批學者開展相關研究。一方面,社會救助反貧困的本質和核心目標得以強調,社會救助制度對農村貧困的消減效應得到進一步研究;[7]另一方面,學者也指出了現行農村社會救助制度存在的反貧困功能梗塞以及問題挑戰,包括生存型貧困救助局限、救助資源受益分配瞄準偏差、專項制度缺失漏洞,以及制度構建對于不同貧困群體間差異性的忽視等。[8]據此,學者也從資產建設、[9]多維貧困[8]等角度,提出完善農村社會救助的對策建議。當前,結合精準扶貧視閾下的農村貧困及反貧困問題,研究者進一步指出社會救助事業面臨的新挑戰,如造成貧困的社會因素復雜化、社會救助需求多樣化、貧困問題的負面影響擴大等。[10]而現行生存型社會救助則存在救助理念消極、救助方式落后、救助標準偏低、救助范圍狹窄、救助內容單一、救助主體薄弱以及救助效率不高等困境。[11]現代社會救助應將其濟貧、服務及平權的功能相結合,轉型為發展型濟貧、適配性服務以及積極性平權,從而構建積極型、發展型、整體性的社會救助制度體系。
總體上看,作為我國農村反貧困的基本制度安排,社會救助在保障貧困人口基本生存、維護社會穩定等方面發揮了積極作用;與此同時,由于貧困及反貧困體系的國家建構,扶貧開發成為這一進程的主導話語,在一定程度上遮蔽了社會救助的反貧困功能和意義,社會救助常常被視為一種補充性的、輸血式的政府救濟措施。這種認知也體現在研究當中,即社會救助研究基本上著眼于制度本身或社會保障制度體系的發展,與反貧困相聯系進行的研究并不多。當前,精準扶貧及社會保障兜底扶貧理念和政策的提出,在強化社會救助反貧困兜底功能的同時,也產生了為兜底而救助的瞄準偏離、資源溢出、功能異化等困境,不僅不利于社會救助本身的發展,也在一定程度上背離和阻礙精準扶貧的真正落實。因此,著眼于精準扶貧以及我國貧困現狀、扶貧任務的轉變,思考社會救助制度的發展轉型,對于回應脫貧攻堅階段國家反貧困制度安排的政策轉向以及減貧發展的目標轉型,具有積極的實踐和理論意義。
二、精準扶貧視域下貴州社會救助兜底扶貧實踐及其制度困境
貴州是我國貧困面最大、貧困深度最深的省份,目前仍面臨623萬貧困人口2020年全面脫貧的巨大壓力。國家提出精準扶貧以及社會保障兜底扶貧以來,貴州省在推進以農村社會救助制度為主的兜底扶貧過程中取得了顯著成效,救助水平進一步提高,救助功能得到強化,并在此過程中建立了與精準扶貧相適應的管理工作機制。由于社會救助被譽為社會保障制度的“最后一道防線”。與社會保險、社會福利等普惠性較強的社會保障形式相比,社會救助在制度設計上更加瞄準處于生活困境的弱勢人群,在制度形式上也更具靈活性和創新性。事實上,貴州省實施的兜底扶貧在整體上也可以概括為以農村低保為核心的貧困人口救助體系。即通過提高農村低保標準、特困供養及其他社會救助的水平、整合多元救助形式、完善兩項制度銜接,貴州社會救助兜底扶貧產生了積極的政策效果,并日益完善了社會救助的運行管理機制。
然而,社會救助在突出反貧困兜底功能的同時,仍然存在制度運行的瞄準偏離、資源溢出、功能異化等痼疾,并突出表現為重生存保障、輕發展保障,重物質保障、輕救助服務以及單向救助的理念偏狹。結合貴州省社會救助兜底扶貧的實踐研究,對于管窺精準扶貧視閾下社會救助乃至社會保障制度體系的發展具有重要意義。
(一)瞄準偏離
