——基于河南省部分古鎮(zhèn)、古村落的考察
編者按:古城古鎮(zhèn)古村立法保護(hù)必須要考慮古村落保護(hù)中共同面臨的問題，特別是對(duì)執(zhí)行主體不明、權(quán)責(zé)不清、公眾參與度低等現(xiàn)象要予以重視。事實(shí)上，對(duì)古城古鎮(zhèn)古村的保護(hù)，基層政府是關(guān)鍵，法律制度是保障，然而，真正意義上要推動(dòng)傳統(tǒng)村落的活態(tài)化發(fā)展，還是要調(diào)動(dòng)廣大群眾，尤其是原住居民的主觀能動(dòng)性。這方面云南沙溪古鎮(zhèn)是一個(gè)正面的例子。
《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》從1982年11月公布實(shí)施至2017年7月，分別在1991年、2002年、2007年，2013年、2015年進(jìn)行了修改和修訂，共有八章八十條，主要涉及文物保護(hù)的目的、范圍、機(jī)構(gòu)、權(quán)屬、法律責(zé)任等等。從形式層面來看，幾乎覆蓋文物保護(hù)的所有工作。一方面反映了文物所具有的歷史文化價(jià)值以及發(fā)展現(xiàn)狀；另一方面體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)文物保護(hù)以及文物保護(hù)工作的重視。但是在對(duì)古鎮(zhèn)、古村落發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行深入考察之后，筆者發(fā)現(xiàn)無論是對(duì)文物的保護(hù)，還是對(duì)傳統(tǒng)文化的傳承并未達(dá)到預(yù)期的目的和效果，甚至很多情況與立法初衷背道而馳。究其原因，主要是涉及各方利益問題，在制度層面，也有法律、政策本身制定和實(shí)施的問題；在實(shí)踐層面，有政府工作的問題、村落本身的特殊性、村民的認(rèn)知問題；在社會(huì)層面，城鎮(zhèn)化、商業(yè)化、市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)信息化給古鎮(zhèn)、古村落帶來的沖擊等等共同導(dǎo)致了形式層面完善的法律無法取得實(shí)質(zhì)性的效果，所以筆者在本文中將通過對(duì)上述現(xiàn)象的具體分析來思考古城古鎮(zhèn)古村落立法保護(hù)所面臨的問題。
一、村落保護(hù)存在的常態(tài)化問題
1.商業(yè)化、信息網(wǎng)絡(luò)化對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的直接侵犯。禹州市的神垕古鎮(zhèn)主要是以鈞瓷作為依托發(fā)展起來的，鈞瓷生產(chǎn)不僅僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，通過對(duì)鈞瓷制作的不斷創(chuàng)新，鈞瓷已發(fā)展為古鎮(zhèn)文化傳承的直接載體。但在考察中發(fā)現(xiàn)，古鎮(zhèn)的發(fā)展水平總體還是很落后，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整個(gè)鎮(zhèn)子的規(guī)劃、交通設(shè)施都不是很完善。盡管從1996年古鎮(zhèn)的鈞瓷就進(jìn)入了國(guó)際化領(lǐng)域，但所產(chǎn)生的負(fù)面影響是鈞瓷的兩級(jí)分化嚴(yán)重，高端產(chǎn)品無法取得大眾消費(fèi)，低端產(chǎn)品的市場(chǎng)也因殘次品的存在受到嚴(yán)重影響。盡管商業(yè)化和網(wǎng)絡(luò)化為其宣傳和銷售提供了便利，但鈞瓷產(chǎn)業(yè)并沒有在當(dāng)?shù)匕l(fā)展成支柱型產(chǎn)業(yè)。在鈞瓷的制作中，已經(jīng)從傳統(tǒng)的造型、釉色到文化創(chuàng)新，如名為“中國(guó)夢(mèng)”的一件鈞瓷產(chǎn)品，上面是天壇，中間是類似于地球的球體，兩邊是寓意人不斷向上攀爬的造型，底座是寓意四通八達(dá)的一個(gè)造型，該件瓷器被作為禮物贈(zèng)予了印度。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的傳播，各種創(chuàng)意產(chǎn)品的造型在未被權(quán)利人公布時(shí)就已經(jīng)出現(xiàn)仿制品，這嚴(yán)重的影響了鈞瓷工藝者的創(chuàng)新動(dòng)力，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)造成了直接侵犯。
