——基于河南省部分古鎮、古村落的考察
編者按:古城古鎮古村立法保護必須要考慮古村落保護中共同面臨的問題，特別是對執行主體不明、權責不清、公眾參與度低等現象要予以重視。事實上，對古城古鎮古村的保護，基層政府是關鍵，法律制度是保障，然而，真正意義上要推動傳統村落的活態化發展，還是要調動廣大群眾，尤其是原住居民的主觀能動性。這方面云南沙溪古鎮是一個正面的例子。
《中華人民共和國文物保護法》從1982年11月公布實施至2017年7月，分別在1991年、2002年、2007年，2013年、2015年進行了修改和修訂，共有八章八十條，主要涉及文物保護的目的、范圍、機構、權屬、法律責任等等。從形式層面來看，幾乎覆蓋文物保護的所有工作。一方面反映了文物所具有的歷史文化價值以及發展現狀；另一方面體現了國家對文物保護以及文物保護工作的重視。但是在對古鎮、古村落發展現狀進行深入考察之后，筆者發現無論是對文物的保護，還是對傳統文化的傳承并未達到預期的目的和效果，甚至很多情況與立法初衷背道而馳。究其原因，主要是涉及各方利益問題，在制度層面，也有法律、政策本身制定和實施的問題；在實踐層面，有政府工作的問題、村落本身的特殊性、村民的認知問題；在社會層面，城鎮化、商業化、市場化、網絡信息化給古鎮、古村落帶來的沖擊等等共同導致了形式層面完善的法律無法取得實質性的效果，所以筆者在本文中將通過對上述現象的具體分析來思考古城古鎮古村落立法保護所面臨的問題。
一、村落保護存在的常態化問題
1.商業化、信息網絡化對知識產權的直接侵犯。禹州市的神垕古鎮主要是以鈞瓷作為依托發展起來的，鈞瓷生產不僅僅促進了當地的經濟發展，通過對鈞瓷制作的不斷創新，鈞瓷已發展為古鎮文化傳承的直接載體。但在考察中發現，古鎮的發展水平總體還是很落后，如基礎設施建設，整個鎮子的規劃、交通設施都不是很完善。盡管從1996年古鎮的鈞瓷就進入了國際化領域，但所產生的負面影響是鈞瓷的兩級分化嚴重，高端產品無法取得大眾消費，低端產品的市場也因殘次品的存在受到嚴重影響。盡管商業化和網絡化為其宣傳和銷售提供了便利，但鈞瓷產業并沒有在當地發展成支柱型產業。在鈞瓷的制作中，已經從傳統的造型、釉色到文化創新，如名為“中國夢”的一件鈞瓷產品，上面是天壇，中間是類似于地球的球體，兩邊是寓意人不斷向上攀爬的造型，底座是寓意四通八達的一個造型，該件瓷器被作為禮物贈予了印度。隨著信息網絡的傳播，各種創意產品的造型在未被權利人公布時就已經出現仿制品，這嚴重的影響了鈞瓷工藝者的創新動力，對知識產權造成了直接侵犯。
2.行政管理部門的權責脫節。盡管筆者考察的神垕古鎮、臨灃寨、賒店鎮、荊紫關鎮各有特色，如臨灃寨主要體現生態文化的傳承和保護，賒店鎮走商業化、市場化路線，但都涉及保護單位的權責不一致。有權無責，有責無權導致的直接結果就是保護工作流于形式。在古村落的保護中，臨灃寨設立了臨時保護工作組，荊紫關鎮有荊紫關文物管理所，但在向工作人員以及村民了解后發現，無論是工作組還是管理所，都是隸屬于鄉（鎮）政府直接管轄，無論是資金的分配、人事的調動、工作的安排還是責任的承擔，最直接的管理機關就是鄉（鎮）政府。在臨灃寨和賒店鎮，在沒有資金撥付前，村民對古村落的修繕還是很積極的，但是隨著政策的變化，國家資金的到位，為了私人利益，無論是政府，還是村民，都以利益的爭奪為首。鄉政府的不作為，使得村落保護工作組的工作無法進行。在荊紫關鎮也面臨同樣的問題，國家撥付的資金被層層截留，真正用于文物保護的資金只能滿足簡單的修補工作，根本無法應對復雜的修復工程。一線的文物保護工作者沒有發言權，政府制定的修復方案不僅不能完成文物的原始修復，出現問題承擔責任的還是一線工作者，權責的脫節所帶來的直接后果就是文物的保護性破壞。
3.政府信息不公開，不透明，政府公信力低。在和古村落村民的交談中發現，村民對于涉及村落保護的政策、法律都沒有一個初步的認識，表現最為明顯的是，凡是涉及古村落宅院的權屬問題，村民都表示不確定。如在神垕古鎮，政府意圖通過簽訂協議使其本職工作成為獲取利益的籌碼，即國家修繕的國家就必須享有一定的使用權。在旅游公司一名工作人員與村民的交談中發現，同意修繕，就得讓渡一部分權利，不同意修繕，就讓村民無法進行修繕前的正常的生產、經營活動。如果涉及村民重大利益的信息及時的公開，全面的宣傳、講解，明確對古村落的維護修繕工作是政府的義務而非權力的前提下，才能使得村落保護工作有序、穩定的進行。