作為一種選擇性社會保障制度,社會救助本身具有明顯的對象選擇性和瞄準性,堅持“特殊社會關照”原則。同時,救助對象的選擇和瞄準也是實現精準扶貧以及救助資源有效遞送的前提,因而瞄準救助對象是制度運行的關鍵環節。然而,有關社會救助瞄準效果的已有研究表明,無論采用哪一層面的數據或研究方法,社會救助對象與政策規定對象之間存在偏離或背離的現象都是無可爭議的事實。一方面,我國社會救助大多采用民主監督下的社區瞄準機制,以農戶生活形態為依據,在減少行政成本的同時也容易受到非制度因素影響而產生操作性的瞄準偏離;另一方面,由于農民普遍享有的社會保護太少,以低保為基礎的瞄準標準又常常被作為其他救助形式的標準,這種救助福利的疊加效應對農民產生了較大誘惑,加之國家和社會對于冒領、騙領救助者的懲罰成本過低,在一定程度上助長了主觀性的瞄準偏離。目前,貴州雖然強化了救助對象的瞄準和選擇機制,并利用正在建設的“扶貧云”系統進行貧困人口的識別和瞄準,但鑒于救助與扶貧開發分屬不同的行政系統,社會救助的識別瞄準仍存在“應保未保”、“保不應保”、“應退未退”等錯漏現象,影響救助資源的遞送效率及制度公平。
(二)資源溢出
貴州推進社會救助兜底扶貧過程中,雖然中央和地方政府對于社會救助的投入逐漸增多,在一定程度上實現了農村低保以及其他社會救助標準的提高和救助范圍擴大。但從制度設計來看,社會救助的瞄準對象以絕對貧困人口為主,在總體上仍處于救助水平偏低、覆蓋面不廣的發展階段,救助資源與救助需求之間仍存在一定的缺口。與此同時,農村救助中的資源溢出也是制度運行的突出現象。一方面,由于農民家庭收入測算的復雜性以及認定審查機制尚不健全,社會救助資源在基層分配過程中容易受到鄉土社會人情、關系運作等方面的影響,或政府救助目標偏離,救助資源指向非貧困人口而偏離需要救助的弱勢人群,造成資源的偏離性溢出;另一方面,資源溢出還體現在國家救助資源投入與救助效益差距產生的低效性溢出,包括國家救助投入偏離救助人群或重復性投入造成的資源浪費及目標轉移。可以說,當前救助制度的運行既面臨資源供需的矛盾,又具有資源溢出的困境,二者的張力不僅降低了社會救助的效率,也損害了救助制度的公平性、正義性,這也是精準扶貧視閾下社會救助運行的重要問題和挑戰。
(三)功能異化
當前精準扶貧以及社會保障兜底扶貧政策提出背景下,社會救助的反貧困和救助功能得到進一步強化,但同時也在一定程度上弱化了其提供公共服務以及收入調節等方面的功能和作用。結合貴州來看,社會救助構成了社會保障兜底扶貧的主要制度形式,并在保障貧困人口基本生活,提供醫療、教育、災害等臨時性救助方面發揮了積極作用,這一方面強化了社會救助制度的反貧困和兜底保障功能,另一方面易于在實際運作中被作為基層政府分配扶貧資源的維穩工具或表演性政績,產生服務及收入調節功能的弱化或異化現象。事實上,社會救助制度在保障公民基本生存的同時還具有促進貧困人口個人能力發展以及收入分配調節方面的功能作用。尤其是伴隨救助制度在發展中逐漸趨向發展型救助、整體型救助以及綜合性救助,其具有的發展功能、服務功能以及分配正義功能也應得到強化和關注。而將救助等于維穩,或局限于生存托底,則忽視了其作為公民生存權、發展權保障,以及經濟社會發展成果公平共享性等方面的功能。
事實上,社會救助在瞄準偏離、資源溢出以及功能異化等方面的困境具有密切關系,瞄準偏離是造成社會救助資源溢出及功能異化的根本因素,瞄準偏離及資源溢出加劇了社會救助的功能異化,后者也強化了瞄準偏離及資源的溢出性。而從根本上看,三者也體現出當前救助理念的偏狹。從制度建立和發展來看,社會救助的理念包含了倫理道德以及公民權利的維護。事實上,我國現行農村社會救助存在實踐與理念的脫節以及理念偏狹等問題,且瞄準偏離、資源溢出以及功能異化等現象無不也是理念偏狹的延伸性后果。特別是傳統國家主導的社會救助往往以單向的物質救助為主,救濟救助多于社會服務,重公民生存權而輕發展權,強調國家責任而社會參與不足。同時,這種救助理念的偏狹或實踐與理念的錯位也是當前我國農村社會救助制度面臨的整體困境,并與救助制度發展的階段密切相關,即突出生存保障的社會救助在理念上尚缺乏對公民發展權及平等理念的強調,將救助等同于國家救濟,忽視了對公民發展權以及利益訴求表達的關注和回應。