2.行政管理部門的權(quán)責(zé)脫節(jié)。盡管筆者考察的神垕古鎮(zhèn)、臨灃寨、賒店鎮(zhèn)、荊紫關(guān)鎮(zhèn)各有特色，如臨灃寨主要體現(xiàn)生態(tài)文化的傳承和保護(hù)，賒店鎮(zhèn)走商業(yè)化、市場(chǎng)化路線，但都涉及保護(hù)單位的權(quán)責(zé)不一致。有權(quán)無責(zé)，有責(zé)無權(quán)導(dǎo)致的直接結(jié)果就是保護(hù)工作流于形式。在古村落的保護(hù)中，臨灃寨設(shè)立了臨時(shí)保護(hù)工作組，荊紫關(guān)鎮(zhèn)有荊紫關(guān)文物管理所，但在向工作人員以及村民了解后發(fā)現(xiàn)，無論是工作組還是管理所，都是隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接管轄，無論是資金的分配、人事的調(diào)動(dòng)、工作的安排還是責(zé)任的承擔(dān)，最直接的管理機(jī)關(guān)就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。在臨灃寨和賒店鎮(zhèn)，在沒有資金撥付前，村民對(duì)古村落的修繕還是很積極的，但是隨著政策的變化，國(guó)家資金的到位，為了私人利益，無論是政府，還是村民，都以利益的爭(zhēng)奪為首。鄉(xiāng)政府的不作為，使得村落保護(hù)工作組的工作無法進(jìn)行。在荊紫關(guān)鎮(zhèn)也面臨同樣的問題，國(guó)家撥付的資金被層層截留，真正用于文物保護(hù)的資金只能滿足簡(jiǎn)單的修補(bǔ)工作，根本無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的修復(fù)工程。一線的文物保護(hù)工作者沒有發(fā)言權(quán)，政府制定的修復(fù)方案不僅不能完成文物的原始修復(fù)，出現(xiàn)問題承擔(dān)責(zé)任的還是一線工作者，權(quán)責(zé)的脫節(jié)所帶來的直接后果就是文物的保護(hù)性破壞。
3.政府信息不公開，不透明，政府公信力低。在和古村落村民的交談中發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)于涉及村落保護(hù)的政策、法律都沒有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)最為明顯的是，凡是涉及古村落宅院的權(quán)屬問題，村民都表示不確定。如在神垕古鎮(zhèn)，政府意圖通過簽訂協(xié)議使其本職工作成為獲取利益的籌碼，即國(guó)家修繕的國(guó)家就必須享有一定的使用權(quán)。在旅游公司一名工作人員與村民的交談中發(fā)現(xiàn)，同意修繕，就得讓渡一部分權(quán)利，不同意修繕，就讓村民無法進(jìn)行修繕前的正常的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果涉及村民重大利益的信息及時(shí)的公開，全面的宣傳、講解，明確對(duì)古村落的維護(hù)修繕工作是政府的義務(wù)而非權(quán)力的前提下，才能使得村落保護(hù)工作有序、穩(wěn)定的進(jìn)行。
4.村落保護(hù)的公眾參與度低。古村落保護(hù)，盡管涉及各方主體，但直接利益主體是生活在此的原住民以及外來定居的村民，而在實(shí)際的立法、政策的制定、資源的分配和利益的協(xié)調(diào)中，最容易被忽視的就是村落保護(hù)的核心――村民。村民本身在權(quán)力面前屬于弱勢(shì)群體，但又是村落保護(hù)的主體，對(duì)村落的保護(hù)最有發(fā)言權(quán)。然而，無論在臨灃寨的保護(hù)中，還是賒店鎮(zhèn)的發(fā)展中，原住民參與的比例都較低，政府在決定實(shí)施村落修繕工作之前，并沒有召開相應(yīng)的村民大會(huì)或者村民小組會(huì)議來征求意見或者對(duì)政府的決定進(jìn)行全面的宣傳、解讀。所以村民只有在利益受到實(shí)質(zhì)性損害后才理解政府行為的目的，但在強(qiáng)大的公權(quán)力面前，弱勢(shì)群體的聲音始終是被掩蓋的。
二、村落保護(hù)立法的主要面向
