2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中一項核心內容是提出縣城功能定位，進一步明確縣城發展方向。
以往關于縣城功能定位的研究、規劃或政策，基本是在各地的縣市政府層面組織開展。“兩辦”在宏觀而不是中觀微觀層面，如此系統全面提出縣城功能定位，這在改革開放以來是首次，其政策背景、目標與方向值得進一步研究。
從政策背景看，我國進入新發展階段，需要加快構建新發展格局。城鎮體系、城鄉關系的優化完善，是實現構建新發展格局的重點內容。縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。
從目標看，改革開放以來，我國地方經濟發展的動力之一來源于縣域競爭。為此，各地在做強做優縣城功能，支撐促進和帶動縣城發展，實現縣域經濟“比學趕超”等方面采取了許多措施。但面向現代化強國目標，縣城功能需要從整體上躍升、在系統上增強。《意見》因此提出縣城功能定位再經過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城，與鄰近大中城市的發展差距顯著縮小，促進城鎮體系完善、支撐城鄉融合發展作用進一步彰顯。
從方向看，經過多年發展，國家主體功能區建設不斷深化，區域經濟格局呈現新的趨勢特征。1480多個縣城在國家和區域經濟中有不同的功能任務要求，且縣城自身在發展基礎、發展階段和發展水平方面已高度分化。依據縣城功能定位引導縣城發展成為重要方向。
根據相關數據，2021年我國共有2843個縣級行政單位，其中包括1301個縣、394個縣級市、977個市轄區、117個自治縣、49個旗、3個自治旗，此外還有1個特區和1個林區。《意見》要求科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向，并在此框架下提出五類縣城的功能定位，包括大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城。總體而言，這個分類基于中國縣城進行了一個大致的方向性描述，有一定的指導性，后續一系列相關政策設計和規劃研究可以參考借鑒這個分類。
但同時也需要指出的是，縣城數以千計，具體到每個縣城，同一類型的縣城，影響其發展的“外因”“內因”都極多、極復雜。不同類型縣城的個性化特征還會集中在一個縣城身上，比如一個大城市周邊縣城也可能還屬于重點生態區的縣城。因此我們需要對縣城進行更細化的分類研究，力爭“一城一策”、精準定位。
一、加快發展大城市周邊縣城
城市群與都市圈是我國區域空間的主體形態，具有強大的生命力。一定意義上講，城市群與都市圈發展是城鎮化的主要方向。城市群與都市圈既包括大城市，也包括中小城市，其中一些就是縣城。大城市周邊縣城區位優勢明顯，能得到大城市的輻射帶動，同時也能服務大城市，因此這些縣城是中國區域空間發展和城鎮化發展的重要增長點。比如，與上海市毗鄰的江蘇省昆山市，2021年GDP達到4700多億；江蘇省太倉市集聚了400多家德資企業，占全國的1／10。再如河北省廊坊市“北三縣”緊鄰北京通州區，獲得了較多的產業轉移機會。地處河北省張家口的崇禮區，面積較小、經濟欠發達，但它憑借冰雪和綠色生態資源，成功地服務大北京，數年間脫胎換骨，成為冬奧舉辦地。
大致來說，我國省會城市、計劃單列市以及一些實力較強的地級城市周邊，都有一批這樣蓄勢待發的縣城。如何加快這類縣城的發展？一是根據一體化發展階段進行定位。一體化是一個過程，包括全方位深度的一體化，但也可以從單項功能方面起步，逐步加深一體化。太倉與上海是經由一體化初級階段，融入程度不斷加深。近兩年，太倉提出滬蘇同城化發展，由此迎來發展的新階段。有的縣城雖與大城市較遠，但在新的交通與信息技術條件下，這類縣城也可以從大城市借力，在一些方面等同于大城市周邊縣城。比如河北邯鄲距離北京450公里左右，邯鄲市館陶縣、魏縣等與北京市在農產品生產供應與銷售重點領域進行緊密合作，產業上涵蓋農產品加工銷售、冷鏈物流倉儲、5G智慧物聯、現代云倉、供應鏈金融等。二是縣城既要接受輻射又要充分提供特色服務。崇禮區的成功之道在于它為大都市提供了一項重要功能—主打冬季滑雪的生態休閑功能。現在，崇禮區已成為全球旅游目的地，被評為冰雪旅游投資潛力區。在崇禮區，已建成7家大型滑雪場，冰雪產業鏈上大概有4萬多人。當地每3個老百姓就有1個在從事跟體育、滑雪相關的產業，冰天雪地也是“金山銀山”。崇禮區依托國際會議中心、會展中心、冰雪會堂，著力推動更多高端論壇峰會落戶崇禮，打造京北會議會展新坐標、國際商務交流新平臺。