三、精準扶貧視域下農村社會救助的價值取向與功能定位
結合我國精準扶貧理念和方略的提出背景看,不僅是在技術層面對以往扶貧開發存在的瞄準偏離和精英捕獲問題進行互動和回應,[12]也是對當前開發式扶貧如何應對脫貧攻堅階段一部分顯然不具備勞動能力貧困人口脫貧進行的政策調整。在此,國家提出的社會保障兜底扶貧是精準扶貧的實現路徑,社會救助托底并非意味著社會救助與扶貧開發的分離而專注于部分貧困人口,或期待利用社會救助實現脫貧。可以說,精準扶貧為農村社會救助制度的發展完善提供了新的契機,但也對其未來階段的發展轉型以及反貧困、服務、維權、分配正義等功能的整合提出新的要求。因此,著眼于精準扶貧的發展理念,以及現行社會救助制度諸方面的制度困境,農村社會救助應著眼于構建更具綜合性、發展性和積極性的反貧困政策體系,在發揮其保障貧困群體基本生活作用的同時,更加趨向于提升農村貧困人口發展能力、滿足弱勢人群多樣化的社會服務需求以及經濟社會發展的公平共享和分配正義。
(一)反貧困取向:作為社會保障的社會救助
社會救助作為社會保障制度體系的重要內容,在本質上突出了反貧困的政策取向和功能定位。從政策本質和發展歷程看,社會救助產生之初就是為了應對貧困以及不平等帶來的社會問題。在西方,貧困和失業問題催生了現代社會救助制度;[13]而我國社會救助的理念和實踐帶有強烈的倫理道德色彩,儒家傳統思想影響下,同情、關懷和支持弱者以及扶貧濟困、樂善好施成為社會成員的基本價值判斷,并在此基礎上形成了以“施恩”為特點的救助理念和救助行動。[14]現代國家建立以后,普遍建立了完善的社會救助體系,對處于急難和貧困的弱勢人群進行救助。因此,作為社會保障體系的重要組成部分,社會救助以緩解和消除貧困為目標,反貧困是其最為本質的特征和天然使命。
同時,與普惠性較強的社會保險、社會福利制度相比,社會救助致力于瞄準和幫扶因各種原因陷入困境的弱勢群體,更具反貧困的功能和意義,因而在精準脫貧實踐中也被作為兜底扶貧的主要內容。基于這一目的,提供最低生活保障、發揮社會成員基本生活的“托底”作用,是社會救助制度最根本性、基礎性的作用。同時,從反貧困的本質出發,提供最低生活保障遠非社會救助的全部內容或終極目標。尤其在精準扶貧新階段,社會救助應貫徹全面的反貧困目標和功能,在預防、緩解及消除貧困方面發揮應有的作用,即保障絕對貧困人口基本生活的同時,開展針對性的社會救助形式,以減緩相對貧困,減少和消除致貧因素,并在資源受益分配過程中指向制度瞄準的窮人以及反貧困目標。
(二)公平取向:作為公民權利的社會救助
從制度的權利屬性出發,社會救助也是公民應有的權利以及國家和社會的責任和義務。一方面,公民作為權利主體,享有毋庸置疑的生存權和發展權。當個體依靠自身能力無法維持基本生活或遭遇自然、社會風險而陷入生活困境時,有權利獲得國家和社會提供的幫扶或服務。另一方面,這種公民權利還體現在救助主體與被救助主體的關系上,突出救助者與被救助者的地位平等以及救助行為人性化。而長期以來,我國對于弱勢群體的救助延續了傳統的道德倫理色彩,且在救助形式和內容上強調公民的生存權而忽視發展權,重生存救助輕發展救助,往往造成救助對象的進一步弱勢化、邊緣化甚至污名化。