4.村落保護的公眾參與度低。古村落保護，盡管涉及各方主體，但直接利益主體是生活在此的原住民以及外來定居的村民，而在實際的立法、政策的制定、資源的分配和利益的協調中，最容易被忽視的就是村落保護的核心――村民。村民本身在權力面前屬于弱勢群體，但又是村落保護的主體，對村落的保護最有發言權。然而，無論在臨灃寨的保護中，還是賒店鎮的發展中，原住民參與的比例都較低，政府在決定實施村落修繕工作之前，并沒有召開相應的村民大會或者村民小組會議來征求意見或者對政府的決定進行全面的宣傳、解讀。所以村民只有在利益受到實質性損害后才理解政府行為的目的，但在強大的公權力面前，弱勢群體的聲音始終是被掩蓋的。
二、村落保護立法的主要面向
1.成立村落保護直屬領導的行政管理部門。通過上述問題可以發現，古村落保護的基層執行機構存在的主要問題是級別低、權限小、責任大。所以就需要法律統一規劃和設立村落保護專門、直屬領導的行政管理部門。如將隸屬于鄉（鎮）政府的村落保護工作組劃歸縣政府或者更高級別的部門直接進行資金的撥付、人員的配置以及工作的指導。只要實現了管理部門的獨立，才能更好的貫徹政策的實施以及保護工作的推進。
2.建立村落保護工作的公眾參與機制。作為村落保護的直接關系主體，應在政策、法律制定之前舉行聽證。不具備聽證條件的，也應該成立專門的工作組和村民談話，讓其表達自己的訴求。參與的方式是多種多樣的，也可以借助信息網路，建立專門的網絡通道，讓立法者直接了解村民的意見。在具體立法時，草案制定者中有村民代表的名額，這樣通過立法者與村民直接或者間接的溝通，使得雙方對村落保護都有了一個明確的認知，才能在村落保護的立法和實施過程中避免很多問題。當然村落保護中公眾參與機制的建立也是科學立法和民主立法的前提。
3.完善村落保護的監督體系。一項政府工作的成效并不是做了就可以直接看出效果的，法律或者政策實施的效果需要一個持續的過程。這就需要完善的事后監督體系，在村落保護問題上因監督不力做的面子工作給古村落、文物造成的破壞遠遠大于保護前造成的損害，如在荊紫關鎮，管理部門醉心于利益的獲取而招標了不合格的工程隊。如2013年動用一百萬修復的“法海寺”，在2015年農歷五月十三和2016年陰歷六月十六不到兩年時間就坍塌了兩次。這種面子工程從招標到施工再到工程的驗收，都是因為缺乏有力的監督才出現這樣的后果。所以說完善的監督體系是規范權力有效運行的有力武器，也是村落保護立法需要著重解決的問題。
4.協調好村落保護中的三方關系。在村落保護的工作中，主要涉及三方關系的協調，一是官與官，二是民與民，三是民與官。前兩種關系是內部關系，官與官只是涉及村落保護的政府各部門之間的管理權限，工作職責，權責歸屬等問題。民與民之間主要涉及各自不同的利益訴求。內部關系的矛盾和沖突通過法律的強制和政策的引導，容易形成內部利益的妥協和協調。如部門責任推諉現象可以通過立法明確具體責任的直接承擔者，村民的不同需求也可以有一個彈性的規定。但是后一種關系是一種外部關系，是不同利益階層的的關系，雙方屬于不平等的地位，很容易導致公權力對私權利的侵犯，如在神垕古鎮，村落修繕后，公權力強行獲取的使用權；在賒店鎮，作為原住民，進入相關古建筑參觀沒有任何的優惠，盡管對老年人和學生有優惠，但還是侵犯了多數人的利益。作為原住民，應該享有自己權利讓渡后所形成的共享性成果，這種現象在古村落的發展中比比皆是。基于上述原因，只有通過體現人民意志的法律以及權威性的政策來協調這三種關系，才能使得古城古鎮古村落的保護不會流于形式，從而實現精神和物質的全面保護和發展。
中國鄉村發現網轉自：中南大學中國村落文化研究中心 微信公眾號
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