二、積極發展專業功能縣城
縣城的專業功能是什么、包括哪些內容，還沒有一個明確的界定。專業功能過去偏重于實體的制造業，在浙江，不論是平原縣還是山區縣，每個縣都有一個乃至數個特色產業，如淳安水飲料、永嘉泵閥、縉云機械裝備、遂昌金屬制品等。湖北省規劃總院將漢川市、宜都市、丹江口市、潛江市、鄖西縣、秭歸縣等15個縣市劃分為專業功能縣城，這些縣都是工業強縣，主要專業領域就是制造業。
隨著第三產業發展，專業功能的外延有所拓展，一些具有資源、交通等優勢的縣城，發揮專業特長，做大做強商貿流通、文化旅游，使之成為“專業”。我們對專業功能的理解還需進一步深化，例如邊境縣城不能大規模發展制造業和文化旅游，但其特殊的地位使得它在邊境貿易中具有重要的專業功能。發揮其專業功能，并與守邊固邊相結合，可成為此類縣城的發展方向。
積極培育專業功能縣城的實質是發揮比較優勢、競爭優勢，以下幾點較為關鍵。
放大特色、彰顯特長。多數縣城都匯聚了綜合性的產品、服務，其中哪些是獨具特色的？這需要讓其脫穎而出。同時，由于特色產業和特色服務涉及的環節鏈條較長，一個縣城就要進一步突出其設計、制造或營銷特長，強化核心競爭力。
重點發展現代化的產業集群。在縣城或縣域等相對緊湊的空間范圍內，圍繞特色產業，加快培育生產制造、設計研發、教育培訓、檢驗檢測等相關主體。推動實體經濟與數字經濟融合發展，擴展產業集群的空間影響，取得更大影響，實現更大價值。
擴大專業功能的“溢出效應”。通過展示一朵花，向社會傳遞出這朵花生活的土壤和空氣。同樣，立足一個具體產業功能，向外界展示產業、城市、人文、營商環境等方方面面的內容。專業和專業背后的能力都需要適時遷移，形成經濟增長與創新發展的迭代。比如，一個以傳統紡織制造業見長的縣城要向時尚產業縣城發展。
三、提升發展農產品主產區縣城
農產品主產區是區域功能區的一種。按有關規劃，它是指具備較好農業生態條件，以糧食和重要農產品種植以及畜牧業和漁業養殖為主，是保障國家糧食供給和糧食安全、支撐農業現代化發展、落實鄉村振興戰略的重要區域。
農產品主產區是一個較大區域，地處這個區域的縣城，應成為區域發展的重要帶動力量。就我國國情來說，農產品主產區農民數量較多，農產品是主要產品。因此，農產品主產區的縣城，應進一步優化提升縣城功能，更好地服務“農”字。
更多吸納農業轉移轉移人口。比如安徽省臨泉縣是人口大縣，農業大縣。2021年戶籍人口超過230萬，常住人口城鎮化率是35%，三次產業結構調整為22.2∶25.4∶52.4。這樣的縣應抓住人口流動的趨勢，加強縣城承載能力建設，特別是擴大教育供給，吸引更多農民在縣城實現城鎮化。
延伸“農字號”產業鏈條培育特色產業。縣城與鄉村要一體化布局、高效聯動，建設一條龍產業。新疆維吾爾自治區若羌縣從2017年啟動實施“紅棗提質增效工程”，紅棗種植面積穩定在23.38萬畝，紅棗成為帶動農民增收致富的支柱產業。在鄉村，全縣建成全國10萬畝綠色食品原料標準化生產基地、12個紅棗標準化示范田、1萬畝精品示范園。在縣城則引進、培育農副產品加工企業20余家、合作社156家，形成從種植到研發加工完整產業鏈，建立了新疆首個紅棗期貨交割中心，組建紅棗銷售電商中心，推動紅棗產業提檔升級。
著力培育識別度高的區域品牌。如通過大力舉辦節事旅游、農產品推介、品嘗活動，促進農產品線上線下產銷對接，擴大區域公用品牌效應，增加農產品附加值，延長產業鏈條。
四、有序發展生態功能區縣城
國家重點生態功能區是指承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，關系全國或較大范圍區域的生態安全，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域。國家重點生態功能區占國土面積的一半，縣市區數量超過600個。
生態功能區縣城應建成“小而美”的風格。這就要多做“巧設計、微景觀、小改造”，堅持精雕細琢，下足繡花功夫，把精致落實到城市規劃建設管理各環節，加大口袋公園、鄉村小公園建設。
這類縣城的建設要突出生態優勢。把好山好水好風光融入城市，把綠水青山留給居民，避免使城市成為一塊密不透氣的“水泥板”，同時控制城市開發強度，防止“攤大餅”式擴張，推動形成綠色低碳的生產生活方式。