事實上,伴隨我國社會救助從傳統的生存型救助逐步拓展到涵括最低生活保障及各類專項救助的新型救助體系,制度理念也從倫理道德上升為公民權利維護。尤其是當前全面建成小康社會以及脫貧攻堅重要歷史時期,貧困以及貧困人口的結構發生轉變,公民權利訴求和表達日益增多,社會救助發展也應更加突出公平正義以及公民權利的價值取向,并在制度執行中貫徹公平、平等理念,在目標定位上將改善弱勢群體境遇與提升其社會參與機會及增進維護公平正義相結合,實現救助制度的權利公平、機會公平、規則公平以及分配公平。同時,突出社會救助的公平取向及權利觀,也是傳統社會救助向現代社會救助轉型的重要面向,即重視改革發展成果的共享以及弱勢群體權利保障的平等、參與和能動性,在發揮社會救助兜底保障功能的同時更加維護人的尊嚴及社會正義,更加著眼于弱勢群體的發展以及社會和諧穩定。
(三)收入調節取向:作為再分配的社會救助
社會救助不僅是國家民生建設的重要內容,在本質上也是一種收入再分配制度,在財富分配過程中發揮著重要的調節作用,其不僅可以提高低收入群體收入和消費水平,也可以縮小社會成員間收入差距,降低收入分配的不平等程度。從制度設計來看,社會救助的收入再分配效應最為明顯和直接,即社會救助的資金來源主要是國家財政資金、社會組織及個人捐贈,受助者不需要承擔任何繳費義務,只要生活陷入困境就可以獲得救助。作為再分配方式,社會救助具有兩個層面的收入調節意義。微觀來看,社會救助影響個體尤其是弱勢人口的收入分配狀況。即社會救助通過現金支付等手段增加貧困人口的收入,使其達到地區一定的生活標準。宏觀來看,社會救助亦是國家引導收入再分配的重要調控方式。即國家通過收入再分配手段將貧富差距調節到適度范圍,以應對經濟社會發展過程中日益嚴重的階層分化問題,同時保障弱勢群體的生存和發展。
以往,社會救助主要被視為國家主導的救濟行為,其收入調節的功能受到一定的遮蔽或忽視。而現行社會救助制度設計以及運行上的碎片化和區域差別等問題,在增加貧困人口收入水平的同時也擴大了區域、城鄉之間的差距,在一定程度上弱化了制度的公平性。因此,當前精準扶貧及脫貧攻堅形勢下,應強調和發揮社會救助制度在收入調節方面的作用,一方面增加政府對于貧困地區的社會救助投入,另一方面逐步提高貧困地區救助標準,彌補因地區發展落后造成的再次分配差距。此外,社會力量參與社會救助及其在收入再分配中的調節作用也應受到進一步關注。
(四)服務取向:作為社會服務的社會救助
社會救助制度不僅是一種國家再分配形式,也是政府職能轉型、滿足社會公共服務需求的重要舉措。因此,社會救助在通過制度瞄準以及物質幫扶保障公民基本生存、發展權利,實現緩解和消除貧困的制度目標和功能取向外,還包括以提供社會服務的形式來滿足特定群體尤其是弱勢群體的基本生活需求。社會救助的服務取向不僅是建立和完善新型社會救助體系的題中之義,也是社會公眾需求差異化、多元化的現實要求。一方面,伴隨社會服務渠道和方式的多元化,現代社會救助也應定位于彌補市場及其他途徑無法提供的基本公共服務,在解決物質貧困的同時,通過社會服務協助個體改善社會資源再分配的環境,進而改善弱勢群體的生活處境。另一方面,社會救助的服務取向和功能拓展也是對于貧困狀況以及貧困人口結構轉變的回應。即伴隨我國農村扶貧開發進程以及社會救助體系的發展,農村絕對貧困現象已基本消除,但城鄉以及農村內部收入差距的不斷擴大,因收入低于社會平均水平帶來的相對貧困問題進一步凸顯,且農村家庭由于醫療、教育等支出過大或意外事故導致的“支出型貧困”,開始成為新的致貧因素。因此,農村貧困現狀以及貧困人口結構上的變化,對于社會救助調整救助方式提出了新的要求和挑戰。