1.成立村落保護(hù)直屬領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門。通過上述問題可以發(fā)現(xiàn)，古村落保護(hù)的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在的主要問題是級(jí)別低、權(quán)限小、責(zé)任大。所以就需要法律統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)立村落保護(hù)專門、直屬領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門。如將隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的村落保護(hù)工作組劃歸縣政府或者更高級(jí)別的部門直接進(jìn)行資金的撥付、人員的配置以及工作的指導(dǎo)。只要實(shí)現(xiàn)了管理部門的獨(dú)立，才能更好的貫徹政策的實(shí)施以及保護(hù)工作的推進(jìn)。
2.建立村落保護(hù)工作的公眾參與機(jī)制。作為村落保護(hù)的直接關(guān)系主體，應(yīng)在政策、法律制定之前舉行聽證。不具備聽證條件的，也應(yīng)該成立專門的工作組和村民談話，讓其表達(dá)自己的訴求。參與的方式是多種多樣的，也可以借助信息網(wǎng)路，建立專門的網(wǎng)絡(luò)通道，讓立法者直接了解村民的意見。在具體立法時(shí)，草案制定者中有村民代表的名額，這樣通過立法者與村民直接或者間接的溝通，使得雙方對(duì)村落保護(hù)都有了一個(gè)明確的認(rèn)知，才能在村落保護(hù)的立法和實(shí)施過程中避免很多問題。當(dāng)然村落保護(hù)中公眾參與機(jī)制的建立也是科學(xué)立法和民主立法的前提。
3.完善村落保護(hù)的監(jiān)督體系。一項(xiàng)政府工作的成效并不是做了就可以直接看出效果的，法律或者政策實(shí)施的效果需要一個(gè)持續(xù)的過程。這就需要完善的事后監(jiān)督體系，在村落保護(hù)問題上因監(jiān)督不力做的面子工作給古村落、文物造成的破壞遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于保護(hù)前造成的損害，如在荊紫關(guān)鎮(zhèn)，管理部門醉心于利益的獲取而招標(biāo)了不合格的工程隊(duì)。如2013年動(dòng)用一百萬修復(fù)的“法海寺”，在2015年農(nóng)歷五月十三和2016年陰歷六月十六不到兩年時(shí)間就坍塌了兩次。這種面子工程從招標(biāo)到施工再到工程的驗(yàn)收，都是因?yàn)槿狈τ辛Φ谋O(jiān)督才出現(xiàn)這樣的后果。所以說完善的監(jiān)督體系是規(guī)范權(quán)力有效運(yùn)行的有力武器，也是村落保護(hù)立法需要著重解決的問題。
4.協(xié)調(diào)好村落保護(hù)中的三方關(guān)系。在村落保護(hù)的工作中，主要涉及三方關(guān)系的協(xié)調(diào)，一是官與官，二是民與民，三是民與官。前兩種關(guān)系是內(nèi)部關(guān)系，官與官只是涉及村落保護(hù)的政府各部門之間的管理權(quán)限，工作職責(zé)，權(quán)責(zé)歸屬等問題。民與民之間主要涉及各自不同的利益訴求。內(nèi)部關(guān)系的矛盾和沖突通過法律的強(qiáng)制和政策的引導(dǎo)，容易形成內(nèi)部利益的妥協(xié)和協(xié)調(diào)。如部門責(zé)任推諉現(xiàn)象可以通過立法明確具體責(zé)任的直接承擔(dān)者，村民的不同需求也可以有一個(gè)彈性的規(guī)定。但是后一種關(guān)系是一種外部關(guān)系，是不同利益階層的的關(guān)系，雙方屬于不平等的地位，很容易導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯，如在神垕古鎮(zhèn)，村落修繕后，公權(quán)力強(qiáng)行獲取的使用權(quán)；在賒店鎮(zhèn)，作為原住民，進(jìn)入相關(guān)古建筑參觀沒有任何的優(yōu)惠，盡管對(duì)老年人和學(xué)生有優(yōu)惠，但還是侵犯了多數(shù)人的利益。作為原住民，應(yīng)該享有自己權(quán)利讓渡后所形成的共享性成果，這種現(xiàn)象在古村落的發(fā)展中比比皆是。基于上述原因，只有通過體現(xiàn)人民意志的法律以及權(quán)威性的政策來協(xié)調(diào)這三種關(guān)系，才能使得古城古鎮(zhèn)古村落的保護(hù)不會(huì)流于形式，從而實(shí)現(xiàn)精神和物質(zhì)的全面保護(hù)和發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中南大學(xué)中國(guó)村落文化研究中心 微信公眾號(hào)
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