“生態產業化、產業生態化”是必由之路。空氣、水等是這些地方發展各類產業的賣點。通過搭建“龍頭企業+村集體經濟組織+農戶”的生產組織模式和利益聯結機制，讓當地食材、藥材等成為城市的支柱產業，實現綠色生態的價值轉化。一些地方通過培育碳匯，正在走出發展的新路。
應加大醫療、教育等公共服務能力建設。讓地處生態功能區縣城教育、醫療衛生等，與其他地區持平。除了需要在基礎設施、教育等方面加大投入力度，還應大力發展遠程智慧教育、智慧醫療等。
五、引導人口流失縣城轉型發展
縣城人口流失的類型多樣。城市群、都市圈有一些縣城的人口向核心大城市流動，對于縣城而言就是人口的流失。在資源枯竭型城市，城市興衰系于單一資源產業，產業衰退導致群體性失業、勞動力外流。現在全國縣域人口流失較多，縣城中存在人口流失問題的大概有100多個，而且這個數目還在增加，從區域上看，這類縣城多分布在東北和中西部地區。
對于縣城人口減少的現象，要理性冷靜分析。城市群都市圈中確有一些縣城人口減少，但整個城市群都市圈的人口保持穩定甚至增加，這大致符合區域人口流動的規律。資源型枯竭型地區的人口流失，總的來看有利于這些地方休養生息。
人口流失確實會給地區振興帶來挑戰。這些縣城轉型發展的目的就是要以人為本，讓資源更充分更高效更集約使用，這樣讓留下來的人不因地區經濟困難受到太大的影響。在總體思路上，這類縣城要嚴控建設用地增量、盤活存量。促進人口和公共服務資源適度集中。加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移。
六、科學把握縣城功能定位需要注意的幾個關系
科學把握功能定位，是推動縣城高質量發展的關鍵。為此，我們需要進一步研究和把握以下四個關系。
一是規律性與差異性。所謂規律性，就是縣城既然是“城”，就要符合城市發展的一般規律，比如城市有規模化效應，講求集中集聚。所謂差異性，就是雖然是同一個名字“縣城”，或者同屬于某一類型的縣城，但其發展水平、狀態可能完全不可同日而語。因此，就不能以同樣的標準來要求縣城。不同功能特色的縣城可以互相借鑒，但如果照搬照抄，必然會產生一些問題。國家有關文件將縣城主要分為五類，各地也在按這個框架進行縣城劃分，但需要注意：縣城的分類遠不止5種；在每一種類型中還有許多細化類型。我們要重點研究縣城分類的精神實質，同時結合實際進行科學劃分。國家也有必要制定更加富有彈性的考核機制，引導縣城發展。
二是特色性與平衡性。位于農產品主產區內的縣城，其特色功能是集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。而重點生態功能區的縣城，應逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。但是特色功能如果過度，就會影響系統功能的發揮，削弱綜合承載力。所以，對于縣城來說，生產、生態、生活等多種功能又必須進行統籌，使各類功能融于一體，至少滿足“夠用”的標準。
三是現實性與可能性。所謂現實性，就是現狀。所謂可能性，就是未來發展的多種路徑。筆者在參與地方規劃過程中，發現大城市周邊的縣城普遍高估縣城發展潛力，都把自己定位為“后花園”“承載地”“反磁力中心”等，這很可能是不切實際的。這些地方的領導認為既然要加快發展大城市周邊縣城，那所有縣城都有可能獲得發展的動能。但也有一種情況，就是一些縣城不具備轉型發展的多種可能性。特別在一些人口流出較多的資源枯竭地區，縣城發展面臨“盤整”的必要性，需要促進人口和公共服務資源適度集中，培育接續替代產業。這些縣城能否因地因時而變，其實可能性完全存在。但盲目悲觀的情緒可能使這些縣城長期停步不前。
四是靜態性與動態性。縣城的功能定位一旦確立，就應該在一定時期一定環境下保持不變，否則就不能稱之為定位。例如生態功能區的縣城，它的定位就與國家關于生態功能區的劃分是基本綁定的，而生態功能區具有許多紅線約束，一般來說這是不能變的。但若墨守成規于所謂功能定位，又會束縛思維，影響地方發展。仍以生態功能區的縣城為例，當前一些政策存在調整的必要，一些重要的體制機制也有待完善。這就需要地方政府積極反映縣城發展中的實際問題，促進政策完善和體制機制優化創新，為縣城發展賦能，實現更高質量發展。
（作者系中國城市和小城鎮改革發展中心研究員、民盟中央經濟委副主任；中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號）
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