同時,社會救助在根本上包含了“助人自助”的理念和目標,即幫助受助者在外界幫助下實現自我發展和擺脫貧困。而我國目前的社會救助制度,往往以單次、單向的物質救助為主,實際上可能“制造”并“維持”了一個貧困階層,造成“福利依賴”的貧困陷阱。因此,在精準扶貧的理論和實踐視閾下,重申社會救助的服務取向,改善單一的物質救助模式,將有利于促進社會救助真正實現“從救濟到救助、從保障到共生”的轉變以及“助人自助”的目標和理念。
四、結語:農村社會救助制度發展轉型的路徑選擇
精準扶貧理念方略尤其是社會保障兜底扶貧的提出,為強化社會救助的反貧困功能以及促進其制度發展完善提供了新的契機和動力,但由此也加劇或產生了其在對象瞄準、資源傳遞及功能實現方面的局限或不足,在本質上表現為傳統救助理念的偏狹。因此,著眼于精準扶貧的發展理念,以及現行社會救助制度在瞄準偏離、資源溢出、功能異化及理念偏狹等方面的制度困境,農村社會救助應進一步完善當前的瞄準和選擇機制,并著眼于構建更具綜合性、發展性和積極性的反貧困政策體系,在發揮其保障貧困人口基本生活作用的同時,更加趨向于提升貧困人口發展能力、滿足弱勢人群多樣化服務需求以及經濟社會發展的公平共享和分配正義,以及探索社會組織參與的救助制度,促進農村社會救助的現代化轉型和可持續發展。
一是完善社會救助的瞄準機制,提高救助資源遞送效率。包括從技術層面完善農民家庭收入調查方法,建立相對精確的識別瞄準指標體系及家庭收入核查制度,發揮信息化數據平臺在精準扶貧、精準救助當中的積極作用;以及從規則層面規范識別瞄準程序,確保救助對象識別與瞄準過程中的公平、公正與公開,同時有效發揮黨建扶貧、駐村扶貧等工作機制在社會救助識別、瞄準及核查中的參與和監督作用,探索應對當前農村人口流動、家庭支出型貧困等貧困現狀及人口結構特點的工作策略,完善當前以農村社區為主的瞄準機制,真正實現救助資源傳遞到最需要的人手中。
二是拓展社會救助服務功能,構建綜合性救助體系。國家及地方政府應以精準扶貧為契機,在完善多元化救助體系過程中,逐漸改變傳統物質救助、單向救助及事后救助的理念,強調社會救助在社會服務層面的功能和價值取向,探索包括農村社會工作參與社會救助在內的多元化救助服務,增強和拓展社會救助的服務功能,以構建兼具物質保障及社會服務幫扶的發展性的、綜合性社會救助體系,適應當前農村貧困人口結構多元化以及利益訴求多樣化轉變的現狀及趨勢,提高社會救助資源的利用效率,并以此增強社會救助反貧困的精準性。
三是探索社會組織參與救助,促進社會救助可持續發展。社會組織在農村反貧困過程中一直發揮著顯著的減貧作用,并具有整合資源、靈活、創新等多方面的扶貧優勢。從本質上來看,社會救助制度也包含了社會力量的參與。事實上,一些國內外社會組織也在減貧領域承擔了社會救助的工作和任務,尤其是在提供社會救助服務或援助層面。因此,我國應積極探索社會組織參與農村社會救助的制度建設和合作實踐,以補充社會救助資源,促進傳統政府救助理念、形式的轉型和發展,促進社會救助制度可持續發展。
注釋:①根據民政部統計數據,截至2014年底,我國共有31個省(自治區、直轄市)的2777個縣(市、區)建立了農村最低生活保障制度,2943.6萬戶、5207.2萬人被納入農村低保范圍,享受醫療救助、臨時救助等傳統救濟的農村村民達74.5萬人。
參考文獻:略
作者單位:華中師范大學
中國鄉村發現網轉自: 《貴州社會科學》2016年第10期
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